郭 淵

(暨南大學(xué) 中外關(guān)系研究所，廣東 廣州 510632)

20世紀(jì)20年代末至30年代初，中國東南沿海漁業(yè)權(quán)益屢遭侵犯的急迫形勢呼喚著領(lǐng)海法令的制定。在海軍、實(shí)業(yè)、參謀本部、外交等部門多次研究的基礎(chǔ)上，南京國民政府最終以行政命令的形式頒布《領(lǐng)海范圍定為三海里令》，內(nèi)容雖僅規(guī)定領(lǐng)海寬度、緝私范圍，但解決了當(dāng)時(shí)社會(huì)各界的急迫需要，有利于維護(hù)海洋權(quán)益。在領(lǐng)海法令頒布前后，外交部、海軍部多次與日本政府交涉，抗議日本船只在我國南海的侵漁行為，在一定程度上維護(hù)了海洋權(quán)益。在討論領(lǐng)海問題過程中，政府各部和社會(huì)各界在不同語境下使用“領(lǐng)海界限”和“領(lǐng)海范圍”之語，但其所指意思相同，即領(lǐng)海寬度。然而，因海上力量薄弱，以及領(lǐng)海法令缺乏實(shí)際操作性，如領(lǐng)海基點(diǎn)、基線沒有劃定等原因，致使對他國侵漁交涉往往無果而終。近些年，國內(nèi)學(xué)者從宏觀視域?qū)@一歷史時(shí)期的領(lǐng)海制度進(jìn)行過有益探討，筆者也曾根據(jù)20世紀(jì)10至20年代的文獻(xiàn)探討南京國民政府的海軍、外交、農(nóng)林等部對領(lǐng)海范圍的討論及歷史影響(1)《民國時(shí)期政府對領(lǐng)海制度的討論及對海洋權(quán)益的維護(hù)》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》，2017年第6期。。本文在前述研究成果基礎(chǔ)上，擬根據(jù)20世紀(jì)30年代初文獻(xiàn)討論南京國民政府頒布領(lǐng)海法令的歷史背景、經(jīng)過及其局限性。

一、領(lǐng)海法令制定的社會(huì)歷史背景

自19世紀(jì)末起，領(lǐng)海寬度成為主要海洋國家爭論的焦點(diǎn)之一。一些西方海洋大國極力主張狹窄的領(lǐng)海，以便憑借強(qiáng)大海上優(yōu)勢(強(qiáng)大的艦船、先進(jìn)捕魚設(shè)備和技術(shù)等)，掠奪他國近海資源，控制海上通道；而眾多中小國家則主張有權(quán)自行規(guī)定較大的領(lǐng)海寬度，以便有效地保衛(wèi)國家安全、沿海資源。中國領(lǐng)海寬度自晚清時(shí)期開始醞釀，進(jìn)入民國后繼續(xù)討論，但始終沒有明確規(guī)定，這為海洋權(quán)益的維護(hù)帶來了隱患。進(jìn)入20世紀(jì)后，中國沿海頻遭日本侵漁，中國與之多次交涉無果，究其主要原因?yàn)槲曳轿从蓄I(lǐng)海制度，使其有所借口而無所顧忌。20年代末30年代初，我國東南戰(zhàn)略區(qū)域受他國覬覦，非法勘測活動(dòng)頻發(fā)，越界侵漁活動(dòng)猖獗。在社會(huì)各界的推動(dòng)下，南京國民政府日益認(rèn)識到制定并頒布領(lǐng)海制度為形勢發(fā)展所需要。1931年9月的《海事》雜志刊文指出：“(領(lǐng)海)在對外關(guān)系上，有關(guān)于戰(zhàn)時(shí)中立的權(quán)利，及平時(shí)漁業(yè)權(quán)利之處頗巨。在軍事上與海軍區(qū)域之劃分，其相聯(lián)系之處，亦復(fù)不少?！?2)《中國領(lǐng)海界限范圍》，《海事》，1931年第9期。1931年2月4日，海軍部政務(wù)次長陳紹寬指出，我國沿海“迭有外人漁船侵入捕魚，故確定領(lǐng)海權(quán)為當(dāng)務(wù)之急”(3)陳紹寬：《在江南造船所對記者談話》(1931年2月4日)，高曉星編：《陳紹寬文集》，北京：海潮出版社，1994年，第61頁。。當(dāng)時(shí)一國領(lǐng)海之外即是公海，及時(shí)制定與頒布領(lǐng)海法令可保護(hù)本國主權(quán)權(quán)利，如航海、漁業(yè)和領(lǐng)土安全。陳紹寬還指出中國領(lǐng)海法令遲遲未出臺(tái)所造成的危害：世界沿海各國對領(lǐng)海界線“素各注意，惟我國迄今未能確定，于主權(quán)損失，及海關(guān)緝私漁業(yè)之被人侵略，損失甚大”(4)《陳紹寬談片 領(lǐng)海線應(yīng)早確定》，《中央日報(bào)》，1930年8月25日，第4版。。因領(lǐng)海法令未及制定，中國近海權(quán)利頻遭侵害，社會(huì)各界呼吁政府盡快采取措施，同時(shí)東南沿海省份在領(lǐng)海實(shí)踐方面也提供了一定經(jīng)驗(yàn)，這主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

第一，日本借口所謂公海捕魚自由，侵害中國近海權(quán)利，中國與之交涉因缺乏法律支撐而陷于被動(dòng)，故亟待制定并頒布領(lǐng)海法令以維護(hù)海權(quán)。1930年2月至1931年2月，日輪頻頻侵入中國沿海捕魚，甚至懸掛中國國旗，對中國漁船奪帆破綱，任意蹂躪，并有日艦往來巡邏，禁阻我方漁民捕魚。南京國民政府外交部曾照會(huì)日方，責(zé)其令飭日本漁船，勿懸掛我國旗，并立即退出中國領(lǐng)海、領(lǐng)港。然而，日方聲稱日本漁船均系在公海捕魚，從無在中國領(lǐng)海內(nèi)捕魚，至于日本派艦巡航，系因海賊危險(xiǎn)，以保護(hù)日本漁船，“或此等漁船有不正當(dāng)行為，同時(shí)亦可以加以取締，此外并無它意”(5)《日違法懸案之一部》(續(xù))，《中央日報(bào)》，1931年12月7日，第4版。。日方還狡辯，日艦對于中國漁船捕魚有所妨害之說，事實(shí)上全無根據(jù)，“嗣后中國如派取締艦船，甚愿能與日本方面協(xié)力，俾得圓滿解決”(6)同④。。日方以“公?！薄昂Ｙ\”為借口侵漁中國近海，正是中國領(lǐng)海法令未制定產(chǎn)生的后果。

為保護(hù)本國貿(mào)易和漁權(quán)，南京國民政府相關(guān)部門出臺(tái)了相關(guān)政策，但是收效甚微，主要原因是相關(guān)政策治標(biāo)不治本，領(lǐng)海法令缺位，其他維權(quán)政策的推行缺乏有力的法律支撐。為取締日船侵權(quán)行為，1931年初，農(nóng)礦部、商務(wù)部曾呈請行政院，訓(xùn)令海關(guān)，自1931年2月1日起，在中國港口及外海間一律禁止凡滿百噸的他國蒸汽船及發(fā)動(dòng)機(jī)船從事貿(mào)易；同時(shí)，又規(guī)定自1931年5月1日以后，“除由善意商船執(zhí)貨物單者輸入魚類”之外，凡自外國港口輸入的魚類一律禁止(7)同④。。后因日方向財(cái)政部關(guān)務(wù)署(8)關(guān)務(wù)署，1927年5月由國民政府財(cái)政部關(guān)稅處改設(shè)，為全國海關(guān)最高行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)將各關(guān)年度預(yù)、決算報(bào)告和各關(guān)稅務(wù)司人事調(diào)動(dòng)請示等轉(zhuǎn)呈財(cái)政部審核。提出抗議，聲稱將日本漁船列于禁令之內(nèi)于理不合。關(guān)務(wù)署不堪壓力，以日船驟被禁止、影響生計(jì)為由，飭令海關(guān)緩期3個(gè)月執(zhí)行禁令。4月，日本駐華代辦致電南京國民政府外交部，對于前述禁令再次表示異議，要求中國“采用必要措施”，仍準(zhǔn)日船“在接近中國公?！敝幚^續(xù)捕魚。外交部據(jù)理駁覆，日方又請求禁令展期。面對日方壓力，財(cái)政部4月17日致電外交部，內(nèi)中有關(guān)務(wù)署據(jù)海關(guān)總稅務(wù)司之報(bào)告，聲稱實(shí)行禁令困難重重。外交部不得不與實(shí)業(yè)部商議，決定由財(cái)政部在交涉期間，電飭各海關(guān)暫緩實(shí)行禁令。6月20日，外交、實(shí)業(yè)、財(cái)政三部派員會(huì)商，議決關(guān)于禁止日船以中國海港為根據(jù)地事，由外交部向日本代辦交涉，限期退出，如無結(jié)果，即由海關(guān)執(zhí)行禁令(9)《日違法懸案之一部》(續(xù))，《中央日報(bào)》，1931年12月7日，第4版。。由此可見，除南京國民政府海軍力量薄弱、對日交涉軟弱等原因之外，日本遲遲不撤出中國近海捕魚的借口之一即是所謂的“公?！辈遏~，如中方有領(lǐng)海法令頒布，利于其他涉海法規(guī)的制定，尚能達(dá)到保護(hù)本國漁業(yè)的效果，亦使對外交涉有所依據(jù)。

第二，為保護(hù)領(lǐng)海權(quán)利，社會(huì)各界及報(bào)刊督促與呼吁政府早日制定領(lǐng)海法令。東部沿海地帶為財(cái)稅富裕之區(qū)，對外貿(mào)易、航海和捕魚業(yè)頗為發(fā)達(dá)，然而因地緣關(guān)系頻遭日本漁船侵漁，中國沿海漁業(yè)權(quán)利被侵蝕日趨嚴(yán)重，漁船、漁民的安全也受到嚴(yán)重威脅。1930年，浙江省政府、上海市商會(huì)相繼呈文行政院，指出日本漁輪越海捕魚，始僅及河北、山東一帶，進(jìn)而又侵及上海、福建、廣東，“甚至借該國派出之兵艦護(hù)符，既奪我漁航之權(quán)，復(fù)任意蹂躪漁民”(10)《領(lǐng)海界線亟須確定 海農(nóng)兩部共商辦法》，《中央日報(bào)》，1930年8月13日，第3版。。上海市商會(huì)與之交涉，日本人竟稱為“公?！?，因此呈請政府規(guī)定領(lǐng)海界線，以保護(hù)本國漁權(quán)(11)傅崐成：《海洋法專題研究》，廈門：廈門大學(xué)出版社，2004年，第344頁。。與此同時(shí)，《申報(bào)》《大公報(bào)》《中央日報(bào)》《東方雜志》等報(bào)刊紛紛報(bào)道日本在我沿海侵漁之形勢，呼吁執(zhí)政者加緊出臺(tái)領(lǐng)海法令。1930年8月13日，國民黨輿論喉舌《中央日報(bào)》對我沿海護(hù)漁屢受挫折的原因及應(yīng)對辦法進(jìn)行了深入分析：(1)我領(lǐng)海界限，未制定公布，故日方借口公海，進(jìn)行搪塞；(2)領(lǐng)海界線按照國際公法，系以3海里為原則，但中國海岸參差不齊，應(yīng)由何處起劃，需有關(guān)部門協(xié)商；(3)領(lǐng)海須有艦船常年梭巡，此為彰明界線有效辦法，“否則徒法不能自行，而事后即控訴其越界弋捕，又全無證據(jù)可憑”(12)同②。。上述分析很中肯，領(lǐng)海劃界須各部門通力合作，盡早確定。

在此背景下，以白眉初為代表的民國地理學(xué)人對領(lǐng)海的概念、范圍等內(nèi)容進(jìn)行了探討，認(rèn)為中國應(yīng)實(shí)行6海里領(lǐng)海寬度。白眉初指出，領(lǐng)海寬度在不同歷史時(shí)期有所不同：1894年之前的國際公法規(guī)定，以距海岸3海里為度；1894年之后，巴黎國際公法會(huì)議以6海里為領(lǐng)海寬度之定界，6海里以外則為公海(13)白眉初：《民國地志總論 地文之部》，北京：世界書局，1926年，第83頁。。白眉初認(rèn)為中國應(yīng)實(shí)行6海里領(lǐng)海寬度，他解釋說各國領(lǐng)海寬度，由“各國自由決定，英美法德及日本為三海里，瑞挪為四海里，葡萄牙為六海里，蘇俄為十二海里”(14)白眉初：《新建設(shè)時(shí)代初中中國地理教本》，北京：北平建設(shè)圖書館，1932年，第27頁。在該書“編輯大意”中，白眉初表明寫作時(shí)間是1931年6月。。上述各國之領(lǐng)海寬度為國內(nèi)法規(guī)定，某些國家間有矛盾，如蘇聯(lián)規(guī)定之12海里領(lǐng)海為日本所反對，雙方矛盾在日本人到蘇聯(lián)近海捕魚時(shí)爆發(fā)出來，交涉不斷(15)《日漁船又侵入蘇聯(lián)領(lǐng)?！?，《上海市水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)月刊》，1934年第5期；《俄使抗議日漁船越界航行》，《水產(chǎn)月刊》，1936年第1期。。后來白眉初還委婉地批評南京國民政府對領(lǐng)海寬度的制定落后于國際社會(huì)形勢的發(fā)展，指出如果按照領(lǐng)海原初定義，即大炮射程說來講，“吾國因現(xiàn)在十六寸口徑之海軍炮，其射程達(dá)四萬米遠(yuǎn)之遙，合算約二十一海里，故擬定領(lǐng)海界線，為十二海里，實(shí)非過舉”(16)白眉初：《新建設(shè)時(shí)代初中中國地理教本》，北京：北平建設(shè)圖書館，1932年，第27頁。。另外，胡晉接、葛綏成和張其昀等人也以中國近海被日本人侵漁問題為歷史和現(xiàn)實(shí)背景，對中國領(lǐng)海寬度提出類似主張。這些學(xué)者編寫的教科書與刊發(fā)的文章，推動(dòng)了社會(huì)各界對領(lǐng)海制度的思考，并成為執(zhí)政者制定領(lǐng)海法令的重要參考資料。

第三，江浙、廣東等沿海省份的領(lǐng)海實(shí)踐的發(fā)展，促進(jìn)了領(lǐng)海制度的形成。江浙一帶領(lǐng)海界線先行劃定的主要起因，也是近海漁業(yè)不斷遭到日本的掠奪，為此劃定了領(lǐng)海界線，保護(hù)漁業(yè)資源。20世紀(jì)20年代江浙兩省就已劃定領(lǐng)海范圍，領(lǐng)海水面以佘山為基點(diǎn)向外推3“英里”(原文如此，似為海里)，即以東經(jīng)122°18′10″、北緯31°25′20″為起點(diǎn)，由此循海面南經(jīng)大檝(大戢山)向外推出3海里之點(diǎn)，為東經(jīng)122°15′50″、北緯30°46′55″，往東經(jīng)馬鞍山群島，各由陸島自身向外推算，凡在3海里內(nèi)海面為領(lǐng)海，繼而南下經(jīng)過各處，西折舟山群島，以至韭山亦同，此劃定向南經(jīng)潭頭山，繞三門灣群島、臺(tái)州島，再至溫州灣群島，西折北極山，經(jīng)南極島，“凡系海臂，均用兩極主義，將地之兩極劃線相接為之，封鎖以內(nèi)，均屬領(lǐng)海。又凡兩界推出之后，所至之線，其在一英里半以下，亦一并圜為領(lǐng)海”(17)《海部飭屬偵察日輪捕魚 劃定江浙沿岸領(lǐng)?！罚睹駠請?bào)》，1931年2月21日，第5版。。此為江浙領(lǐng)海之劃定。文中的“海臂”系海灣(Bay)，劃法為連接灣口最外處兩點(diǎn)而成直線，線內(nèi)向陸應(yīng)為內(nèi)水，線外劃一定寬度范圍為領(lǐng)海。海軍部將江浙領(lǐng)海范圍通飭各艦艇遵照。

廣東省領(lǐng)海實(shí)踐的時(shí)間稍晚一些。該省海岸線綿長，沿海走私猖獗，所以制定領(lǐng)海界線的最初目的是遏制走私行為。1930年，粵海關(guān)擬規(guī)定沿海岸12海里以內(nèi)為粵省領(lǐng)海，“一切船只走私，凡在十二海哩以內(nèi)經(jīng)過，關(guān)輪得即追緝”，并呈請行政院核準(zhǔn)。行政院批準(zhǔn)后，由財(cái)政部令總稅務(wù)司轉(zhuǎn)令粵海關(guān)遵照辦理(18)《廣東省最近之建設(shè)·領(lǐng)海界線》，《中央日報(bào)》，1930年5月21日，第1版。。此時(shí)日本侵漁廣東管轄水域的情況還不突出，因此政策中少有保護(hù)漁業(yè)的內(nèi)容。然而廣東省的領(lǐng)海界線如何劃定(經(jīng)緯度、基線等)，粵海關(guān)始終未對外公布。20世紀(jì)30年代后，日本不斷侵漁廣東，粵海關(guān)也未能在領(lǐng)海實(shí)踐上繼續(xù)發(fā)展。

為保護(hù)領(lǐng)海權(quán)利，沿海省份主張領(lǐng)海法令的制定與海上力量的存在都不可或缺。海上軍事力量能對他國的侵漁行為起到嚇阻作用，且能有效地保證領(lǐng)海法令的實(shí)行。1930年9月30日，國民黨浙江省執(zhí)委會(huì)召開第22次委員會(huì)議，通過了關(guān)于領(lǐng)海議案，即呈請中央函南京國民政府飭海軍部轉(zhuǎn)飭各巡洋艦梭巡本國領(lǐng)海，嚴(yán)防外國漁船侵入領(lǐng)海捕魚，以維護(hù)漁業(yè)而保主權(quán)；并附有審查報(bào)告一份，內(nèi)中說查外國漁船侵入他國領(lǐng)海捕魚，本為國際法所不許，唯我國海軍實(shí)力不足，派艦巡邏海面恐未可能，故沿海各地門戶洞開，外國漁船侵入防不勝防，“去年中央曾令飭沿海各省政府調(diào)查外國漁船侵入我領(lǐng)海捕魚情形具報(bào)，以便匯提交涉，此案擬改為‘呈請中央轉(zhuǎn)飭外交部嚴(yán)重交涉’”(19)《浙省執(zhí)委會(huì)二二次會(huì)議 呈請中央嚴(yán)防外國漁船侵入領(lǐng)海內(nèi)捕魚》，《中央日報(bào)》，1930年10月3日，第4版。。報(bào)告中所述“領(lǐng)海”是1924年北京政府初步制定的3海里制，當(dāng)時(shí)未對外公布，故缺乏法律效力。然而這份報(bào)告很有代表性，在某種意義上說明用海軍力量保護(hù)漁業(yè)是社會(huì)各界的共識。正是由于海上力量薄弱，政府主要依靠外交手段解決問題，乏有成效。

與此同時(shí)，世界其他海洋大國的領(lǐng)海制度規(guī)定對中國領(lǐng)海法令的制定產(chǎn)生了一定影響。1930年3月，在海牙召開的第一次國際法編纂會(huì)議，是首次討論領(lǐng)海范圍的國際會(huì)議。參加會(huì)議的共有47個(gè)國家代表，就領(lǐng)水、毗連區(qū)以及歷史性海灣等問題進(jìn)行討論。會(huì)議將領(lǐng)水改稱領(lǐng)海，認(rèn)為是國家領(lǐng)土的一部分，但關(guān)于領(lǐng)海寬度問題在與會(huì)國中存在嚴(yán)重的分歧(20)王正廷：《海牙編纂國際法會(huì)議案》，《外交部公報(bào)》，1930年第12期。。在會(huì)上，英國、美國、荷蘭、日本等共12國，主張單純的3海里寬度的領(lǐng)海。南京國民政府代表在會(huì)議中追隨英美等國，支持該規(guī)則(21)劉澤榮：《領(lǐng)海法概論》，北京：世界知識出版社，1965年，第28頁。。這在中國領(lǐng)海實(shí)踐中有所體現(xiàn)，如1930年南京國民政府制定了《海關(guān)巡輪在本國領(lǐng)海內(nèi)檢查華洋船只應(yīng)守章程》以及《附海關(guān)巡輪長應(yīng)注意之事項(xiàng)》，提到了“本國領(lǐng)海”“外國領(lǐng)?！?22)徐百齊：《中華民國法規(guī)大全》(第1冊)，北京：商務(wù)印書館，1936年，第1279-1280頁。，但未說明領(lǐng)海寬度，然而從當(dāng)時(shí)海洋大國對領(lǐng)海范圍的界定來說應(yīng)是3海里。1931年初，海軍、交通、內(nèi)政各部在協(xié)商領(lǐng)海范圍后，認(rèn)為中國領(lǐng)海的“規(guī)定辦法大概與各國相同，離海岸(水所不到處之海灘沙灘不算)三(海)里以內(nèi)為領(lǐng)海范圍”(23)陳紹寬：《在江南造船所對記者談話》(1931年2月4日)，高曉星編：《陳紹寬文集》，第61頁。。在當(dāng)時(shí)的國際社會(huì)，領(lǐng)海與專屬漁業(yè)權(quán)的理論和實(shí)踐是一體兩面，領(lǐng)海制度從醞釀到制定，主要目的之一是保護(hù)沿海國的漁業(yè)，中國政府亦然。

二、領(lǐng)海法令制定的經(jīng)過及頒布

社會(huì)各界和報(bào)刊輿論的呼吁，促使南京國民政府相關(guān)部門商議制定領(lǐng)海法令。在政府涉海部門中，對領(lǐng)海法令制定起到促動(dòng)作用的是農(nóng)礦部。1930年7月31日，農(nóng)礦部以日本電力漁艇在我沿海捕魚，為維護(hù)漁業(yè)起見，除呈請外交部交涉外，還請求工商、海軍兩部劃分領(lǐng)海界限(24)韓信夫、姜克夫：《中華民國大事記》(第三冊·第二十卷—第二十六卷)，北京：中國文史出版社，1997年，第78頁。。該電文標(biāo)志政府將此事提到議事日程。海軍部查閱了舊案，即20世紀(jì)20年代末海界委員會(huì)制定領(lǐng)海辦法，以及測量領(lǐng)海線繪圖、詳細(xì)說明等，并檢送至農(nóng)礦部，請農(nóng)礦部派員至海軍部，共同研究領(lǐng)海界線(25)《海軍部咨復(fù)農(nóng)礦部海岸線未便擴(kuò)充理由并送海界委員會(huì)會(huì)議錄一冊請察覽由》，《海軍公報(bào)》，1930年第14期。。因?yàn)楹＼姴吭?0世紀(jì)20年代初期對于領(lǐng)海問題的討論中提出很多建設(shè)性的意見，并成立相關(guān)機(jī)構(gòu)(如海道測量局、海岸巡防處等部門)執(zhí)行內(nèi)河、海上各種任務(wù)，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，故在領(lǐng)海法令的討論和制定中所起作用甚大。

面對上述政府各部、沿海省份和漁界維權(quán)呼聲，海軍、財(cái)政、外交、內(nèi)政、參謀本部和實(shí)業(yè)(工商、農(nóng)礦兩部合組)等部，再次籌議領(lǐng)海范圍的劃定。1931年1月10日，由實(shí)業(yè)部召集上述部門會(huì)商辦法，會(huì)議認(rèn)為“本案關(guān)鍵，須先將領(lǐng)海界限劃定。前海軍部曾有呈請規(guī)定之舉，現(xiàn)在應(yīng)賡續(xù)前議，重行呈請，以期領(lǐng)海界限早日劃定”。會(huì)議呈文行政院，建議“以沿海岸水落處所現(xiàn)出地為起點(diǎn)計(jì)算，三海里為領(lǐng)?！?26)《實(shí)業(yè)等五部昨會(huì)領(lǐng)海界限問題 沿海岸水落處所為起點(diǎn) 計(jì)算三海里為領(lǐng)海區(qū)域》，《中央日報(bào)》，1931年1月11日，第4版。。2月8日，六部再次會(huì)商領(lǐng)海界線問題，認(rèn)為如遇戰(zhàn)時(shí)或中立，則擴(kuò)大領(lǐng)海界線。參謀本部為便利巡防，提議以12海里為限，海軍部仍主張3海里，會(huì)議無結(jié)果(27)蘇小東：《中華民國海軍史事日志(1912年1月—1949年9月)》，北京：九州圖書出版社，1999年，第449-450頁。。隨后，海軍部與實(shí)業(yè)部共同起草了呈行政院關(guān)于領(lǐng)海范圍的“會(huì)稿”。2月18 日，實(shí)業(yè)部將海軍、財(cái)政、外交、內(nèi)政簽字的“會(huì)稿”呈報(bào)行政院。此時(shí)領(lǐng)海界線基本上延續(xù)了20世紀(jì)20年代海界委員會(huì)的討論內(nèi)容，但具體范圍仍有爭論。

參謀本部未參與“會(huì)稿”的撰寫，單獨(dú)提出了《領(lǐng)海界線草案》。該草案與“會(huì)稿”一并提交行政院，實(shí)際上影響了行政院對領(lǐng)海寬度的規(guī)定?！恫莅浮窋M定了“制定領(lǐng)海的準(zhǔn)繩”，即標(biāo)準(zhǔn)，建議劃定領(lǐng)海寬度為12海里，自沿岸的低潮線起向外推算。(1)海灣在我國“海岸線范圍以內(nèi)”的領(lǐng)海界限，分如下情況：灣口寬度不超過24海里，則在灣口“對直引一直線”，由此線向外推算；灣口寬度超過24海里，則在灣口內(nèi)選擇兩點(diǎn)，對直引一直線不超過24海里，由此線向外推算；海灣完全為我國所有，則不論灣口寬度如何，于灣口對直引線，由此線向外推算。(2)沿海島嶼有單獨(dú)領(lǐng)海，具體內(nèi)容分為：群島全為我國所有，周邊各島之距離，不超過24海里，則該處領(lǐng)海自其群島最靠外之島向外推算；群島之內(nèi)水域，皆為我國領(lǐng)海；各島距離大陸海岸或群島的兩端之島，與大陸海岸距離不超過24海里，則所包括之水域，皆為我國領(lǐng)海。(3)海峽，海峽沿岸皆屬我國，且其寬度不超過24海里，海峽內(nèi)全部為我國領(lǐng)海。海峽沿岸為我國與他國海峽，寬度不超過24海里，“則各以自本國至峽之中線為彼我國之領(lǐng)海范圍”(28)《中國領(lǐng)海界限范圍》，《海事》，1931年第9期。。《草案》指出，強(qiáng)國、弱國在領(lǐng)海問題上所持的意見是相左的，這與各國海軍實(shí)力有直接關(guān)系。強(qiáng)國海軍強(qiáng)大，商船和漁船多，它們以海軍為后盾，可肆無忌憚地侵漁他國之領(lǐng)海以及內(nèi)水；而弱國恰恰相反，海軍微弱，商船和漁船又少，因此藉公法以遏制強(qiáng)國侵漁、保護(hù)本國領(lǐng)海實(shí)為可行辦法。中國是海上弱國，因此亟須頒布寬領(lǐng)海法令，以保護(hù)本國海權(quán)。該草案真實(shí)地反映了中國近海權(quán)利需要保護(hù)的狀況，以及具體操作辦法，但對于遠(yuǎn)洋島嶼的領(lǐng)海范圍如何劃定，草案未予說明。

上述草案提交1931年2月24日召開的行政院第十四次國務(wù)會(huì)議討論，會(huì)議議決領(lǐng)海界線擬定為12海里，轉(zhuǎn)呈政府核定，關(guān)于勘界事宜交海軍部辦理。國民政府第十三次會(huì)議通過了這一決議，并呈至中央政治會(huì)議裁決。然而政治會(huì)議第二百六十九次會(huì)議僅議決了海關(guān)緝私范圍為12海里，未對關(guān)鍵問題——領(lǐng)海范圍進(jìn)行規(guī)定，“先規(guī)定海關(guān)緝私以12海里為范圍，關(guān)于漁業(yè)界線再交審查。除漁業(yè)界線一節(jié)應(yīng)俟決議后另文通知外，其關(guān)于海關(guān)緝私之部分相應(yīng)先行錄案，函復(fù)查照，轉(zhuǎn)飭遵照辦理”(29)海關(guān)總署《舊中國海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》編譯委員會(huì)：《舊中國海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編 》(第三卷)(1831—1942年)，北京：中國海關(guān)出版社，2003年，第58頁。。國民政府第十八次會(huì)議未提出異議，決議照辦，并轉(zhuǎn)飭各部遵照辦理?？梢?，領(lǐng)海、漁業(yè)界線問題依然懸而未決。

海軍部對于“勘界事宜”，不久呈復(fù)意見，主要內(nèi)容是領(lǐng)海寬度和緝私范圍的劃定。該意見對國民政府最終劃定領(lǐng)海范圍產(chǎn)生了重要影響。(1)領(lǐng)海界線應(yīng)為3海里，“國際公約規(guī)定為三海里，本國既入國際公團(tuán)，自不能于三海里外有所增加”(30)同③。。這實(shí)際上不同意參謀本部擬定的12海里之規(guī)定。(2)財(cái)政部所擬緝私范圍十二海里，“實(shí)系領(lǐng)海范圍以外之一種行政權(quán)”(31)海關(guān)總署《舊中國海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》編譯委員會(huì)：《舊中國海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編 》(第三卷)(1831—1942年)，北京：中國海關(guān)出版社，2003年，第58頁。。除領(lǐng)海范圍外，緝私實(shí)際范圍為9海里。海軍部還附呈“海圖十二幅，縮(說)略一件”，以說明問題。3月，行政院第十八次國務(wù)會(huì)議討論海軍部意見后，決議交海軍、外交兩部與參謀本部再行研究。4月15日，三部在海軍部召開聯(lián)席會(huì)議，討論后決定中國領(lǐng)海界線，“以離海岸線3海里為準(zhǔn)”，并會(huì)呈行政院核準(zhǔn)，轉(zhuǎn)呈國民政府公布(32)《我國領(lǐng)海范圍已決定 以離海岸線三海里為標(biāo)準(zhǔn) 外海等三部決定呈府公布》，《中央日報(bào)》，1931年4月17日，第4版。。此提案經(jīng)行政院第二十一次國務(wù)會(huì)議決議，規(guī)定領(lǐng)海范圍定為3海里，緝私界程定為12海里(33)《領(lǐng)海范圍三海里》，《海事》，1931年第10期。，由財(cái)政部擬定緝私界程實(shí)施及宣告辦法，并報(bào)告國民政府。會(huì)議還決定等到海軍部將海界圖整理、刊印后，再補(bǔ)發(fā)各部遵照執(zhí)行。該月，行政院通飭各部《領(lǐng)海范圍定為三海里令》。

兩個(gè)月后，即1931年6月24日，國民政府正式頒布領(lǐng)海范圍為3海里，緝私界程為12海里之法令。財(cái)政、海軍部遵照緝私界程，分飭各海關(guān)及海岸巡防處，切實(shí)辦理(34)《領(lǐng)海及緝私界程 三部已會(huì)商確定》，《中央日報(bào)》，1931年7月4日，第4版。。至此國民政府以行政命令方式，規(guī)定中國采取3海里領(lǐng)海寬度。為實(shí)施法令中有關(guān)緝私的規(guī)定，國民政府還通過《海關(guān)緝私條例》，規(guī)定船只在中國沿海12海里內(nèi)，海關(guān)有權(quán)緝私，對拒不遵照者，“得射擊之”，并行使緊追權(quán)，即“追緝逃出外界”(35)海關(guān)總稅務(wù)司公署統(tǒng)計(jì)科：《海關(guān)法規(guī)匯編》，北京：海關(guān)總稅務(wù)司公署統(tǒng)計(jì)科，1934年，第591頁。。此規(guī)定是政府海上維權(quán)以及執(zhí)法的主要根據(jù)。這對保護(hù)沿海漁業(yè)資源、維護(hù)民族權(quán)益是有益的，但因領(lǐng)海、緝私寬度未對外正式公布，加之海軍力量薄弱，致使該規(guī)定的作用沒有充分發(fā)揮出來。

與領(lǐng)海制度相關(guān)的另一問題，是如何規(guī)范他國潛水艇在中國近海的活動(dòng)。如上所述，因領(lǐng)海法令內(nèi)容籠統(tǒng)，對此沒有特別規(guī)定。當(dāng)時(shí)外國潛艇在中國領(lǐng)海內(nèi)自由航行、活動(dòng)，威脅中國海上交通安全，并時(shí)常侵犯主權(quán)。1931年，上海航業(yè)公會(huì)呈文交通部稱，外國潛水艇動(dòng)輒在中國海內(nèi)(領(lǐng)海)、商船必經(jīng)航道上隨意演習(xí)，并往往以過往商船為目標(biāo)，致使不測之事時(shí)有發(fā)生，商船的航行以及人身安全受到威脅；為此呈請交通部轉(zhuǎn)咨外交部，照會(huì)駐華各國公使，以后如有潛水艇在商船航道上訓(xùn)練演習(xí)，必須在一個(gè)月之前由該國公使將潛水艇時(shí)間、地點(diǎn)、演習(xí)艇數(shù)，照會(huì)外交部，由交通部轉(zhuǎn)飭海政、航政各機(jī)關(guān)布告全國商船，否則商船與潛水艇發(fā)生碰撞，彼方損害我不負(fù)責(zé)，而我商船之損失，應(yīng)由彼方擔(dān)負(fù)或賠償(36)《交通部咨第五六二號》，《交通公報(bào)》，1931年第266號，“公牘”，第26-27頁。。1931年7月16日，交通部將上海航業(yè)公會(huì)呈文轉(zhuǎn)咨外交部，請?jiān)摬空諘?huì)各國駐華使館，以維護(hù)我商船航行安全。外交部認(rèn)為中國對于外艦在領(lǐng)海內(nèi)航行，或停泊港內(nèi)(口)，向無章程，若空泛照會(huì)駐華各使，實(shí)難得要領(lǐng)，似應(yīng)規(guī)定辦法以限制。隨后該部以外國軍艦航行領(lǐng)海或停泊港內(nèi)，與普通商船有別，應(yīng)如何規(guī)定章程，咨詢海軍部意見。海軍部對此回復(fù)說，潛水艇演習(xí)沉浮須在海面水深之處，上海航業(yè)公會(huì)所稱他國的潛艇地點(diǎn)，系在中國領(lǐng)海以外之公海，而外國軍艦在中國領(lǐng)海內(nèi)航行，“已有航海避碰章程足以防止危險(xiǎn)”，至于停泊港內(nèi)，向由該港官廳指定錨位，“港內(nèi)章程應(yīng)與普通商船一律遵守，凡為締約之—國，彼此相同”(37)《交通部咨第六一八號》，《交通公報(bào)》，1931年第271號，“公牘”，第17頁。。1931年7月31日，外交部據(jù)此回復(fù)交通部，稱外國軍艦航行于中國領(lǐng)?；蛲２锤蹆?nèi)，應(yīng)遵照“航海避碰章程”或港內(nèi)章程，軍艦停泊由港內(nèi)官廳指定錨位，“似可毋庸另訂章程”(38)同⑥。。

然而，國際社會(huì)一般將潛水艇劃為軍艦一類，在他國領(lǐng)海內(nèi)行動(dòng)系為軍事行為，交通部、外交部和海軍部對此不得不有所考慮。為規(guī)范他國潛水艇在中國領(lǐng)海內(nèi)的航行，在上述通函不久后，交通部與海軍部會(huì)商認(rèn)為潛水艇在中國領(lǐng)海內(nèi)演習(xí)沉浮，須在海面水深之處，并訂定暫時(shí)辦法兩項(xiàng)：(1)外國軍艦允許在我領(lǐng)海航行，適用“航海避碰章程”，以處理危險(xiǎn)情況；(2)外國軍艦停泊港內(nèi)，應(yīng)由當(dāng)?shù)毓購d指定錨位，并與普通商輪一樣，遵守港內(nèi)章程。8月13日，交通部致函外交部，請其根據(jù)上列兩點(diǎn)，照會(huì)各國駐華公使轉(zhuǎn)知在華各軍艦、艦艇一律遵守(39)《取締外國潛水艇 任意浮沉領(lǐng)海航線 外部將照會(huì)各公使》，《中央日報(bào)》，1931年8月14日，第4版。。上述討論主要集中在中國領(lǐng)海、港內(nèi)等水域，海軍部認(rèn)為他國軍艦包括潛水艇在上述水域的航行、停泊乃至于發(fā)生碰撞事故，可遵循“航海避碰章程”的相關(guān)規(guī)定來處理。然而該章程并無領(lǐng)海方面的特別規(guī)定，似乎并不適合處理領(lǐng)海事務(wù)，而且1930年2月海軍部呈行政院核準(zhǔn)公布的《航海避碰章程》，至1935年3月止，尚未施行(40)丁奇中：《中國船舶檢驗(yàn)史》，北京：人民交通出版社，1998，第110頁。。另外，對于公海之上發(fā)生的船只碰撞，中國商民利益如何保護(hù)，采取何種措施，則未提及(41)《航海避碰章程》(1930年2月)，立法院編譯處編：《中華民國法規(guī)匯編》(第十編·交通)，北京：中華書局，1934年，第489-499頁。。

交通部、海軍部對于外國軍艦包括潛水艇航行于中國領(lǐng)海的上述說法，盡管有缺憾，但所提出的對一些問題的處置辦法符合國際法的某些規(guī)定。1914年前，潛水艇已經(jīng)是很多國家海軍的一部分，主要用于軍事進(jìn)攻目的，并且屬于軍艦一般定義的范圍。在1922年的華盛頓會(huì)議中，盡管有關(guān)會(huì)議文件未被批準(zhǔn)，然而并不否認(rèn)某些內(nèi)容具有國際法性質(zhì)，“各締約國肯定：潛水艇不能當(dāng)作‘商業(yè)破壞者’使用，而且它們的使用應(yīng)予廢止，因?yàn)椤褂脻撍?shí)際上就不能不遵守公認(rèn)國際法原則’”(42)希金斯、哥倫伯斯：《海上國際法》，王強(qiáng)生譯，北京：法律出版社，1957年，第343頁。。1930年英、美、法、意、日的《倫敦海軍條約》也規(guī)定：“潛水艇必須遵守海面船只所遵守的國際法規(guī)則?！?43)同⑤。由于受文獻(xiàn)的限制，外國潛水艇在中國領(lǐng)海遵守中國有關(guān)規(guī)定的情況不見記載，更無如違反中國法律法規(guī)如何懲辦的規(guī)定。

20世紀(jì)30年代初，中國近海形勢趨于復(fù)雜化，南京國民政府對領(lǐng)海法令內(nèi)容的考慮更多一些，所參考的國際領(lǐng)海制度體系日趨發(fā)展，同時(shí)國際社會(huì)領(lǐng)海實(shí)踐也不斷發(fā)展，這在客觀上推動(dòng)了中國領(lǐng)海制度的發(fā)展。另外，20世紀(jì)20年代北京政府討論領(lǐng)海制度方面的意見，也是此時(shí)領(lǐng)海法令制定者予以參考的。但仍應(yīng)看到，南京國民政府領(lǐng)海法令依然不成熟。筆者查閱了相關(guān)文獻(xiàn)，南京國民政府頒布該法令的名稱為“中華民國領(lǐng)海范圍定為三海里令”，或“領(lǐng)海范圍定為三海里令”。較為權(quán)威的南京國民政府立法院編譯處編的《中華民國法規(guī)匯編》(第四編 內(nèi)政)，收錄為“領(lǐng)海范圍定為三海里令(民二○)”(44)國民政府立法院編譯處：《中華民國法規(guī)匯編》(第四編·內(nèi)政)，北京：中華書局，1943年，第715-716頁。。但此令的主要內(nèi)容僅是行政院和政府會(huì)議審核、議決領(lǐng)海法令之過程，內(nèi)容簡略，沒有一般法令或法律制定之規(guī)范條文，即沒有實(shí)施具體措施、章程等內(nèi)容，由此看來此令具有臨時(shí)性。

上述情況說明，領(lǐng)海法令還有待于在實(shí)踐中完善，但直至國民黨結(jié)束在大陸的統(tǒng)治，領(lǐng)海制度未進(jìn)一步發(fā)展。抗戰(zhàn)勝利后，內(nèi)政部因各方之請，曾召集有關(guān)單位會(huì)商領(lǐng)海界線問題，當(dāng)時(shí)農(nóng)林部漁業(yè)司主張中國領(lǐng)海寬度應(yīng)為12海里，但是行政院核定該案時(shí)，以“暫從緩議”予以擱置。1947年12月，內(nèi)政部方域司司長、史地專家傅角今在《地理教學(xué)》上刊文指出，在國際社會(huì)日益擴(kuò)大領(lǐng)海管轄范圍的浪潮下，中國還固守三海里領(lǐng)海的規(guī)定，有使我海權(quán)損失之憂，不足以自衛(wèi)；在與他國有領(lǐng)海界限劃定時(shí)，雙方應(yīng)協(xié)議進(jìn)行，“我國領(lǐng)海規(guī)定所劃之界限兼及他國領(lǐng)海時(shí)，自雙方海岸低潮點(diǎn)起算，按半而平分之”。他還指出，如中國領(lǐng)海寬度為12海里，則南沙群島之東與菲律賓巴拉望島劃界時(shí)，即可適用；島嶼的領(lǐng)海規(guī)定應(yīng)自島嶼的周邊低潮線點(diǎn)，“依規(guī)領(lǐng)海里數(shù)向外起算”“群島則以其外圍所有各島之低潮點(diǎn)向外起算”，并認(rèn)為東沙、西沙、中沙和南沙群島的“均依此而定其領(lǐng)海界限”(45)傅角今：《我國領(lǐng)海界問題之研討》，《地理教學(xué)》，1947年第4期。。傅角今提出的中國與他國劃定領(lǐng)海界限的中間線、低潮線原則，尤其是將這些原則應(yīng)用于南海諸島領(lǐng)海界限劃定的考量，表現(xiàn)出他對領(lǐng)海制度的可貴探索。如果考慮到他本人參加過中國“南海斷續(xù)線”的劃定，加之審視斷續(xù)線的位置，那么就會(huì)發(fā)現(xiàn)“南海斷續(xù)線”的劃定是遵循中國與鄰國的領(lǐng)海“半而平分之”的原則。因當(dāng)時(shí)國民黨忙于內(nèi)戰(zhàn)，故領(lǐng)海制度的發(fā)展擱淺，西沙、南沙群島領(lǐng)海線的劃定就更無從談起了。

三、歷史回顧與反思

領(lǐng)海既然規(guī)定了一定的寬度，則需要在海岸確定一條線，以便從這一條線起向外測算出一定寬度的海域，這一條作為測算寬度的起點(diǎn)線為領(lǐng)?；€。在國際實(shí)踐上，一般以海岸的低潮線作為領(lǐng)海基線，此基線稱之為“正?；€”。依此測定領(lǐng)海寬度的方法，為“平行線法”，因?yàn)橐勒者@種方法，領(lǐng)海的外界線應(yīng)當(dāng)是與整個(gè)海岸的曲線狀態(tài)平行(46)王鐵崖、周忠海：《周鯁生國際法論文選》，深圳：海天出版社，1999年，第472頁。。南京國民政府所說的領(lǐng)海界線“自沿岸的低潮線往外起算”，即是采用平行線法測算其寬度范圍。然而由哪個(gè)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)，如何測算基點(diǎn)和基線、各點(diǎn)經(jīng)緯度及走向、劃定步驟等問題均未深入研究。1934年5月2日，海軍部在給財(cái)政部的咨文中對領(lǐng)海的有關(guān)規(guī)定提出了質(zhì)疑，指出當(dāng)時(shí)規(guī)定沿海島嶼可以有3海里領(lǐng)海，如果“間有領(lǐng)海由大地起已經(jīng)超過12海里者，該處海面是否于領(lǐng)海已經(jīng)超過12海里之處，再行推出12海里認(rèn)為緝私必要系屬問題。今概括言12海里，其海岸線無人居之處及海外孤島，無稅課關(guān)系之地，是否亦本自衛(wèi)主義推出12海里，而不為指定地方及其范圍”(47)《海軍部咨第二九○一號》，《海軍公報(bào)》，1934年第60期，“公牘”，第357頁。。由上述可見，領(lǐng)海法令頒布之后，它的作用發(fā)揮需結(jié)合沿海錯(cuò)綜復(fù)雜的島嶼分布情況，以及某些制度的配套實(shí)施，才能使其維護(hù)權(quán)益的功能落到實(shí)處，然而南京國民政府未能對此進(jìn)行深入實(shí)踐和發(fā)展，其缺欠主要表現(xiàn)如下。

首先，領(lǐng)海法令內(nèi)容寬泛，缺乏可操作性，致使他國之人利用其漏洞，采用假借中國人之手組織公司、蒙混抵賴等手段，侵入中國領(lǐng)海、掠奪資源。這在一定意義上說明領(lǐng)海法令的制定與發(fā)展要考慮漁業(yè)、航海等因素，并與其他法律或法令相互參照，編織完善的法律體系，才能發(fā)揮綜合性的功能。1931年初，中國宣布嚴(yán)禁日本人侵入中國領(lǐng)海捕魚，并派炮艦巡視，日本漁船則多懸掛中國國旗以冒充我漁船來蒙混，后經(jīng)發(fā)現(xiàn)被驅(qū)逐。幾個(gè)月之內(nèi)，浙江沿海一帶日本人漁船大為減少。然而不久之后，日本人在廣東、上海等地冒充華人設(shè)立漁業(yè)公司，以華人名義登記，由日本人出資經(jīng)營，采用頗為隱蔽的手段謀利(48)《日人壟斷東江漁業(yè) 串通奸商假名立案 東江領(lǐng)海漁權(quán)喪失》，《中央日報(bào)》，1931年3月25日，第3版。。實(shí)業(yè)部聞悉此事后，訓(xùn)令廣東省建設(shè)廳徹查此事(49)《實(shí)業(yè)部訓(xùn)令 漁字第六四號》(中華民國二十年三月二十八日)，實(shí)業(yè)部總務(wù)司編：《實(shí)業(yè)公報(bào)》(13-16期 近代中國史料叢刊三編第81輯)，臺(tái)北：臺(tái)灣文海出版社，1996年，第22-23頁。，但政府無切實(shí)措施出臺(tái)，最后只能不了了之。

日本人滲透中國漁業(yè)領(lǐng)域，日本政府不但熟視無睹，還向中國施加壓力，企圖迫使中國放棄領(lǐng)海法令。在獲悉中方將宣布領(lǐng)海為12海里時(shí)，日本政府令駐華公使重光葵(Shigemitsu Mamoru)表示反對，稱日本只承認(rèn)3海里領(lǐng)海，蘇俄曾主張12海里領(lǐng)海，經(jīng)日本嚴(yán)重抗議，蘇俄只得主張3海里；在海牙召開的國際法編纂會(huì)議時(shí)，日本也主張3海里。另外，美日簽訂的條約中捕魚范圍也采取3海里，故日本斷不能承認(rèn)中國政府12海里領(lǐng)海(50)《日人冒充華人設(shè)漁業(yè)公司 反對十二哩領(lǐng)海 日本政府振振有詞》，《新時(shí)代》，1931年第4期。。日方此行為實(shí)屬強(qiáng)詞奪理，干涉他國主權(quán)，中國政府對之不予理睬。除遭受日本侵漁外，法屬安南殖民者在北部灣亦肆意而為，侵奪海南漁民利益(51)《法屬安南摧殘我海南島漁業(yè)》，《海事》，1936年第4期。。由于法中關(guān)系尚屬良好，中國沿海漁業(yè)威脅源主要是日本，故南京國民政府未與法屬殖民政府進(jìn)行交涉。

其次，踐行本國領(lǐng)海權(quán)利，需有海上力量的存在，懲戒他國的不法行為，以表明領(lǐng)海范圍之所在。1931年3月14日，海軍部海政司長許繼祥在“中央廣播電臺(tái)”作施政報(bào)告時(shí)表示：如何表示領(lǐng)海界線，歷來各國都派遣艦船在海界往復(fù)巡防，“一來是表示界址所在；二來是表示行使職權(quán)”，領(lǐng)海既然歸我管理，“一切保安的任務(wù)，就不能推諉別人”，應(yīng)由我方自覺履行(52)《領(lǐng)海劃界 海軍部派員報(bào)告》(續(xù))，《中央日報(bào)》，1931年3月21日，第3版。。雖如此宣傳，但具體實(shí)施則不如人意。1933年8月31日，《申報(bào)》憂心忡忡地說日方“增造巨大漁船至我國沿海各省侵漁”，我國領(lǐng)海之戰(zhàn)艦應(yīng)就近保護(hù)(53)《我國漁業(yè)危機(jī) 日本準(zhǔn)備大規(guī)模侵漁》，《申報(bào)》，1933年8月31日，第10版。。然而在海上力量缺失的條件下，我國無法有效阻遏他國對我國領(lǐng)海主權(quán)的挑釁、資源的掠奪。東沙島在1926年被劃為軍事區(qū)域，規(guī)定禁止外輪自由行動(dòng)。然而日輪不遵守中國規(guī)定，經(jīng)常擅自侵入群島水域侵漁。1930年春，日輪“日為”丸侵入捕魚，海軍部呈報(bào)行政院轉(zhuǎn)飭廣東省政府注意防止。同年10月，日輪“高雄二號”在東沙島西南約3海里處下錨，并未懸旗，東沙觀象臺(tái)派員調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該輪帶有一部攝影機(jī)，即令離開我國領(lǐng)海，并禁止拍照，隨后急報(bào)海軍部。海軍部知悉后特函外交部，請其向日方嚴(yán)重交涉，不得再有此類事情發(fā)生，并對該船行為應(yīng)予以警告(54)《日輪入我領(lǐng)海 高雄二號下錨東沙島附近 海部函外部向日嚴(yán)重交涉》，《中央日報(bào)》，1930年10月7日，第3版。。此事后來不了了之，日本船只侵漁如故。

因中方外交優(yōu)柔寡斷，未對他國提出嚴(yán)正交涉，涉海部門又未能采取有效措施保護(hù)漁權(quán)，鼓勵(lì)本國漁業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，這在客觀上對他國侵漁行為只能聽之任之。當(dāng)時(shí)國民輿論認(rèn)為，外交部向日方交涉時(shí)，日方借口公海，致使無效果，為此建議政府在“明定領(lǐng)海范圍以后，又須有炮艦在領(lǐng)海一帶常川梭巡，方足以防日本漁船越界捕魚。否則日本漁船越界捕魚，非僅在當(dāng)時(shí)無法驅(qū)逐，且事后交涉仍無證據(jù)可憑。所以明定領(lǐng)海范圍以及派艦梭巡兩事，是宜兼籌并顧，不可偏廢的”(55)頌華：《日入侵我沿海諸省漁權(quán)情形》，《東方雜志》，1930年第17期。。這種設(shè)想雖好，當(dāng)時(shí)無實(shí)踐的可能性。

最后，只有保全領(lǐng)土主權(quán)，才能享有領(lǐng)海權(quán)，這是解決領(lǐng)海問題的基礎(chǔ)和前提。1933年4月，南?！熬判u事件”激起了中國社會(huì)各界的強(qiáng)烈抗議，紛紛要求政府捍衛(wèi)領(lǐng)土主權(quán)。時(shí)任海軍部長陳紹寬指出，如情況屬實(shí)，“非惟有損領(lǐng)海主權(quán)，且影響全部海防”(56)《法佔(zhàn)西沙九小島案》，《申報(bào)》，1933年7月21日，第3版。。汕頭市政府致電南京中央黨部及西南執(zhí)委會(huì)，要求立即收復(fù)九小島，其電略稱：“如無法收回諸島之主權(quán)，中國不僅喪失其領(lǐng)海權(quán)，且不啻間接鼓勵(lì)其他野心之列強(qiáng)，攫海南島為已有也，中央政府應(yīng)立即向法日雙方要求，不得干涉諸島?！?57)《汕市政府電請收復(fù)九小島》，《申報(bào)》，1933年8月30日，第11版。通過該事件，社會(huì)各界對領(lǐng)海權(quán)的認(rèn)識較前更深刻，尤其是對南海諸島礁在漁業(yè)、海防中的作用認(rèn)識更是前進(jìn)一大步，即只有固有島礁，才可以實(shí)現(xiàn)中國的領(lǐng)海權(quán)。

國際社會(huì)領(lǐng)海實(shí)踐表明，只有領(lǐng)海經(jīng)緯度明確劃定，才能使領(lǐng)海、緝私等公務(wù)有確切地理參照，有效地執(zhí)行海上任務(wù)。南京國民政府領(lǐng)海法令等法規(guī)不完善，在對外進(jìn)行資源保護(hù)、漁業(yè)問題交涉時(shí)只好采取拖延態(tài)度。1936年，就日本人在東沙掠奪海人草之事，外交部在與日交涉時(shí)，還咨詢海軍部，日本人在東沙采草地點(diǎn)是位于公海還是在我領(lǐng)海以內(nèi)。至于那些間接與中國領(lǐng)海有關(guān)法律法規(guī)的制定就更落后了，臺(tái)灣學(xué)者對此剖析說：“多屬應(yīng)時(shí)之作，似乎未曾標(biāo)明領(lǐng)海的寬限應(yīng)為若干，也不曾有過相關(guān)的法律爭議。”(58)黃剛：《中華民國的領(lǐng)海及其相關(guān)制度》，臺(tái)北：臺(tái)北商務(wù)印書館，1973年，第156頁。中國要從根本上解決領(lǐng)海權(quán)問題，不僅僅要重視涉海政令、法令以及制度性的建設(shè)，更要努力開發(fā)建設(shè)和管理，并增強(qiáng)國人的海洋意識和海疆觀念，后者才是前者最好的體現(xiàn)，亦是前者成立乃至于發(fā)揮作用的依據(jù)。南?！熬判u事件”發(fā)生時(shí)，有學(xué)者指出國人海疆意識淡薄造成的危害：“蓋我國邊疆界限，清季以還，向來不及計(jì)議。今一旦外人將此遠(yuǎn)隔重洋之九小島占領(lǐng)，其不知誰屬，不知所在地，固屬當(dāng)然。惟是事關(guān)國家版圖，不能任人蠶食。”(59)德川：《九小島概況與中日法問題》，《晨光》，1933年第14期。

無論是北京政府還是后來的南京國民政府，制定領(lǐng)海法令的目的在于維護(hù)本國的海洋權(quán)益，它的適用范圍不僅包括大陸沿岸的一定寬度，而且也應(yīng)包括遠(yuǎn)洋群島在內(nèi)。領(lǐng)海法令為中國涉海相關(guān)政策的制定奠定了法律基礎(chǔ)。但在不平等條約制度下，即使南京國民政府按照三海里領(lǐng)海寬度的國際慣例制定并頒布了領(lǐng)海法令，領(lǐng)海主權(quán)權(quán)利被侵害、漁業(yè)資源被掠奪的狀況也是無法根本改變的。究其主要原因是國家的不統(tǒng)一、海軍力量的薄弱，致使領(lǐng)海法令以及漁業(yè)法規(guī)形同虛設(shè)。例如，20世紀(jì)30年代，日本人掠奪東沙島及其附近海域資源加劇，中國承辦商與之發(fā)生沖突，曾尋求海軍保護(hù)但無結(jié)果，只能自備簡陋武裝自保(60)郭淵：《東沙觀象臺(tái)的建立及對海洋權(quán)益的維護(hù)》，《國家航?！罚诰泡?2014年)。。

在維護(hù)海洋權(quán)益過程中，南京國民政府逐漸認(rèn)識到領(lǐng)海、漁權(quán)的鞏固有賴于海洋生產(chǎn)的發(fā)展，于是《漁業(yè)法》《漁會(huì)法》以及各種條例相繼制定，盡管這一過程十分緩慢，其積極作用仍值得肯定，鼓勵(lì)了沿海人民從事漁業(yè)活動(dòng)。美國地緣政治家馬漢認(rèn)為：“從事與海洋有關(guān)職業(yè)的龐大人群，永遠(yuǎn)是海上權(quán)力的重要因素。而要發(fā)展壯大這種因素，就必須在本國擁有龐大的商業(yè)船隊(duì)?！?61)馬漢：《海權(quán)論》，蕭偉中、梅然譯，北京：中國言實(shí)出版社，1997年，第80頁。他所強(qiáng)調(diào)的是海洋生產(chǎn)的發(fā)展與海上權(quán)力鞏固的聯(lián)系。結(jié)合中國漁業(yè)生產(chǎn)面臨的情勢，保護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)的安全空間、海上運(yùn)輸?shù)谋憷〞?，尤其是保護(hù)海洋領(lǐng)土不受他國侵犯，是執(zhí)政者制定領(lǐng)海法令、漁業(yè)法規(guī)的當(dāng)務(wù)之急，唯其如此，才能保障“從事與海洋有關(guān)職業(yè)的龐大人群”生產(chǎn)與生活的穩(wěn)定，進(jìn)而為海上維權(quán)奠定基礎(chǔ)。然而，日本、法國殖民者對中國海洋領(lǐng)土的侵犯、資源的掠奪，使中國這一歷史進(jìn)程不時(shí)被打斷。盡管如此，中國遠(yuǎn)洋群島或島嶼為漁民開發(fā)和經(jīng)營的事實(shí)，既是中國擁有它們的重要?dú)v史證據(jù)，是形成中國歷史性權(quán)利的重要基礎(chǔ)，也是中國政府劃定遠(yuǎn)洋群島或島嶼領(lǐng)海、制定漁業(yè)制度必須要考慮的因素。