李玉梅，黃江松

（1.中共中央黨校/國家行政學(xué)院 報刊社，北京 海淀 100091；2.中共北京市委黨校/北京行政學(xué)院 社會學(xué)教研部，北京 西城 100044）

黨一直以來十分重視城市工作。1949年3月，毛澤東同志在黨的七屆二中全會上明確提出，“黨的工作重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，必須用極大的努力去學(xué)會管理城市和建設(shè)城市”。中央分別于1962年和1963年以及1978年召開了三次全國城市工作會，研究探討事關(guān)中國城市發(fā)展的重大理論與現(xiàn)實問題。改革開放至今，中國已經(jīng)走過了人類發(fā)展史上從未有過的超高速度、超大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進程。2011年，全國一半以上的人口住在了城市，這是過去數(shù)千年對中國社會格局有著里程碑作用的一次重要變化。目前，我們國內(nèi)經(jīng)濟總量80%以上的產(chǎn)出都發(fā)生在城市，80%以上的消費都集中在城市，同時90%以上的投資行為也都在城市進行。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終高度關(guān)注城市規(guī)劃建設(shè)管理。改革開放以后的第一次中央城鎮(zhèn)化工作會議于2013年12月召開。隨后中央城市工作會議于2015年12月召開。關(guān)于怎么搞好新時代中國城市治理工作，習近平總書記提出了一整套的思想體系，為探索具有中國特色的城市治理模式、路徑提供了根本遵循。

一、城市治理的重要性

改革開放以來，城市已經(jīng)成為經(jīng)濟、政治、文化、社會各領(lǐng)域發(fā)展的核心和主要推動力，作用重大。習近平總書記在中央城市工作會議上指出：“農(nóng)村工作和城市工作是各級黨委工作的兩大陣地，二者相輔相成、缺一不可?！r(nóng)’工作是全黨工作的重中之重，城市工作在黨和國家工作全局中舉足輕重”①十八大以來重要文獻選編（下）［G］.中央文獻出版社，2019：78.，深入闡述了在新的經(jīng)濟發(fā)展時期城市工作的重要地位與意義。當今世界處于全球競爭中，這種競爭首先是城市間整體綜合性能力的比拼，而城市工作對國家發(fā)展的主導(dǎo)作用從未這么明顯。同時，目前中國已完成了從鄉(xiāng)土中國向城市中國的歷史性飛躍，城市已成為人民生產(chǎn)生活的重點地區(qū)，城市管理服務(wù)水平將極大影響人民的幸福感、獲得感、安全感，城市發(fā)展質(zhì)量將直接關(guān)乎人民群眾利益，因此，城市治理對民生改善的促進作用從未如此突出。由于城市作為國家推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主導(dǎo)力量，唯有提高城市工作水平，才能更好破解中國的“三農(nóng)”問題，因此，城市治理對城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的推動效果也從未如此突出。習近平總書記對于城市治理舉足輕重的科學(xué)論斷，是對我國當前城市工作客觀現(xiàn)實的深入理解和科學(xué)體現(xiàn)。2019年11月黨的十九屆四中全會閉幕后，習近平總書記第一次外出調(diào)研就選擇了上海，明確提出城市治理現(xiàn)代化是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大內(nèi)容②習近平：上海要勇挑最重擔子、敢啃最難啃骨頭，著力提升城市能級和核心競爭力，不斷提高社會主義現(xiàn)代化國際大都市治理能力和治理水平［N］.解放日報，2019-11-04.。

二、為誰治理城市：人是城市的核心

城市工作千頭萬緒，涉及方方面面，怎樣才能把握好其靈魂和核心呢?習近平總書記在中央城市工作會議上指出：“做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民。這是我們做好城市工作的出發(fā)點和落腳點?！雹埸S江松.滿足人的需求，促進城市發(fā)展［N］.經(jīng)濟日報，2019-05-29.習近平總書記關(guān)于為誰治理城市的重要論述，是中國共產(chǎn)黨全心全意地為人民服務(wù)的宗旨觀和群眾觀在城市工作領(lǐng)域的生動體現(xiàn)。黨的十九大報告指出，當前中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。習近平總書記曾講過“讓城市成為人民追求更加美好生活的有力依托?！钡?，我們不得不承認現(xiàn)實是很殘酷的。幾年前國內(nèi)媒體曾經(jīng)熱議北京南站怎么就成了“北京難站”？媒體曝光的北京南站站內(nèi)問題集中在：候車大廳商業(yè)設(shè)置太多，擠占了太多空間，曾經(jīng)有7家肯德基；標志不清晰，如同走迷宮；進站時間長。媒體曝光的站外問題集中在：出站后坐地鐵要重復(fù)安檢；停車場通風不好，如悶罐；出租車等候時間長，通道昏暗；夜間到站出行難，地鐵、公交、出租車都不給力；黑車猖獗，瘋狂宰客、造成南站周邊道路嚴重擁堵，南站幸福大街長期處于“腸梗阻”狀態(tài)。習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上也曾痛心地說：“我們很多城市的馬路是以車為本，動輒八車道，都要建自己的‘長安街’，反而搞得居民出行很不方便，亮一個綠燈的時間根本過不了馬路，缺乏起碼的人情味。一個地方弄得生活不便、交通不便、房價飆升、環(huán)境惡化，群眾還有什么幸福感??！”④十八大以來重要文獻選編（上）［G］.中央文獻出版社，2014：604.。美國城市社會學(xué)家簡·雅各布斯認為，街道是一個城市的最重要的器官。如果一個城市的街道看上去很有意思，那這個城市也會顯得很有意思；如果一個城市的街道看上去很單調(diào)乏味，那么這個城市也會非常乏味單調(diào)。美國城市社會學(xué)家劉易斯·芒福德提出未來要建設(shè)以人為中心的城市，認為在當今時代城市如果要進一步發(fā)展，必須恢復(fù)古代城市特別是古希臘城市的價值觀念。未來城市的任務(wù)是充分發(fā)展各個區(qū)域、各種文化乃至每個人。城市的主要功能是化力為形、化能量為文化、化死的東西為活的藝術(shù)形象，化生物的繁衍為社會創(chuàng)造力。未來城市的任務(wù)是把人類的最高利益放在全部活動的中心地位，把支離破碎的人格重新統(tǒng)一起來，把人為地肢解了的人變成完全的人。而任何一種追求利潤、為享樂所支配的經(jīng)濟，任何一種權(quán)力支配的經(jīng)濟，都不是未來城市的模式。公共服務(wù)目標將凌駕于私人利益之上，城市應(yīng)當是一個愛的器官，而城市最好的經(jīng)濟模式應(yīng)是關(guān)懷人和陶冶人。

三、誰來治理城市：加強和改善黨對城市工作的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體

習近平總書記指出，做好城市工作，必須加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，強化各級黨委領(lǐng)導(dǎo)責任，建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管的城市工作格局。城市發(fā)展要善于調(diào)動社會各領(lǐng)域、各階層的積極性、主動性和創(chuàng)造性，在全社會形成推動城市治理水平提高的正能量。要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，盡最大可能地促進政府部門、社會單位、人民群眾同心同向促發(fā)展，以政府的有形之手、市場的無形之手、人民群眾的勤勞之手、專家學(xué)者的聰明大腦共同出力。

政府引導(dǎo)各方參與城市治理，對政府的要求更高了。政府要改善營商環(huán)境，放寬民間資本進入城市治理領(lǐng)域的門檻，使民間資本進得來、留得下。從企業(yè)角度看，營商環(huán)境具體體現(xiàn)為企業(yè)在開設(shè)、破產(chǎn)、經(jīng)營、納稅及執(zhí)行合約等所需的時間和成本等方面。因此，政府有必要從“用戶體驗”視角出發(fā)，在優(yōu)化營商環(huán)境方面大力探索。要認真研究用戶的需求內(nèi)容，進而有針對性地確定政府做什么，由政府端菜改為企業(yè)點菜。用戶需求參差不齊，比如，有的企業(yè)側(cè)重直接融資需求，有的側(cè)重技術(shù)需求，有的側(cè)重新產(chǎn)品應(yīng)用場景需求。此時的“用戶體驗”角度，就是站在用戶立場，體驗用戶的感受，剖析用戶的需求，以滿足用戶的需求作為營商環(huán)境建設(shè)的出發(fā)點和落腳點。從“用戶體驗”角度促進營商環(huán)境建設(shè)，就要把辦事方便作為最直觀的標準。辦事方便，就是以政府部門服務(wù)工作便民提效為目標，節(jié)省企業(yè)辦事的人力、物力、財力，提高辦事效率。應(yīng)力爭更多實現(xiàn)網(wǎng)上辦、馬上辦、一次辦，真正把方便讓給企業(yè)，建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型政府。實踐表明，哪里辦事方便，經(jīng)濟運行效率高，哪里就會形成強大的人流、物流、信息流、資金流、數(shù)據(jù)流，就會促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展；哪里“關(guān)卡”多，投資者就會望而卻步，地方經(jīng)濟發(fā)展就會受阻。政府還要改革城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)費價形成機制，既讓企業(yè)能賺錢、有收益，也要讓更大用戶消費得起；加強監(jiān)管，保證城市建設(shè)治理思路和規(guī)劃得到實現(xiàn)。在科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力的新時代，政府部門要善于運用新技術(shù)、新模式推動城市治理手段、治理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些。

市民是城市建設(shè)、城市治理的主體。人民城市人民建，人民城市人民治。要賦予公眾對城市規(guī)劃建設(shè)治理決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，并引導(dǎo)企業(yè)和公眾采取不同方式積極參與到城市規(guī)劃建設(shè)治理等相關(guān)工作中來。只有讓全體市民共同參與，從自家的房前屋后實事做起、從身邊的小事做起，改變市民與政府部門之間傳統(tǒng)的被管理者與管理者的關(guān)系，打造城市治理共同體，才能切實地做到城市共治共管、合作共享。在城市共建共治的過程之中，城市政府應(yīng)當從“運動員”轉(zhuǎn)型為“裁判員”，同企業(yè)、社會組織、居民共同管理城市發(fā)展過程中產(chǎn)生的各項事務(wù)、一同履行好社會責任，尤其要發(fā)揮專業(yè)人士的作用。2019年5月，北京市在全市街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）中推行責任規(guī)劃師制度，由區(qū)政府選聘獨立第三方人員，以專業(yè)力量助力基層開展城市更新工作，協(xié)助搭建“共建共治共享”的精細化治理平臺。近幾年來，責任規(guī)劃師深入北京基層，向社區(qū)居民宣傳城市規(guī)劃和相關(guān)政策，以文化活動為切入點激發(fā)居民的家園意識，進而帶動居民共同參與社區(qū)公共事務(wù)，將城市空間品質(zhì)提升與社會治理模式創(chuàng)新有機結(jié)合起來。責任規(guī)劃師的重要使命是做居民意見的傾聽者、社區(qū)問題的發(fā)現(xiàn)者。隨著城市發(fā)展由“大拆大建”的增量建設(shè)向疏解減量、提質(zhì)優(yōu)化轉(zhuǎn)型，城市街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）逐漸成為規(guī)劃實施、城市更新的重要參與者，擁有越來越大的主動權(quán)。然而目前街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）一級缺乏與上級對接的規(guī)劃部門，也鮮有相關(guān)專業(yè)的人才儲備。責任規(guī)劃師發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，正好填補這個缺口。以北京市西城區(qū)牛街街道為例，這里有不少寶貴的文物古跡，街道對于如何保護好他們不知所措。牛街街道的責任規(guī)劃師團隊一方面配合開展文物、歷史建筑普查，摸清胡同、四合院底數(shù)，制定保護名錄；一方面審查建筑改善方案，在尊重老城整體風貌和格局的前提下，鼓勵用新材料、新形式創(chuàng)造新建筑，取得了不錯的效果。

四、尊重城市發(fā)展規(guī)律，提高城市治理水平

城市發(fā)展是一種自然歷史過程，還有其自身發(fā)展規(guī)律。改革開放以來，人們對市場經(jīng)濟規(guī)律的理解有了較大提高，但對城市規(guī)劃建設(shè)治理規(guī)律的理解還有待深化。目前城市發(fā)展中存在這樣那樣的現(xiàn)象，歸根結(jié)底還是缺乏對城市發(fā)展規(guī)律的尊重。比如，在城鎮(zhèn)化過程中只造城、不發(fā)展經(jīng)濟，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化快于工業(yè)化；只要農(nóng)村的土地、不要農(nóng)村人，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化；只要高學(xué)歷人才、不要初高中畢業(yè)生，只要白領(lǐng)、不要藍領(lǐng)，導(dǎo)致城市人口結(jié)構(gòu)嚴重失衡。早在20世紀60年代，著名的建筑學(xué)家梁思成就指出城市也是一門科學(xué)，有著類似人的經(jīng)絡(luò)和脈搏，城市也會由于發(fā)展問題而產(chǎn)生的各種各樣的癥結(jié)①王軍.紀念梁思成先生逝世40周年梁思成的城建之痛［J］.中國報道，2012（1）：66-69.。梁思成先生指出北京沒有得如老年人常見的高血壓、糖尿病這類的慢性病，只會得嬰幼兒常的感冒發(fā)燒，那是因為還沒有發(fā)展到得大病、重病的規(guī)模。我們的城市發(fā)展應(yīng)該重視發(fā)達國家在城市發(fā)展中的教訓(xùn)，不要重走別人走錯的路。

（一）依托城市群，統(tǒng)籌規(guī)模、空間、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)

參考全球大城市建設(shè)發(fā)展過程的經(jīng)驗可以知道，在中國城市化高速發(fā)展過程中，如何建立適應(yīng)中國本土實際、正確反映資源稟賦、人文特征的城市發(fā)展空間布局、城市規(guī)模體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，直接關(guān)乎中國城市化發(fā)展全局。城市群是統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)的重要平臺。習近平總書記指出，城市群是人口大國城鎮(zhèn)化的主要空間載體，像我們這樣人多地少的國家，更要堅定不移，以城市群為主體形態(tài)推進城鎮(zhèn)化。從國內(nèi)外區(qū)域經(jīng)濟圈發(fā)展看，超大城市周邊都有一批布局合理、層次鮮明、功能互補、規(guī)模適度的重要節(jié)點城市，對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展起著強有力的支撐作用②十八大以來重要文獻選編（上）［G］.中央文獻出版社，2014：600.。大城市在發(fā)展上不要貪大求多，搞得虛胖，最后都患上大城市病。要強化大城市對中小城市的輻射和帶動作用，弱化虹吸擠壓效應(yīng)，力戒把縣城、小城市作為大中城市的“提款機”“抽水機”，避免出現(xiàn)“市卡縣”“市刮縣”現(xiàn)象。各城市應(yīng)根據(jù)自然資源稟賦和區(qū)域位置優(yōu)勢，研究確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，進一步強化大中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)合作協(xié)同，逐步形成橫向注重錯位發(fā)展、縱向注重分工協(xié)作的產(chǎn)業(yè)布局。要建立跨地區(qū)投資、地區(qū)生產(chǎn)總值、財稅等利益分享機制，推動城鎮(zhèn)間產(chǎn)業(yè)分工、產(chǎn)業(yè)整合、園區(qū)共建。要強化創(chuàng)新發(fā)展協(xié)同體系建設(shè)，形成開放高效的城市科技創(chuàng)新資源共享網(wǎng)絡(luò)，以協(xié)同創(chuàng)新牽引城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）樹立“全周期管理”意識，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)與管理三大環(huán)節(jié)

習近平總書記2020年3月10日在考察武漢疫情防控工作時指出，這次新冠肺炎疫情防控，是對治理體系和治理能力的一次大考，既有經(jīng)驗，也有教訓(xùn)。要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立“全周期管理”意識，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子。要從構(gòu)成城市的諸多基本要素、結(jié)構(gòu)、職能等角度出發(fā)，對事關(guān)城市建設(shè)發(fā)展的重要問題加以研究和嚴密布局，全面系統(tǒng)的推動城市各領(lǐng)域管理工作。而一旦在前端有了漏洞和問題，就肯定會在后端產(chǎn)生更多的問題和困難，甚至往往無法逆轉(zhuǎn)、難以解決。做好城市工作必須堅持規(guī)劃引領(lǐng)。2014年2月，習近平總書記前往北京市規(guī)劃展覽館參觀。他提出：“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用，考察一個城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。”要真正發(fā)揮城市規(guī)劃的引導(dǎo)功能，習近平總書記曾明確提出了三點要求①習近平.干在實處走在前列［M］.中共中央黨校出版社，2006：507.。一是要保證城市規(guī)劃的連續(xù)性和穩(wěn)定性，而不是政府一換屆、城市規(guī)劃就跟著換屆；二是要保證城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)性和合理性②文林峰，楊保軍.全面實施城市更新行動推動城市高質(zhì)量發(fā)展——專訪住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部總經(jīng)濟師楊保軍［J］.城鄉(xiāng)建設(shè)，2021（16）：4-35.；三是要維護城市規(guī)劃的權(quán)威性。城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意，生活方便不方便，城市管理和服務(wù)狀況是重要評判標準。老百姓每天的吃用住行，一刻都離不開城市管理和服務(wù)?？梢哉f，在城市特別是在大城市生活，從早上睜眼到晚上閉眼，都離不開管理和服務(wù)。做好城市工作要推進精細化城市管理。2017年3月5日全國“兩會”期間習近平總書記參加上海代表團審議時強調(diào)，城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細，加強精細化管理、構(gòu)建超大城市有效治理體系要靠精治、共治、法治。

（三）創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局

為提高城市的宜居水平、創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境，城市發(fā)展要處理好生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間三者的內(nèi)在聯(lián)系，實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。

過去很長一段時間，我們城市工作指導(dǎo)思想不太重視人居環(huán)境建設(shè)，重建設(shè)、輕治理，重速度、輕質(zhì)量，重眼前、輕長遠，重發(fā)展、輕保護，重地上、輕地下，重新城、輕老城?，F(xiàn)在，人民群眾對城市宜居環(huán)境的期待很高，城市工作要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標，努力把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。

城市是現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展的中心，發(fā)展經(jīng)濟是理所當然的，但要堅持集約發(fā)展。習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上說：“如果每個城市都‘攤大餅’式地擴張下去，農(nóng)田、菜地、綠地一環(huán)又一環(huán)被水泥所吞噬，城市建成區(qū)越攤越大，就會攤出不可治愈的城市病，甚至將來會出現(xiàn)一些‘空城’‘鬼城’?！雹凼舜笠詠碇匾墨I選編（上）［G］.中央文獻出版社，2014：600.上海市曾經(jīng)討論中心城區(qū)是“攤大餅”還是“捏粢飯團”。從城市經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律看，一個城市群的內(nèi)核要有足夠的密度和能級，如果里面那個“核”沒有得到很好的發(fā)展，城市群“攤”得越大，越“拖”不動。當然一座城市的空間密度絕非越高越好，但經(jīng)濟密度如果低于應(yīng)有的高水平，這座城市是難以擁有足夠的能級和競爭力的。對此上海市委就對提高經(jīng)濟密度進行精要闡釋，強調(diào)“以畝產(chǎn)論英雄、以效益論英雄、以能耗論英雄、以環(huán)境論英雄”。

由于城市開發(fā)密度高，土地和空間資源有限，把地下空間當成地上空間的必要補充，統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)，合理開發(fā)，是實現(xiàn)城市精明增長的一條有效路徑。東京有效的地下空間開發(fā)是東京在世界超大城市中宜居水平最高的重要支撐。東京政府曾經(jīng)提出，要把一個東京變成10個東京，其地下開發(fā)可以深入到地下100米。東京根據(jù)城市發(fā)展的需要，在地下建有各種商業(yè)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)設(shè)施、交通設(shè)施等等，極大地拓展了城市發(fā)展的空間潛力。而且東京的地下空間形成網(wǎng)絡(luò)。比如，地鐵與地下通道、地下停車場等設(shè)施相連接，形成了地下交通網(wǎng)絡(luò)。再如，市政管線、共同溝系統(tǒng)、地鐵系統(tǒng)隧道空間等各種類型地下基礎(chǔ)設(shè)施形成了網(wǎng)絡(luò)化布局。由于地下商城、健身場所、休閑娛樂設(shè)施等與地面地下交通融為一體，打造了一個龐大的地下消費城市。

城市要將環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規(guī)模的基本依據(jù)。山水林田湖是城市生命體的有機組成部分，不能隨意侵占和破壞。城市建設(shè)要以自然為美，把好山好水好風光融入城市，使城市內(nèi)部的水系、綠地同城市外圍河湖、森林、耕地形成完整的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。要大力開展生態(tài)修復(fù)，讓城市再現(xiàn)綠水青山。要增強城市內(nèi)部布局的合理性，使住宅、商業(yè)、辦公、文化等不同功能區(qū)相互交織、有機組合，并結(jié)合環(huán)境整治、存量土地再開發(fā)，逐步實現(xiàn)職住平衡，盡量減少城市內(nèi)部不必要的人口移動。要以主體功能、混合用地為重要原則，不要把城市空間生硬切割成幾個塊頭很大、功能單一、相互分離的中央商務(wù)區(qū)、居住區(qū)、購物區(qū)、科技園、大學(xué)城等，讓居民工作、生活、就學(xué)等與居住地盡可能近、出行盡可能短。簡·雅各布斯在她著名的著作《美國大城市的死與生》中明確提出，大城市所謂的“死與生”是由城市的多樣性決定的。比如，東京中心區(qū)金融、商務(wù)功能的集聚，而常住人口從東京向周邊地區(qū)遷移，導(dǎo)致東京中心區(qū)職住嚴重失衡。東京城市中心區(qū)的就業(yè)人口和居住人口的比例為9∶1，遠遠高于同期紐約、倫敦、巴黎這些世界城市中心區(qū)的比例。還有數(shù)據(jù)顯示，2000年，東京中心區(qū)的日間人口是夜間人口的8倍。晝夜人口不均衡，一方面造成城市中心區(qū)空洞化，社會治安惡化，城市活力下降；另一方面，造成通勤通學(xué)時間延長、人口增加，增加城市交通壓力。再如，北京的回龍觀、天通苑地區(qū)，屬于城市大型居住社區(qū)，地區(qū)總面積約63平方公里，常住人口約86.3萬人，其中70%的勞動力在區(qū)域外就業(yè)，每天40萬人左右在上下班早晚高峰通勤，導(dǎo)致這個區(qū)域全天堵車時間長達8個小時。

（四）文化是城市的靈魂

2007年時任上海市委書記的習近平曾說過“經(jīng)濟是血肉，文化是靈魂”①何振華.想起總書記當年說的十個字［N］.解放日報，2019-11-12.。這十個字科學(xué)闡釋了經(jīng)濟和文化之間的辯證關(guān)系。習近平總書記指出，城市是一個民族文化和情感記憶的載體，歷史文化是城市魅力的關(guān)鍵②十八大以來重要文獻選編（下）［G］.中央文獻出版社，2019：87.。我國五千多年的悠久文明，城市是一個主要載體。現(xiàn)在，許多不當開發(fā)和建設(shè)行為對城市文化造成了損害。在我國城市快速發(fā)展過程中，一些地方不重視城市特色風貌塑造工作，對文化傳承理念的理解不夠正確，存在著僅從短期政績出發(fā)盲目造景偏向，導(dǎo)致城市風貌亂象橫生、缺乏特色。有專家把這種現(xiàn)象概括為同文化越來越遠，同浮華越來越近；同傳統(tǒng)越來越遠，同西化越來越近。這種現(xiàn)象必須深刻糾治。