張新民,朱冠昊

(西南大學(xué)a.法學(xué)院; b.社會政策與法律研究中心,重慶 400715)

2005年12月29日,十屆全國人大常委會第十九次會議決定,《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》(以下簡稱《農(nóng)業(yè)稅條例》)自2006年1月1日起廢止。由此,國家不再針對農(nóng)業(yè)單獨(dú)征稅,一個在我國存在了兩千多年的古老稅種宣告終結(jié),這也標(biāo)志著我國正式進(jìn)入“后農(nóng)業(yè)稅時代”。農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅是國家與農(nóng)民收入分配關(guān)系的調(diào)整,也涉及到農(nóng)村上層建筑的重大變革,《農(nóng)業(yè)稅條例》的廢止,不僅減輕了農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān),還促進(jìn)了我國農(nóng)村基層治理模式的轉(zhuǎn)型與變革?！昂筠r(nóng)業(yè)稅時代”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理體制與村民自治制度之間所產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性張力,對重塑農(nóng)村基層治理格局提出了新的時代命題和實(shí)踐要求。從“農(nóng)業(yè)稅時代”到“后農(nóng)業(yè)稅時代”,農(nóng)業(yè)稅制度對我國農(nóng)村基層治理產(chǎn)生了哪些影響?廢除《農(nóng)業(yè)稅條例》后,我國農(nóng)村基層治理呈現(xiàn)出怎樣的格局?這種格局形成的原因是什么?在“后農(nóng)業(yè)稅時代”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村“兩委”應(yīng)當(dāng)如何促進(jìn)農(nóng)村基層自治制度的發(fā)展?本文將就上述問題進(jìn)行系統(tǒng)深入的闡述，并提出自己的主張建議。

一、歷史沿革:農(nóng)業(yè)稅收政策與農(nóng)村情態(tài)的同步演進(jìn)

農(nóng)業(yè)稅是國家向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、有農(nóng)業(yè)收入的單位和個人征收農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅和屠宰稅的統(tǒng)稱[1]。農(nóng)業(yè)稅制度根植于“三農(nóng)”的現(xiàn)實(shí)情態(tài),國家以農(nóng)業(yè)稅作為調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀條件和制度基礎(chǔ),可以說農(nóng)業(yè)稅制度是我國“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展的“晴雨表”和“顯示器”。在兩千多年的歷史進(jìn)程中,農(nóng)業(yè)稅雖歷經(jīng)無數(shù)次的形式變更和內(nèi)容調(diào)整,但始終保持著獨(dú)特的價值地位和強(qiáng)大的制度慣性,并對農(nóng)村基層社會治理產(chǎn)生直接影響。因此,要準(zhǔn)確把握“后農(nóng)業(yè)稅時代”農(nóng)村基層治理的發(fā)展態(tài)勢,必須首先回溯中華人民共和國成立以來我國農(nóng)業(yè)稅制度的發(fā)展歷程。

(一) 人民公社化運(yùn)動時期:城市工業(yè)化的負(fù)外部性影響在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)“軟著陸”

中華人民共和國成立后,農(nóng)民的地位發(fā)生了翻天覆地的變化。隨著農(nóng)業(yè)社會主義改造的基本完成,我國在農(nóng)村地區(qū)建立起了生產(chǎn)合作社制度,并最終發(fā)展成為“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社制度。實(shí)行人民公社制度的主要目的是滿足國家從農(nóng)村提取農(nóng)業(yè)剩余資源的需求[2],而改善落后的鄉(xiāng)村面貌只是人民公社制度附帶產(chǎn)生的外溢效果。農(nóng)業(yè)稅作為當(dāng)時國家財政收入的重要來源,為我國城市和工業(yè),特別是重工業(yè)和國防事業(yè)的發(fā)展提供了堅實(shí)的物質(zhì)保障。在人民公社化運(yùn)動中,農(nóng)村承接了大量城市過剩勞動力,有效緩解了城市就業(yè)壓力。但是,為了加快工業(yè)發(fā)展,國家以提高農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的方式加大對農(nóng)業(yè)剩余的提取力度,并通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差向農(nóng)村轉(zhuǎn)嫁因城市工業(yè)化所帶來的發(fā)展成本。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和策略使得我國農(nóng)村地區(qū)長期處于資源輸出狀態(tài),而工業(yè)對農(nóng)業(yè)的回饋力度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,城鄉(xiāng)間的發(fā)展差距因此被不斷拉大。

(二) 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期:政府在“三農(nóng)”領(lǐng)域的讓渡與淡出

1978年我國開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營呈現(xiàn)出“原子化”[3]和分散化的狀態(tài)。這一階段農(nóng)業(yè)主要任務(wù)是解決糧食產(chǎn)量不足的問題,關(guān)鍵舉措就是實(shí)施以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革[4]。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改變了中國農(nóng)村原有的經(jīng)營管理體制,確立了家庭經(jīng)營的主導(dǎo)地位,使廣大農(nóng)民獲得了充分的經(jīng)營自主權(quán),極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的深入推進(jìn)和優(yōu)化完善,我國農(nóng)業(yè)得到了前所未有的巨大發(fā)展,農(nóng)村與農(nóng)民的面貌煥然一新,農(nóng)民溫飽問題基本解決,一部分農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民逐漸富裕了起來。這一時期,國家對農(nóng)村稅費(fèi)政策進(jìn)行了重大改革,農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)大幅降低,稅費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的自我發(fā)展能力明顯提升。與此同時,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立,土地、勞動力等農(nóng)村生產(chǎn)要素逐漸實(shí)現(xiàn)市場化流動,許多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民到產(chǎn)業(yè)務(wù)工者的身份轉(zhuǎn)變。因此,從一定意義上講,2006年《農(nóng)業(yè)稅條例》的廢止,標(biāo)志著我國徹底告別“以農(nóng)養(yǎng)工”的時代,正式步入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的“后農(nóng)業(yè)稅時代”。

(三) “后農(nóng)業(yè)稅時代”:從“資源汲取”向“資源輸入”的轉(zhuǎn)型

全面取消農(nóng)業(yè)稅后,黨和政府將農(nóng)村工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)新農(nóng)村等方面。停止征收農(nóng)業(yè)稅至少具有以下兩重意義:其一,停止征收農(nóng)業(yè)稅意味著政府開始重視農(nóng)民的主體性地位,政府通過轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼等方式,真正地向農(nóng)民提供無償、普惠、精準(zhǔn)的公共服務(wù);其二,停止征收農(nóng)業(yè)稅還意味著政府深刻認(rèn)識到,只有向農(nóng)村和農(nóng)民讓利,才能進(jìn)一步推動我國農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,為提高我國農(nóng)村基層治理能力與治理水平積累物質(zhì)基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,勾勒了我國“三農(nóng)”事業(yè)改革的基本方向。黨的十九大之后,國家以鄉(xiāng)村振興為戰(zhàn)略目標(biāo)繼續(xù)深化農(nóng)地制度改革,陸續(xù)形成了以承包地和宅基地“三權(quán)分置”、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等為內(nèi)容的系統(tǒng)性改革,不斷優(yōu)化農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制,以適應(yīng)土地集約化經(jīng)營下農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。2019年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》提出了進(jìn)一步完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制、規(guī)范村級組織工作事務(wù)、增強(qiáng)村民自治組織能力等十七項主要任務(wù),目標(biāo)是到2035年鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化[5]?！笆奈濉币?guī)劃和“2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)建議”指出,要堅持第二輪土地承包到期再延長三十年的政策不變,加快培育農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營[6]。在嚴(yán)守18億畝耕地紅線的前提下,通過土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)分和重新組合,實(shí)現(xiàn)土地要素更大范圍的流動和可交易性。進(jìn)入“后農(nóng)業(yè)稅時代”,國家不僅取消了農(nóng)業(yè)稅,而且通過財政轉(zhuǎn)移支付和專項惠農(nóng)補(bǔ)貼,在“三農(nóng)”上實(shí)現(xiàn)了從“資源汲取”向“資源輸入”的歷史性轉(zhuǎn)型。

二、治理困境:基于《農(nóng)業(yè)稅條例》廢止前后的比較分析

《村民委員會組織法》第二條規(guī)定,村民委員會(以下簡稱“村委會”)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村委會負(fù)責(zé)本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會治安,向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。根據(jù)上述規(guī)定,一方面,村委會作為自治組織應(yīng)當(dāng)依法協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作;另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間只存在指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系,法律禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。從保障農(nóng)村基層組織運(yùn)行的財政收支方面來看,由于鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留部分的“兩費(fèi)一金”都被相應(yīng)取消,村干部的補(bǔ)貼也全部轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān),村干部實(shí)際上已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力延伸的“代理人”。這種“鄉(xiāng)政村治”[7]治理結(jié)構(gòu)安排必然導(dǎo)致村委會“權(quán)力行政化”[8],不僅會使得村社基層自治力量的生長空間受到制度性擠壓,而且在實(shí)際工作中容易引發(fā)矛盾。

(一) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)與村民自治權(quán)之間邊界不清

從目前農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間實(shí)際上是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)或者主要是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,村委會成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“派出機(jī)構(gòu)”,“附屬行政化”[9]趨勢明顯加強(qiáng)。作為我國基本政治制度,村民自治的顯著優(yōu)勢與核心內(nèi)涵就在于“自治”,是我國憲法所保障的“人民當(dāng)家做主”價值元素在農(nóng)村基層治理領(lǐng)域的具體映射。村民自治制度鄭重確認(rèn)了農(nóng)民在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新農(nóng)村過程中的主體地位,深刻彰顯了農(nóng)民依法自治的強(qiáng)烈意愿。村民自治制度最明顯的特征就是以直接民主為先決條件,即由村民直接參與決定與其利益密切相關(guān)的村莊內(nèi)部公共事務(wù)[10]。農(nóng)業(yè)稅取消前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村可以統(tǒng)籌規(guī)劃使用三提五統(tǒng)經(jīng)費(fèi),不可否認(rèn)其中雖然存在著個別“搭便車”以及“亂收費(fèi)、亂攤派”的情況,但總體而言,大多數(shù)稅費(fèi)的使用領(lǐng)域都有利于農(nóng)村治理和農(nóng)業(yè)發(fā)展,也便利了農(nóng)民的日常生活。農(nóng)業(yè)稅取消后,農(nóng)村財政收支政策進(jìn)行了重大改革,農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理所需經(jīng)費(fèi)不再是通過收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)方式解決,而主要通過財政轉(zhuǎn)移支付方式解決。“后農(nóng)業(yè)稅時代”,農(nóng)村財政政策的改革對農(nóng)村基層治理產(chǎn)生了直接影響。例如,為了加強(qiáng)農(nóng)村干部隊伍建設(shè),我國嘗試推行村干部職業(yè)化改革,其核心是將村干部的誤工補(bǔ)貼制改為工薪制,所需經(jīng)費(fèi)納入縣鄉(xiāng)財政預(yù)算。這一改革措施對于解決村干部待遇、穩(wěn)定農(nóng)村干部隊伍,無疑具有積極意義,但在推進(jìn)村民自治上卻差強(qiáng)人意，因?yàn)樗M(jìn)一步強(qiáng)化了村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依附性,增強(qiáng)了村干部對其屬于國家公務(wù)人員的身份認(rèn)同[11]。作為村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的“減震器”和“緩沖帶”,村干部能否兼顧二者不同的利益訴求,就成為上級政府考察村干部工作能力的重要指標(biāo)。因此,總體而言,農(nóng)業(yè)稅取消前我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是一種“權(quán)力依附型村級體制”[12],無論是從行政管理角度還是從自治實(shí)踐角度來看,村委會和村干部都沒有從行政管理體系中分離出來,更遑論在農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)真正意義上的村民自治。農(nóng)業(yè)稅取消后,盡管農(nóng)村基層治理的行政性有所淡化,但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)與村民自治權(quán)的邊界模糊不清,上述狀況并沒有實(shí)質(zhì)性改變。

(二) 村“兩委”干部交叉任職與組織形式混同

根據(jù)《村民委員會自治法》規(guī)定,黨在農(nóng)村的基層組織按照黨章規(guī)定開展工作,基層黨組織要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用,領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)。從村民自治制度的治理結(jié)構(gòu)來看,作為基層政治領(lǐng)導(dǎo)核心的村黨支部、法定自治組織的村民委員會和村民大會,三者共同搭建起了農(nóng)村基層分權(quán)治理的結(jié)構(gòu)框架。在村務(wù)治理的實(shí)踐中,村黨支部與村委會始終存在著“領(lǐng)導(dǎo)—被領(lǐng)導(dǎo)”與“支持—被支持”的組織關(guān)系。如果離開村黨支部,黨的組織力量就難以介入農(nóng)村社會。為此,2019年中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》,就加強(qiáng)村黨組織在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用提出了具體要求,黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對各類組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村,形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局[13]。鄉(xiāng)村社會本質(zhì)上還是熟人社會,因此為了穿透式地推行國家意志,各級政府必須通過一種力量進(jìn)入到熟人社會內(nèi)部,與熟人社會聯(lián)結(jié)起來,村“兩委”正是將國家意志與村民群體聯(lián)結(jié)起來的組織力量。然而,由于缺乏完善明確的制度規(guī)定,實(shí)踐中村“兩委”關(guān)系一直沒有完全理順,有時甚至出現(xiàn)緊張狀態(tài)。農(nóng)業(yè)稅取消以前,村“兩委”關(guān)系緊張的制度性原因在于將兩種性質(zhì)和淵源不同的權(quán)力放置在同一個組織體系中。很多農(nóng)村地區(qū)在實(shí)現(xiàn)村委會直選后,為了理順村黨支部和村委會之間的關(guān)系,減少兩者在村莊內(nèi)部治理中配合不力的問題,便粗線條式地推行村支部書記和村委會主任“一肩挑”[14]的工作模式,導(dǎo)致“兩委”組織形式混同。此外,《村民委員會組織法》也未能使自我組織能力較弱且高度分散的村民通過村民自治的形式達(dá)成“鄉(xiāng)村利益共同體”[15],仍然需要通過基層黨組織的政治力量來加強(qiáng)村民之間的聯(lián)系,村民自治沒有真正實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)稅取消后,政府大力推動落實(shí)各項惠農(nóng)政策,例如提高種糧補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、穩(wěn)定農(nóng)副產(chǎn)品收購價格等,村“兩委”的工作重心從“向農(nóng)民要錢”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖o農(nóng)民發(fā)錢”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過村黨支部和村委會獲取各種農(nóng)村剩余資源既無合法性基礎(chǔ)也無實(shí)際存在空間,村“兩委”從既要做“政府代理人”又要做“村民當(dāng)家人”的窘迫境遇中解放了出來。此外,《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定,村“兩委”班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職,并理順了村“兩委”在農(nóng)村基層治理中的職責(zé)分工,一改此前“一肩挑”和“一言堂”的流弊。村黨支部從村民自治的事務(wù)管理環(huán)節(jié)中有序讓出,工作重心更加聚焦于思想引領(lǐng)、政治帶頭、組織保障等方面,逐步顯示出新時代農(nóng)村基層治理分工化的制度優(yōu)勢與政治實(shí)力。

(三) 村民自治機(jī)制運(yùn)行實(shí)效不佳

農(nóng)業(yè)稅取消以前,一方面,村莊進(jìn)行民主決策的成本較高,包括召集成本、誤工成本、決策執(zhí)行成本等,降低了村民對于基層民主的參與度與熱情度。另一方面,在改革開放初期,擁有一定財富資源和社會資源的村民外出就業(yè)后回到村莊,在參與鄉(xiāng)村治理的過程中掌握著實(shí)質(zhì)上的話語權(quán),其中一些“鄉(xiāng)村混混”[16]通過賄選等不正當(dāng)手段進(jìn)入村“兩委”并擔(dān)任職務(wù),使村民自治制度的嚴(yán)肅性和作用發(fā)揮受到嚴(yán)重侵害和直接影響。上述因素的疊加,使得村民自治很容易異化為“反民主化治理”[17]。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遵循“不出事邏輯”[18],追求農(nóng)村地區(qū)長期維持最低限度秩序的目標(biāo),只要村民不上訪、不鬧事,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠按時將稅費(fèi)收繳任務(wù)完成,便很少關(guān)注農(nóng)民的民主權(quán)利問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怠于管理農(nóng)村的“亂攤子”,而村“兩委”內(nèi)部的人事關(guān)系又較為復(fù)雜,導(dǎo)致農(nóng)村基層治理實(shí)際處于“治理真空”的狀態(tài)。從歷史上看,中國農(nóng)村基層一直都是自治的,但是真正形成自治制度并且不斷培養(yǎng)村民自治意識與自治能力則是進(jìn)入“后農(nóng)業(yè)稅時代”之后,這個階段村民不用再為高額的農(nóng)業(yè)賦稅而擔(dān)憂,在滿足基本生活需求后,村民把更多的時間和精力投入到了村集體自治建設(shè)中。村民也逐漸意識到自己不再是鄉(xiāng)村治理的被動參與者,而是鄉(xiāng)村治理過程中的主動實(shí)踐者。村民在參與村民大會和村民代表大會時,通過權(quán)利表達(dá)、相互對話、民主協(xié)商和對向監(jiān)督等方式,不斷鍛煉和提升自己的民主素養(yǎng)以及民主意識,努力推動形成良好的民主氛圍。村民通過積極參與農(nóng)村自治組織召開的各項會議,充分有效地表達(dá)出村莊內(nèi)大多數(shù)村民的意志,形成較為集中統(tǒng)一的公共需求意愿。也正是由于村民自治制度所創(chuàng)設(shè)的溝通平臺,才能將各種不同的利益偏好與價值取向直觀地展現(xiàn)出來。在多方反復(fù)協(xié)商并達(dá)成一致意見后,最終交由村民會議或者村民委員會按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則進(jìn)行表決,此種方式可以發(fā)揮出民主制度在利益整合上的巨大優(yōu)勢。

三、理論嵌入:多中心治理理論與農(nóng)村基層治理之契合

在“單中心治理”模式與科層化治理方式的疊加困境之下,“多中心治理”理論應(yīng)運(yùn)而生?！岸嘀行闹卫怼崩碚搹?qiáng)調(diào)通過合作與協(xié)調(diào)的方式，對公共事務(wù)進(jìn)行多種手段的綜合性治理?！岸嘀行闹卫怼崩碚撛醋杂谛鹿补芾砝碚搶鹘y(tǒng)單政府治理模式的批判,認(rèn)為在公共事務(wù)管理過程中,政府權(quán)力不應(yīng)當(dāng)也不可能承擔(dān)全部公共產(chǎn)品的提供與給付責(zé)任,提倡將自治組織納入公共管理的實(shí)踐中來[19]。具體而言,“多中心治理”理論敏銳地察覺到了政府作為單一管理主體所存在的不足和缺陷,指出在基層治理中應(yīng)相對弱化唯一的權(quán)力控制中心,以實(shí)現(xiàn)在“否決位置”[20]上保持一種潛在平衡的權(quán)力格局,進(jìn)而在權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部持續(xù)獲得相對穩(wěn)定的法律秩序。在“多中心治理”理論之下,各種優(yōu)勢主體能夠?qū)崿F(xiàn)充分融合與互補(bǔ),公共產(chǎn)品的橫向轉(zhuǎn)移與縱向配置也將實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。

(一) 多中心治理的自發(fā)秩序

“多中心治理”理論強(qiáng)調(diào)在自主組織和自主治理耦合的運(yùn)行邏輯下,自治制度可以產(chǎn)生自發(fā)性的良好秩序。這種秩序的結(jié)構(gòu)往往比較復(fù)雜,從縱向的層級上看,與以往科層式管理模式相類似,即仍然保持著“中央—地方”之間集權(quán)式的組織架構(gòu),但權(quán)力主體并不以政府為唯一;從橫向管理的事務(wù)上看,存在著單元交叉、條塊結(jié)合、多面重疊的情況。可以說,多中心體制是復(fù)雜的適應(yīng)性系統(tǒng),是與人類社會的復(fù)雜性相適應(yīng)的制度安排[21]。農(nóng)業(yè)稅取消前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村“兩委”是一種在微觀層面縮小化了的“中央—地方”政權(quán)組織結(jié)構(gòu)關(guān)系，這種權(quán)力分屬下的體制性二元區(qū)分,將行政重點(diǎn)聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的強(qiáng)制力和村“兩委”的執(zhí)行力上,因此并不存在平等主體間的互動聯(lián)絡(luò)?？茖踊目臻g治理結(jié)構(gòu)為行政指令的強(qiáng)制力所支撐并強(qiáng)化,其結(jié)構(gòu)外觀看似明確清晰,但在治理效果上卻存在極大張力。這種張力主要表現(xiàn)在:村“兩委”可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政命令,搭載額外的個人利益或者小集團(tuán)利益。這種不正當(dāng)利益的攫取依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管制權(quán)與行政權(quán)中,要么不易被發(fā)現(xiàn),要么被發(fā)現(xiàn)后因擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“背書”而鮮有抵制。因?yàn)閷τ诖迕裰黧w而言,其所居住的村莊仍然以人情關(guān)系為主,村“兩委”干部對村民的影響力和控制力遠(yuǎn)大于“干部”身份本身。因?yàn)榇迕裰辽傩枰獙σ韵聝蓚€方面的因素進(jìn)行考量:其一,對村“兩委”干部所代表的公權(quán)機(jī)關(guān)強(qiáng)制力的考量;其二,對村莊內(nèi)部宗族勢力影響力的考量。上述兩種力量在村莊治理過程中又往往交織在一起,形成復(fù)雜的利益鏈和關(guān)系網(wǎng),人少勢弱的村民常常抱有“多一事不如少一事”“低頭不見抬頭見”的想法,因此不愿也不敢與村“兩委”發(fā)生直接的沖突。此外,村民主要還是通過村“兩委”干部宣傳講解上級政府及有關(guān)部門的政策與指令,才能熟悉和掌握與其切身利益相關(guān)的文件精神與實(shí)質(zhì)內(nèi)容。在這種情況下,村“兩委”無疑成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的代言人,村“兩委”在為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法代言的同時,也存在為自己的利益集團(tuán)“違法代言”的可能。而“多中心治理”理論所倡導(dǎo)的內(nèi)生秩序或者自發(fā)秩序,可以消解掉來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力干預(yù)和垂直管理所帶來的直接影響,強(qiáng)調(diào)村集體內(nèi)部的民主參與和自我管理,主張所有村民個體通過對話協(xié)商的方式來理性表達(dá)利益訴求,實(shí)現(xiàn)個體利益與公共利益的調(diào)制與衡平。此時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村“兩委”在行政上的牽連利益將會被村民自治所取代,村“兩委”將擺脫“代言人”身份,轉(zhuǎn)而成為村民自治活動的監(jiān)督者與引導(dǎo)者,這在很大程度上消解了行政管理權(quán)對村民自治權(quán)的影響。

(二) 多中心治理的契約機(jī)制

如前文所述,我國村民自治制度的發(fā)展,確實(shí)為參與自治活動的村民提供了表達(dá)訴求和追求自身利益的平臺。但是在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的抉擇上,比如產(chǎn)品種類、產(chǎn)品價格、產(chǎn)品提供方式等方面,村民的意愿并不能完全地體現(xiàn),政府自上而下式的供給決策體制,仍然是我國目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要模式。然而從中央到地方的各級政府逐級成為代理人,在代理行為的實(shí)現(xiàn)方式和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)上卻各有側(cè)重,況且我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展差異明顯,很難有統(tǒng)一的供給標(biāo)準(zhǔn),多數(shù)情況下都是由各級政府自行行使代理權(quán)。在這樣的客觀條件下,很容易出現(xiàn)政府失靈的情況,從而導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)性失衡或者比例性失調(diào)。而“多中心治理”理論所內(nèi)含的契約機(jī)制可以突破代理制模式的桎梏,使政府行政與村民自治之間的關(guān)系通過協(xié)商、替代、互補(bǔ)等方式實(shí)現(xiàn)契合。契約機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是多元主體間的合作關(guān)系,有針對性地弱化指揮、控制、雇傭等其他條件關(guān)系[22]。這種契約機(jī)制映射了作為契約締結(jié)者與參與者的平等關(guān)系,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)槠跫s下的供給者,而村民變?yōu)槠跫s下的消費(fèi)者,進(jìn)而將整個公共管理過程轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)過程。具體到現(xiàn)實(shí)的公共服務(wù)過程中,村民可以隨時通過村“兩委”向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映他們經(jīng)過村民自治活動所形成的一致意見,并透過契約關(guān)系構(gòu)建平等主體間評價信息的交換機(jī)制。村民擁有對公共服務(wù)的評價權(quán)是“多中心治理”理論契約機(jī)制的重要因子,這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與以前“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員”的優(yōu)勢地位相分離,村民以及村“兩委”取而代之成為“裁判員”,也成為判斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所提供的公共服務(wù)是否合理有效的評價主體。這種契約機(jī)制在治理效果上可以產(chǎn)生以下兩個方面的顯著優(yōu)勢。其一,有利于構(gòu)建“自上而下+自下而上”的雙向供給決策機(jī)制。就農(nóng)村公共服務(wù)供給本身而言,供給決策的信息獲取具有很強(qiáng)的地域性與時間性,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相較于村“兩委”而言,其獲取相關(guān)信息的途徑與渠道更為狹窄單一。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府容易出現(xiàn)熱衷于投資少、見效快、看得見、摸得著的“硬公共產(chǎn)品”供給,比如電網(wǎng)改造、道路規(guī)劃、河道疏浚等。而“自下而上”的決策機(jī)制可以將村民對于“軟公共產(chǎn)品”的需求傳遞給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,例如推廣農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新產(chǎn)品、規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展綜合方案等,從而避免出現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過剩與供給不足并存的局面[23]。其二,有利于促進(jìn)村“兩委”積極參與村莊治理。由于契約機(jī)制的產(chǎn)生和運(yùn)行,使得村“兩委”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間不再是單純的“管理與被管理”關(guān)系。村“兩委”將更多地行使監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不作為的權(quán)利,并且通過上述雙向供給決策機(jī)制所形成的正向反饋效應(yīng),激發(fā)村民參與監(jiān)督與治理的積極性,主動投身于村莊治理事務(wù),在自治的互動關(guān)系中實(shí)現(xiàn)決策信息的交換,推動公共決策的民主化與科學(xué)化。

四、探索轉(zhuǎn)型:協(xié)商共治模式下農(nóng)村基層治理的路徑展開

國家權(quán)力向基層延伸并為其訂立規(guī)則的過程是社會基層治理的基本邏輯,國家權(quán)力與社會自治力量在合作與博弈的場域中實(shí)現(xiàn)共生共存?，F(xiàn)代國家的治理實(shí)踐建立在系統(tǒng)論的基礎(chǔ)之上,然而對于農(nóng)村基層治理而言,我國農(nóng)村地區(qū)尚未形成“體系延伸和高水平的組織化社會”[24]。因此,當(dāng)前階段應(yīng)當(dāng)培育村民與各村民自治組織間的交互合作意識和能力,形成多元治理力量共存下的農(nóng)村基層治理秩序。從農(nóng)村社會治理演化趨勢上來講,就是要選擇一種基于各個治理主體間協(xié)商共治的農(nóng)村基層治理路徑。

(一) 理念重塑:對基層自治制度的理性認(rèn)識

村民自治作為基層群眾性自治制度的內(nèi)容之一,首要特點(diǎn)就是村民自發(fā)自愿地組織起來,自己管理自己的事務(wù),并在相對穩(wěn)定的組織范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)互幫互助和同舟共濟(jì),這是一種以人的意識能動性和對集體組織生活的認(rèn)同感為基礎(chǔ)建立起來的組織形式。首先,村民自治并不是固定不變的管理模式,而是一種具有開放性和兼容性特點(diǎn)的治理模式。村民通過民主選舉產(chǎn)生村委會作為日常村務(wù)治理的組織者和協(xié)調(diào)者,當(dāng)遇有重大事項時還需經(jīng)過法定程序,即以召開村民大會或村民代表會議的形式,進(jìn)行意見的交換和決策的執(zhí)行。會議的組織程序是公開透明的,這有利于增強(qiáng)決策的科學(xué)性和民主性,減少政策實(shí)施阻力,提高各參與主體之間相互監(jiān)督的能力[25]。其次,村民自治制度的設(shè)計目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會現(xiàn)代化,使傳統(tǒng)的村民自治向社區(qū)自治轉(zhuǎn)型。因此,對鄉(xiāng)村治理進(jìn)行深化改革必須要做到理念上的轉(zhuǎn)變,強(qiáng)調(diào)選舉制度與協(xié)商制度的“正向功能”[26],突出村民意愿的政治性表達(dá)。最后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國政府治理體系中的最低層級,既要向上對縣級政府負(fù)責(zé),又要向下對各村進(jìn)行指導(dǎo)和幫助?！吧厦媲l線,下面一根針”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的真實(shí)寫照,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更是“權(quán)力小、責(zé)任大、風(fēng)險高、收入低”。根據(jù)“多中心治理”理論,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理模式實(shí)際上是科層化集權(quán)行政的縮影。一方面,上級政府及其職能部門通過簽訂目標(biāo)書責(zé)任狀、檢查考核等方式層層傳遞工作壓力,上收權(quán)力,下放包袱；另一方面,上級組織部門在考核干部的工作能力和晉升過程中享有“一票否決權(quán)”,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在施政過程中帶有“政績考量”[27]的主觀性。為了將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從目前的考核壓力中解放出來,上級政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新性地制定出本地區(qū)的具體要求和工作方案,而不是僅僅充當(dāng)一個“二傳手”,簡單地把上級布置的任務(wù)下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn),然后坐等成果。

(二) 協(xié)商共治:構(gòu)建農(nóng)村治理主體間良性互動關(guān)系

單一集權(quán)下的治理體制無法形成兼顧各方利益的格局,而農(nóng)村治理的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“善治”,“善治”的內(nèi)在價值就包含了多方主體利益需求的平衡與磋商。因此,能否構(gòu)建農(nóng)村治理主體間的良性互動關(guān)系,就成為農(nóng)村基層治理能否實(shí)現(xiàn)“善治”的關(guān)鍵所在。首先,要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府的建設(shè)。取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重心從“汲取鄉(xiāng)村資源”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)鄉(xiāng)村發(fā)展”,職能也從“全能型管制政府”逐步轉(zhuǎn)化為“保障型服務(wù)政府”。只有不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)意識和水平,才能把“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—農(nóng)村”兩級治理主體間的關(guān)系逐步推向規(guī)范化、制度化和法治化。其次,要理順村“兩委”之間的權(quán)力關(guān)系,明確劃分村“兩委”之間的職能與權(quán)限。村黨支部的工作重點(diǎn)應(yīng)該是在意識形態(tài)、組織保障、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等具有全局性和宏觀性的問題上,而行政性以及事務(wù)性等日常管理工作,則應(yīng)由村委會具體承擔(dān)。但就目前而言,在村民參與自治的自覺性與主動性尚未充分調(diào)動起來的情況下,村“兩委”應(yīng)當(dāng)更多地參與到自治治理中,其主要任務(wù)是培養(yǎng)村民參與自治的意識和規(guī)范村民參與自治的行為。當(dāng)村民已經(jīng)具備自治的自覺性與主動性時,村“兩委”要主動退出自治活動區(qū)域,但不是完全的退出,而是作為監(jiān)督、引導(dǎo)和鼓勵的角色,以保障村民自治的合法性與合理性。提升農(nóng)村基層治理實(shí)效,必須在村“兩委”權(quán)力交叉體系中建立適應(yīng)本村實(shí)際情況和內(nèi)部環(huán)境的政治結(jié)構(gòu)和組織形式,進(jìn)一步構(gòu)建農(nóng)村基層組織與農(nóng)村社會之間新的互動關(guān)系,從二元模式下的沖突對立走向多元協(xié)商共治,使農(nóng)村基層黨組織不斷獲得治理性權(quán)威與合法性資源。最后,要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)工作。農(nóng)村基層黨組織是“后農(nóng)業(yè)稅時代”農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)核心和根本保障,必須加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)和制度建設(shè),充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨建在鄉(xiāng)村治理中的政治引領(lǐng)、思想解放、組織保障、監(jiān)督檢查作用。

(三) 整合資源:夯實(shí)農(nóng)村財政收入基礎(chǔ)

財政問題是村民自治的基礎(chǔ)性問題,它在一定程度上制約著村民自治的實(shí)踐績效[28]。因此,針對“后農(nóng)業(yè)稅時代”如何建立以調(diào)整收入分配、優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動為主要內(nèi)容的新的農(nóng)村公共財政體制,從而減輕“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—農(nóng)村”兩級財政收入與支出的壓力,就成為當(dāng)下必須解決的重要問題?！昂筠r(nóng)業(yè)稅時代”村級債務(wù)的主要特征是“項目負(fù)債內(nèi)卷化”[29],具體表現(xiàn)為農(nóng)村地區(qū)對于各類專項資金補(bǔ)貼建設(shè)項目的依賴。為此,一方面,要建立事權(quán)、財權(quán)相對應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付制度,規(guī)范各類專項惠農(nóng)補(bǔ)助的發(fā)放程序和適用范圍。對于沒有享受到財政轉(zhuǎn)移支付待遇的其他農(nóng)村地區(qū),可以采取稅收上繳后按比例返還的方式,使中央的惠農(nóng)政策更具普遍性。不斷加大國家對“三農(nóng)”事業(yè)的資金扶持力度,有步驟、有程序地化解鄉(xiāng)村債務(wù),嚴(yán)格控制鄉(xiāng)村債務(wù)增長量。同時,還要適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收分成比例。另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社要充分發(fā)揮本土資源優(yōu)勢,大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整,創(chuàng)新發(fā)展符合實(shí)際情況的新業(yè)態(tài),提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力,著力打造具有區(qū)域優(yōu)勢、品牌效應(yīng)、產(chǎn)品高質(zhì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。村“兩委”可以依托縣鄉(xiāng)資源加大招商引資力度,打破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)“低產(chǎn)量、低產(chǎn)值、低收入”的模式,重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)品深加工項目,延伸農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈,進(jìn)一步打通銷售渠道,結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”的銷售新模式,推動農(nóng)產(chǎn)品走向更廣大的市場。此外,還要重視對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給力度的把握。以農(nóng)田水利為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的緊迫需求,因此,要結(jié)合具體區(qū)域的發(fā)展水平和村民需求適度供給。要做好服務(wù)建設(shè)與客觀需求之間的有效評估,使公共產(chǎn)品的供給能夠真正為村民提供便利,堅決防止新修或者新建的公共產(chǎn)品成為地方政府建設(shè)“面子工程”的斂財手段[30]。在建立農(nóng)村公共產(chǎn)品社會化供給評估機(jī)制的同時,要針對每一項公共服務(wù)建設(shè)的預(yù)算資金進(jìn)行評估以及村民對該項公共產(chǎn)品接受度與可承受能力進(jìn)行測算。在公共服務(wù)項目建設(shè)之前,都應(yīng)當(dāng)經(jīng)由村民自治組織表決通過,使公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)真正成為讓村民獲益的公共事業(yè)。

五、結(jié)語

農(nóng)村基層治理不僅關(guān)系到國家意志的表達(dá)和執(zhí)行,更關(guān)系到農(nóng)民自身利益的實(shí)現(xiàn)?？v觀農(nóng)村基層治理發(fā)展史,我國農(nóng)村治理經(jīng)歷了“行政化管理—社會化治理—法治化治理”三個階段?！昂筠r(nóng)業(yè)稅時代”鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化,在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下具有重要的時代價值和深刻的歷史意義。新時代農(nóng)村基層治理實(shí)踐應(yīng)當(dāng)更多地強(qiáng)調(diào)“多元參與”和“協(xié)商共治”,從而有效凸顯村民自治制度對于構(gòu)建“共建共治共享”的社會治理新格局的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。實(shí)現(xiàn)“權(quán)力”與“權(quán)利”的均衡協(xié)作與良性互動,擴(kuò)大基層民主,不斷夯實(shí)基層治理民主化、法治化和規(guī)范化的制度基礎(chǔ),是優(yōu)化我國目前農(nóng)村基層治理格局的最優(yōu)途徑。只有進(jìn)一步拓展村民自治的有效形式,重構(gòu)鄉(xiāng)村治理秩序,涵養(yǎng)鄉(xiāng)村社會性公共治理環(huán)境,才能真正建立起多治理主體間的合作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”問題的法治化解決,最終達(dá)成農(nóng)村基層治理的“善治”目標(biāo)。