楊富蘭 鄖亞寧

(1.中共綿陽市委黨校，四川綿陽 621000；2.四川省江油市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川江油 621700)

村黨組織書記“一肩挑”，指的是村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村主任和村集體經(jīng)濟負責(zé)人，實行多職務(wù)集于一身?！耙患缣簟闭撸从?0世紀(jì)80年代一些地方為解決村民自治過程中的“兩委”關(guān)系矛盾而進行的實踐探索。1988年，湖北省谷城縣冷集鎮(zhèn)黨委、政府村級組織換屆選舉時在全鎮(zhèn)13個千人以下的村組織推行“一肩挑”試點[1]。通過幾年的試驗，“一肩挑”不僅適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的需要，同時也解決了村級組織中因干部職數(shù)多、群眾負擔(dān)重、職責(zé)不清楚、班子不團結(jié)出現(xiàn)的種種問題[2]，經(jīng)過30多年的探索，村黨組織書記“一肩挑” 的政策與實踐經(jīng)歷了從基層初步嘗試到倡導(dǎo)實施，再到全面推行的發(fā)展歷程[3]。巴中市推行村黨組織書記“一肩挑”的原因是多方面的，既有上級的要求，也有歷史的必然、現(xiàn)實的需要，是村級治理的理性抉擇，更是村級治理的一次重大改革，對推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。

一、巴中市推行村支書“一肩挑”的做法及成效

為推行村支書“一肩挑”政策，巴中市著眼新一輪村“兩委”集中換屆，在干部職數(shù)設(shè)置、班子成員配備、涉改干部安置等方面做了大量工作，并取得顯著成效。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，巴中市三縣兩區(qū)均制定了過渡時期“一肩挑”的指導(dǎo)計劃、實施意見、實施方案。同時，注意實事求是、依法穩(wěn)妥，實行“一村一策”，不搞“一刀切”，在實施步驟、實施比例方面注重結(jié)合縣鄉(xiāng)村實際做了安排，在資格條件方面做了限制，在組織保障上做了明確要求。

(一)合理設(shè)置干部職數(shù)，解決了村干部過多過散、為配而配的問題。為保證村支書“一肩挑”和精簡村組干部的目標(biāo)實現(xiàn)，中共巴中市委組織部研究制訂了村組干部設(shè)置等管理規(guī)定，在合并村，常職干部一般設(shè)4職，最多不得超過7職，其中黨組織書記(主任)1名、副書記1至2名、副主任1至2名、其他1至2名。根據(jù)三縣兩區(qū)實際，綜合考慮人口數(shù)量、轄區(qū)面積、工作任務(wù)、合村數(shù)量等情況，原則上丘陵地區(qū)合并村戶籍人口超過 2500人的，常職干部可設(shè)5職；超過3000人的，常職干部可設(shè)6職；超過3500人的，常職干部可設(shè)7職。山地地區(qū)合并村戶籍人口超過1500人的，常職干部可設(shè)5職；超過2000人的，常職干部可設(shè)6職；超過2500人的，常職干部可設(shè)7職。

(二)選優(yōu)配強過渡班子，為換屆選舉的“一肩挑”奠定堅實基礎(chǔ)。新設(shè)立的村一般設(shè)立臨時黨組織，臨時黨組織成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命；由臨時黨組織提名，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委研究審定，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)后設(shè)立村工作委員會，履行村民委員會職責(zé)，換屆產(chǎn)生新的村民委員會后，村工作委員會自動解散。注重拓寬選人渠道，加大從優(yōu)秀農(nóng)民工、退役軍人、農(nóng)村致富能手、網(wǎng)格管理人員、返鄉(xiāng)大學(xué)畢業(yè)生、參加學(xué)歷提升教育學(xué)員、村級后備力量等群體中選配過渡班子成員，原則上過渡班子成員中至少有1名女干部。臨時黨組織書記須為本村籍黨員，新任人選原則上年齡不超過44周歲，繼任人選原則上年齡不超過54周歲。全面推行臨時黨組織書記兼任村工作委員會主任。

(三)分類妥善安置涉改干部，做好穩(wěn)步推進“一肩挑”風(fēng)險防控工作。按照“五個一批”辦法分類組織實施。①擇優(yōu)留任一批。對政治過硬、年富力強、擔(dān)當(dāng)作為、群眾公認、廉潔自律的村干部，繼續(xù)提名進入新班子。每個合并村過渡班子中原則上至少留任1名原常職干部。②調(diào)整安置一批。改革后未在過渡班子中任職的原常職干部，可設(shè)置一定時間的過渡期，根據(jù)過渡班子分工明確工作任務(wù)，安排從事鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅、基層治理、環(huán)境保護等村級事務(wù)，過渡期內(nèi)適當(dāng)保留報酬待遇。③支持創(chuàng)業(yè)一批。各區(qū)縣統(tǒng)籌村級建制調(diào)整改革獎補資金，制定激勵政策和提供便利條件，支持有專業(yè)技能和有創(chuàng)業(yè)意愿的原村常職干部自主創(chuàng)業(yè)。④自然離任一批。按照任職條件，已超過任職年齡的村常職干部自然離任，不再提名擔(dān)任村級干部；綜合能力較強的可提名擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會成員或推薦進入村集體經(jīng)濟組織管理層。⑤清理規(guī)范一批。依紀(jì)依法免職、罷免、勸辭存在工作能力差、群眾認可度低、任期經(jīng)濟責(zé)任審計不過關(guān)、受過刑事處罰、存在“村霸”和涉黑涉惡等問題的村干部。通過“五個一批”辦法妥善安置村干部，設(shè)置一定時間的過渡期，過渡期內(nèi)適當(dāng)保留報酬待遇，過渡期后按有關(guān)政策給予補助?？赏ㄟ^設(shè)置綜合專干、網(wǎng)格員等崗位安排未留任村干部。做好分流干部風(fēng)險點防控工作，重點做好到齡、干不滿一屆離任、能力不足勸退等三類人員的思想工作，開展“一對一”談心談話，制定“一人一策”安置方案，凝聚思想共識，消除個人擔(dān)憂。

(四)異地交流任職，優(yōu)化“一肩挑”干部隊伍。南江縣為加快村黨組織帶頭人隊伍建設(shè)，建設(shè)一支“不走的扶貧工作隊”，在軟弱渙散村黨組織、村支書或村主任空缺村、工作任務(wù)重、工作推進滯后村等進行試點，全面推進黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任、村集體經(jīng)濟組織負責(zé)人；若試點村無優(yōu)秀人選，可先實行村黨組織書記異地任職，在任職村生活工作一年后，鼓勵其申請參加村民委員會主任選舉。通過異地交流任職等方式選優(yōu)配強黨組織負責(zé)人，切實解決村黨組織書記選擇過程中的“矮子中選高個”人選不優(yōu)、村黨組織書記履職中的“優(yōu)親厚友”辦事不公、群眾心中“村支書只能在本地產(chǎn)生”固有思維，把熟悉黨群工作的同志選到基層組織軟弱渙散村、把熟悉經(jīng)濟工作的同志選到產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱村、把熟悉群眾工作的同志選到矛盾糾紛突出村，拓寬村黨組織書記選任渠道，努力激活村干部選任“一池清水”，著力選派最優(yōu)秀的人、最合適的人擔(dān)任村支書。試點村支書實行脫產(chǎn)工作、專職專業(yè)、單列管理，兼職兼薪，促進村黨組織書記由“家業(yè)為主”向“村業(yè)為主”、從“看攤守業(yè)”向“干事創(chuàng)業(yè)”轉(zhuǎn)變，促進全縣村黨組織書記隊伍整體優(yōu)化提升。

二、“兩項改革”后巴中市推進村黨組織書記“一肩挑”的現(xiàn)實困境

通過“前半篇”改革，巴中市建制村由2177個減至1316個，減少861個，減幅達39.54%，村平均面積由5.27平方公里增加到8.73平方公里，村平均人口由1227人增加到2035人，圓滿完成了村級建制調(diào)整改革工作；隨后，圍繞提升城鄉(xiāng)基層治理水平做好“后半篇”文章，順利完成村“兩委”換屆，總體實現(xiàn)了“一肩挑”?！皟身椄母铩蓖瓿蔀闃?gòu)建區(qū)域發(fā)展和基層治理新格局，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實的底部基礎(chǔ)，但由于農(nóng)村現(xiàn)實社會條件的限制，村級工作面臨人、財、物、權(quán)等四大難題，村支書普遍認為責(zé)任大，任務(wù)重，待遇低，在推進村支書“一肩挑”政策過程中仍面臨諸多現(xiàn)實問題。

(一)合并村書記面臨“兼任”難的問題。

村級建制調(diào)整改革的“前半篇”文章已順利完成，對于合并村而言，很多村支書會遇到以下問題。一是熟悉度問題。由于當(dāng)前村民外出務(wù)工、經(jīng)商較多，實際居住在村的人員較少，大家對原有村村民較熟悉，而對合并前其他村民不夠熟悉，甚至不想熟悉，難以保證村民知情權(quán)。二是“老村情結(jié)”問題。村級建制調(diào)整之后，合并之后村級班子候選人得到全體村民接受需要一個過程。特別異地任職的村支書，容易受到原村人員(如宗族勢力、“下臺”的村干部)阻擾，面臨過“群眾關(guān)”的短板。三是業(yè)務(wù)能力問題。村支書是由黨員選舉產(chǎn)生的，實現(xiàn)“組織意圖”。村主任是由全體村民選舉的，是走“群眾路線”。兩者之間不僅有一個融合問題，還有如何使組織認可的能人、強人成為群眾的“熟人”的問題，這有較大難度。

(二)政策宣講不深導(dǎo)致的民意問題。

按照政策規(guī)定，“一肩挑”的實現(xiàn)途徑是村書記通過競選村委會主任實現(xiàn)，當(dāng)然也有競選失敗的可能。從調(diào)研和座談情況來看，三縣兩區(qū)在合并村都成立了聯(lián)合黨總支和臨時工作委員會，聯(lián)合黨總支書記和臨時工作委員會主任實行“一肩挑”，為換屆選舉和全面實行“一肩挑”打基礎(chǔ)，但聯(lián)合黨支部的書記如何順利當(dāng)選上村主任是一大現(xiàn)實問題。合并村的情況復(fù)雜，村支書的人選很關(guān)鍵，不僅要品德良好、工作能力強，能得到上級黨委的認可，還要群眾基礎(chǔ)好，獲得合并后的村民廣泛認同，才能在村民選舉中順利當(dāng)選為村主任，才能將黨的意志與村民意愿有機結(jié)合。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，廣大村民對“一肩挑”的政策設(shè)計和換屆安排認識還有差距，大部分村民并不知曉什么是“一肩挑”，認為是政府的事情，和自己無關(guān)，這就需要進一步加大政策宣講力度，使黨員干部和廣大群眾內(nèi)心自覺自愿支持“一肩挑”。

(三)后備力量不足導(dǎo)致的人選問題。

推行村支書“一肩挑”增加了村黨組織在村委會選舉中的壓力，對農(nóng)村黨員隊伍建設(shè)提出了很高的要求。從調(diào)研的現(xiàn)實情況來看，農(nóng)村黨員隊伍建設(shè)還較為薄弱，村支書的后備力量嚴重不足。從黨員隊伍規(guī)模來看，大多數(shù)的農(nóng)村人口“空心化”比較嚴重，村民尤其是青壯年外出務(wù)工的居多，村民黨員數(shù)量少規(guī)模小，對全面推行“一肩挑”構(gòu)成了一定的挑戰(zhàn)。從黨員隊伍的質(zhì)量來看，農(nóng)村黨員隊伍老化現(xiàn)象嚴重，65歲以上的黨員占總數(shù)的一半以上，年輕黨員流失現(xiàn)象嚴重；農(nóng)村黨員的文化程度普遍偏低，大多是初中以下文化程度，導(dǎo)致黨員隊伍的綜合素質(zhì)與能力不高。此外，推行村支書“一肩挑”要在現(xiàn)有黨員中選拔村支書，并且還能勝任村委會主任一職，意味著更多的優(yōu)秀非黨員人士，如有公心，能為民爭取利益的人和村里的致富能手、回鄉(xiāng)的企業(yè)家等被“卡”在候選人之外，在后備人才選拔時會面臨著范圍小、渠道窄等窘境。

(四)教育培養(yǎng)滯后帶來影響作用發(fā)揮的問題。

“一肩挑”的村支書不僅身負貫徹黨的方針政策、加強黨組織建設(shè)的重任，還要在發(fā)展集體經(jīng)濟、振興鄉(xiāng)村中扮演領(lǐng)頭人的角色?！耙患缣簟备刹靠紤]問題是否全面，作出的決策是否科學(xué)，將直接作用于鄉(xiāng)村治理的各方面、各環(huán)節(jié)。這對“一肩挑”干部能力素質(zhì)是重大考驗，同時對選人用人也提出更高要求。從村干部的日常工作來看，“上面千根線，下面一根針”是基層干部的工作常態(tài)，承擔(dān)著包括經(jīng)濟建設(shè)、村莊環(huán)境整治、文化建設(shè)、扶貧任務(wù)等在內(nèi)的各項工作，同時還要面對來自上級的各項繁雜的檢查和考核任務(wù)，工作任務(wù)重，工作壓力大。實行“一肩挑”，村主職干部職數(shù)減少，村干部減員不減事，村級各項工作的決策和落實都壓在一個人身上，特別是人口數(shù)量、村級事務(wù)、矛盾糾紛較多的村，由于干部精力有限，綜合能力欠缺，也沒有受到及時、系統(tǒng)的培訓(xùn)，能力培養(yǎng)提升滯后，容易產(chǎn)生顧此失彼的情況。

(五)權(quán)力制約不夠?qū)е碌谋O(jiān)督問題。

實行“一肩挑”后，村支書權(quán)力大了，但權(quán)力制約也少了，如果沒有權(quán)力制約機制，必然帶來腐敗、家長制等等問題，這對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施、鄉(xiāng)村治理效能的提升也會帶來損害。一是思想認識有偏差。有的認為，自己兩個職務(wù)“一肩挑”，在村內(nèi)是最高權(quán)威，村級事務(wù)決定權(quán)在自己手里，村里事可以個人說了算，自視高人一等，造成在工作中盛氣凌人，處事武斷。二是工作方法簡單。很多村合并后，服務(wù)范圍擴大、服務(wù)事務(wù)增加、服務(wù)群體復(fù)雜，特別是試行“一肩挑”的書記，工作任務(wù)倍增，完全是“脫產(chǎn)”干部，有的村合并后辦公地點變化較大，工作中溝通聯(lián)系不夠，有些程序被簡化；有的習(xí)慣于按老辦法辦事，不注意聽取群眾的意見。三是監(jiān)督管理不到位。從現(xiàn)實調(diào)研情況來看，部分村級干部認為“現(xiàn)在書記權(quán)力大得很，我們都是配盤的”，“我們干好自己的事情就是了，很多事情有書記頂著”。普通群眾認為是“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”，非常擔(dān)心所在村莊出現(xiàn)“一把手”獨斷專行、為所欲為的現(xiàn)象，村民利益得不到保障。

三、堅持推進村黨組織書記“一肩挑”的優(yōu)化路徑

“一肩挑”雖然具有明顯的制度優(yōu)勢，但也蘊含著一些潛在風(fēng)險，如助長鄉(xiāng)村治理體系中的“絕對權(quán)力”、擠壓村委會的民主自治功能空間、引發(fā)“利益受損者”的抗?fàn)嶽4]等。針對推行村黨組織書記“一肩挑”的現(xiàn)實問題，深入調(diào)研和思考，筆者認為要做好“兩項改革”的后半篇文章，繼續(xù)有效推行村黨組織書記“一肩挑”，必須堅持系統(tǒng)觀念，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、長效運行機制，確?；鶎娱L治久安。

(一)加強政治領(lǐng)導(dǎo)，增強“一肩挑”制度權(quán)威。

“一肩挑”不僅要落實得好，還要進一步發(fā)揮其政策優(yōu)勢和積極作用，因此涉及到各個方面，必須最大限度凝聚合力，加強政治領(lǐng)導(dǎo)，突出政治功能，筑牢民意基礎(chǔ)，切實增強制度權(quán)威。

1.提高政治站位，旗幟鮮明推進“一肩挑”。長效推行“一肩挑”，各級黨委政府應(yīng)當(dāng)進一步提高對“一肩挑”的認識，加大推進“一肩挑”的力度，提升鄉(xiāng)村社會治理效能。一方面，要認識到在新的歷史條件下，中央決定全面推行“一肩挑”的動因已經(jīng)超越了協(xié)調(diào)“兩委”關(guān)系的現(xiàn)實需要，而是出于鞏固黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位、切實加強黨對農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)、有效實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本大計。另一方面，避免“一刀切”式地推行“一肩挑”,要堅持實事求是、從實際出發(fā)的原則，根據(jù)村莊的具體情況決定是否實行“一肩挑”以及如何實行“一肩挑”，不能脫離實際盲目追求高比例、全覆蓋，以免導(dǎo)致“一肩挑”偏離正確軌道，產(chǎn)生負面影響[5]。

2.強化政治功能，落實好黨管干部原則。實行“一肩挑”是鄉(xiāng)村社會治理體系的一場深刻變革，要明確各級黨委、政府推進“一肩挑”工作的職責(zé)任務(wù)，將“一肩挑”工作落實情況納入領(lǐng)導(dǎo)班子目標(biāo)責(zé)任考核。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，基層黨委政府對村級“兩委”選舉負有領(lǐng)導(dǎo)、組織和監(jiān)督等職責(zé)。但隨著村莊領(lǐng)袖民選權(quán)重的增加，國家與村干部之間的委托—代理關(guān)系的保障機制存在被削弱的風(fēng)險，基層黨組織在選舉中的領(lǐng)導(dǎo)作用逐步弱化，對選舉過程與結(jié)果的影響力與控制力明顯降低[6]。因此，恪守與國家之間的委托—代理關(guān)系，忠實執(zhí)行黨和國家的意志，成為“一肩挑”者必須具備的最基本的政治素質(zhì)和任職條件，而這一規(guī)定的具體執(zhí)行和落實，需要在“一肩挑”的民主選舉中堅持黨管干部原則，具體來說，就是黨和政府應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式依法有序地介入“一肩挑”的民主選舉過程。只有基層黨委政府切實履行法定職責(zé)，才能在國家與村干部之間構(gòu)建穩(wěn)定可靠的委托—代理關(guān)系，保證“一肩挑”干部認真貫徹執(zhí)行黨和國家的意志。

3.提升政治能力，改進村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式。推進“一肩挑”不能只停留在文件會議的一般性號召上，應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置“一肩挑”干部和其他“兩委”干部職責(zé)范圍，充分發(fā)揮“兩委”班子作用，要明確各級黨委、政府推進“一肩挑”工作的職責(zé)任務(wù)，將“一肩挑”工作落實情況納入領(lǐng)導(dǎo)班子目標(biāo)責(zé)任考核。堅持群眾路線，提高群眾工作能力，改進村級黨組織對村委會的領(lǐng)導(dǎo)方式，建立健全村黨組織通過村民會議等組織形式領(lǐng)導(dǎo)村委會的體制機制。村黨組織通過村民會議機制實現(xiàn)對村委會的領(lǐng)導(dǎo)，可以減少黨組織對具體村務(wù)管理的直接干預(yù)，增強村委會履職行為的相對獨立自主性；通過加強對村民會議的領(lǐng)導(dǎo)，可以確保村黨組織對村委會的有效領(lǐng)導(dǎo)，增強村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的合法性，改變黨組織直接控制、指揮村委會的村莊治理格局，減少村黨組織對村委會履職活動的直接干預(yù)。

(二)拓寬選用視野，夯實“一肩挑”的人才基礎(chǔ)。

“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)體制對村干部的個人素質(zhì)提出了更高的要求。要嚴格人選標(biāo)準(zhǔn)、拓寬人選渠道，整體提升人才素質(zhì)。

1.確保選出合格的村級領(lǐng)路人。一是科學(xué)設(shè)置選舉流程。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在換屆過程中，都是先黨支部換屆再村委會換屆，即先選支委后選村委。先行通過“雙推一選”選舉產(chǎn)生村黨支部委員會，再動員和組織村黨支部書記和委員參與競選村委會主任和委員。由于在黨支部的產(chǎn)生上，已經(jīng)經(jīng)過了民意的考驗，在接下來的村委會直選中，比較容易實現(xiàn)“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)體制。二是嚴格候選人參選條件。按照《村“兩委”換屆工作手冊》的指導(dǎo)意見，對候選人任職條件作出說明，選舉委員會在確定推薦辦法時要結(jié)合實際在不違背要求的前提下細化條件，例如地緣，在本地生活工作；品德，公道正派；年齡、學(xué)歷等等。在確定主任候選人時一般確定差額1名，指導(dǎo)組和選舉委員會一般都要通過分析研判，通過與村民代表溝通，確定差額人選。組織選舉時要嚴格按程序，在氛圍上、細節(jié)上要嚴密組織，包括競職陳述、分發(fā)選票、投票等各個環(huán)節(jié)嚴格逗硬。三是關(guān)注具有特殊情況的村支書人選情況。對條件不成熟或問題較嚴重的村，要先治理整頓，運用好農(nóng)村“黨建體檢”成果，實行重點幫扶。在“一肩挑”確有難度的村探索實施設(shè)置村委會常務(wù)副主任的方式。對少數(shù)確無合適村黨組織負責(zé)人人選的村，注重從市、縣機關(guān)事業(yè)單位中選優(yōu)派強駐村第一書記，駐村第一書記不參加村黨組織換屆選舉，直接擔(dān)任黨組織第一書記[7]。

2.穩(wěn)步提升“一肩挑”隊伍的能力水平。要把換屆后村級“兩委”干部的培訓(xùn)工作列入重要議事日程，納入制度化、規(guī)范化培訓(xùn)軌道；建立以各級黨校為基地，以組織、民政、農(nóng)業(yè)、科技、司法等部門聯(lián)合辦學(xué)為載體，依托黨校(干部學(xué)院)、村政學(xué)院、農(nóng)民夜校等，以黨的政策、法律法規(guī)、鄉(xiāng)村振興、科技文化、民主法治、實用技術(shù)、崗位職能、集體經(jīng)濟、組織管理、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)等為主要內(nèi)容；采取脫產(chǎn)與半脫產(chǎn)相結(jié)合的形式開展培訓(xùn)的教育培訓(xùn)機制，進一步打牢村干部為人民服務(wù)的思想基礎(chǔ)，切實提高領(lǐng)導(dǎo)水平[8]。

3.加強村級后備黨員干部隊伍建設(shè)。在全民謀發(fā)展的今天，村民在投票選舉村支書時，不僅會關(guān)注候選人的道德品行，而且越來越看重候選人的發(fā)展能力。對于村民而言，最為理想的選舉結(jié)果是當(dāng)選者既是“好人”，又是“能人”。因此，在黨員干部的發(fā)展對象上，應(yīng)當(dāng)將符合條件的中青年農(nóng)民作為發(fā)展重點，尤其是要注意優(yōu)先從回鄉(xiāng)知識青年、復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人、外出務(wù)工青年等群體中發(fā)展黨員，以優(yōu)化村莊黨員隊伍的結(jié)構(gòu)，通過黨員發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整吸納村莊英才，重點培養(yǎng)黨員的個人致富能力和帶領(lǐng)群眾致富的能力，以此來贏得廣大村民對黨員的信任和支持。

(三)促進作用發(fā)揮，充分彰顯“一肩挑”制度優(yōu)勢。

通過合法程序選出合格的“一肩挑”人選后的首要問題，就是看他們作用發(fā)揮如何、能否帶領(lǐng)村民發(fā)展致富，這是檢驗“一肩挑”政策的試金石。因此，要科學(xué)界定“一肩挑”人員的職責(zé)任務(wù)，健全評價體系，加強考核評價，使“一肩挑”的制度優(yōu)勢充分顯現(xiàn)出來。

1.加強發(fā)展致富產(chǎn)業(yè)和集體經(jīng)濟。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅需要國家的支持，也需要尊重自身的發(fā)展規(guī)律，樹立市場導(dǎo)向和市場經(jīng)濟意識，才能做大做強。同時，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，也要有目的、有意識地推進農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，一方面，國家在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，投入了巨大的資金支持，這就為農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展提供了資金來源和合法性基礎(chǔ)；另一方面，集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，對提高農(nóng)村自治的能力水平，促進農(nóng)村發(fā)展面貌的改善都不無裨益。

2.不斷滿足人民群眾對美好生活的向往。在脫貧攻堅過程中，巴中農(nóng)村獲得了長足的發(fā)展進步，但是發(fā)展基礎(chǔ)依然薄弱。一是要繼續(xù)推動勞務(wù)經(jīng)濟的發(fā)展，使有意愿、有知識、有能力的勞動力能夠通過外出務(wù)工，提升他們發(fā)展的經(jīng)濟條件，鼓勵他們通過自己的努力改變自己的面貌。二是通過發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)土地、就近務(wù)工等方式，補充他們的收入。三是要通過改革創(chuàng)新，在土地流轉(zhuǎn)、宅基地、自留地的使用方面進行制度創(chuàng)新，激發(fā)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的制度活力，使農(nóng)民從中受益。四是國家要加強對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的投入，健全農(nóng)村的社會保障制度，對確實因各種條件阻礙了自身發(fā)展的村民，要實行制度兜底。

3.不斷提高村級治理現(xiàn)代化水平。農(nóng)村迅速發(fā)展的過程，無疑也是矛盾積聚最多的時候，因此在推動農(nóng)村發(fā)展的過程中，更應(yīng)該加大農(nóng)村的治理力度。一是要加強農(nóng)村矛盾糾紛的化解，要有一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、會做群眾工作的基層干部隊伍，要穩(wěn)步提升農(nóng)民的素質(zhì)水平，要堅持依法治理，努力構(gòu)建辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治良序，最大限度維護農(nóng)村安定團結(jié)的政治局面。二是要加強農(nóng)村的環(huán)境治理，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，守護住農(nóng)村的良好生態(tài)，扎實推動農(nóng)村的垃圾處理、污水處理、廁所革命，構(gòu)建“山水畫廊、秀美巴中”的綠色底蘊和底部基礎(chǔ)。三是要堅守農(nóng)村發(fā)展的底線。要按照農(nóng)村的建設(shè)規(guī)劃，堅決杜絕農(nóng)村亂搭亂建，為守護住18億畝的耕地紅線盡責(zé)盡力，從而為保障糧食和生豬等安全提供必要條件。

(四)健全監(jiān)督管理機制，規(guī)范“一肩挑”權(quán)力運行。

村支書與村委會主任“一肩挑”客觀上會形成權(quán)力的相對集中，容易出現(xiàn)“一言堂”“家長制”等濫用權(quán)力的問題。解決這些問題，關(guān)鍵是要采取有效的措施和手段，建立新的村級組織的權(quán)力監(jiān)督機制和自我約束機制。

1.加強縣鄉(xiāng)黨委全面監(jiān)督。上級黨組織應(yīng)加強村級書記的全面監(jiān)督、日常監(jiān)督、過程監(jiān)督，重點監(jiān)督其加強黨的建設(shè)，推進全面從嚴治黨，執(zhí)行黨的決議，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)、落實廉潔自律規(guī)定等情況。上級黨組織特別是其主要負責(zé)人，對村級書記要做到多過問、多提醒，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。

2.加強紀(jì)委監(jiān)委專責(zé)監(jiān)督。紀(jì)委監(jiān)委應(yīng)貫通運用紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督等監(jiān)督手段，加強村級書記遵守黨章黨規(guī)黨紀(jì)、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況的監(jiān)督，重點檢查其遵守政治紀(jì)律、中央“八項規(guī)定”精神、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律，遵守國家法律法規(guī)的情況，嚴肅查處群眾身邊的不正之風(fēng)和“微腐敗”問題。

3.加強相關(guān)部門職能監(jiān)督。縣委組織部等黨的工作部門應(yīng)當(dāng)執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督各項制度，強化對村級書記的日常監(jiān)督、專項監(jiān)督。各行權(quán)部門應(yīng)加強村級業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，重點監(jiān)督其執(zhí)行法律法規(guī)，落實政策要求，推進村級決策、管理，維護群眾權(quán)益等情況。縣民政等部門應(yīng)加強村級事務(wù)監(jiān)督，農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門強化“三資”管理監(jiān)督。財政、審計等部門，應(yīng)定期開展財務(wù)審計、任期和離任經(jīng)濟責(zé)任審計，審計結(jié)果向村社居民公開。

4.加強村級領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督。村務(wù)監(jiān)督委員會、村紀(jì)檢委員、村“兩委”班子成員加強村級書記履職情況的監(jiān)督，重點監(jiān)督其執(zhí)行上級決策部署，落實村級黨組織運行規(guī)則和“四議兩公開一監(jiān)督”，解決群眾問題、推進村級發(fā)展等情況的監(jiān)督。監(jiān)督情況按程序向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨(工)委、紀(jì)(工)委報告。

5.加強黨員群眾民主監(jiān)督。開展群眾測評，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)通過張貼公開、召開村民大會等方式公開整改情況，組織干部職工、群眾、“五老”人員開展民主測評和問卷調(diào)查。黨員群眾通過參與會議表決、詢問、質(zhì)詢等方式進行監(jiān)督，向組織揭發(fā)、檢舉違紀(jì)違法事實，堅決同腐敗現(xiàn)象作斗爭。

(五)加強激勵保障，激發(fā)“一肩挑”的后續(xù)活力。

村干部是貫徹執(zhí)行黨在農(nóng)村各項方針、政策的骨干，是建設(shè)中國特色社會主義新農(nóng)村的帶頭人。這支隊伍建設(shè)得如何，直接關(guān)系到黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化進程。

1.建立村支書激勵保障制度。推行實績考核制，簽訂崗位目標(biāo)和任期目標(biāo)責(zé)任書，對村支書實行實績考核制，并將考核結(jié)果運用到工資報酬及選先評優(yōu)。切實落實好一些主動“讓賢”的原村支書、村主任的待遇問題，對原村支書或原村主任主動退出職位競選以實現(xiàn)村支書、村主任“一肩挑”的，要建立完善關(guān)愛機制，仍讓其享受一定的政治和經(jīng)濟待遇，解決好他們的養(yǎng)老難題。

2.健全不勝任、不合格村支書調(diào)整處理機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨(工)委、紀(jì)(工)委應(yīng)當(dāng)加強對村級書記履行全面從嚴治黨主體責(zé)任的監(jiān)督檢查，定期檢查考核，年終述責(zé)述廉，正確運用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“第一種形態(tài)”，抓早抓小、防微杜漸。對受過刑事處罰、存在“村霸”和涉黑涉惡等問題的，堅決清退更換。對群眾口碑差、工作業(yè)績差的，年度考核連續(xù)靠后的，應(yīng)進行調(diào)整。

3.提高待遇以確?；鶎咏M織相對穩(wěn)定性。加快推進黨組織書記(主任)職業(yè)化試點工作，對實行異地交流任職試點村的村黨支部書記報酬按“村黨支部書記、村主任工資之和”標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時向縣財政進行申報并足額補發(fā)到位。盡快形成操作性強的提高村干部經(jīng)濟待遇方案，探索通過合法化手段用集體經(jīng)濟收益的部分來解決村干部待遇。在村黨組織負責(zé)人通過選拔、考試進入公務(wù)員與事業(yè)單位的問題上，可放寬副書記、副主任的任職限制。