吳佳惠，賴(lài)永波，陳秋云

（1．福建江夏學(xué)院公共事務(wù)學(xué)院，福建福州，350108；2．福建江夏學(xué)院馬克思主義學(xué)院，福建福州，350108）

一、食品安全治理問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧

食品安全問(wèn)題具有最廣泛的利益相關(guān)者和最緊密的命運(yùn)共同體特征。保障食品安全是建設(shè)健康中國(guó)、增進(jìn)人民福祉的重要內(nèi)容。伴隨著現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，食品安全問(wèn)題成因日趨復(fù)雜與多樣化。當(dāng)前食品安全問(wèn)題已成為社會(huì)治理問(wèn)題、民生問(wèn)題與政治問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革，我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變。在食品安全領(lǐng)域，消費(fèi)者需求、企業(yè)供給和政府監(jiān)管三者之間的結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯。傳統(tǒng)以政府行政公權(quán)主導(dǎo)的單中心食品安全監(jiān)管范式陷入困局：政府監(jiān)管模式不斷精細(xì)化，食品安全整治力度持續(xù)提升，而食品安全整治結(jié)果卻呈“內(nèi)卷化”趨勢(shì)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變遷演進(jìn)路徑也決定食品安全面臨市場(chǎng)不健全與失靈的挑戰(zhàn)?？傊?dāng)前食品安全遭遇政府監(jiān)管與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的“雙重失靈”。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在食品安全領(lǐng)域廣泛推行合作治理等模式，取得了較好的治理效果。西方學(xué)者于20世紀(jì)90年代首次將治理理論引入食品安全領(lǐng)域，提出了政府機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)發(fā)揮協(xié)同作用的食品安全共治模式。[1]從此食品安全治理理念受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與食品產(chǎn)業(yè)鏈日益復(fù)雜化，食品安全這類(lèi)主體多元且知識(shí)、資源與風(fēng)險(xiǎn)高度分散的公共衛(wèi)生事務(wù)，以政府監(jiān)管為特征的單邊行政管理已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)境況，而由消費(fèi)者、社會(huì)組織、社區(qū)參與的社會(huì)共治作為有益協(xié)同便應(yīng)運(yùn)而生。[2]只有包括政府、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者等主體在內(nèi)的所有群體通力合作才有助于確保食品安全[3]，因?yàn)槿魏我环蕉紵o(wú)法獨(dú)立應(yīng)對(duì)當(dāng)前階段食品安全問(wèn)題的挑戰(zhàn)，食品安全是食品供應(yīng)鏈中各成員共同努力的結(jié)果[4]。政府、市場(chǎng)和社會(huì)作為食品安全共治主體，應(yīng)該在政策制定、流程合作、規(guī)范執(zhí)行和動(dòng)態(tài)監(jiān)控等環(huán)節(jié)加強(qiáng)合作，以保證食品安全的供給。[5]

20世紀(jì)90年代中期，治理理論進(jìn)入中國(guó)學(xué)者的研究視野。國(guó)外的食品安全治理實(shí)踐以及理論界關(guān)于食品安全社會(huì)共治的研究，為中國(guó)推進(jìn)食品安全從監(jiān)管范式向治理范式轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒與學(xué)理依據(jù)。近20年，我國(guó)食品安全問(wèn)題的治理經(jīng)歷了從政府監(jiān)管到社會(huì)多元共治最初的發(fā)展，2012年以后，中國(guó)開(kāi)始進(jìn)入國(guó)家治理現(xiàn)代化新時(shí)期[6]：2013年，汪洋副總理提出食品藥品保障應(yīng)構(gòu)建社會(huì)共治格局；2015年新修訂的《食品安全法》明確了社會(huì)共治的治理理念，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中多次提及“推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新”“實(shí)行多元主體共同治理”，旨在突破線性監(jiān)管的傳統(tǒng)方式；2017年，黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。

發(fā)展至今，食品安全治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型已邁開(kāi)最初步伐，取得了一定的成效。理論界深刻認(rèn)識(shí)到食品安全治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型不是純粹的治理問(wèn)題，也不是簡(jiǎn)單的監(jiān)管體制改進(jìn)問(wèn)題，而是一個(gè)綜合性社會(huì)管理系統(tǒng)工程。[7]應(yīng)運(yùn)而生的“共建共治共享”，蘊(yùn)含了豐富的食品安全治理現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵與時(shí)代特征，是對(duì)已有社會(huì)治理理念的凝煉與升華，更是對(duì)當(dāng)前社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)的精準(zhǔn)研判。因此，它是治理現(xiàn)代化的可行性模式。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)理性認(rèn)識(shí)目前我國(guó)食品安全市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府監(jiān)管均不同程度出現(xiàn)的“失靈”現(xiàn)狀，理性認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)食品安全成因的復(fù)雜性、解決途徑的綜合性、實(shí)現(xiàn)從監(jiān)管到治理范式的轉(zhuǎn)變的必要性[8]，切實(shí)構(gòu)建“政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的食品安全治理格局。

二、食品安全共建共治共享的邏輯歸因

共建共治共享作為根本社會(huì)治理制度，是社會(huì)治理現(xiàn)代化中國(guó)模式開(kāi)始形成的重要標(biāo)志。[9]食品安全治理現(xiàn)代化是中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要組成部分，其共建共治共享梳理了分析與化解食品安全治理領(lǐng)域問(wèn)題的邏輯，本文從主體、工具和目標(biāo)三個(gè)維度加以闡述。

（一）共建——定位食品安全治理現(xiàn)代化主體維度

共建定位于食品安全治理主體維度，強(qiáng)調(diào)通過(guò)共建構(gòu)建食品安全治理共同體，解決“食品安全治理依靠誰(shuí)”的問(wèn)題?！肮步ü仓喂蚕怼敝械闹黧w“多元化”，是習(xí)近平同志“人類(lèi)命運(yùn)共同體”內(nèi)涵在食品安全領(lǐng)域的體現(xiàn)與拓展，是對(duì)政府、市場(chǎng)與社會(huì)等治理主體進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的力量整合。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)條件下，食品市場(chǎng)呈現(xiàn)食品安全問(wèn)題復(fù)雜性、社會(huì)需求多樣化與價(jià)值目標(biāo)多元化等特征，單一主體有限理性及能力不足問(wèn)題愈發(fā)明顯。所以，食品安全問(wèn)題作為關(guān)乎社會(huì)整體利益的公共事務(wù)，并非政府“一家之事”。“無(wú)論公共部門(mén)還是私人部門(mén)，個(gè)體行動(dòng)無(wú)法解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣問(wèn)題所需全部知識(shí)”。[10]鑒于食品市場(chǎng)上政府、市場(chǎng)和社會(huì)主體之間關(guān)系的復(fù)雜多維，食品安全問(wèn)題理應(yīng)依托多元主體的深度合作與互動(dòng)，運(yùn)用綜合性思維與整體理念進(jìn)行考量與應(yīng)對(duì)。根據(jù)現(xiàn)代治理理論，政府、市場(chǎng)、社會(huì)是治理社會(huì)公共問(wèn)題的“三駕馬車(chē)”。當(dāng)前形勢(shì)下，食品安全公共品特性決定了政府、市場(chǎng)與社會(huì)各主體都有倡導(dǎo)食品安全目標(biāo)共享的內(nèi)在訴求，其共建之策就在于在加強(qiáng)黨對(duì)食品安全工作領(lǐng)導(dǎo)的前提下充分動(dòng)員政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體積極參與食品安全治理，這是實(shí)現(xiàn)食品安全治理現(xiàn)代化的必然選擇。因此，食品安全治理現(xiàn)代化首要任務(wù)應(yīng)著眼于治理的主體，即培育多元、積極、理性的參與主體，對(duì)食品安全問(wèn)題表達(dá)共同關(guān)注與責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

（二）共治——指向食品安全治理現(xiàn)代化工具維度

共治指向食品安全治理現(xiàn)代化的工具與方式，是對(duì)食品安全治理如何開(kāi)展問(wèn)題的回應(yīng)，對(duì)于食品安全領(lǐng)域治理創(chuàng)新具有重要指導(dǎo)意義?！肮仓巍币馕吨诙嘣卫碇黧w各方達(dá)成共識(shí)基礎(chǔ)上，充分調(diào)動(dòng)與整合多方優(yōu)勢(shì)與資源。為此，應(yīng)重新明晰政府、市場(chǎng)與社會(huì)等多元主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，在權(quán)責(zé)合一與良性互動(dòng)下共同治理公共事務(wù)。食品安全作為綜合性公共事務(wù)，要實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與、有效互動(dòng)，就離不開(kāi)治理方式與治理手段的現(xiàn)代化。傳統(tǒng)的政府監(jiān)管模式，政府是運(yùn)用工具的主體，通過(guò)加強(qiáng)科層管控的工具方式實(shí)現(xiàn)管理。如此單一模式，在新形勢(shì)下不僅無(wú)法提升監(jiān)管效率，還額外增加行政成本，已不能滿(mǎn)足食品安全治理實(shí)踐的需求。隨著民主發(fā)展、技術(shù)提升與法治進(jìn)步，食品安全治理“工具箱”里可資利用的工具日益豐富多樣。因此，推進(jìn)食品安全治理現(xiàn)代化，需要?jiǎng)?chuàng)新食品安全治理工具?？陀^上，要求包括政府主體在內(nèi)的其他多元主體逐步參與食品安全政策制定與事務(wù)管理，運(yùn)用綜合性治理工具——法治保障、科技賦能等方式，注重法治化程序和現(xiàn)代科學(xué)化手段，以不斷提升食品安全治理能力，從而破解食品安全治理難題，實(shí)現(xiàn)共治目標(biāo)。

（三）共享——聚焦食品安全治理現(xiàn)代化價(jià)值維度

共享聚焦于食品安全治理目標(biāo)，給出了食品安全治理“為了誰(shuí)”的明確回答，強(qiáng)調(diào)食品安全治理成果的全面性享有和全民性享有?！肮蚕怼便∈亍耙匀嗣駷橹行摹钡陌l(fā)展思想，旨在不斷增進(jìn)全體人民的福祉。[11]這是社會(huì)治理共享理念的核心內(nèi)涵，也是中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理與西方國(guó)家社會(huì)治理的本質(zhì)區(qū)別與制度優(yōu)勢(shì)。[12]共享與平均主義有著質(zhì)的區(qū)別，其內(nèi)涵指向的是以解決實(shí)際需求為導(dǎo)向，通過(guò)有效的制度安排，使政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體在公共利益與個(gè)人利益中尋求平衡，讓食品安全治理成果有效地惠及盡可能多的相關(guān)利益主體，解決食品安全發(fā)展中的不充分不平衡的問(wèn)題，從而不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。食品安全治理現(xiàn)代化起點(diǎn)與終點(diǎn)都是以人為本，政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體在食品安全治理實(shí)踐中具有不同利益訴求和職責(zé)分工，因而要明確不同治理主體的責(zé)任與目標(biāo)定位，協(xié)調(diào)與平衡政府、市場(chǎng)和社會(huì)等各利益相關(guān)方差異化的利益訴求，使得食品安全各主體以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為目標(biāo)，將各自分散的利益目標(biāo)不斷整合，向互惠共生的理想方向不斷演進(jìn)，這也是國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的客觀必然的內(nèi)在演進(jìn)邏輯。

三、共建共治共享推進(jìn)食品安全治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)制約

理論上的愿景并不必然轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中的政策行動(dòng)。當(dāng)前我國(guó)食品安全治理創(chuàng)新難以取得突破性進(jìn)展，主體層面尚未健全、工具層面較為滯后以及目標(biāo)層面不平衡不充分等都制約了食品安全治理能力的提升與食品安全治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。

（一）共建層面：系統(tǒng)化的食品安全治理共同體尚未真正形成

共建描述了“人人有責(zé)”的實(shí)現(xiàn)方式，是實(shí)現(xiàn)食品安全治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)前提。從現(xiàn)實(shí)治理實(shí)踐看，盡管經(jīng)過(guò)機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)傳統(tǒng)監(jiān)管模式的變革，然而，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部協(xié)同問(wèn)題依然嚴(yán)峻，多元主體的功能定位與權(quán)力配置仍然不明晰，系統(tǒng)化食品安全治理共同體并未形成，難以實(shí)現(xiàn)多元主體的有效共治。

1．政府監(jiān)管自身內(nèi)部體系存在協(xié)同效應(yīng)梗阻

2018年國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局成立，克服了傳統(tǒng)分段監(jiān)管模式弊端，采取綜合執(zhí)法與屬地管理，一定程度上理順了監(jiān)管部門(mén)與被監(jiān)管對(duì)象以及政府監(jiān)管自身內(nèi)部體系的邏輯關(guān)聯(lián)。然而，以相關(guān)部門(mén)重組與部門(mén)規(guī)模擴(kuò)大為表征的“物理變化”，并不能自發(fā)地實(shí)現(xiàn)治理協(xié)同與效能提升的“化學(xué)變化”。[13]在監(jiān)管專(zhuān)業(yè)性、打破地方保護(hù)主義和助推新經(jīng)濟(jì)體系方面，仍然面臨功能阻礙。一方面，“屬地綜合”模式使得監(jiān)管部門(mén)在政治與組織上隸屬于地方黨政部門(mén)，而業(yè)務(wù)職能則接受上級(jí)監(jiān)管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致其政策地位與執(zhí)法資源不相匹配，政策話語(yǔ)權(quán)偏弱，不得不主動(dòng)嵌入本級(jí)政府機(jī)構(gòu)尋求幫助。結(jié)果就是陷入食品安全監(jiān)管部門(mén)“職能泛化”境地，因?yàn)槠洳坏貌怀袚?dān)大量基層網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)性監(jiān)管工作任務(wù)，導(dǎo)致對(duì)其有限法定職能資源的“擠出效應(yīng)”，產(chǎn)生綜合工作吸納食品安全專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管的路徑依賴(lài)，造成食品安全監(jiān)管部門(mén)自主性受到制約，也在一定程度上稀釋了食品安全監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性。另一方面，食品安全屬地管理強(qiáng)化了地方政府對(duì)本行政區(qū)域食品安全監(jiān)管工作的“兜底責(zé)任”，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管事權(quán)持續(xù)下沉，而對(duì)監(jiān)管資源分配仍采取各環(huán)節(jié)、各區(qū)域簡(jiǎn)單線性的方式，這與現(xiàn)代食品安全風(fēng)險(xiǎn)并不兼容匹配，容易造成監(jiān)管資源調(diào)配與事權(quán)劃分的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配局面，屬地管理異化為無(wú)限責(zé)任。[14]同時(shí)，最嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)的壓力極易形成地方政府對(duì)食品安全工作的“底線思維”，難以激發(fā)地方政府提升食品安全治理水平的動(dòng)力。此外，當(dāng)前食品安全風(fēng)險(xiǎn)源是復(fù)雜多樣的，并且往往與生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、科技等因素密切相關(guān)，從而呈現(xiàn)多種風(fēng)險(xiǎn)之間交錯(cuò)并聯(lián)的特征，這在客觀上對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管功能的協(xié)同整合及機(jī)構(gòu)外部的吸納功能提出更高的標(biāo)準(zhǔn)與訴求。但食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部因塊狀監(jiān)管格局而產(chǎn)生眾多“縫隙”，對(duì)食品安全治理產(chǎn)生明顯的短板效應(yīng)。[15]

2．多元主體參與食品安全協(xié)同治理角色缺位

食品安全領(lǐng)域主要有政府、市場(chǎng)、社會(huì)三個(gè)主體，但當(dāng)前政府主體以外的其他主體，食品安全治理參與度不高，多元主體協(xié)同參與食品安全治理體系仍然面臨困境。首先，“經(jīng)濟(jì)人”自利性動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)下的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，注重追求自身利益最大化，輕視作為社會(huì)治理的主體參與公共事務(wù)治理的作用。更有甚者，憑借所擁有的信息優(yōu)勢(shì)，逃避保障食品質(zhì)量的社會(huì)責(zé)任。由于行業(yè)自律規(guī)制機(jī)制不足以及排斥同業(yè)指導(dǎo)規(guī)范現(xiàn)象的存在，造成監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間對(duì)立與矛盾的“貓鼠游戲”局面。其次，帶有明顯利益傾向或維權(quán)性質(zhì)的政治參與動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致大多數(shù)公民對(duì)涉及公共利益的公共性事務(wù)參與存在政治冷漠傾向。[16]而部分消費(fèi)主體維權(quán)意識(shí)薄弱，甚至存在“投訴無(wú)果”現(xiàn)象，一定程度上削弱了消費(fèi)者自發(fā)參與治理的熱情。從而導(dǎo)致社會(huì)公眾有效參與不足，無(wú)法與政府監(jiān)管深度融合，也增加了政府食品安全治理成本。再次，我國(guó)社會(huì)組織具有明顯行政化傾向，獨(dú)立性與自主性不足，與現(xiàn)代化行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)人才隊(duì)伍、服務(wù)職能和市場(chǎng)化程度的要求存在較大差距，因而未能充分發(fā)揮承接、補(bǔ)充與延伸政府食品安全監(jiān)管職能的功能優(yōu)勢(shì)。[17]最后，輿論監(jiān)督作用受限。作為“第四種權(quán)力”的新聞媒體擔(dān)負(fù)著及時(shí)傳播真實(shí)信息的重要職責(zé)，并通過(guò)信息曝光和信息傳遞等方式發(fā)揮監(jiān)督作用。然而，媒體在開(kāi)展新聞報(bào)道時(shí)，可能遇到地方政府干擾，無(wú)法有效發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。還有部分媒體自身存在惡意炒作新聞和發(fā)布虛假新聞等不良行為，虛假、負(fù)面的輿論報(bào)道不僅無(wú)法有效地發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，還會(huì)帶來(lái)錯(cuò)誤的輿論導(dǎo)向，阻礙食品安全問(wèn)題的解決。

（二）共治層面：食品安全治理工具滯后于食品安全治理需求

治理工具是影響食品安全治理現(xiàn)代化能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵變量，承擔(dān)著“將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨?，將政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實(shí)”的核心使命。[18]科技賦能與法治保障能夠有效地回應(yīng)新時(shí)代食品安全治理矛盾問(wèn)題對(duì)現(xiàn)代化治理工具與方式的迫切要求，但其效能仍明顯不足。

1．當(dāng)前薄弱的技術(shù)支撐體系無(wú)法有效防范現(xiàn)代食品安全風(fēng)險(xiǎn)

信息不對(duì)稱(chēng)性是導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)的重要原因之一。我國(guó)食品行業(yè)存在種類(lèi)繁雜、產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)分散、風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)多等特點(diǎn)，因而食品安全數(shù)據(jù)信息呈現(xiàn)碎片化特征。[19]傳統(tǒng)的人工監(jiān)管方式無(wú)法實(shí)施有效的全面監(jiān)管，只能采取運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管、選擇性抽查以及事后監(jiān)管等方式，從而導(dǎo)致政府監(jiān)管時(shí)效滯后、覆蓋范圍不全等缺陷，食品風(fēng)險(xiǎn)防范和食品安全監(jiān)管效果不佳。近年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明基于信息短缺和經(jīng)驗(yàn)為主的傳統(tǒng)監(jiān)管模式已然無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代對(duì)食品安全治理的需求。隨著現(xiàn)代通訊技術(shù)的進(jìn)步與物流業(yè)的發(fā)展，電商、外賣(mài)等商業(yè)模式興起，伴生了風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，加劇了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱(chēng)程度。解決信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，開(kāi)拓創(chuàng)新食品安全治理工具，突破點(diǎn)就在于構(gòu)建科學(xué)技術(shù)的支撐體系。要將現(xiàn)代科技手段與食品安全治理深度融合，打造數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的智化治理工具與方式，實(shí)現(xiàn)食品安全治理全鏈條覆蓋、全部門(mén)聯(lián)動(dòng)、全社會(huì)參與、全方位追溯、全過(guò)程防控。當(dāng)前，在信息技術(shù)發(fā)展與大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，食品產(chǎn)業(yè)鏈上每一環(huán)節(jié)、每一相關(guān)主體都成為數(shù)據(jù)源。然而，應(yīng)清醒看到，大數(shù)據(jù)智慧治理在我國(guó)尚處于起步階段，數(shù)據(jù)孤島效應(yīng)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺失、數(shù)據(jù)安全維護(hù)不足等問(wèn)題普遍存在，食品產(chǎn)業(yè)面臨著數(shù)字化基礎(chǔ)薄弱、大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)滯后、大數(shù)據(jù)人才缺乏等一系列瓶頸與困境，這極大地制約了大數(shù)據(jù)對(duì)食品安全治理技術(shù)支撐與科技賦能效用?，F(xiàn)代科技手段與食品安全治理深度融合，打造數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的智化治理工具與方式，是食品安全治理實(shí)現(xiàn)全鏈條覆蓋、全部門(mén)聯(lián)動(dòng)、全社會(huì)參與、全方位追溯、全過(guò)程防控的重要保障。

2．現(xiàn)有食品安全法律體系與現(xiàn)代食品安全治理格局不相匹配

現(xiàn)行的《食品安全法》本著“重典治亂”與“社會(huì)共治”原則，體現(xiàn)“四個(gè)最嚴(yán)”標(biāo)準(zhǔn)與要求，突出社會(huì)力量參與食品安全治理。然而，現(xiàn)有食品安全法律體系在制度構(gòu)架與規(guī)范設(shè)計(jì)上仍然存在著一些不足與缺陷，一定程度上影響食品安全領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)良法、善治。立法方面，缺乏綜合運(yùn)用行政、民事和刑事相關(guān)條款的必要銜接和整體關(guān)照，無(wú)法有效保障實(shí)體法與程序法相互呼應(yīng)。[20]如此，也就無(wú)法從根本上扭轉(zhuǎn)過(guò)分依賴(lài)行政監(jiān)管的傾向，致使企業(yè)、消費(fèi)者和社會(huì)組織等多元主體參與空間有限。法律適用方面，《刑法》相較于《食品安全法》滯后性明顯，且兩部法律在犯罪主體認(rèn)定以及責(zé)任承擔(dān)方面存在明顯偏差。[21]對(duì)賠償責(zé)任主體的框定仍然未涵蓋所有食品市場(chǎng)主體，對(duì)政府監(jiān)管主體和有關(guān)職能部門(mén)缺乏完備的權(quán)力制約與問(wèn)責(zé)制度[21]；賠償請(qǐng)求權(quán)主體與范圍規(guī)定也較為抽象模糊，這給準(zhǔn)確理解與正確適用法律帶來(lái)一定爭(zhēng)議與難度[23]；對(duì)食品安全追責(zé)主要采取事后課責(zé)形式，缺乏事前預(yù)防和事中監(jiān)管機(jī)制，這不能滿(mǎn)足精準(zhǔn)預(yù)防和及時(shí)監(jiān)管現(xiàn)代食品安全風(fēng)險(xiǎn)的需求。需要重視的是，對(duì)于食品安全責(zé)任的法律認(rèn)定，仍依賴(lài)于個(gè)人權(quán)益是否受損作為重要標(biāo)準(zhǔn)，難以滿(mǎn)足現(xiàn)代社會(huì)對(duì)食品安全公共利益的要求，與當(dāng)前食品安全現(xiàn)代化治理格局構(gòu)建不相匹配。[24]特別是當(dāng)前制定與公布的食品安全指標(biāo)，與“最嚴(yán)謹(jǐn)標(biāo)準(zhǔn)”要求、國(guó)際食品法典和發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相比，仍然還有明顯差距，部分重要指標(biāo)缺失、標(biāo)準(zhǔn)老化和不適用等問(wèn)題已嚴(yán)重制約監(jiān)管執(zhí)法的有效性，也影響我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）共享層面：食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展與質(zhì)量安全不充分不平衡

黨的十九大精準(zhǔn)提出“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。傳統(tǒng)的治理發(fā)展模式導(dǎo)致了食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分、區(qū)域群體間食品安全保障不均衡等社會(huì)失衡現(xiàn)象，不利于社會(huì)公平。

1．食品產(chǎn)業(yè)供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出

現(xiàn)階段，食品產(chǎn)業(yè)供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出，表現(xiàn)為高品質(zhì)安全食品不足、低端非安全食品過(guò)剩，無(wú)法滿(mǎn)足消費(fèi)者日益增長(zhǎng)的食品安全需求。在這種供需錯(cuò)位失衡的情形之下，一旦爆發(fā)食品安全問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)從供應(yīng)鏈向消費(fèi)領(lǐng)域進(jìn)行傳導(dǎo)擴(kuò)散，極易形成社會(huì)矛盾與風(fēng)險(xiǎn)的引爆點(diǎn)，引發(fā)大規(guī)模社會(huì)危機(jī)。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展、電商與物流業(yè)的迅速崛起，為消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)海外食品提供了條件與便利，兼之國(guó)內(nèi)曝光的食品安全風(fēng)險(xiǎn)事件直接影響消費(fèi)者對(duì)國(guó)內(nèi)食品產(chǎn)業(yè)安全信任度，所以海外購(gòu)買(mǎi)之風(fēng)漸盛。海外食品受到越來(lái)越多消費(fèi)者的青睞，從而形成了海外高價(jià)食品供不應(yīng)求與國(guó)內(nèi)低價(jià)食品供過(guò)于求鮮明對(duì)照的尷尬情形，這在奶制品產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)尤為突出。顯而易見(jiàn)，消費(fèi)者傾向海外食品的購(gòu)買(mǎi)熱潮給民族食品產(chǎn)業(yè)帶來(lái)巨大沖擊的同時(shí)，也進(jìn)一步加劇了消費(fèi)者與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間的供需矛盾。因此，食品安全低效治理若長(zhǎng)期無(wú)法得到有效改善，既不利于社會(huì)穩(wěn)定，也阻礙了食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量良性發(fā)展，而食品產(chǎn)業(yè)低質(zhì)量發(fā)展又將進(jìn)一步加劇食品市場(chǎng)的供需矛盾，從而陷入食品產(chǎn)業(yè)低質(zhì)量發(fā)展與食品安全風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的惡性循環(huán)怪圈。

2．食品安全城鄉(xiāng)不均衡鴻溝凸顯

統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)食品安全治理有效融合與均衡發(fā)展，是現(xiàn)代食品安全治理面臨的難題之一。與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模更加分散、技術(shù)水平較為低下、加工設(shè)備相對(duì)落后，因而食品安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)更加高發(fā)。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期，城鄉(xiāng)分治的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系產(chǎn)生的居民貧富分化、思想文化分野以及商品流通分割等現(xiàn)象，使得城鄉(xiāng)消費(fèi)環(huán)境與消費(fèi)意識(shí)存在明顯的差異。[25]與城鎮(zhèn)消費(fèi)者相比，農(nóng)村消費(fèi)者由于經(jīng)濟(jì)收入相對(duì)較少、教育文化程度較低，對(duì)食品價(jià)格的敏感性高于食品安全的風(fēng)險(xiǎn)性，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力遠(yuǎn)低于城市居民。由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生活習(xí)慣等因素影響，農(nóng)村消費(fèi)者獲取信息能力也較弱，信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題在農(nóng)村地區(qū)更為明顯。當(dāng)面對(duì)食品安全危害時(shí)，相較于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居民擁有較少的社會(huì)資源，輿論維權(quán)能力較弱，社會(huì)影響效應(yīng)較小，因而農(nóng)民在食品安全問(wèn)題上“集體失聲”現(xiàn)象較為普遍。此外，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史慣性，導(dǎo)致很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)實(shí)行一種“城市優(yōu)先、工業(yè)優(yōu)先”的發(fā)展策略，食品安全監(jiān)管包括人員配備和資金調(diào)配等在內(nèi)的監(jiān)管資源都更集中于城鎮(zhèn)地區(qū)。在社會(huì)主體參與度上，城鎮(zhèn)地區(qū)的消費(fèi)者協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方組織也較為成熟與完善，新聞媒體與輿論力量更為發(fā)達(dá)，能夠一定程度上輔助政府職能部門(mén)，發(fā)揮對(duì)食品安全問(wèn)題的監(jiān)督作用。城鄉(xiāng)有別之下，隨著城鎮(zhèn)地區(qū)食品安全治理力度加大，一些在城鎮(zhèn)被圍剿的“三無(wú)”問(wèn)題食品紛紛“上山下鄉(xiāng)”。[26]農(nóng)村市場(chǎng)儼然成了食品安全的重災(zāi)區(qū)，這又進(jìn)一步加劇了食品安全水平的城鄉(xiāng)差距。

四、推進(jìn)食品安全共建共治共享的實(shí)踐進(jìn)路

食品安全治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo)與方向。將共建共治共享的社會(huì)治理制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為食品安全治理現(xiàn)代化的可實(shí)踐操作行動(dòng)方案，需要建立“一核多元”的現(xiàn)代化食品安全治理共同體，創(chuàng)新食品安全治理工具，保障食品安全治理成果普惠共享。

（一）構(gòu)建一核多元的現(xiàn)代化食品安全治理共同體

當(dāng)前，只有構(gòu)建以黨政同責(zé)為中心，同時(shí)納入企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體和消費(fèi)者等多元主體要素共同參與的食品安全治理體制，才能真正動(dòng)員社會(huì)各方力量，積極共治具有多樣化與復(fù)雜性特征的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)從“少數(shù)人管多數(shù)人”向“多數(shù)人盯少數(shù)人”轉(zhuǎn)變，有效破解食品安全深層次的矛盾。[27]

1．健全黨政同責(zé)為核心的食品安全治理組織架構(gòu)

黨政同責(zé)集中體現(xiàn)了加強(qiáng)黨全面領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)越性。地方黨委與政府得以在食品安全等重大民生問(wèn)題上，形成齊抓共管的監(jiān)督合力，能夠?qū)Ⅻh的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為食品安全治理效能。[28]在食品安全責(zé)任落實(shí)上要明確黨委與政府主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，采取科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)，有機(jī)兼容社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與食品安全等政策目標(biāo)。在政府監(jiān)管體系內(nèi)部，縱向上要充分發(fā)揮中央與地方應(yīng)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的積極主動(dòng)性；橫向上要優(yōu)化政府各職能部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)作。通過(guò)科學(xué)劃分中央與地方的事權(quán)，轉(zhuǎn)變中央與地方“權(quán)責(zé)同構(gòu)”的組織體系，理順踐行中的條塊關(guān)系。關(guān)乎市場(chǎng)要素自由流動(dòng)和國(guó)家利益的事務(wù)應(yīng)當(dāng)劃歸中央統(tǒng)一管理或由中央承擔(dān)更多責(zé)任[29]，中央政府負(fù)責(zé)食品安全治理基礎(chǔ)性制度建設(shè)，完善統(tǒng)一權(quán)威高效的監(jiān)管體制。市場(chǎng)監(jiān)管總局承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)特殊食品注冊(cè)登記職責(zé)，負(fù)責(zé)查處跨域區(qū)高風(fēng)險(xiǎn)食品違法重大案件，實(shí)施全國(guó)性食品安全抽檢和監(jiān)督檢查等。同時(shí)，要充分發(fā)揮地方監(jiān)管的信息與資源優(yōu)勢(shì)。人民群眾對(duì)美好生活多樣化的需求以及基層治理實(shí)踐的特殊復(fù)雜性，客觀上要求權(quán)力本地化與內(nèi)生性[30]，所以，食品安全具體的許可、檢查、處罰工作由省級(jí)及以下的市場(chǎng)監(jiān)管職能部門(mén)承擔(dān)。總體上，要堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，遵循屬地管理責(zé)任原則，明確市、縣等地方政府的食品安全監(jiān)管職責(zé)。食品安全工作要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的社會(huì)綜合治理體系網(wǎng)絡(luò)中，由其承擔(dān)食品日常監(jiān)管工作，改變“牛欄關(guān)貓”式的監(jiān)管方法，增強(qiáng)監(jiān)管靶向性與威懾力。此外，食品安全治理需要多部門(mén)之間職能與資源的高效協(xié)同，為此，需要加快完善與食品安全密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)、食品、衛(wèi)生和科技等多部門(mén)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，以多規(guī)合一為基礎(chǔ)，形成食品安全整體性治理合力。

2．正確界定食品安全治理多元主體的權(quán)責(zé)邊界

正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，就是要理清與界定政府與市場(chǎng)、社會(huì)的各自的職能與邊界，真正發(fā)揮社會(huì)協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)和社會(huì)的事情由市場(chǎng)和社會(huì)各自辦、各自管。[31]理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，要發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用，從而確保食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的安全性。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)由傳統(tǒng)的“監(jiān)管對(duì)象”身份向“監(jiān)管對(duì)象”與“治理主體”雙重身份轉(zhuǎn)變，改變監(jiān)管部門(mén)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體“貓捉老鼠”的對(duì)立關(guān)系，這是現(xiàn)代治理理論與食品安全治理實(shí)踐的客觀要求。政府通過(guò)“放管服”改革進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)，激發(fā)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體根據(jù)市場(chǎng)需求與法律規(guī)定，通過(guò)不斷改進(jìn)技術(shù)工藝和提高管理效率，保證食品質(zhì)量安全。引導(dǎo)與鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體利用自身信息優(yōu)勢(shì)與技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)，參與食品安全立法和食品安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定，并通過(guò)宣傳與教育提升從業(yè)人員食品安全意識(shí)和業(yè)務(wù)能力。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體與政府、社會(huì)組織和消費(fèi)者等治理主體協(xié)同合作，形成自律和他律相結(jié)合的食品安全治理環(huán)境，真正承擔(dān)食品安全第一的責(zé)任人角色。厘清政府與社會(huì)力量的關(guān)系，要發(fā)揮社會(huì)組織承上啟下的橋梁功能，全面落實(shí)食品安全相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)“去行政化”改革，降低食品安全治理主體間的信息傳遞成本；引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)開(kāi)展第三方檢測(cè)、認(rèn)證和監(jiān)督等方式參與食品安全治理；借助行業(yè)協(xié)會(huì)專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，協(xié)助政府制定食品安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提升食品安全治理績(jī)效。廣大消費(fèi)者是食品安全治理的重要利益相關(guān)者，要健全消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制，提高消費(fèi)者維權(quán)與監(jiān)督舉報(bào)的積極性，發(fā)揮消費(fèi)者食品安全監(jiān)督作用，引導(dǎo)消費(fèi)者主動(dòng)參與食品安全治理，增強(qiáng)全社會(huì)的道德規(guī)范意識(shí)。[32]需要注意的是，新聞媒體等是社會(huì)力量中不可忽略的一部分，政府要充分發(fā)揮新聞媒體輿論監(jiān)督的功能與優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)媒體輿論向社會(huì)與公眾傳遞食品安全正確信息與科學(xué)理性認(rèn)知，同時(shí)，控制、杜絕虛假新聞傳播及產(chǎn)生的負(fù)面影響，營(yíng)造全民參與食品安全社會(huì)治理的社會(huì)氛圍。

（二）大數(shù)據(jù)發(fā)展與法治建設(shè)驅(qū)動(dòng)食品安全治理工具創(chuàng)新

治理工具現(xiàn)代化能夠充分有效地利用現(xiàn)有資源并激活潛在治理資源。[33]食品安全治理現(xiàn)代化不僅要發(fā)揮規(guī)則規(guī)制的作用，還要強(qiáng)化信息規(guī)制的功能。[34]因此，需要?jiǎng)?chuàng)新食品安全治理工具，推進(jìn)現(xiàn)代治理方式與食品安全治理實(shí)踐相結(jié)合，為食品安全治理現(xiàn)代化開(kāi)拓推陳出新的大數(shù)據(jù)賦能和法治保障路徑。

1．大數(shù)據(jù)賦能食品安全多元治理發(fā)展

依托大數(shù)據(jù)進(jìn)行食品安全治理，不是食品安全監(jiān)管與互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)的簡(jiǎn)單疊加，要克服這種過(guò)度技術(shù)化傾向的片面理解，需要實(shí)現(xiàn)對(duì)技術(shù)層次的超越，賦予豐富的社會(huì)屬性。[35]現(xiàn)代信息技術(shù)去中心化、分散化的特征與決策民主具有耦合性，有利于培育“合作共事”的多元參與文化環(huán)境，形成食品安全治理逐漸從單一主體監(jiān)管的“政府之事”向多元主體共治的“集體之事”轉(zhuǎn)變，形成食品安全各相關(guān)主體積極互動(dòng)的新型關(guān)系。在政府與其他多元主體的合作關(guān)系中，信息的公開(kāi)與共享是關(guān)鍵。[36]需要構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)化大數(shù)據(jù)平臺(tái)，完善食品安全信息基礎(chǔ)設(shè)施軟硬件建設(shè)，在大數(shù)據(jù)背景下形成智慧化的食品安全信息管理策略，克服以往信息碎片化、數(shù)據(jù)分散化、平臺(tái)不統(tǒng)一等信息孤島效應(yīng)與數(shù)據(jù)壁壘，從而實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)共享、溝通與反饋，完善食品安全事前預(yù)警機(jī)制與事后追溯機(jī)制等，推動(dòng)食品安全從人工監(jiān)管、事后監(jiān)管向大數(shù)據(jù)治理、全過(guò)程治理轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)下的食品企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)、食品交易流通數(shù)據(jù)庫(kù)，能夠增加食品交易信息透明度，降低信息不對(duì)稱(chēng)，從而間接地加強(qiáng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的自律性；通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)施信息發(fā)布與共享，消費(fèi)者能夠快速地識(shí)別食品安全風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也能對(duì)政府監(jiān)管行為進(jìn)行有效監(jiān)督；行業(yè)協(xié)會(huì)與社會(huì)組織運(yùn)用大數(shù)據(jù)能夠更好地發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)性、民間性與組織性?xún)?yōu)勢(shì)，積極參與食品安全信息公開(kāi)、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等工作，協(xié)助政府監(jiān)管部門(mén)作出高效精準(zhǔn)的政策建議與評(píng)估意見(jiàn)；新聞媒體能夠及時(shí)、客觀、全面地揭露食品安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，傳遞與科普食品安全知識(shí)，協(xié)助政府相關(guān)部門(mén)做好風(fēng)險(xiǎn)輿情管理，向社會(huì)公眾傳播正能量。現(xiàn)代大數(shù)據(jù)信息技術(shù)為形成有效的政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會(huì)參與、媒體監(jiān)督的多元共治模式提供了技術(shù)支撐。

2．良法善治發(fā)揮食品安全法治保障作用

回應(yīng)食品安全現(xiàn)代化治理趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)食品安全長(zhǎng)治久安，歸根結(jié)底要靠良法善治。面對(duì)當(dāng)前食品安全治理現(xiàn)實(shí)困境，圍繞促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與提升食品安全保障水平，構(gòu)建契合現(xiàn)代化食品安全治理實(shí)踐的法治保障體系。要進(jìn)一步健全與規(guī)范食品安全監(jiān)測(cè)評(píng)估與食品安全標(biāo)準(zhǔn)工作。立法方面，要強(qiáng)化食品安全法律法規(guī)與傳染病防治法律、野生動(dòng)物保護(hù)法律等的銜接與互補(bǔ)，強(qiáng)化食品安全標(biāo)準(zhǔn)與營(yíng)養(yǎng)健康標(biāo)準(zhǔn)的銜接與互補(bǔ)，強(qiáng)化食品安全底線風(fēng)險(xiǎn)與營(yíng)養(yǎng)健康風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估、預(yù)警的銜接與互補(bǔ)，構(gòu)建最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖称钒踩珮?biāo)準(zhǔn)體系，提升防范食品安全系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。要構(gòu)建行政法、民法和刑法有效銜接機(jī)制，合理清晰地界定食品安全的行政、民事、刑事責(zé)任邊界，并進(jìn)一步細(xì)化與明確食品安全犯罪罪名與罰則，尤其面對(duì)當(dāng)前新型食品安全犯罪事件時(shí)，要切實(shí)保證刑法懲罰的正當(dāng)性與全面性。要不斷進(jìn)行食品安全立法創(chuàng)新，以治理責(zé)任主體多元化、責(zé)任類(lèi)型預(yù)防性與責(zé)任承擔(dān)整體性作為食品安全立法改革方向，不斷明確多元主體的責(zé)任職責(zé)與角色定位，強(qiáng)調(diào)有效市場(chǎng)、有為政府、社會(huì)共治在食品安全法治保障中的作用。執(zhí)法方面，行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法是依法治理食品安全的關(guān)鍵。食品安全監(jiān)管職能部門(mén)是食品安全治理的行政機(jī)關(guān)，一方面，明確政府監(jiān)管部門(mén)職責(zé)作用，要求政府監(jiān)管從直接控制向間接調(diào)控行為轉(zhuǎn)變，從直接履責(zé)向保障責(zé)任角色轉(zhuǎn)型，即政府監(jiān)管能夠保障消費(fèi)者食品安全基本權(quán)利的同時(shí)，又不會(huì)過(guò)度地妨礙企業(yè)市場(chǎng)自由[37]；另一方面，嚴(yán)格執(zhí)法離不開(kāi)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)執(zhí)法人員隊(duì)伍，要以最嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)追究監(jiān)管部門(mén)失職、瀆職行為，嚴(yán)格懲處食品安全執(zhí)法中監(jiān)管不力、監(jiān)管不當(dāng)行為，保證監(jiān)管權(quán)力與責(zé)任法制均衡。司法公正是食品安全法治的核心，健全公私結(jié)合的法律課責(zé)機(jī)制，合理發(fā)揮懲罰性賠償制度的作用。應(yīng)主動(dòng)創(chuàng)新與改革食品安全公益訴訟制度，持續(xù)探索符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情且具有實(shí)踐可行性的食品安全公益訴訟新形式，維護(hù)社會(huì)公平正義。

（三）供給側(cè)改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)治理成果共享

共享理念體現(xiàn)以人為本的包容性。破解食品安全問(wèn)題的同時(shí)，宜兼顧農(nóng)村地區(qū)脫貧致富與食品產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，從而能夠縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。[38]共享理念是食品安全治理現(xiàn)代化共贏、和諧和綠色發(fā)展的體現(xiàn)。

1．以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動(dòng)食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

食品安全首先是把好生產(chǎn)關(guān)。從生產(chǎn)源頭上保障食品質(zhì)量安全，要注重食品產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)源頭方面，引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品供給側(cè)主動(dòng)地提供安全農(nóng)產(chǎn)品。采取集約化模式，通過(guò)調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提升高質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)能，解決有機(jī)、綠色、無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品供給不足而普通常規(guī)農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩的矛盾境況，消除農(nóng)產(chǎn)品供給市場(chǎng)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的“一家兩制”生產(chǎn)體系，引導(dǎo)農(nóng)民向社會(huì)無(wú)差別化提供安全農(nóng)產(chǎn)品。在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者方面，通過(guò)實(shí)施質(zhì)量強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，加強(qiáng)企業(yè)質(zhì)量品牌建設(shè)，推進(jìn)企業(yè)發(fā)展模式從規(guī)模速度型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。一方面，結(jié)合宏觀調(diào)控與市場(chǎng)化作用，整合小微型食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)向產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；图s化轉(zhuǎn)變，對(duì)需求強(qiáng)勁而產(chǎn)能不足的優(yōu)質(zhì)食品實(shí)施重點(diǎn)培育，使資源要素向高質(zhì)量安全的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)集中，從而能夠有效地增加優(yōu)質(zhì)食品供給。另一方面，利用市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度、產(chǎn)品類(lèi)別以及質(zhì)量等級(jí)，靈活設(shè)置食品市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻。提高產(chǎn)能過(guò)剩、風(fēng)險(xiǎn)程度高的中低端食品的準(zhǔn)入門(mén)檻；淘汰、懲治生產(chǎn)不規(guī)范、存在安全隱患的產(chǎn)能過(guò)剩型食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，提升整體行業(yè)質(zhì)量和效益?？傊种院愕刂铝τ诮鉀Q食品產(chǎn)業(yè)供給缺位與供需錯(cuò)位矛盾，實(shí)現(xiàn)食品市場(chǎng)供求新均衡局面，推動(dòng)食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)品供給質(zhì)量的提升與消費(fèi)需求升級(jí)相匹配，守好食品安全第一道防線。[39]

2．以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略促進(jìn)城鄉(xiāng)食品安全一體化融合

隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)全面勝利，大部分農(nóng)村地區(qū)的食品消費(fèi)已由溫飽型向健康型轉(zhuǎn)變，農(nóng)民對(duì)食品安全需求日益增加。解決農(nóng)村食品安全問(wèn)題，必須結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，而食品安全問(wèn)題是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略五項(xiàng)任務(wù)之首，直接關(guān)系到人民幸福感與安全感。培育農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的安全生產(chǎn)意識(shí)，推廣綠色農(nóng)業(yè)有機(jī)種植技術(shù)，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品綠色有機(jī)認(rèn)證，推行品牌化管理模式，創(chuàng)響 “鄉(xiāng)字號(hào)”“土字號(hào)”等農(nóng)產(chǎn)品特色品牌，不僅能夠提升農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且從源頭上確保了食品質(zhì)量安全。建立與完善城鄉(xiāng)一體化食品安全治理體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)基層機(jī)關(guān)組織要重視建設(shè)食品安全監(jiān)督管理部門(mén)，完善人員配置，樹(shù)立科學(xué)高效的食品安全治理理念，將鄉(xiāng)村食品安全納入工作績(jī)效考核的重要指標(biāo)，并將其作為基層常規(guī)工作的職責(zé)與內(nèi)容。充分利用大數(shù)據(jù)現(xiàn)代化信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級(jí)監(jiān)管部門(mén)的聯(lián)合行動(dòng)，打破信息壁壘，消除信息不對(duì)稱(chēng)，保障食品安全相關(guān)信息在基層鄉(xiāng)村通暢傳遞。重視新興社交媒體的宣傳引導(dǎo)與教育普及功能，提升銷(xiāo)售主體與農(nóng)村消費(fèi)者的食品安全意識(shí)與法律意識(shí)，引導(dǎo)、鼓勵(lì)農(nóng)村消費(fèi)者及時(shí)舉報(bào)制假、售假等食品欺詐行為，在食品安全問(wèn)題上主動(dòng)維權(quán)。推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)法治化管理，對(duì)農(nóng)村食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行公示公開(kāi)，實(shí)施生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)“失信黑名單”制度，大力實(shí)施“農(nóng)改超”“農(nóng)村食品安全放心店”下鄉(xiāng)進(jìn)村工程，發(fā)揮多元主體各自?xún)?yōu)勢(shì)與作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)食品安全治理均衡發(fā)展，從而確保全民共享食品安全治理成果。

結(jié)語(yǔ)

“共建共治共享”基本理念與概念框架為破解食品安全治理困局提供了邏輯指引，為探索提升食品安全治理水平、推進(jìn)食品安全治理現(xiàn)代化路徑提供了實(shí)踐行動(dòng)方案?！肮步ü仓喂蚕怼痹谌诤稀岸嘣仓巍崩碚摰幕A(chǔ)上，立足于中國(guó)食品安全的現(xiàn)狀，在共建共治中回應(yīng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的利益訴求，以一切為了人民、增進(jìn)民生福祉為原則，從而構(gòu)建出“嚴(yán)密高效、社會(huì)共治的食品安全治理體系”，保障人民群眾“舌尖上的安全”，實(shí)現(xiàn)食品產(chǎn)業(yè)振興與高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)與實(shí)現(xiàn)。在共建共治共享下推進(jìn)食品安全的“中國(guó)式現(xiàn)代化”，科學(xué)地探索食品安全治理的“中國(guó)道路”，充分彰顯了食品安全治理的“中國(guó)智慧”，這不僅是社會(huì)治理領(lǐng)域的一個(gè)縮影，也是“中國(guó)化”本土治理的鮮活樣本，對(duì)于新時(shí)期創(chuàng)新社會(huì)治理格局和國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)具有深刻的理論意蘊(yùn)與重要的時(shí)代價(jià)值。