鄒圣嬰

近代日本與非洲的關(guān)系始于19世紀(jì)末的貿(mào)易往來，最初的日非貿(mào)易以歐美商人為中介展開，日本向非洲出口的主要是雜貨。(1)〔日〕 清水八百一：「日本対南阿貿(mào)易及南阿に於ける本邦品売行狀況」、『通商公報』1916年332號。隨后，通過對非洲實施調(diào)研，日本將非洲視為具有潛力的市場，并以第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)以及《剛果盆地條約》(2)《剛果盆地條約》又稱為《圣日耳曼昂萊條約》，于 1919 年簽訂，其內(nèi)容是 1885 年簽訂的《柏林總議定書》的延續(xù)。在 19 世紀(jì)后期，列強為了協(xié)調(diào)在中非地區(qū)的勢力劃分問題，在 1884 年召開的柏林會議上，列強之間達(dá)成共識并于 1885 年簽訂議定書，其主要內(nèi)容包括：1.剛果自由邦正式被定為國際剛果協(xié)會的私有財產(chǎn)；2.全體十四個與會國將于剛果盆地全境、馬拉維湖及其以東鄰近地區(qū)享有自由貿(mào)易的權(quán)利；3.尼日爾河與剛果河將對各國船只自由開放；4.與會國簽署禁止販賣奴隸協(xié)定；5.根據(jù) “有效原則”，與會國只有真正控制某殖民地時，才可以擁有它們；6.如若任何國家在將來想擁有非洲海岸的任何部分，都必須通知其他簽署國或是訂立保護(hù)國。作者注。的修改為契機，在非洲為日本的紡織品拓展銷路。然而，日本在非洲并無殖民地，為避免其商業(yè)活動遭到宗主國以及殖民地當(dāng)局的限制，日本對非洲的政治問題保持了不過問的立場。這一立場導(dǎo)致后來的日本在非洲事務(wù)上，不得不與歐美國家保持協(xié)調(diào)，其政治影響力也很難作用于非洲國家。

第二次世界大戰(zhàn)后，隨著1952年《舊金山和約》的生效，加入資本主義陣營的日本開始與非洲國家發(fā)生外交接觸。隨著非洲國家的獨立以及中國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位，日本意識到非洲的“票田”作用，但直到1973年第一次石油危機爆發(fā)，受陣營框架束縛以及身份認(rèn)同差異的影響，日本與非洲國家，尤其是與新獨立的非洲國家關(guān)系并不密切。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，日本的貿(mào)易黑字常態(tài)化，對此，歐美不斷要求日本增加對外援助，以實現(xiàn)“黑字還流”。在此期間，美國曾明確要求日本擴(kuò)大對非洲的援助規(guī)模。當(dāng)時已成為經(jīng)濟(jì)大國的日本為控制貿(mào)易“黑字”，主要采取了實施政府開發(fā)援助(ODA)、擴(kuò)大進(jìn)口以及刺激內(nèi)需三種手段。(3)〔日〕 佐藤誠：「日本のアフリカ外交-歴史にみるその特質(zhì)」、『成長するアフリカ―日本と中國の視點』2007 年9月。在1988年和1989年，日本對非洲國家提供的ODA在日本對外援助中所占比率分別達(dá)到了13.8%和15.3%。(4)〔日〕外務(wù)?。骸和饨磺鄷?わが外交の近況1989年版(第33號)』、外務(wù)省ホームページ、1989年9月。https://ww w.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/1989/h01-contents-1.htm.外務(wù)?。骸和饨磺鄷?わが外交の近況1989年版(第34號)』、外務(wù)省ホームページ、1990年10月。https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/1990/h02-contents-1.htm.

一、非洲安全問題及日本的介入

(一)冷戰(zhàn)后非洲的安全問題

在非洲，安全問題的產(chǎn)生源于宗主國殖民政策、域外大國博弈、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、冷戰(zhàn)后自身戰(zhàn)略地位波動以及全球化等因素。隨著非洲經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國際社會越發(fā)關(guān)注非洲，并試圖擴(kuò)大同非洲的經(jīng)濟(jì)合作，但這也使得域外國家需與非洲國家一同面對非洲的安全問題。由于傳統(tǒng)及非傳統(tǒng)安全問題間存在著相互誘發(fā)或轉(zhuǎn)移的特點，因此其治理過程漫長且耗費資源龐大。

在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，國內(nèi)紛爭是目前非洲最為突出的傳統(tǒng)安全問題，具有代表性的事例如盧旺達(dá)內(nèi)戰(zhàn)、索馬里內(nèi)戰(zhàn)以及南蘇丹內(nèi)戰(zhàn)等。冷戰(zhàn)期間，非洲紛爭發(fā)生的主要原因是反對殖民統(tǒng)治或美蘇博弈。冷戰(zhàn)結(jié)束后，紛爭呈現(xiàn)出新特點，即實施暴力的主體趨向“民營化”(5)〔日〕 武內(nèi)進(jìn)一：「現(xiàn)代アフリカの紛爭」、『アフリカ研究』2009年74號。，也就是除正規(guī)軍外，還有大量民間武裝人員參與紛爭，并使紛爭的主體由政府向民間武裝組織轉(zhuǎn)化。但由于該民間武裝組織不易遵守國際法，因此在發(fā)生紛爭后，其對當(dāng)?shù)厣鐣?，尤其是居民的生命安全?gòu)成了嚴(yán)重的威脅。另外，即便紛爭在國際社會的調(diào)停下得到控制，但由此衍生的諸如難民、地雷處理、武器收繳及管制、民間和解等問題仍對當(dāng)?shù)厣鐣恼０l(fā)展帶來不良影響。

對于非傳統(tǒng)安全，其范圍廣泛，涵蓋了環(huán)境污染、公共衛(wèi)生、教育、跨境有組織犯罪、糧食、能源以及貧困等領(lǐng)域。其中，貧困被視為非洲最主要的非傳統(tǒng)安全問題，根據(jù)聯(lián)合國有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，直至2013年，在撒哈拉以南的非洲地區(qū)仍有3.9億人處于貧困線下，約占該地區(qū)總?cè)丝诘?41%，而且同1990年相比，貧困人口反而增加了1.1億人。(6)〔日〕 國際開発センター：『目標(biāo) 1 貧困をなくそう あらゆる場所のあらゆる形態(tài)の貧困を終わらせる』、 國際開発センターホームページ、2018年。https://idcj.jp/sdgs/img/IDCJ_SDGs_HANDBOOK_GOAL1.pdf.貧困狀態(tài)的持續(xù)不僅影響個人的生活，而且該人群缺乏足夠的生活資源供應(yīng)以及社會保障，因此在受到傳染病、自然災(zāi)害、紛爭、經(jīng)濟(jì)危機等安全問題沖擊時，極易受到影響。此外，貧困也是誘發(fā)犯罪甚至紛爭的主要原因之一。

(二)日本對非洲安全治理的介入

冷戰(zhàn)后，日本之所以參與非洲安全治理，除其宣傳的履行人道義務(wù)以及發(fā)達(dá)國家的職責(zé)外，更多是出于對自身政治、經(jīng)濟(jì)及安全利益的考慮。在政治層面，日本的主要動機是爭取非洲國家的支持，以求實現(xiàn)自身的政治大國化。從經(jīng)濟(jì)層面看，日本在非洲一方面謀求對潛在市場的開發(fā)，另一方面則是開拓新的資源、能源供應(yīng)途徑。在安全層面，日本試圖以“治理”或“援助”為借口，推動自衛(wèi)隊的海外派遣，以達(dá)到拓展自衛(wèi)隊海外活動空間及職能的目的。與亞洲國家不同的是，非洲國家同日本不存在明顯的歷史糾葛，且對域外國家派兵也持接受態(tài)度，這就為日本推進(jìn)其防衛(wèi)政策轉(zhuǎn)型提供了“試驗田”。

日本主要通過外交和軍事兩種手段介入非洲安全治理，前者主要是提供援助，后者則是派遣自衛(wèi)隊參與聯(lián)合國維和行動、人道主義支援或反海盜行動。其中，軍事手段起步于冷戰(zhàn)結(jié)束后，但由于軍事手段的實施有賴于國際社會，尤其是聯(lián)合國的表態(tài)，加之《日本國憲法》的制約以及國內(nèi)社會輿論等因素的限制，實施的機會與場合較外交手段而言有限。相比之下，援助外交手段始于冷戰(zhàn)時期，涵蓋范圍廣泛，其實施主體除日本政府外，還包括民間組織及企業(yè)。盡管出于安全利益的需要，日本向非洲多次派遣自衛(wèi)隊，但直至2022年，援助外交依然是日本在非洲安全治理中發(fā)揮作用的主要手段。

受冷戰(zhàn)結(jié)束以及隨后歐美國家陷入對非“援助疲勞”狀態(tài)的影響，從20世紀(jì)80年代末開始，非洲的戰(zhàn)略地位下降，甚至在國際上趨于邊緣化。此時的非洲國家也因美蘇對其影響力的削弱，而致使原先被壓抑的各類社會問題逐漸噴發(fā)，進(jìn)而阻礙了其國家建設(shè)與發(fā)展。在歐美國家對非洲關(guān)注程度下降的同時，日本的外交自主性提升，1993年，作為對非援助的新嘗試，日本設(shè)置了東京非洲發(fā)展國際會議(以下簡稱TICAD)，作為討論對非援助方略以及非洲安全問題的平臺。

作為冷戰(zhàn)后日本設(shè)置的對非外交平臺，也是國際上首例以支援特定區(qū)域為目的構(gòu)筑的援助對話機制，TICAD是以非洲開發(fā)為主題，由日本政府發(fā)起并主導(dǎo)，與聯(lián)合國、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、非洲聯(lián)合委員會、世界銀行共同主辦的國際會議。除了日本、非洲國家及相關(guān)國際機構(gòu)外，參加該會議的還有亞洲國家、民間企業(yè)和組織。直至2022年8月底，TICAD已召開八次。以TICAD為主要平臺，日本根據(jù)國際局勢變化、非洲的發(fā)展?fàn)顩r以及日本國情的變遷，積極涉足非洲安全治理。

二、日本介入非洲安全治理的整體特征

回顧近30年來日本在非洲參與的安全治理，主要呈現(xiàn)以下特征。

(一)不急求非洲“民主化”改革成效

與歐美國家相比，日本在對非洲實施援助以促進(jìn)其“民主化”改革時，并不急求改革顯現(xiàn)立竿見影的效果。但是，雖然日本不強求非洲國家推進(jìn)改革，但卻通過持續(xù)提供援助的方式，激發(fā)了非洲國家的自主改革意欲。如在第一次TICAD召開時，日本通過承諾將繼續(xù)支持非洲國家推進(jìn)改革，促使非洲國家承認(rèn)了自身在政治制度以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上存在的“缺陷”，而日本對此則提出了“自助努力”和“合作伙伴”的概念，(7)〔日〕 外務(wù)?。骸簴|京宣言』、外務(wù)省ホームページ、1993年10月6日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/ticad/tc_senge.html.即只要非洲國家有改革的意向，且仍在努力推進(jìn)，日本就對其提供援助。如針對尼日利亞軍人政權(quán)實施的反民主化政策，日本于1994年3月以后停止向該國提供緊急、人道援助以外的新援助。(8)〔日〕 外務(wù)省：『國別援助実績 1991 年-1998 年の実績 [31]ナイジェリア』、外務(wù)省ホームページ。https://www.mofa.go.jp/mofaj/gai ko/oda/shiryo/jisseki/kuni/j_99/g5-31.htm.又如針對馬拉維民主化進(jìn)程緩慢及人權(quán)問題，日本曾于1992年至1994年間中止了對該國提供的經(jīng)濟(jì)援助，但到了1997年，隨著該國民主化改革重新啟動，日本又繼續(xù)向該國提供無償資金援助和技術(shù)合作。(9)〔日〕 外務(wù)?。骸簢鴦e援助実績 1991 年-1998 年の実績[39]マラウイ』、外務(wù)省ホームページ。https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/o da/shiryo/jisseki/kuni/j_99/g5-39.htm.

(二)治理重點緊跟國際社會熱點

通過梳理歷次TICAD的主題及治理重點，可以看出，日本在介入非洲安全治理時，其治理重點緊抓國際社會關(guān)注點，具有明顯的“追熱點”的特征。

在20世紀(jì)90年代，非洲地區(qū)最突出的安全問題是紛爭，既有國家間的武裝沖突，也有內(nèi)戰(zhàn)。如何有效治理非洲的紛爭成為當(dāng)時國際社會關(guān)注的焦點。此時的聯(lián)合國開始在紛爭治理中發(fā)揮重要作用，其業(yè)務(wù)除了制止紛爭外，對于那些源自于紛爭的問題，如支援難民、收繳或銷毀流入民間的武器、處理戰(zhàn)時埋設(shè)的地雷、解除民兵的武裝等，也采取了相應(yīng)的支援。對此，日本在最初的兩次TICAD召開時，有意識地提及相關(guān)問題。如在1993年召開的第一次TICAD發(fā)布的《東京宣言》中，日本制定的六項對非援助重點中有兩項涉及難民問題。(10)〔日〕 外務(wù)省: 「TICAD I(第1回アフリカ開発會議)『東京宣言』 アフリカ開発に関する東京宣言(仮訳) 21世紀(jì)に向けて」、外務(wù)省ホームページ、1993年10月6日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/ticad/tc_senge.html.而在1998年第二次TICAD制定的《東京行動計劃》中，則要求接受日本相關(guān)援助的非洲國家采取以下措施：有效管控輕型武器的流通，盡快加入《渥太華禁雷公約》并履行相關(guān)職責(zé)，構(gòu)建區(qū)域性紛爭監(jiān)控和應(yīng)對機制。(11)〔日〕 外務(wù)省: 『TICADII 21世紀(jì)に向けたアフリカ開発 東京行動計畫』、外務(wù)省ホームページ、1998年10月。https://www. mofa.go.jp/mofaj/area/ticad/kodo_2.html.

在21世紀(jì)的最初十年里，在國際社會的共同努力下，隨著非洲地區(qū)紛爭逐步平息，曾經(jīng)遭受戰(zhàn)亂破壞的國家或地區(qū)通過戰(zhàn)后重建，其當(dāng)?shù)厣鐣_始步入正常發(fā)展階段。大量解除武裝的正規(guī)或非正規(guī)戰(zhàn)斗人員，以及從避難地回歸故鄉(xiāng)或就地扎根的難民開始回歸社會生產(chǎn)，這使得村落、城鎮(zhèn)、城市人口迅速增加，進(jìn)而刺激了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，在上述趨勢的推助下，非洲的經(jīng)濟(jì)潛力開始受到國際社會的重視。結(jié)合聯(lián)合國于2000年公布的千年發(fā)展目標(biāo)，特別是其中有關(guān)環(huán)境、貧困、能源以及女性問題等內(nèi)容，日本也在2003年的第三次TICAD和2008年的第四次TICAD中，調(diào)整了其參與非洲安全治理領(lǐng)域的重點。在第三次TICAD召開時，日本將日本版的“人的安全”作為對非援助的理念。該理念將貧困視為治理的重點。(12)〔日〕 外務(wù)省:『TICAD10 周年宣言』、外務(wù)省ホームページ、2003年10月1日。 https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/ticad/pdfs/10_sengen.pdf.在第四次TICAD召開時的基調(diào)演講中，福田康夫首相稱非洲已進(jìn)入“增長的世紀(jì)”，同時強調(diào)經(jīng)濟(jì)增長要以和平、安定的社會為前提，且要通過民間投資的方式來實現(xiàn)。本次演講并未過多言及紛爭等傳統(tǒng)安全問題，而是將重點放在治理非傳統(tǒng)安全問題上，并把醫(yī)療衛(wèi)生、生活用水以及環(huán)境保護(hù)三點定為今后治理的重點。(13)〔日〕 外務(wù)省:『TICAD IV 開會に寄せて 福田康夫日本國総理大臣演説』、外務(wù)省ホームページ、2008年5月28日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/enzetsu/20/efuk_0528.html.相比20世紀(jì)90年代的緊急援助，此時非洲更需要促進(jìn)社會建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的援助，以往通過提供大量物資便能取得立竿見影效果的援助方式逐漸被淘汰，代之而起的則是貼近民生且具有長遠(yuǎn)規(guī)劃視角的援助模式。

2008年以后，索馬里海盜問題逐漸成為國際社會關(guān)注的焦點，至2019年，聯(lián)合國就該問題共通過了17項決議。期間，包括日本在內(nèi)的多個國家向亞丁灣派遣艦只從事反海盜工作。日本之所以高調(diào)介入打擊索馬里海盜事宜，客觀上是由于該區(qū)域的海盜活動威脅到了日本的海上運輸線：2007年10月，日本海運公司運營的液體化學(xué)品貨輪“黃金丸”號遭到索馬里海盜劫持；2008年4月，日本郵船公司大型油輪“高山”號在亞丁灣航行時也受到了海盜的攻擊。伴隨著非洲安全問題向海洋擴(kuò)散，并且對遠(yuǎn)在東亞的日本構(gòu)成影響，日本也嘗試在跨國有組織犯罪及環(huán)境污染等問題的治理中增加對海洋的涉獵，如從第五次TICAD開始，日本擴(kuò)充了有關(guān)“和平鞏固”的內(nèi)容，將原先只針對治理陸地的跨國有組織犯罪的援助范圍擴(kuò)展至海洋。(14)〔日〕 外務(wù)省:『TICAD V 橫浜行動計畫 2013-2017』、外務(wù)省ホームページ、2013年6月3日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/page3_000210.html.又如在第七次TICAD公布的《橫濱行動計劃2019》中，日本先在有關(guān)環(huán)境保護(hù)的援助項目中，提出針對海洋塑料垃圾的治理方案；在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，日本則以促進(jìn)非洲海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展為名義，力圖強化非洲國家在海上的執(zhí)法能力。(15)〔日〕 外務(wù)省:『橫浜行動計畫 2019』、外務(wù)省ホームページ、2019年8月29日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/ticad/ticad7/pdf/yokohama_action_plan_ja.pdf.

(三)介入動機明確且多元化

最初，日本積極介入非洲安全治理的動機是借此拉近同非洲國家的關(guān)系，以求在聯(lián)合國外交中得到支持。但隨著中國的“崛起”以及日本經(jīng)濟(jì)實力的削弱，參與非洲安全治理的動機也從偏重政治向兼顧政治、安全、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。

首先是服務(wù)于日本的“大國”外交。日本之所以介入非洲安全治理，且不斷深化介入程度，其目的在于通過幫助非洲國家治理困擾其發(fā)展的安全問題，以深化日本與非洲的關(guān)系，從而提升日本在國際社會，尤其是在聯(lián)合國中的地位。這種地位的提升體現(xiàn)在三個層面上，一是通過在聯(lián)合國發(fā)起的安全治理中積極表現(xiàn)，以提高日本在國際社會中的聲譽，并樹立負(fù)責(zé)任大國的形象。如前文所示，歷次TICAD召開時，日本總會將國際社會關(guān)注的焦點或聯(lián)合國提出的理念納入會議主旨。二是通過向非洲國家提供援助來換取其在聯(lián)合國大會的選票，支持日本“入常”，以實現(xiàn)日本的“政治大國化”目標(biāo)，進(jìn)而徹底擺脫戰(zhàn)敗國的負(fù)面形象。如小泉純一郎在第三次TICAD的基調(diào)演講中，宣布將在今后五年向非洲提供約10億美元的無償援助，同時還免除了非洲國家持有的約30億美元的債務(wù)。(16)〔日〕 外務(wù)省:『第3回アフリカ開発會議における小泉総理大臣基調(diào)演説』、外務(wù)省ホームページ、2003年9月29日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/enzetsu/15/ekoi_0929.html.三是不僅向在聯(lián)合國框架下實施的安全治理提供財物方面的支持，還針對聯(lián)合國倡導(dǎo)的理念提出自己的認(rèn)識，借此從理念的響應(yīng)者變?yōu)槔砟畹奶岢稣呋蛟忈屨摺Ｈ缭诘谒拇蜹ICAD上探討治理環(huán)境污染、醫(yī)療衛(wèi)生、貧困以及紛爭等安全問題時，日本在成果文書中提及對聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)進(jìn)行改革的事宜，借優(yōu)化安全治理效果為由， 試圖讓非洲國家接受日本提出的關(guān)于聯(lián)合國改革的觀點。(17)〔日〕 外務(wù)?。骸簷M浜宣言 元気なアフリカを目指して』、外務(wù)省ホームページ、2008年5月30日。 https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/ticad/tc4_sb/pdfs/yokohama_s.pdf.

其次是針對中國展開競爭。進(jìn)入21世紀(jì)，中非關(guān)系得到進(jìn)一步強化，中國于2000年設(shè)置中非合作論壇(以下簡稱FOCAC)，并不斷提高對非援助力度。顯然，在介入非洲安全治理上，與TICAD有著相似職能的機制開始出現(xiàn)，這就使得日本必須確保自身的機制具有足夠的競爭力和吸引力。為此，日本從第四次TICAD開始，采取了以下措施：一是就中國的對非援助政策，提出針對性方案，以求提高日本在非洲同中國的競爭力。如日本曾在第四次TICAD上提出要加大對非洲環(huán)境保護(hù)的投入，試圖憑借技術(shù)、人才以及管理經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢與中國展開競爭。具體包括向非洲派遣名為“水的防衛(wèi)隊”的技術(shù)支援部隊以提高當(dāng)?shù)厣钣盟馁|(zhì)量；提出構(gòu)建“酷地球合作伙伴關(guān)系”，將日本的環(huán)保經(jīng)驗用于協(xié)調(diào)非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)間的平衡。(18)〔日〕 外務(wù)?。骸篢ICAD IV 開會に寄せて 福田康夫日本國総理大臣演説』、外務(wù)省ホームページ、2008 年 5 月 28 日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/enzetsu/20/efuk_0528.html.二是縮短了TICAD召開的周期。自2013年以后，TICAD由五年召開一次改為三年一次，此舉一方面是日本對非重視程度提高的表現(xiàn)，另一方面也是鑒于FOCAC舉辦周期短于TICAD而采取的針對性措施。三是借助安全治理的名義，直接向非洲國家兜售牽制中國的政治主張。2016年，在內(nèi)羅畢召開的第六次TICAD上，安倍晉三首相提出“印太戰(zhàn)略”，表面上看是同非洲國家在海洋安全領(lǐng)域開展進(jìn)一步的合作，但其背后的意圖是將亞洲問題引向非洲，牽制中國在海洋的正當(dāng)維權(quán)行動。

再次是為日本企業(yè)進(jìn)軍非洲做鋪墊。進(jìn)入21世紀(jì)后，非洲市場蘊含的潛力越發(fā)受到域外國家的重視，其中最重要的便是由龐大人口構(gòu)成的消費者群體。非洲人口的快速增長表明，該地區(qū)對于食物、日用品、家用電器等基礎(chǔ)生活必需品的需求量將不斷增加，同時，由于社會秩序相對穩(wěn)定且伴隨著部分人生活水平的提升，對于奢侈品，如娛樂、育兒或醫(yī)療等高質(zhì)量服務(wù)的需求亦將提升，這也使得日本財經(jīng)界逐漸意識到非洲安全治理的重要性，即日本企業(yè)應(yīng)抓住非洲發(fā)展的機遇開拓市場，但前提是確保非洲地區(qū)社會秩序的穩(wěn)定。日本在非洲謀求的經(jīng)濟(jì)動機主要包括開拓資源供應(yīng)渠道，提升日本企業(yè)在非洲的投資效益，為更多的日本企業(yè)進(jìn)軍非洲創(chuàng)造穩(wěn)定的投資環(huán)境。如在第五次TICAD召開時，由于當(dāng)時的非洲經(jīng)濟(jì)在全球金融危機爆發(fā)后仍保持增長，因此，此次會議成為歷屆TICAD中最受日本財經(jīng)界關(guān)注的一屆。(19)〔日〕 高橋基樹：「TICAD の変遷と世界-アフリカ開発における日本の役割を再考する」、『アフリカレポート』2017年55號。在第六次TICAD上，日本也設(shè)立“日非官民經(jīng)濟(jì)論壇”，以日本貿(mào)易振興機構(gòu)舉辦展覽會等方式促進(jìn)日本企業(yè)對非洲的投資。到了第七次TICAD召開時，日本政府鼓勵本國企業(yè)參與治理非洲公共衛(wèi)生問題，并提出了通過日本企業(yè)來實現(xiàn)的“非洲健康構(gòu)想”。(20)〔日〕 外務(wù)?。骸簷M浜行動計畫 2019』、外務(wù)省ホームページ、2019年8月29日。 https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/ticad/ticad7/pdf/yokohama_action_plan_ja.pdf.該構(gòu)想將非洲的公共衛(wèi)生問題與日本的醫(yī)療、護(hù)理、保健服務(wù)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，意在利用安全治理的名義，為日本企業(yè)提供打入非洲醫(yī)療、護(hù)理、保健產(chǎn)品市場的機會。(21)王一晨：《日本對非洲抗疫援助外交》，《東北亞學(xué)刊》2021年第4期。

(四)治理方式多從清除貧困入手

與冷戰(zhàn)時期為回避歐美指責(zé)而開展的對非援助相比，冷戰(zhàn)后的日本以歐美式援助未能有效改善非洲的貧困問題為由，進(jìn)一步強調(diào)自身對亞洲實施的援助所取得的堅實成果。由于日本自身經(jīng)歷過戰(zhàn)后重建，因此認(rèn)為其自身的經(jīng)驗可以用于支援其他國家解決相關(guān)問題。

在日本看來，歐美式援助過于強調(diào)非洲國家改革其制度結(jié)構(gòu)，從而忽視非洲國家的具體情況，因此不能有效治理非洲的貧困、饑餓以及疾病等問題。相比之下，冷戰(zhàn)時期的日本卻在“利己”動機下，推動了亞洲地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在第一次TICAD上發(fā)表的《東京宣言》中，日本主張將“亞洲經(jīng)驗”用于對非援助上，以此促進(jìn)非洲發(fā)展和“南南合作”。(22)〔日〕 外務(wù)省：「TICAD I(第1回アフリカ開発會議)『東京宣言』アフリカ開発に関する東京宣言(仮訳) 21世紀(jì)に向けて」、外務(wù)省ホームページ、1993年10月6日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/ticad/tc_senge.html.在第二次TICAD召開時，削減貧困仍是會議的主題，小淵惠三首相在基調(diào)演講中，明確指出日本應(yīng)通過治理非洲貧困，促進(jìn)非洲實現(xiàn)與世界的經(jīng)濟(jì)一體化。(23)〔日〕 外務(wù)省：『第2回アフリカ開発會議基調(diào)演説』、外務(wù)省ホームページ、1998年10月19日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/enzetsu/10/eos_1019.html.

進(jìn)入21世紀(jì)后，作為對聯(lián)合國發(fā)布的千年發(fā)展目標(biāo)中關(guān)于削減貧困內(nèi)容的響應(yīng)，同時也為了實踐日本提出的“人的安全”理念，日本在非洲實施的援助項目開始擴(kuò)大削減貧困的援助范圍，除了90年代重點救助的難民、解除武裝人員等涉及紛爭的人群外，也開始將正常社會中的殘疾人、婦女兒童以及年輕人作為援助對象。如在第三次TICAD發(fā)布的《TICAD10周年宣言》中強調(diào)，雖然確保國家安定是對非洲開發(fā)的前提，但僅僅保證社會安定并不意味著非洲人能立刻過上良好的生活，還需要對包括婦女兒童等弱勢群體在內(nèi)的所有非洲人提供保護(hù)，使其生存、尊嚴(yán)及日常生活免受威脅。(24)〔日〕 外務(wù)省：『TICAD10周年宣言』、外務(wù)省ホームページ、2003年10月1日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/ticad/pdfs/10_sengen.pdf.

關(guān)于削減貧困的具體方式，日本采取的援助重點在于向援助對象提供接受職業(yè)技能培訓(xùn)的機會。由于援助對象所在地區(qū)不同，所以具體的援助項目側(cè)重點也存在差異，如在盧旺達(dá)、南蘇丹實施的援助項目多針對城市地區(qū)的居民或流入這里的人員，通過設(shè)在城市的職業(yè)培訓(xùn)中心向其提供職業(yè)技能培訓(xùn)，并對結(jié)業(yè)后的就業(yè)情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查；對于烏干達(dá)、蘇丹等國家，由于援助項目實施地區(qū)的位置偏僻，因此主要以農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)為主，且援助計劃還與振興農(nóng)業(yè)、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等項目存在交集。隨著時間的推移，在日本于非洲實施的涉及職業(yè)技能培訓(xùn)的援助項目中，其培訓(xùn)技能的種類也逐漸增多，且專業(yè)性不斷增強。如在21世紀(jì)的最初10年間，日本提供的技能培訓(xùn)多以培養(yǎng)學(xué)員自力更生為目標(biāo)，但近年來，日本更重視為急需勞動力的行業(yè)提供具有相應(yīng)知識或技能的人才，在此類人才的就業(yè)去向中，除了到本國所需部門或產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域工作外，還有所謂“自產(chǎn)自用”，即直接服務(wù)于日本的援助項目或就職于日本企業(yè)，前者如太陽能或地?zé)岬染G色能源發(fā)電事業(yè)，后者則包括工廠、營銷業(yè)或服務(wù)業(yè)等。

三、日本介入非洲安全治理效果及走向

從表面上看，日本參與非洲安全治理一事，是日本作為國際社會，尤其是發(fā)達(dá)國家一員所履行義務(wù)的表現(xiàn)。日本在為國際社會提供公共安全產(chǎn)品，為自身謀得若干利益的同時，其介入非洲安全治理的方法也在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生了一定的積極效果。根據(jù)日本外務(wù)省實施的海外對日輿論調(diào)查結(jié)果顯示，在南非、肯尼亞及科特迪瓦三國中，知曉TICAD機制的受訪者約54%，對日本實施援助持肯定態(tài)度的達(dá)到了80%以上。(25)〔日〕 外務(wù)省：「令和元年度アフリカ(3ヵ國)における対日世論調(diào)査結(jié)果」、『平成29年度アフリカ(3ヵ國)における 対日世論調(diào)査結(jié)果』、外務(wù)省ホームページ、2022年4月5日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/af/af1/page4_003900.html.另外，隨著今后國際形勢的變化，日本在該領(lǐng)域的走向也會產(chǎn)生一定的變化。

(一)冷戰(zhàn)后日本介入非洲安全治理的效果

第一，為非洲安全治理提供了一種合作模式。日本在非洲安全治理領(lǐng)域中的主要成就之一便是TICAD的設(shè)置。該平臺由日本主導(dǎo)，不僅為日本提供了同非洲國家進(jìn)行交流的平臺，同時也為日本向非洲國家兜售其利益訴求提供了舞臺。非洲國家也可以利用該平臺，直接向日本政府提出訴求，從而優(yōu)化援助的效果，促進(jìn)安全治理的有效實施。同時，該模式也可以結(jié)合主導(dǎo)者自身的特性及需求，在積極響應(yīng)聯(lián)合國有關(guān)倡議的同時，對聯(lián)合國提出的理念進(jìn)行解釋和延展。進(jìn)入21世紀(jì)，非洲蘊含的豐富資源及其具有潛力的市場開始受到國際社會的重視，使得非洲的戰(zhàn)略地位逐漸提高。在日本設(shè)立TICAD后，中國設(shè)置了FOCAC，韓國的韓國非洲論壇以及印度的印度非洲論壇峰會相繼設(shè)立。此外，巴西、俄羅斯也積極同非洲展開對話與合作。

第二，在一定程度上提升了日本的影響力并推進(jìn)其塑造戰(zhàn)后新形象。積極參與非洲安全治理擴(kuò)大了日本在聯(lián)合國的影響力。一方面，日本容易在聯(lián)合國占據(jù)道義上的制高點。如在 90 年代，當(dāng)歐美國家縮小對非援助規(guī)模時，日本召開了第一次TICAD，并提出將通過經(jīng)濟(jì)援助的方式，加大對非洲安全治理的參與力度。盡管日本實施對非援助的根本目的在于實現(xiàn)“入?！?，但與一度拋下非洲不顧的歐美國家相比，日本的行動所發(fā)揮的道義作用不容忽視。另一方面，日本還可通過實際的援助項目，來實現(xiàn)其提倡的理念，如日本側(cè)重將如何實現(xiàn)“人的安全”解讀為“從貧困中的解放”，并以通過人才培養(yǎng)等方式治理貧困問題。日方深知，若想實現(xiàn)所謂聯(lián)合國改革，僅靠提供資金是不夠的，還需要積極參與聯(lián)合國有關(guān)事務(wù)，并結(jié)合自身的理解不斷地付諸行動，才可以使日本的訴求得到他國的接受。正因為安全問題難以在短期內(nèi)被根治，且其治理工作也要耗費大量資源和時間，因此作為參與安全治理的一個行為體，雖然日本并不具備根治安全問題的能力，但通過長期介入其中，日本可以向國際社會展現(xiàn)其積極參與的姿態(tài)，推動日本塑造所謂負(fù)責(zé)任大國的形象。

第三，為歐美國家參與非洲安全治理政策提供補充。如治理索馬里海盜問題時，日本除了向亞丁灣派遣自衛(wèi)隊外，還實施了諸多有關(guān)治理海盜問題的援助，配合美國的行動。2009年4月，美國國務(wù)卿希拉里提出對索馬里海盜施以“外交式的懲罰”，具體包括像應(yīng)對毒品走私或恐怖主義那樣，追蹤并凍結(jié)海盜的資產(chǎn)，強化索馬里臨時政府的管理能力，確定海盜的陸地?fù)?jù)點，阻止其與造船商交易，截斷其購買武器的途徑等措施。(26)「海賊：米國が四つの緊急対策 武器購入ルート遮斷など柱に」、『毎日新聞』2009年4月16日。對此，日本則結(jié)合在TICAD上提出的有關(guān)職業(yè)培訓(xùn)的內(nèi)容，通過在索馬里開展職業(yè)技能培訓(xùn)，引導(dǎo)海盜成員回歸社會生產(chǎn)，并為失業(yè)年輕人提供就業(yè)機會，以此防止社會人員因無法謀生而當(dāng)海盜，這種舉措也可被視為對美國提出的阻斷海盜資金來源、武器及船只供應(yīng)方針的一種配合。(27)〔日〕 內(nèi)閣官房：「2010年 海賊対処レポート」、內(nèi)閣官房ホームページ、2011年1月。 https://www.cas.go.jp/jp/gaiyou/jimu/pdf/siryou2/report2010.pdf.

第四，在一定程度上推動了非洲安全治理向“共治”轉(zhuǎn)型。近年來，隨著參與安全治理的行為體的增多，特別是作為援助接收方的國家也開始積極參與到治理當(dāng)中，使得治理的概念逐漸向“共治”轉(zhuǎn)變。(28)于瀟、孫悅：《全球共同治理理論與中國實踐》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2018年第6期。在非洲地區(qū)，從事安全治理的主體是非洲聯(lián)盟(以下簡稱AU)。2002 年成立的AU由其前身非洲統(tǒng)一組織改組而來，與前者相比，AU傾向于采取積極措施，以促進(jìn)區(qū)域一體化并維護(hù)非洲的和平與安全。但在非洲尚處于邊緣化，且急需國際社會支援的90年代，日本通過TICAD強調(diào)非洲國家應(yīng)在制度改革以及安全治理中發(fā)揮主動作用。盡管其背后存在著日本不易對非洲國家發(fā)號施令的客觀因素，但這一措施也確實對非洲的安全治理產(chǎn)生了積極的效果。日本通過90年代實施的對非援助，在一定程度上激勵了非洲國家發(fā)展構(gòu)建安全治理的能力。因為自身缺乏對非洲直接施加影響力的權(quán)能，所以日本不得不通過支援的方式間接介入非洲安全治理。隨著美國實力的相對削弱以及世界格局的變化，安全治理向“共治”轉(zhuǎn)變已成趨勢，而日本也在這一轉(zhuǎn)變中發(fā)揮了一定的推助作用。

(二)日本介入非洲安全治理的發(fā)展趨勢

首先，日本會繼續(xù)將醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)作為安全治理重點。前者始于冷戰(zhàn)時期，與后者相關(guān)的援助項目自20世紀(jì)90年代起逐漸增多。近年來，日本在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的投入主要涉及新冠疫情，受疫情影響，2020年大批日本企業(yè)將員工從非洲撤回，加之日本國內(nèi)的新冠疫情形勢嚴(yán)峻，日本社會對非洲的關(guān)注程度有所下降。然而，面對非洲的新冠疫情，尤其是非洲不斷出現(xiàn)新型毒株，支援非洲抗疫仍將是國際社會關(guān)注的熱點。因此，預(yù)計今后日本在協(xié)助非洲治理新冠疫情時，可能出現(xiàn)以下情況：一是在新冠疫情期間，日本對非援助的主要方式是向相關(guān)國際組織或區(qū)域組織提供資金和物資援助，而在人員派遣上則不會積極。二是進(jìn)入后疫情時代，日本有可能著重支援非洲構(gòu)建相關(guān)醫(yī)療機制，一方面加緊對當(dāng)?shù)蒯t(yī)療人員進(jìn)行培訓(xùn)；另一方面則會引導(dǎo)日本企業(yè)擴(kuò)大對非洲地區(qū)醫(yī)療領(lǐng)域的投資力度。后者則會偏向低碳事宜，日本是個資源匱乏的國家，但憑借技術(shù)優(yōu)勢，日本在清潔能源開發(fā)和應(yīng)用方面取得了有效進(jìn)展。冷戰(zhàn)后，在日本的對非援助項目中，涉及清潔能源開發(fā)的項目也呈增加趨勢。尤其進(jìn)入21世紀(jì)，日本一度將環(huán)境保護(hù)作為非洲安全治理的主旨，具體涉獵的內(nèi)容包括森林資源保護(hù)、清潔能源開發(fā)、水資源凈化、保全物種多樣性、治理水土流失等問題。

同時，介入動機會進(jìn)一步與日本的安全利益對接。隨著全球化的推進(jìn)，非洲的安全問題已不再局限于非洲大陸，其影響甚至波及日本。為此，今后日本在介入非洲安全治理時，會更多地將本國的安全利益訴求同非洲安全治理進(jìn)行對接，主要涉及以下四點：一是突破國內(nèi)有關(guān)制度對自衛(wèi)隊的制約，將參與非洲安全治理視為“借船出?！钡臋C會。對于日本而言，為了實現(xiàn)“大國化”，推進(jìn)自衛(wèi)隊的“正常化”便是其重要舉措之一。二是增強日本在應(yīng)對安全問題時的獨立性。冷戰(zhàn)時期，日本在介入國際事務(wù)的過程中，其立場定位、表態(tài)、相關(guān)政策的制定以及實施均需要顧及美國的意向。但進(jìn)入90年代，日本卻通過參與非洲安全治理，逐漸展現(xiàn)其外交的獨立性。尤其是美國在非洲安全治理領(lǐng)域的后退為日本提供了可發(fā)揮的空間。三是維護(hù)日本在海外的安全利益。以日本參與治理索馬里海盜問題為例，早在90年代，索馬里海盜便開始在亞丁灣以及印度洋活動，但當(dāng)時的日本政府并未大舉介入該問題。直至 2007 年，日籍貨輪遭到索馬里海盜劫持，才引起了日本海運業(yè)以及日本政府的關(guān)注。作為應(yīng)對，日本于 2009 年開始向亞丁灣派遣自衛(wèi)隊。 四是欲將非洲納入日本謀劃的安全構(gòu)想之中。隨著日本持續(xù)參與非洲安全治理以及非洲的安全問題對日本人帶來的影響愈發(fā)顯著，日本也試圖提出區(qū)域性的安全構(gòu)想，將非洲安全治理同日本在亞太地區(qū)的安全利益進(jìn)行有機銜接。如安倍首相在第六次TICAD上提出“印太戰(zhàn)略”，亦可被視作將“自由與繁榮之弧”“與享有共同價值觀的國家開展合作”制度化的一種嘗試。

另外，進(jìn)入2022年后，因俄烏沖突的持續(xù)，國際上的能源及糧食供應(yīng)受到?jīng)_擊，并直接對包括日本在內(nèi)的西方發(fā)達(dá)國家，以及包括非洲國家在內(nèi)的諸多發(fā)展中國家產(chǎn)生影響。今后，日本在制定對非援助政策或確定治理重點時，對食品安全以及能源安全的關(guān)注亦將提升。在食品方面，日本早在冷戰(zhàn)時期便開始向非洲提供有關(guān)糧食生產(chǎn)的援助，如在非洲種植水稻，用以協(xié)助非洲國家治理當(dāng)?shù)氐酿囸I問題。在能源方面，日本自2008年第四次TICAD召開起，便將開發(fā)綠色能源作為其對非洲援助的“亮點”，且近年來，將綠色能源開發(fā)和供電設(shè)施建設(shè)視作有潛力投資領(lǐng)域的日本企業(yè)也在增加。(29)日本貿(mào)易振興機構(gòu)海外調(diào)査部：「2021年度海外進(jìn)出日系企業(yè)実態(tài)調(diào)査(アフリカ編)」、日本貿(mào)易振興機構(gòu)ホームページ。https://www.jetro.go.jp/ext_images/_Reports/01/b4f16faf124b0288/20210062.pdf.隨著非洲地區(qū)人口的增長，除了對糧食的需求量不斷增大外，非洲市場對電力的需求也會繼續(xù)增加。今后，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，日本治理上述兩類非傳統(tǒng)安全問題時，其有關(guān)方針會更多地服務(wù)于在非洲的日本企業(yè)。如在非洲擴(kuò)大有關(guān)糧食生產(chǎn)的過程中，除了提升非洲國家的糧食自給率外，也會將非洲作為日本的糧食供應(yīng)地。又如在治理能源安全問題上，日本通過在非洲投資建設(shè)水力、太陽能以及地?zé)岬染G色能源發(fā)電設(shè)施，一方面提升自身對非援助的“利他性”，另一方面則可以此滿足日本企業(yè)在非洲從事經(jīng)貿(mào)活動的需要。伴隨著日本對非洲援助中“投資牟利”色彩的增加，對于人才培養(yǎng)的投入也將進(jìn)一步加大，此舉除了可以服務(wù)于日本及非洲的經(jīng)濟(jì)利益需要外，還將成為繼“高技術(shù)含量”“高質(zhì)量”之后日本宣傳其對非援助的新亮點，而且在民間層面加強日非間的人際交流，有利于日本在非洲樹立所謂的“戰(zhàn)后新形象”。

四、結(jié)語

從客觀上看，盡管目前新冠疫情導(dǎo)致日本與非洲之間的人員往來受到影響，但并不會阻礙日本通過介入非洲安全治理來強化同非洲國家關(guān)系的步伐。日本積極介入非洲安全治理對中國產(chǎn)生的影響較為復(fù)雜，一方面會形成戰(zhàn)略對沖并導(dǎo)致兩國競爭的加劇，但另一方面也存在著合作的空間。隨著中國對非援助中安全治理比重的提升，日本民間部門，尤其是參與非洲安全治理的日本企業(yè)，其對中國的態(tài)度也發(fā)生了變化。轉(zhuǎn)而考慮如何同中國企業(yè)進(jìn)行合作，如何充分利用中國在非洲建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，如何參與中國在非洲實施的援助項目等。根據(jù)2017年、2018年、2019 年進(jìn)行的“在非日系企業(yè)實情調(diào)查”顯示，將中國視為影響自身在非經(jīng)濟(jì)活動的日本企業(yè)比重分別為 44.4%、41.0%、40.5%，呈下降趨勢；而認(rèn)為與中國有著合作前景的企業(yè)依次占到 15.7%、19.7%、23.0%，呈上升趨勢。(30)日本貿(mào)易振興機構(gòu)：「アフリカ進(jìn)出日系企業(yè)実態(tài)調(diào)査2017、2018、2019 年度調(diào)查結(jié)果」、日本貿(mào)易振興機構(gòu)ホームページ。https:// www.jetro.go.jp/reportstop/africa/reports/.對于中國而言，日本在安全治理上重視將效果投射到個人層面的做法也值得中國借鑒。以日本支援盧旺達(dá)退役傷殘人員回歸社會生產(chǎn)為例，日本國際協(xié)力機構(gòu)(JICA)于2005年開始實施支援工作，并在2008年進(jìn)行了調(diào)查。根據(jù)采訪調(diào)查顯示，在253名接受過職業(yè)訓(xùn)練的傷殘人員中，有189人對培訓(xùn)予以肯定，有129人表示月收入提升。(31)〔日〕 JICA：「ルワンダ共和國障害を持つ元戦闘員と障害者の社會復(fù)帰のための技能訓(xùn)練及び就労支援プロジェクト終了時評価調(diào)査報告書」、JICA ホームページ、2008年11月。https://libopac.jica.go.jp/images/report/12184370.pdf.在非洲安全治理上，中國的強項在于根據(jù)政府間簽訂的協(xié)議實施宏觀援助，而日本除了有宏觀項目外，還擅長運用“草根”援助的方法，將援助效果滲透到非洲民間。正如日本在治理索馬里海盜問題時，采取了派兵和援助兩種手段，其中，后者將截斷社會人員流向海盜作為援助重點之一，并與同樣介入該治理的美國形成了一種配合。在目前新冠疫情持續(xù)蔓延的形勢下，中日在非洲安全治理領(lǐng)域的合作空間可以進(jìn)一步拓展，中國應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)日本，減少不必要的對沖，在共同推動非洲發(fā)展的同時，增進(jìn)彼此間的互利共贏。