吳價寶,張玲俐,王秋文,沈雪玲

(1.江蘇海洋大學 商學院，江蘇 連云港 222005； 2.江蘇區(qū)域合作研究基地,江蘇 連云港 222005)

一、引言

蘇北和魯南同屬淮海經濟區(qū),均為經濟發(fā)展相對滯后的地區(qū),自然資源稟賦相近，產業(yè)發(fā)展模式相似,具備區(qū)域協同發(fā)展的良好條件。為切實扭轉蘇北和魯南地區(qū)發(fā)展長期相對落后的局面,江蘇和山東兩省深度推進淮海經濟區(qū)跨區(qū)域合作、沿東隴海線經濟帶建設等發(fā)展戰(zhàn)略,省際交界區(qū)域協同發(fā)展已取得了較明顯的實質性進展,但協同發(fā)展程度總體仍處于初級階段,兩地深度協同發(fā)展仍面臨著諸多的障礙和阻力,亟待進一步明確協同發(fā)展現狀、問題及路徑,構建跨區(qū)域協同發(fā)展組織、溝通機制、發(fā)展平臺等,以進一步打破跨區(qū)域發(fā)展邊界壁壘,切實推動蘇北和魯南地區(qū)由區(qū)域管理向區(qū)域治理轉變,由合作不經濟向合作經濟轉變,打造優(yōu)勢互補、資源共享、互利互惠、合作共贏的跨區(qū)域發(fā)展典范,為江蘇和山東兩省的高質量發(fā)展提供新的突破口。

區(qū)域協同發(fā)展指的是通過區(qū)域間的協同作用使區(qū)域間經濟系統(tǒng)得以持續(xù)高效發(fā)展的模式。各區(qū)域的協同水平遵循“初級——中級——高級”的演變路徑,在驅動因素的作用下,系統(tǒng)從無序走向有序。區(qū)域協同發(fā)展的過程是動態(tài)的而非一成不變的,受各區(qū)域資源稟賦和經濟基礎差異的影響,分工合作的方式與效率雖會有所不同,但都會遵循互惠共生、合作共贏的內生增長機制。當前,區(qū)域協同發(fā)展戰(zhàn)略已上升為重大國家戰(zhàn)略,是貫徹新發(fā)展理念和建設現代化經濟體系的重要組成部分。蘇北和魯南地區(qū)資源稟賦相近,產業(yè)發(fā)展模式相似,具備跨區(qū)域經濟合作的良好基礎,進一步健全市場機制、合作機制、互助機制、扶持機制,有助于蘇北和魯南地區(qū)相互促進、優(yōu)勢互補，促進區(qū)域協同發(fā)展。

二、文獻綜述

自20世紀四五十年代起,學者們就區(qū)域如何協同發(fā)展展開了研究，研究成果涉及區(qū)域經濟均衡增長、區(qū)域經濟非均衡增長、區(qū)域分工與協作、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域公共服務均等化等諸多領域。隨著研究的逐步深入,學界對區(qū)域協同發(fā)展方面的理論研究已從傳統(tǒng)的區(qū)域經濟理論逐漸延伸到環(huán)境、社會公平等方面的協同發(fā)展理論,實務研究已從傳統(tǒng)的經濟視角拓展到經濟、社會、環(huán)境等多維視角。

隨著改革開放戰(zhàn)略的實施,國內學者結合區(qū)域發(fā)展實際,對區(qū)域協同發(fā)展問題開展研究,取得了豐碩成果。黎峰建立了國內專業(yè)化分工與區(qū)域協同發(fā)展的理論框架,對兩種不同類型的國內價值鏈分工與區(qū)域發(fā)展差距的關系進行了經驗分析,認為在國內專業(yè)化分工中獲得的技術進步效應及資源配置效應差異是決定區(qū)域協同發(fā)展的關鍵[1]。李蘭冰通過識別中國區(qū)域協同發(fā)展階段、特征事實與異質性條件,構建了兼顧特征事實與中國實踐的區(qū)域協同發(fā)展理論邏輯,并從地方政府博弈角度設計了區(qū)域協同發(fā)展的優(yōu)化路徑[2]。王必達等以“協同性集聚”為核心概念,拓展現代集聚模型,提出了通過要素自由流動促進區(qū)域協同發(fā)展的理論假說[3]。陳敏對蘇北和魯南省際邊界區(qū)的對抗性利益關系及其協同發(fā)展問題進行了研究,認為跨區(qū)域發(fā)展單純依靠政府間的合作難以實現,應通過政府調控和市場導向相結合的方式來加以推進[4]。此外，李燕構建了互聯網對區(qū)域經濟協同影響機理的理論分析框架，深入分析了互聯網和區(qū)域經濟協同的互動關系，發(fā)現兩者間存在倒“U”型關系[5]。夏艷艷等深入闡釋了新時代區(qū)域協調發(fā)展的內涵及時代意義[6]。

綜上可知,學界關于區(qū)域協同發(fā)展方面的研究已取得了較為豐富的成果,為區(qū)域協同發(fā)展提供了方向和借鑒。但從現有研究來看，將蘇北和魯南這樣的跨省際邊界區(qū)域作為研究對象的文獻較少，且提出的對策建議對省際跨邊界區(qū)域如何協同發(fā)展的實踐指導性和可操作性不強。推動蘇北和魯南地區(qū)協同發(fā)展,既是兩地經濟高質量發(fā)展的必然要求,也是淮海經濟區(qū)協同發(fā)展和我國東中部地區(qū)經濟社會融合發(fā)展的關鍵舉措,是推動淮河生態(tài)經濟帶這一重大國家戰(zhàn)略落地落實的有效路徑?；诖?本文以蘇北和魯南地區(qū)為研究對象,對該區(qū)域協同發(fā)展現狀、問題及成因進行系統(tǒng)研究,并提出針對性的舉措,為切實促進蘇北和魯南協同發(fā)展,也為其他類似的跨省際邊界區(qū)域協同發(fā)展提供借鑒。

三、蘇北和魯南地區(qū)經濟發(fā)展情況

江蘇、山東兩省均為我國的經濟大省,近年來GDP總量均位居全國前列。但與此同時,兩省內部均存在著較大的地區(qū)差異。尤其是位于兩省交界地帶的蘇北和魯南地區(qū),始終是各自省內經濟發(fā)展相對落后的邊緣地區(qū)。蘇北地區(qū)徐州、連云港、宿遷、淮安、鹽城5市的GDP總量和人均GDP,除徐州經濟發(fā)展程度相對較高外,其余4市均處于江蘇省排名靠后的方陣。魯南地區(qū)棗莊、濟寧、日照、臨沂、菏澤5市的GDP總量在山東省內雖居于中等位置,但由于人口眾多,人均GDP排名相對靠后,人均收入普遍較低?？傮w而言,蘇北和魯南地區(qū)仍屬于“弱弱”型省際毗鄰區(qū)。

(一) 蘇北和魯南地區(qū)經濟發(fā)展情況

據江蘇省統(tǒng)計局公布數據顯示,蘇北地區(qū)徐州、鹽城、淮安、連云港、宿遷5市2021年GDP分別為8 117.44、6 617.39、4 550.13、3 727.92、3 719.01億元,分別位居江蘇省第6、8、11、12、13位,其中，徐州、鹽城處于全省中等水平,淮安、連云港、宿遷仍居于全省末3位。從人均GDP來看,2019—2021年,蘇北5市均位居江蘇省各市的后5位,說明蘇北5市在江蘇省內相對落后的發(fā)展狀態(tài)仍未發(fā)生改變。

據山東省統(tǒng)計局公布數據顯示,魯南地區(qū)臨沂、濟寧、菏澤、日照、棗莊5市2021年GDP分別為 5 465.5、 5 069.96、3 976.67、2 211.96、1 951.57億元,分別位居山東省第5、6、8、15、16位,其中，臨沂、濟寧、菏澤處于全省中等水平,日照、棗莊則位居于山東省的末兩位。從人均GDP來看,2019—2021年,魯南5市均低于山東省平均值,除日照、臨沂排名在中等靠后位置稍有上下浮動外,棗莊、臨沂、菏澤分別位居山東省的13、14、15位,說明魯南5市在山東省內的總體地位也未發(fā)生實質性的變化。

(二) 蘇北和魯南地區(qū)經濟發(fā)展情況比較

1 經濟發(fā)展水平存在一定差異 2019—2021年,蘇北5市經濟總量始終高于魯南5市,且差距呈明顯增大趨勢。據兩省統(tǒng)計公報數據顯示,2021年,蘇北和魯南地區(qū)分別實現地區(qū)生產總值26 731.89億元和18 675.66億元,蘇北5市比魯南5市共計多出8 056.23億元。分市域來看,魯南5市除濟寧和臨沂發(fā)展較好外,其余3市排名均靠后,蘇北5市中,徐州、鹽城始終排名前兩位,魯南5市中的日照、棗莊始終位居末兩位。從人均GDP來看,2019—2021年,蘇北5市全面領先魯南5市,且差距逐年上升趨勢較明顯。

2 產業(yè)結構存在一定差異 近年來,順應全球經濟發(fā)展趨勢,江蘇和山東兩省對產業(yè)結構進行優(yōu)化調整,資源利用效率得到了明顯提升,蘇北和魯南地區(qū)一、二、三產業(yè)增加值均有了不同幅度的上升,為跨區(qū)域協同發(fā)展奠定了良好的基礎[7]。江蘇省實施了南北共建園區(qū)、“一市一策”“六項關鍵工程”“四項轉移”“五方掛鉤”等一系列重大政策措施,蘇北各市充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢,深度挖掘資源稟賦優(yōu)勢,經濟社會發(fā)展成效顯著,逐步擺脫了對傳統(tǒng)路徑的依賴,產業(yè)結構自2016年開始實現了“三二一”的戰(zhàn)略性轉變后,近年來各市三產的比重相對穩(wěn)定。因對原材料、能源等傳統(tǒng)工業(yè)的依賴較嚴重,集聚高端創(chuàng)新資源的能力不足,魯南地區(qū)三產的轉型速度整體略慢于蘇北地區(qū),棗莊、濟寧、日照、菏澤4市2019年才首次實現產業(yè)結構的“三二一”戰(zhàn)略性轉變[8]。但近年來,魯南地區(qū)充分利用政府扶持落后地區(qū)相關政策和山地丘陵為主體的地域特色,大力打造生態(tài)旅游區(qū),并因地制宜發(fā)展生態(tài)農業(yè),第三產業(yè)在地區(qū)經濟中的比重實現了快速增長。

3 城鄉(xiāng)居民收入水平存在一定差異 近年來,蘇北和魯南各市城鄉(xiāng)居民收入雖均有了較大幅度的提升,但總體來看,不論是蘇北還是魯南各市,與其所在省其他各市相比,整體仍屬于落后位置。據統(tǒng)計年鑒數據測算,2018—2020年間,蘇北和魯南各市城鄉(xiāng)居民人均可支配收入全部低于其所在省份的平均值，且蘇北和魯南地區(qū)間存在較明顯的差異。2020年,蘇北5市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入平均為37 757元,魯南5市平均為35 810元,蘇北地區(qū)比魯南地區(qū)高將近2 000元。同期,蘇北農村居民人均可支配收入為20 933元,魯南5市為17 129元,蘇北地區(qū)比魯南地區(qū)高將近3 800元。

四、蘇北和魯南地區(qū)協同發(fā)展現狀

蘇北和魯南各市雖來自于經濟強省,但均始終未能擺脫發(fā)展速度相對緩慢的現實。由于行政區(qū)劃的邊界性、經濟區(qū)位的邊緣性和自然區(qū)位的臨近性,兩地的對抗和惡性競爭曾長期存在,但這種對抗和競爭并未對兩地的經濟發(fā)展產生實質性的正向效果,相反,帶來了產業(yè)結構趨同、市場分割嚴重、資源利用低效等一系列負面影響,成為制約兩地未來經濟和社會發(fā)展的現實難題。

早在2007年,山東省就印發(fā)了《江蘇省與山東省經濟社會發(fā)展合作框架協議》,明確提出要加強兩地各領域的強強合作,增進蘇魯交界地區(qū)的協同發(fā)展。2018年山東省黨政代表團到江蘇考察時,兩省的黨政領導再次明確表示,要建立交流合作長效機制,務實推進相關合作事項,深入研究區(qū)域合作的路徑和重點,為兩地高質量發(fā)展提供助力。同年10月,《淮河生態(tài)經濟帶發(fā)展規(guī)劃》獲國務院批復,正式上升為國家戰(zhàn)略。蘇北5市和魯南的棗莊、濟寧、臨沂、菏澤均屬于淮河生態(tài)經濟帶規(guī)劃范圍內城市,其中淮安、徐州兩市還屬于規(guī)劃中的中心城市。規(guī)劃明確提出,要著力提升淮安、徐州作為規(guī)劃中心城市的輻射帶動能力,以有效提升蘇北和魯南腹地的要素吸引力、市場競爭力和產業(yè)集聚力,促進整個淮海經濟區(qū)協同發(fā)展。此后,兩地在國家戰(zhàn)略框架和區(qū)域協同發(fā)展頂層設計下,就省際區(qū)域合作展開了多領域的探索和實踐,為切實打破省際行政區(qū)劃束縛,通過競爭和合作推動兩地優(yōu)勢互補、互利共贏格局的形成奠定了良好基礎[9]。

(一) 頂層框架設計已初步明確

為認真貫徹落實淮河生態(tài)經濟帶建設這一區(qū)域協同發(fā)展的重大國家戰(zhàn)略,蘇北和魯南各市圍繞淮海經濟區(qū)協同發(fā)展做文章,不斷優(yōu)化頂層設計,為區(qū)域內各市的務實合作提供了戰(zhàn)略指引。

2018年12月,徐州、連云港、宿遷、菏澤、濟寧、臨沂、棗莊等市在徐州召開了首屆淮海經濟區(qū)協同發(fā)展座談會,與會各市共同簽署了《淮海經濟區(qū)協同發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協議》,將“淮海經濟區(qū)協同發(fā)展座談會”明確為區(qū)域戰(zhàn)略決策的載體,并成立了協同發(fā)展協商會,作為區(qū)域溝通協同的載體;隨后,協同發(fā)展辦公室開始實體化運作,并在各市相繼成立了聯絡辦公室,并共同成立了“淮海經濟區(qū)協同發(fā)展專家咨詢委員會”,以推動政策協同。在淮安召開的第二屆淮海經濟區(qū)協同發(fā)展座談會上,與會各市又共同簽署了《2020年淮海經濟區(qū)“十四五”規(guī)劃對接暨產業(yè)協同發(fā)展合作協議》《淮海經濟區(qū)產業(yè)投資基金合作協議》《淮海經濟區(qū)國土空間生態(tài)修復和環(huán)保聯動合作協議》。2020年,在菏澤召開的第三屆淮海經濟區(qū)協同發(fā)展座談會上,與會各市又集中簽署了《淮海經濟區(qū)協同發(fā)展生態(tài)環(huán)境聯防聯控工作機制》《2021年淮海經濟區(qū)交通一體化合作框架協議》《淮海經濟區(qū)成員城市共建共享中國(江蘇)自由貿易實驗區(qū)連云港片區(qū)合作框架協議》《微山湖地區(qū)縣域協同發(fā)展框架協議》《淮海經濟區(qū)試點職業(yè)院?？鐓^(qū)域職業(yè)教育合作培養(yǎng)協議》。在濟寧召開的第四屆淮海經濟區(qū)協同發(fā)展座談會上,與會各市又共同簽署了《淮海經濟區(qū)政務服務“跨省通辦”一體化發(fā)展合作框架協議》《淮海經濟區(qū)應急救援區(qū)域協同合作協議》《淮海經濟區(qū)科技創(chuàng)新共同體框架協議》《淮海經濟區(qū)知識產權司法協同保護工作框架協議》《淮海經濟區(qū)內河航運和物流產業(yè)發(fā)展合作框架協議》《淮海經濟區(qū)水生態(tài)環(huán)境聯防聯控共治共享協議》。

(二) 交通互聯互通正穩(wěn)步推進

交通互聯互通是省際區(qū)域間各城市協同發(fā)展的基礎。近年來,為拉進時空距離,蘇北和魯南各市主動加強溝通對接,以淮海經濟區(qū)建設為抓手,推進互聯互通項目納入各自國土空間規(guī)劃和“十四五”發(fā)展規(guī)劃,著力破解交通同城化發(fā)展過程中面臨的突出問題,交通一體化水平正不斷提升。2020年,徐連高鐵開啟試運行并與青鹽高鐵并線,徐宿淮鹽鐵路正式通車,區(qū)域高鐵互聯版圖不斷擴大。徐州與菏澤間的徐菏鐵路、豐沛高速,徐州與棗莊、濟寧、臨沂間的徐棗城際、徐濟城際、徐臨高速等規(guī)劃項目正在對接,徐州與菏澤間的徐菏高鐵已正式納入我國綜合立體交通網規(guī)劃。2020年6月,宿連航道一期工程正式開工,標志著徐宿連航道建設取得了重要進展。連云港、徐州、宿遷等市共建共用連云港口岸工作也正不斷深化,“海陸空”多式聯運立體交通體系已初見成效[10]。

(三) 平臺載體建設已初見成效

蘇北和魯南各市以現有高新區(qū)、開發(fā)區(qū)為合作載體,不斷創(chuàng)新園區(qū)合作機制,不斷探索省際、市際產業(yè)轉移統(tǒng)籌協同機制,打造區(qū)域合作平臺載體。此外,還大力推動各種跨區(qū)域合作組織建設。據不完全統(tǒng)計,目前淮海經濟區(qū)內各市間已成立了科協聯盟、醫(yī)藥?？坡撁?、體育聯盟等各類專業(yè)合作組織40余家,涉及交通、產業(yè)、教育、衛(wèi)生、文旅等各領域。為促進區(qū)域間科技創(chuàng)新,臨沂大學、齊魯工業(yè)大學(菏澤校區(qū))、徐州醫(yī)科大學、中國礦業(yè)大學、江蘇海洋大學、江蘇師范大學等本科院校發(fā)起設立了“淮海經濟區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大學生聯盟”。區(qū)域間知識產權保護平臺建設也取得了較明顯的成效[11]。 2021年4月,國家級知識產權保護中心——中國(徐州)知識產權保護中心正式揭牌,為加速推進淮海經濟區(qū)知識產權協同保護提供了良好的平臺載體條件。

(四) 重點領域合作正逐步推進

隨著區(qū)域合作共識的達成和淮海經濟區(qū)建設工作的推進,蘇北和魯南地區(qū)各領域的務實合作也正穩(wěn)步向前。2018年,淮海經濟區(qū)各市結合協同發(fā)展的重點領域,成立了交通同城化建設聯合工作組、產業(yè)協同發(fā)展聯合工作組、生態(tài)環(huán)保聯防聯控聯合工作組和社會事業(yè)融合發(fā)展聯合工作組,以統(tǒng)籌推進區(qū)域合作工作。各市在工作組領導下,聚焦區(qū)域優(yōu)勢主導產業(yè)開展了各種對接合作,如依托徐工集團、山東臨工等龍頭企業(yè),打造工程機械產業(yè)集群等。據不完全統(tǒng)計,淮海經濟區(qū)內各市間已簽訂合作協議近30個。各市間還共同開展了“新冠肺炎疫情期間執(zhí)法協作”“跨區(qū)域商標維權”“食品安全執(zhí)法協作”等專項活動。徐州、連云港、宿遷、臨沂等市還就污染減排聯合簽訂了《進一步加強生態(tài)環(huán)境保護合作框架協議》,徐州、臨沂等市還聯合開展了新墨河跨界水污染防治調查。隨著各重點領域協作工作的推進,各市協同發(fā)展的聯動效應正逐步形成。

五、蘇北和魯南地區(qū)協同發(fā)展中亟待解決的問題

推進蘇北和魯南地區(qū)協同發(fā)展雖已達成共識,并已具備較好的基礎,但仍面臨著諸多的困難。具體表現為如下4個方面：一是頂層設計有待優(yōu)化,二是互聯互通水平有待提升,三是產業(yè)合作有待深入,四是中心城市自身影響力有待提升。

(一) 頂層設計有待優(yōu)化

蘇北和魯南各市均處于淮海經濟區(qū)的核心區(qū),該區(qū)域如能形成強有力的發(fā)展合力,實現“洼地崛起”,其輻射面將能延伸到中亞、東歐、西歐各地,在國家整體發(fā)展中具有十分重要的意義。但由于缺乏國家層面的總體規(guī)劃和統(tǒng)一的戰(zhàn)略安排,淮海經濟區(qū)概念雖已提出30多年,區(qū)域內深度有效的分工卻始終沒有建立,區(qū)域間發(fā)展的凝聚力和合力也始終沒有形成,蘇北和魯南各市仍沒有擺脫經濟洼地的局面,淮海經濟區(qū)整體仍落后于其他城市群。

中央層面雖于2018年通過了《淮河生態(tài)經濟帶發(fā)展規(guī)劃》,將促進淮海經濟區(qū)發(fā)展上升成了國家戰(zhàn)略,為蘇北和魯南各市打破行政壁壘,實現區(qū)域協同發(fā)展增強了規(guī)劃剛性,但現有規(guī)劃對各市的功能定位和產業(yè)分工等重大問題仍未予以明確,且蘇北和魯南10市中,唯獨與連云港和臨沂毗鄰的日照市沒被納入《淮河生態(tài)經濟帶發(fā)展規(guī)劃》范疇,且該規(guī)劃中所明確的淮海經濟區(qū)10市也不包括蘇北的鹽城、淮安和魯南的日照3市,與地緣、傳統(tǒng)等明顯脫節(jié),不利于整個蘇北和魯南地區(qū)的一體化協同發(fā)展。

此外，跨區(qū)域協同發(fā)展涉及到交通、產業(yè)、科教文衛(wèi)等諸多領域的深層次問題,“淮海經濟區(qū)協同發(fā)展座談會”這一組織機構的層級與“推動長三角一體化領導小組”等組織機構相比,推動力和影響力明顯有限,難以切實承擔起推動區(qū)域協同發(fā)展的重任。目前達成的合作框架協議雖涉及到了諸多領域,但協議內容主要是框架性的合作意向,實際操作性不強,執(zhí)行效果也不太理想。

(二) 互聯互通水平有待提升

從地理位置來看,蘇北和魯南各市與長三角、珠三角等經濟區(qū)內各市相比，距離更加分散,中心城市徐州與連云港、淮安、商丘、菏澤、濟寧等城市的距離都在200公里左右。面對地理位置上的不足,只有解決交通互聯互通問題,才能為蘇北和魯南各市資源、人才的流動創(chuàng)造條件,區(qū)域協同發(fā)展才有實現的可能[12]。近年來,蘇北和魯南各市圍繞淮海經濟區(qū)建設,切實謀劃交通互聯互通工作,雖已取得一定進展,但從實際成效看,交通一體化建設還僅停留于高鐵、公路等主動脈的規(guī)劃建設層面,還遠未觸及城市內部建設,不論是速度還是深度,都遠遠落后于長三角、珠三角等其他經濟區(qū),市際間人流、物流仍很不通暢,還存在諸多斷點和堵點亟待疏通。其他領域的互聯互通工作雖也在推進,但目前仍僅停留于疫情共防、食品安全執(zhí)法協作等領域,港航互聯互通水平還很低下,信息資源共享共用等還未提上議事日程。互聯互通水平總體明顯落后于其他經濟區(qū)。

(三) 產業(yè)合作有待深入

明確產業(yè)分工、加強產業(yè)合作是蘇北和魯南地區(qū)各市協同發(fā)展的方向和舉措。由于蘇北和魯南各市所在的淮海經濟區(qū)位于傳統(tǒng)產煤帶上,故各市的產業(yè)發(fā)展重點多放在發(fā)展資源加工型、勞動密集型、臨港產業(yè)上,主要打造煤炭、建材、鋼鐵、化工等產業(yè)鏈條,產業(yè)結構中能源化工、機械制造、產品加工等重工業(yè)占比較大。魯南各市形成了以西日線為主軸、日照為龍頭、濟寧為中心、臨沂為腹地的能源及煤化工、機械制造、鋼鐵建材等產業(yè)集聚帶;蘇北各市則形成了以東隴海線為主軸、連云港為龍頭,徐州為腹地的裝備制造、資源加工等產業(yè)集聚帶[13]。

近年來,在淮海經濟區(qū)規(guī)劃框架下,蘇北和魯南各市間雖就產業(yè)合作達成了一些框架性的協議,并就如何明確產業(yè)分工,推動產業(yè)合作方面進行了一些嘗試,但在城市分工定位模糊、利益機制仍未理順的情況下,相似的產業(yè)結構導致各市利益沖突激烈,在發(fā)展產業(yè)時難以考慮區(qū)域整體利益,而更多的是考慮自身利益,跨省際各市間互設產品和要素壁壘等情況仍時有發(fā)生,產業(yè)合作難以切實達成,區(qū)域協同發(fā)展成效難以凸顯。

(四) 中心城市的影響力有待提升

國家發(fā)改委雖已將徐州定位為省域副中心城市,但長期以來,由于蘇北和魯南各市經濟發(fā)展水平相近,功能定位重疊,缺乏比較優(yōu)勢特別明顯的領頭羊,故中心城市之爭始終沒有停止。徐州與濟寧一直都在爭奪淮海經濟區(qū)中心城市之位,徐州與臨沂一直在爭奪區(qū)域性物流中心之位,連云港與日照一直在爭奪亞歐大陸橋東橋頭堡之位?！痘春由鷳B(tài)經濟帶發(fā)展規(guī)劃》雖明確提出,要將徐州、淮安建設成為淮海經濟區(qū)中心城市,但不論是徐州還是淮安,其經濟發(fā)展水平雖略領先于區(qū)內其他各市,但與長三角、珠三角、環(huán)渤海等其他經濟區(qū)的中心城市相比,都還存在明顯的差距,其中心城市地位還很難獲得區(qū)內其他城市的認同,影響力仍十分有限,很難在推動跨省際區(qū)域各市協同發(fā)展中切實發(fā)揮輻射帶動作用。

六、推動蘇北和魯南地區(qū)深度協同發(fā)展的對策建議

上述分析可知,蘇北和魯南各市雖已就區(qū)域協同發(fā)展進行了長期探索,但區(qū)域協同發(fā)展仍面臨著諸多問題,兩地產業(yè)趨同、盲目競爭的囚徒困境仍未能有效破解。如何切實打破省際行政區(qū)劃束縛,通過競爭和合作推動兩地優(yōu)勢互補、互利共贏格局形成,切實推動兩地走上協同發(fā)展的共贏之路,仍需多方發(fā)力。

(一) 優(yōu)化頂層設計

《淮河生態(tài)經濟帶發(fā)展規(guī)劃》的批復只是蘇北和魯南地區(qū)協同發(fā)展的新起點,只有進一步優(yōu)化頂層設計,推動規(guī)劃落地落實,才是蘇北和魯南地區(qū)深度協同發(fā)展的關鍵所在。針對當前頂層設計方面存在的不足,建議對規(guī)劃范圍和內容予以進一步優(yōu)化調整,提升協同組織機構的層級,并建立健全區(qū)域協同利益分享機制,以推動合作框架協議落地。

1 優(yōu)化調整規(guī)劃范圍和內容 因蘇北5市和魯南5市地緣接壤,日照又位于連云港與臨沂兩市的邊緣,周圍沒有其他毗鄰城市,將日照市排除于《淮河生態(tài)經濟帶發(fā)展規(guī)劃》范疇,顯然不利于日照和整個魯南地區(qū)的發(fā)展。鹽城、淮安兩市雖屬于《淮河生態(tài)經濟帶發(fā)展規(guī)劃》范疇,但卻被排除在淮海經濟區(qū)城市范疇。鹽城、淮安兩市的缺席對其自身及整個蘇北的發(fā)展也十分不利。故建議將日照增補進入《淮河生態(tài)經濟帶發(fā)展規(guī)劃》范疇,將鹽城、淮安、日照增補進入淮海經濟區(qū)范疇,并從整個區(qū)域協同發(fā)展的角度,進一步明確和細化各市的功能定位和產業(yè)分工,充分發(fā)揮各市的比較優(yōu)勢,形成分工合理、互利共贏的產業(yè)發(fā)展模式,切實推動區(qū)域內各市協同穩(wěn)定發(fā)展。

2 提升協同組織機構的層級 當前,蘇北和魯南各市的協同發(fā)展實質是采用“淮海經濟區(qū)協同發(fā)展座談會”這一形式開展,按照10市輪流主持的方式開展工作,出席座談會的領導主要為各市市領導,協同組織機構的級別和影響力均明顯落后于“京津冀協同發(fā)展領導小組”“推動長三角一體化領導小組”等組織機構。為切實推動兩地的深度協同,建議由中央政府牽頭或授權,在該省際交界區(qū)域設立具有權威性的“淮海經濟區(qū)協同發(fā)展領導小組”,作為國務院派駐機構統(tǒng)一負責該區(qū)域的協同發(fā)展各項事務,統(tǒng)籌協同區(qū)域間重大綜合性事務?；春＝洕鷧^(qū)協同發(fā)展領導小組下設常設機構區(qū)域協同發(fā)展辦公室,負責小組決議的執(zhí)行和日常事務的處理。

3 建立區(qū)域協同利益分享機制 建立區(qū)域協同利益分享機制是推動各項合作框架協議落地的關鍵所在。為此,一是要建立區(qū)域合作利益補償機制。建議在對不同行政區(qū)利益關系進行科學核算和分類的基礎上,按照市場化原則,建立有助于保證相對落后地區(qū)的利益補償機制,并采用財政轉移支付、價格補貼、政策扶持、技術資金支持、人才交流、項目合作、信息共享等多種方式和手段,平衡地區(qū)間發(fā)展差距,為區(qū)域深度協同發(fā)展消除阻力[14]。二是要建立利益失衡解決機制。建議構建地區(qū)利益分配均衡性評價指標體系,對跨省際區(qū)域不同城市利益分配的均衡性、發(fā)展速度、額外利益獲得和損失等情況進行綜合評價,明確利益沖突發(fā)生時協商解決的具體途徑和方式等。三是要建立利益沖突行為約束機制。建議將基礎設施建設、固定資產投資、稅收優(yōu)惠等各項事宜與地方政府的行為約束條款相結合,以約束各市在法律框架范圍內合理追求自身利益,減少資源浪費,降低交易成本,實現互利共贏。

(二) 提升互聯互通水平

空間位置的遠近和互聯互通水平的高低是影響區(qū)域協同發(fā)展成效的關鍵制約因素。為高質量地推動蘇北和魯南地區(qū)的協同發(fā)展,有效解決蘇北和魯南各市間距離相對較遠、信息互聯互通水平不足等方面存在的問題,應進一步完善路網體系,加快港航互聯互通,并加快信息的互聯互通。

1 加快完善路網體系 為充分發(fā)揮交通在區(qū)域協同發(fā)展中的先行作用,一是要進一步完善公路網體系。要加快構建以徐州為中心的“七環(huán)六聯”市域快速干線公路網體系和淮海經濟區(qū)核心區(qū)“一環(huán)八射一聯”高快公路網體系,并暢通各城市內部的交通路網,實現更高水平上的交通互聯互通。二是要加快鐵路網絡建設。要推動徐菏鐵路、徐棗城際、徐濟城際、徐臨高速等項目早日落地建設,加密鐵路網的縣級節(jié)點覆蓋,讓淮海經濟區(qū)一小時交通圈早日變?yōu)楝F實。三是要加快推動臨連快速通道的建立。要破解人為障礙,進一步暢通臨沂和連云港之間的交通,讓臨連產業(yè)走廊切實發(fā)展成為蘇北和魯南地區(qū)經濟的火車頭。

2 加快港航互聯互通 一是要促進港航聯動發(fā)展。要進一步深化連云港海港與淮安空港、徐州國際陸港間的聯動發(fā)展,進一步完善國際物流體系和綜合交通運輸體系,確保蘇北和魯南地區(qū)物流、人流暢通便捷。二是要打造江海河聯運體系。要加強以港口為節(jié)點的多式聯運體系建設,加強與太倉港、上海港等沿江方向的聯運線路建設,優(yōu)化徐州港鐵水聯運平臺功能,推動多式聯運信息平臺示范項目建設。三是要建設淮海經濟區(qū)航空物流中心。要加快建設徐州觀音機場至蘇北和魯南各貨源地區(qū)的快速通道,進一步完善腹地攬貨節(jié)點體系,加密機場貨運區(qū)點對點快運專線,提升蘇北和魯南地區(qū)的集疏運效率。

3 促進信息互聯互通 一是要推動信息基礎設施的互聯互通。蘇北和魯南各市要加快“城市大腦”建設,推動5G和千兆光纖跨區(qū)域的共建共享,一體化推進新一代信息基礎設施建設。二是要推動衛(wèi)生健康信息的互聯互通。要加快實現蘇北和魯南地區(qū)的醫(yī)保一體化,推動跨區(qū)域醫(yī)療聯合體建設,推動三甲醫(yī)院異地開設特色專科或建立分院,全面實現異地就醫(yī)門診和醫(yī)療費用的直接結算,實現淮海經濟區(qū)衛(wèi)生健康一體化協同發(fā)展。三是要促進教育資源的協同共享。建設推動跨省人才培養(yǎng)模式改革試點,鼓勵高水平大學在蘇北和魯南地區(qū)其他城市設立聯合大學或分校區(qū),促進淮海經濟區(qū)教育事業(yè)的一體化協同發(fā)展。

(三) 深化區(qū)域間產業(yè)合作

推動跨區(qū)域產業(yè)協同發(fā)展是支撐蘇北和魯南地區(qū)高質量發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。深化蘇北和魯南地區(qū)各市產業(yè)合作,需著力打造一體化的市場體系,著力建設錯位協同、優(yōu)勢互補的跨區(qū)域產業(yè)生態(tài)圈,并著力建設以連云港和日照為中心的海州灣經濟圈。

1 著力打造一體化的市場體系 市場一體化是區(qū)域產業(yè)協同發(fā)展的基礎?？缡‰H區(qū)域只有形成一體化協同發(fā)展的市場體系,才能破解結構鎖定和利益固化的頑疾。故蘇北和魯南各市應將一體化市場體系建設作為跨區(qū)域協同發(fā)展的優(yōu)先考量,不斷完善利益調節(jié)機制,不斷提升區(qū)域市場化水平。一是要著力推動區(qū)域市場主體發(fā)育。蘇北和魯南各市要以統(tǒng)一大市場建設為契機,合力壓縮市場準入負面清單,縮減項目審批時間,清理規(guī)范涉企收費,加強反壟斷和反不正當競爭,充分激發(fā)各類市場主體活力。二是要加快建設一體化的高端市場。應加強區(qū)域內各企業(yè)和各專業(yè)市場的協作,建設一批跨省市、跨行業(yè)的企業(yè)集團、貿易集團,建設一批與國際接軌的規(guī)范化、現代化的高端市場。三是要加快建設一批跨區(qū)域經濟行業(yè)協會。將行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)技術標準、行業(yè)服務標準、企業(yè)征信體系建設等權力交由行業(yè)協會來完成,促進資金流、物流、人流等要素在區(qū)域內自由流動。

2 著力建設錯位協同、優(yōu)勢互補的跨區(qū)域產業(yè)生態(tài)圈 產業(yè)生態(tài)圈建設是淮海經濟區(qū)協同發(fā)展的支撐性工程。為打造產業(yè)生態(tài)圈,一是要在對蘇北和魯南各市產業(yè)發(fā)展情況進行認真梳理的基礎上,找到各市共同利益的切合點,并結合各市的產業(yè)發(fā)展情況,進一步明確各市在淮海經濟區(qū)中的發(fā)展定位和目標任務,統(tǒng)籌編制《淮海經濟區(qū)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》,以規(guī)劃引領各市產業(yè)協同發(fā)展行動。二是要完善區(qū)域協同合作機制,進一步統(tǒng)籌協同區(qū)域資源,擺脫粗放型增長路徑依賴,化競爭為競合,做大做強特色優(yōu)勢產業(yè),協同提升區(qū)域內各市的產業(yè)競爭力,夯實產業(yè)協同基礎[15]。三是要加大對淮海經濟區(qū)內產業(yè)鏈的垂直整合力度,探索共建共管、異地孵化、雙向飛地等跨區(qū)域產業(yè)合作新模式,將區(qū)域間各市的惡性競爭轉變?yōu)楫a業(yè)鏈各節(jié)點上的協同攻關,以產業(yè)生態(tài)圈理念協同做大各具優(yōu)勢的產業(yè)集群。

3 著力建設以連云港和日照為中心的海州灣經濟圈 連云港港和日照港是淮海經濟區(qū)重要的物流中轉站,也是重要的出海口,共同承載著實施“一帶一路”倡議和“淮河生態(tài)經濟帶建設”國家重要戰(zhàn)略的時代使命。只有著力建設以連云港和日照為中心的海州灣經濟圈,才能充分發(fā)揮港口和海岸線優(yōu)勢,更好對接“一帶一路”沿線和長三角地區(qū)相關產業(yè),為蘇北和魯南地區(qū)各市協同發(fā)展和高質量發(fā)展提供現實可能。下一步,要以連云港和日照共同簽署的《深化戰(zhàn)略合作框架協議》為藍圖,加快建立定期溝通交流機制,加快“兩港一航”建設,加強兩地在海上合作、新亞歐大陸橋經濟走廊建設、智慧港口(碼頭)建設等方面的統(tǒng)籌聯動,不斷優(yōu)化區(qū)域集疏運體系建設,共同打造集裝箱精品航線,提高淮海經濟區(qū)腹地物流通道服務水平,增強海州灣經濟圈的核心競爭力。

(四) 提升中心城市的影響力

提升中心城市的影響力和輻射力,是促進跨省際區(qū)域產業(yè)集聚,進而推動區(qū)域協同發(fā)展的必然之路。為早日將徐州建設成為名副其實的省域副中心城市和淮海經濟區(qū)中心城市,下一步,徐州應著力做大城市能級、做強產業(yè)支撐、做優(yōu)功能平臺。

1 做大中心城市的發(fā)展能級 一是要力爭將徐州都市圈納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。要抓住中央全面深化改革委員會第26次會議下發(fā)的《關于加強和改進行政區(qū)劃工作的意見》文件精神,利用中央行政區(qū)劃調整的契機,爭取將包括蘇北和魯南各市在內的徐州都市圈納入國家發(fā)展戰(zhàn)略,高標準優(yōu)化空間布局,做好徐州都市圈空間規(guī)劃,構建跨區(qū)域協同發(fā)展的都市空間。二是要加快都市圈同城化發(fā)展。要主動對標國家中心城市和省會城市,切實發(fā)揮徐州作為中心城市的“大通道、大樞紐、大網絡”優(yōu)勢,深入推進城鄉(xiāng)建設三年行動計劃,深入推進城鄉(xiāng)融合、產城融合,加快構建“1小時通勤圈”,不斷提升徐州的樞紐優(yōu)勢和輻射優(yōu)勢。三是要加快向海發(fā)展。要打破單一的陸路交通樞紐定位,積極探索與連云港、日照等協同建設陸?？战煌屑~、制造業(yè)中心、航運物流核心區(qū)等,將徐州都市圈建設成為我國新興的沿海城市群。

2 做強中心城市的產業(yè)支撐 強力的產業(yè)集聚是做實淮海經濟區(qū)中心城市的基本支撐。為此,一是要落實市領導掛鉤聯系優(yōu)勢產業(yè)鏈制度。要切實把創(chuàng)新發(fā)展作為引領區(qū)域產業(yè)發(fā)展的第一動力,著力增強中心城市的產業(yè)發(fā)展引領力,將市領導掛鉤聯系優(yōu)勢產業(yè)鏈制度落到實處,做好優(yōu)勢產業(yè)鏈的補鏈、拓鏈、強鏈工作,不斷完善中高端產業(yè)鏈條,打造具有示范引領作用的淮海經濟區(qū)特色產業(yè)集群。二是要注重傳統(tǒng)產業(yè)和優(yōu)勢產業(yè)的協同培育。要加快推進工業(yè)倍增工程和項目建設“765”計劃,推動“6+4”先進制造業(yè)、“6+3”現代服務業(yè)體系的構建,在推進資源開采、裝備制造、產品加工等傳統(tǒng)產業(yè)改造提升的同時,協同推進智能制造、新能源、電子信息、醫(yī)藥健康等新興產業(yè)的培育壯大,為淮海經濟區(qū)中心城市建設提供強勁的產業(yè)支撐。三是要著力構建橫向網絡型產業(yè)組織。要順應信息時代發(fā)展特點,突破現有的線性產業(yè)鏈思維定式,加快建立跨區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng),打造新型的橫向網絡型產業(yè)組織,化解相對不發(fā)達地區(qū)難以集聚創(chuàng)新資源的難題,助推區(qū)域產業(yè)由低端向中高端躍升。

3 做優(yōu)中心城市的功能平臺 一要加快推進重大科創(chuàng)平臺建設。要深入實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略,立足各類高端要素集聚持續(xù)發(fā)力,圍繞國家級制造業(yè)科技創(chuàng)新中心創(chuàng)建目標,扎實推進深地科學與工程彭城實驗室等重大科創(chuàng)平臺建設,促進深地科學與工程方面的國際技術轉移對接,全面提升中心城市產業(yè)鏈、供應鏈的競爭力。二是要加快高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺建設。要聚焦金融服務、高端產業(yè)、現代物流、商品和要素市場等重點業(yè)態(tài),搭建高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺,為要素資源在中心城市的集聚提供良好的基礎。三是要加快高水平產業(yè)技術研究院建設。通過面向全球招引合作伙伴等方式,培育和建設一批高水平產業(yè)技術研究院,以快速提升關鍵技術創(chuàng)新能力,加快區(qū)域科技成果轉化,助推傳統(tǒng)企業(yè)轉型升級。