王 剛

（青海民族大學(xué)，青海 西寧 810007）

一、問(wèn)題之提出

社會(huì)治理作為一項(xiàng)國(guó)家職能，貫穿于國(guó)家產(chǎn)生以后的各個(gè)時(shí)期。 長(zhǎng)期以來(lái)，人類(lèi)社會(huì)在探索國(guó)家治理中漸次形成了三種社會(huì)治理模式：國(guó)家（政府）主導(dǎo)（監(jiān)管）模式、合作治理模式以及社會(huì)自治模式。 此三種模式或相互協(xié)調(diào)互動(dòng)，或單獨(dú)作用于社會(huì)的發(fā)展。 而社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)表明，單單依靠國(guó)家權(quán)力和法律進(jìn)行管理，盡管在一定程度上能夠滿(mǎn)足社會(huì)治理需要，但也可能遭遇其難以企及的治理困境及障礙。 因此，現(xiàn)代社會(huì)治理不僅應(yīng)當(dāng)依靠國(guó)家權(quán)力和法律手段進(jìn)行調(diào)控，還必須關(guān)注取決于社會(huì)調(diào)整或控制的客觀需求和現(xiàn)實(shí)條件以及由此衍生的非正式制度。

事實(shí)上，在價(jià)值及文化日益多元的今天，訴訟糾紛解決機(jī)制在一定程度上難以逃離失范的厄運(yùn)。 最典型的表現(xiàn)，就是“協(xié)商與合作精神的退化，寬容與妥協(xié)價(jià)值的貶值，對(duì)糾紛解決中的利益所在缺乏合理判斷能力， 以及自我本位的對(duì)抗心理的表面化、普遍化。 在這個(gè)過(guò)程中，不僅代替性糾紛解決方式缺乏當(dāng)事人自律的保證，就連判決也難以保證其確定性和既判力，效益尚未被社會(huì)主體普遍接受為一種選擇糾紛解決方式的重要、 甚至主要標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值，代替性糾紛解決方式的功能和價(jià)值也因此受到忽視。 ”[1]因此，“法治社會(huì)必須根據(jù)社會(huì)和當(dāng)事人的實(shí)際需求，針對(duì)不同性質(zhì)和類(lèi)型的糾紛，綜合考量效果、 成本和效益以及文化與心理等多方面因素，設(shè)立多元化糾紛解決機(jī)制，努力營(yíng)造公平有序的社會(huì)秩序和法制環(huán)境，為構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造適宜的條件、環(huán)境和氛圍。 ”[2]

經(jīng)過(guò)近40 年的改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)，中國(guó)取得的成就舉世矚目。 然而， 如何在這樣一個(gè)區(qū)域廣袤、民族成份復(fù)雜、文化多元的人口大國(guó)發(fā)展和改革中創(chuàng)新治理國(guó)家的體制機(jī)制，以有效治理國(guó)家和實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理效能， 是擺在我們面前的突出課題。其實(shí)，從2002 年黨的十六大形成的“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家”的認(rèn)識(shí)，2007 年黨的十七大報(bào)告提出“保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”，2012 年黨的十八大進(jìn)一步提出“要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”以及2017 年黨的十九大提出要建立共建共治共享的社會(huì)治理格局，我國(guó)社會(huì)治理理論及實(shí)踐也經(jīng)歷了從政府管制到社會(huì)管控、社會(huì)管控到社會(huì)管理、社會(huì)管理到社會(huì)治理不斷漸變和發(fā)展的過(guò)程。 尤其是黨的十八大以來(lái)，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理方面，提出了許多新理念、新舉措，國(guó)家治理與法治的多維關(guān)系亦愈發(fā)緊密，這也使得國(guó)家治理與法治之間存在的張力更加凸顯。

青藏地區(qū)基層社會(huì)治理實(shí)踐及法治化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，因其特有的地域、民族、宗教、文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等區(qū)域特征， 自然延伸出符合青藏地區(qū)區(qū)域特征的本土法則。 此種方式是否符合推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，從中挖掘和總結(jié)出多少值得推廣的經(jīng)驗(yàn)，并以法治思維和手段予以整合、汲取有益經(jīng)驗(yàn)，無(wú)疑對(duì)青藏地區(qū)乃至西部地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)對(duì)拓寬法學(xué)研究視野和提升法學(xué)研究水平具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值。 基于此，本文以青藏地區(qū)現(xiàn)實(shí)運(yùn)作為切入點(diǎn)，欲尋求非訴訟糾紛解決機(jī)制與社會(huì)治理的互動(dòng)基礎(chǔ)及其嵌入國(guó)家社會(huì)治理之基本途徑，以期在一種正面的合作和自覺(jué)地參與中實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。

二、基本概念及基本問(wèn)題界定：非訴訟糾紛解決機(jī)制與國(guó)家法律治理

（一）訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制

在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和人類(lèi)活動(dòng)中，總會(huì)充滿(mǎn)各種形式的利益糾葛和沖突，由此，人們渴望通過(guò)一定的方式和手段予以解決，以實(shí)現(xiàn)自己的需求。 一直以來(lái)，以訴訟方式解決利益糾葛和沖突，始終被認(rèn)為是一種最具效力和公正的解決糾紛解決方式，因而也倍受相關(guān)主體的追捧和青睞。 作為一種社會(huì)機(jī)制和權(quán)力行使方式，其最深刻的社會(huì)功能即以其預(yù)先設(shè)定的規(guī)則實(shí)現(xiàn)國(guó)家語(yǔ)境下的社會(huì)秩序。 因此，訴訟制度的建立與運(yùn)作，主要基于司法權(quán)的行使和法律的適用過(guò)程兩個(gè)重要環(huán)節(jié)。

誠(chéng)然，此種認(rèn)知可能在單一文化和價(jià)值觀中能夠予以體現(xiàn)，并能夠達(dá)到較為理想的結(jié)果。 但是，不可否認(rèn)， 如同制定法將不可避免地遭遇不合目的性、不周延性、模糊性等詬病一樣，單靠單一的訴訟方式，也難以保證其光澤照耀社會(huì)主體以及給他們帶來(lái)意欲的結(jié)果。 因?yàn)椋c其他社會(huì)現(xiàn)象相比，訴訟是一種極為復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象。 一方面，此種方式首先需得到民眾的廣泛認(rèn)同和普遍支持。 而事實(shí)上，此種方式在某種程度上也極難得到認(rèn)同和支持，囿于文化背景、價(jià)值觀等差異，其總難以從應(yīng)然角度實(shí)現(xiàn)糾紛的最終解決。 另一方面，從對(duì)待訴訟的態(tài)度上來(lái)看，盡管東西方法律文化傳統(tǒng)具有天然的差異，但諸如訴訟“負(fù)價(jià)值”“厭訟”等文化在某種程度上具有同質(zhì)性。 尤其在深受“和”思想影響下的我國(guó)，若非不得以，民眾一般也不會(huì)輕易訴諸于訴訟來(lái)解決沖突或糾紛。 因此，非訴訟糾紛解決機(jī)制自然成為民眾解決糾紛的首選方式。 與訴訟手段不同，非訴訟糾紛解決機(jī)制有自治性、溝通性、多樣性以及效益性等特點(diǎn)。 如其一般以糾紛主體的合意為前提，注重糾紛當(dāng)事人的溝通，在解紛的形式與手段上趨于多樣化，有利于更便捷、及時(shí)解決糾紛等。[3]其實(shí)，從社會(huì)治理角度看，無(wú)論訴訟抑或非訴訟糾紛解決機(jī)制，只要能在各自的范疇中實(shí)現(xiàn)糾紛的有效解決，進(jìn)而能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)的治理，都應(yīng)當(dāng)予以推崇和認(rèn)可。 尤其是極具獨(dú)特地理單元，游牧文明、宗教文明交融并存的世界屋脊青藏地區(qū)，挖掘和探討源于其文化、習(xí)俗等在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理中發(fā)揮特殊作用的非訴訟糾紛解決機(jī)制，此種意義不言而喻。

（二）基本問(wèn)題界定

為便于研究， 本文的切入點(diǎn)和取樣范圍在于“青藏地區(qū)社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作”，所論證的核心問(wèn)題基于如下立意：

其一，由于非訴訟糾紛解決機(jī)制涉及談判（交涉）、調(diào)解、仲裁等，窮盡問(wèn)題的方方面面恐不實(shí)際且影響主要問(wèn)題的論證。 因此，本文在論證時(shí)，將視角重點(diǎn)放在除人民調(diào)解之外的民間解決糾紛實(shí)踐上，與之無(wú)關(guān)的內(nèi)容不再一一述及。

其二，黨的十八屆三中全會(huì)尤其是黨的十九屆四中全會(huì)之后，以法治方式和法治思維推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問(wèn)題已深入人心。 然而，較為遺憾的是，相關(guān)研究將如此宏大的戰(zhàn)略局限于一種運(yùn)動(dòng)式的解讀并過(guò)分強(qiáng)化其政治標(biāo)簽，既不能在依法治國(guó)戰(zhàn)略背景下，為如何實(shí)現(xiàn)法治框架內(nèi)的治理能力體系化提供制度性保障，更無(wú)視特殊地區(qū)（民族地區(qū)、基層地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)）已被實(shí)踐檢驗(yàn)過(guò)且具有非凡生命力的“本土法則”，極易割裂和人為加劇正式制度和非正式制度之間的沖突甚至對(duì)抗。這種狀態(tài)導(dǎo)致的后果是，原本極具治理效果的糾紛解決方式漸次遭遇打壓、禁錮，原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)甚至被解構(gòu)，而與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序、結(jié)構(gòu)和文化吻合的解紛方式又難以形成并發(fā)揮作用。 長(zhǎng)此以往，就會(huì)積累和擴(kuò)大糾紛基數(shù)，最終演化為更加棘手和嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。 也即如此，青藏地區(qū)非訴訟糾紛解決機(jī)制中展現(xiàn)出來(lái)的解紛技巧、智慧以及其在社會(huì)治理中的地位和可能貢獻(xiàn)作為活生生的社會(huì)治理資源，必須以“同情的理解”的勇氣正視其治理效果。在筆者看來(lái)，以判決等形式的正式機(jī)制與以民間形式的非正式機(jī)制，自有其存在的深刻文化背景和價(jià)值評(píng)價(jià)， 與其在兩者之間有意制造緊張與斷裂，毋寧要嚴(yán)肅審視非訴訟糾紛解決機(jī)制的正當(dāng)性及其在社會(huì)治理中的重大意義。

其三，盡管非訴訟糾紛解決機(jī)制自有其存在空間和價(jià)值，但任何存在，尤其是社會(huì)治理，倘若離開(kāi)法律的調(diào)控和規(guī)制，必將走向空談或成為政治的附庸。 一種本應(yīng)對(duì)社會(huì)治理有所作為的本土法則亦是如此， 倘不能獲得來(lái)自權(quán)威力量的認(rèn)可和支持，將始終會(huì)被無(wú)情打壓和埋沒(méi)。 或許，因其程序自始帶有某種程度的妥協(xié)性而缺失法律的正義性。[4]

其四，本文無(wú)意窮盡青藏地區(qū)非訴訟糾紛解決機(jī)制在社會(huì)治理中的表現(xiàn)，而意欲以該地區(qū)民間糾紛解決機(jī)制為取樣范圍，使本應(yīng)看似毫無(wú)聯(lián)系的社會(huì)治理與非訴訟糾紛解決機(jī)制聯(lián)系起來(lái)，進(jìn)而尋求兩者之間可能存在的契合。 以此引出本文的主要觀點(diǎn)和論證思路——法治絕非實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的唯一方式和途徑，但社會(huì)治理需以國(guó)家的法律治理作為前提和基礎(chǔ)，當(dāng)兩者能夠?qū)崿F(xiàn)某種意義上的契合或良性互動(dòng)，也既符合治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵和目標(biāo)。

（三）從國(guó)家治理——國(guó)家法律治理

在依靠國(guó)家權(quán)力進(jìn)行社會(huì)治理模式下，由于其正式化、正規(guī)化特點(diǎn)，不僅需要大量的公共資源支持，而且往往因之付出高昂的成本。 同時(shí)，國(guó)家治理一般不對(duì)非正式制度及其可能的社會(huì)治理效果產(chǎn)生興趣并加以關(guān)注，使得國(guó)家治理因成本過(guò)高而無(wú)法有效運(yùn)行。 更為嚴(yán)重且突出的問(wèn)題是，從手段而言，專(zhuān)屬于國(guó)家的治理一般仍以強(qiáng)大的行政權(quán)力作為推進(jìn)的前提和基礎(chǔ)。 而行政權(quán)力則很難有較強(qiáng)的自我糾錯(cuò)能力，這在2016 年發(fā)生的“雷洋”案中可見(jiàn)一斑。 其實(shí)，該案種種證據(jù)一再證明，涉案人員有濫用執(zhí)法權(quán)之嫌。 如果按正常的程序，本案完全可以通過(guò)正當(dāng)?shù)乃痉ㄍ緩浇沂景讣氖聦?shí)真相以及民眾對(duì)此案的種種質(zhì)疑。 但由于“雷洋”案本身折射出執(zhí)法的不規(guī)范性，使得相關(guān)機(jī)關(guān)在此案的處理上顯得異常被動(dòng)且毫無(wú)退路， 甚至不惜將錯(cuò)就錯(cuò)，通過(guò)人民檢察院的“不起訴”決定使民眾的關(guān)注和質(zhì)疑“攔腰截?cái)唷?，其做法無(wú)疑進(jìn)一步暴露了執(zhí)法機(jī)關(guān)在自身糾錯(cuò)能力上的任意性以及偏袒心理。 但由此給公眾造成的執(zhí)法權(quán)濫用、信息不公開(kāi)以及對(duì)執(zhí)法權(quán)的恐懼等難以在短期內(nèi)消解，極易導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)的進(jìn)一步濫用——至少對(duì)民眾產(chǎn)生此種擔(dān)心，甚至慫恿濫用執(zhí)法權(quán)行為。

可見(jiàn)， 國(guó)家治理運(yùn)行時(shí)出現(xiàn)的濫觴一再證明，脫離法律的治理終將蛻變?yōu)榧瘷?quán)與專(zhuān)制，使社會(huì)步入新的混亂和無(wú)序。 而且，在所有的社會(huì)控制中，法律因具有一系列的救濟(jì)和糾錯(cuò)能力而被視為是一種邏輯最嚴(yán)謹(jǐn)、技術(shù)最復(fù)雜、效力最高的機(jī)制。 當(dāng)然，法律并非萬(wàn)能，如果其脫離開(kāi)基本的民族心理和民族習(xí)慣，用僵化、甚至高高在上的姿態(tài)“不食人間煙火”并作用于社會(huì)之時(shí)，恐仍難以實(shí)現(xiàn)法律意義和法治語(yǔ)境下的社會(huì)治理。 由此，“現(xiàn)代法治社會(huì)的糾紛解決機(jī)制需要建立在一種以法律為中心的多元化規(guī)則體系之上，除國(guó)家創(chuàng)制的各種規(guī)范性文件及其他正式法律淵源之外， 還存在各種社會(huì)規(guī)范，它們?cè)诜傻目蚣芑蜿幱跋掳l(fā)揮著不可或缺的作用，也是糾紛解決的基本依據(jù)。 ”[5]與國(guó)家正式制度相比， 非正式機(jī)制無(wú)需耗用過(guò)多的公共資源，也無(wú)需國(guó)家權(quán)力的嚴(yán)密控制， 在國(guó)家法律治理語(yǔ)境中，非正式機(jī)制因其適應(yīng)性、靈活性，能有效維持社會(huì)的運(yùn)行并成為社會(huì)控制不可或缺的組成部分。 因?yàn)?，“法治的意思就是指政府在一切行?dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見(jiàn)到當(dāng)局在某一情況下會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃它自己的個(gè)人事務(wù)。 ”[6]由此，在正式制度與非正式制度間形成互為補(bǔ)充的互動(dòng)關(guān)系，進(jìn)而通過(guò)各自不同的途徑實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的終極目標(biāo)。

三、非訴訟糾紛解決機(jī)制緣何要嵌入國(guó)家社會(huì)治理？

（一）區(qū)域法治對(duì)非正式制度之需求

一直以來(lái)，訴訟糾紛解決機(jī)制等正式制度因具備法治要素而倍受推崇。 然而，治理是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要考察和關(guān)注社會(huì)治理賴(lài)以實(shí)現(xiàn)的多種因素。 受諸多因素影響，人們習(xí)慣于將青藏高原與偏僻、落后、荒蕪等聯(lián)系起來(lái)，多從經(jīng)濟(jì)、教育等方面區(qū)分其與東中部地區(qū)的差異。 與東西部簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)差異有別，此區(qū)域分布著藏、回、蒙、土、撒拉等世居少數(shù)民族，與世界三大宗教之一的伊斯蘭教、佛教有著天然的聯(lián)系，故宗教文明對(duì)該地區(qū)的影響深遠(yuǎn)。 一段時(shí)期以來(lái)，盡管?chē)?guó)家嘗試從不同層面消解此差距，尤其試圖通過(guò)商貿(mào)文明及法治文明秩序主導(dǎo)并改變這一現(xiàn)狀。 然而，“任何一種法律，倘要獲得完全的效力，就必須使得人們相信，那法律是他們的，而要做到這一點(diǎn)，則不能不訴諸人們對(duì)于生活的終極目的和神圣的意識(shí)，不能不仰賴(lài)法律的儀式、傳統(tǒng)、權(quán)威和普遍性。 最能夠表明這一點(diǎn)的乃是傳統(tǒng)。 ”[7]事實(shí)上，傳統(tǒng)在青藏高原民眾生活乃至維持社會(huì)秩序中具有舉足輕重的作用。 此種衍生于民族宗教、風(fēng)俗習(xí)慣等漸次形成的傳統(tǒng)，無(wú)疑對(duì)該地區(qū)社會(huì)治理工作產(chǎn)生一定影響。

從傳統(tǒng)的“立法中心主義”思維出發(fā)，囿于商貿(mào)文明及法治文明建構(gòu)的需要，往往有意回避多種文明交融的事實(shí)， 甚至武斷地將不同文明人為割裂。此種思維模式過(guò)分高估法治文明在民族地區(qū)社會(huì)治理中的效果，極易導(dǎo)致如下流弊：不同文明之間的關(guān)系不是合作，而是對(duì)抗；不是互動(dòng)，而是相互排斥。 因而可以斷定，不同文明之間的對(duì)抗，不僅使國(guó)家預(yù)設(shè)的法治文明很難調(diào)整特殊地區(qū)的社會(huì)關(guān)系、彰顯正義，而且將很可能導(dǎo)致國(guó)家法律被虛置。 因?yàn)?，“任何法律制度和司法?shí)踐的根本目標(biāo)都不應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建一種權(quán)威化的思想，而是為了解決實(shí)際問(wèn)題，調(diào)整社會(huì)關(guān)系，使人們比較協(xié)調(diào)，達(dá)到一種制度上的正義”。[8]一味地強(qiáng)調(diào)法治文明和國(guó)家法的權(quán)威性， 其結(jié)果必然會(huì)造成民眾對(duì)國(guó)家法的漠視和排斥，進(jìn)而最終影響社會(huì)治理的效果。

近年來(lái)，隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進(jìn)，囿于文化、宗教等差異性而產(chǎn)生的沖突和糾紛亦漸次增多。 在這種大背景下，如果一味無(wú)視和舍棄商貿(mào)文明及法治文明秩序與其他文明的溝通與聯(lián)系，不尊重宗教文明秩序和道德文明秩序，換言之，如果不在法治文明秩序的視角重新審視、改造并吸納宗教文明秩序和道德文明秩序，而一味以破壞舊世界的面目出現(xiàn)， 排斥宗教文明秩序和道德文明秩序，其必然結(jié)果是法治文明秩序徒有其名， 難副其實(shí)，再健全的機(jī)制也難以經(jīng)受人們對(duì)它的消極態(tài)度。

這種情況在青藏高原的糾紛解決實(shí)踐中也較為明顯，一方面，“宗教文化是我國(guó)少數(shù)民族文化的重要內(nèi)容與表現(xiàn)形式，宗教生活構(gòu)成了少數(shù)民族社會(huì)生活的基本形式和重要方面。 ”[9]考察該區(qū)域的解決糾紛方式就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在信仰某種宗教的那部分民眾那里，宗教與其社會(huì)生活之間具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系和瓜葛，因此，糾紛的解決受宗教因素較大；但另一方面，正式制度語(yǔ)境中的解紛方式又很難企及該區(qū)域民眾社會(huì)生活的方方面面，其不僅難以從根本上解決糾紛，反而存在某種程度上的缺失。 由此，推進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必然離不開(kāi)非訴訟糾紛解決機(jī)制在該地區(qū)的重要作用。

（二）地區(qū)社會(huì)治理工作仍面臨諸多困境

從宏觀層面和所反映的共性問(wèn)題①看， 與全國(guó)其他地方普遍存在的問(wèn)題一樣，青藏地區(qū)社會(huì)治理工作難免遭遇如下困境：

1.領(lǐng)導(dǎo)、命令型行政管理模式②思維仍在一定程度上存在

改革開(kāi)放四十多年來(lái)，青藏地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面取得了長(zhǎng)足的發(fā)展和舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)快速增長(zhǎng)，人民生活水平不斷提高，各族民眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強(qiáng)。與改革開(kāi)放前相比，該地區(qū)在社會(huì)治理及治理效能方面取得的成績(jī)有目共睹。 然而，囿于地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民族宗教事務(wù)等因素，該地區(qū)社會(huì)治理工作仍表現(xiàn)出一定的特殊性和復(fù)雜性。 尤其是從該地區(qū)基層社會(huì)治理實(shí)踐來(lái)看，在社會(huì)治理中處于主導(dǎo)地位的政府及相關(guān)部門(mén)仍未徹底擺脫和有效改變領(lǐng)導(dǎo)、命令型行政管理模式。 調(diào)研反映，一些地方仍習(xí)慣性地將傳統(tǒng)行政管理模式和思維嫁接于基層社會(huì)治理工作中，將社會(huì)治理工作視為是政府行政管理職能、經(jīng)濟(jì)管理職能、文化管理職能的一部分，政府成為社會(huì)治理的唯一主體。 同時(shí)，以維穩(wěn)為導(dǎo)向的解決社會(huì)矛盾和沖突方式呈現(xiàn)體制化趨勢(shì)：一方面成立“維穩(wěn)辦”“綜治辦”等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)“維穩(wěn)基金”，從組織結(jié)構(gòu)和資源安排上強(qiáng)化政府的維穩(wěn)能力；另一方面強(qiáng)調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)包案”“屬地管理”，推行干部考核中的“零指標(biāo)”，從激勵(lì)機(jī)制上提高干部的維穩(wěn)動(dòng)力，其中個(gè)別做法甚至悖離依法治國(guó)、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等要求。

實(shí)踐表明，此種模式所固有的濃厚的行政氣息和行政思維，不僅難以從根本上解決社會(huì)矛盾和沖突，也容易忽略其他參與主體在社會(huì)管理治理中的作用，極易排斥和抹殺一切基于本土文化而衍生的本土法則對(duì)社會(huì)治理的可能貢獻(xiàn)，也即如此，其對(duì)青藏地區(qū)社會(huì)治理工作的影響的流弊可見(jiàn)一斑。 這種體制化趨勢(shì)的結(jié)果極易陷入維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定——?jiǎng)傂曰獓?guó)家機(jī)器干預(yù)和維系——強(qiáng)化政府的絕對(duì)權(quán)威之怪圈，因難以從制度層面解決社會(huì)矛盾和糾紛，必然會(huì)催生甚至孕育新的矛盾和糾紛。 而且，此與強(qiáng)調(diào)法律至上的法治目標(biāo)和法治建設(shè)步調(diào)極為不符。

2.對(duì)區(qū)域化社會(huì)治理模式等的重視和關(guān)注程度不夠，缺乏必要的理論支撐

從歷史維度看，我國(guó)自古就是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，其國(guó)土廣袤、地區(qū)差異相當(dāng)顯著。 從自然地理環(huán)境、民族性以及經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展等因素看，青藏地區(qū)區(qū)域特征明顯。 此種事實(shí)使得青藏地區(qū)社會(huì)治理工作既要遵循社會(huì)治理的一般理論、方法、方式和路徑，更要考量其區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民族宗教多元、涉邊等其他特征。 從其特殊性考量，青藏地區(qū)的社會(huì)治理模式一定是綜考其特殊性且被該地區(qū)實(shí)踐檢驗(yàn)過(guò)的區(qū)域化社會(huì)治理模式。 否則，未加關(guān)注區(qū)域化的社會(huì)治理模式終將因脫離實(shí)際而在該地區(qū)招致冷遇。 如此，基于區(qū)域差異性考量，對(duì)諸如區(qū)域化社會(huì)治理模式理論研究的重要性不言而喻。但遺憾的是，學(xué)界就“中國(guó)西部區(qū)域特征與法制統(tǒng)一性”“青藏高原地區(qū)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的法律問(wèn)題”等予以關(guān)注和研究，而對(duì)社會(huì)治理的區(qū)域化問(wèn)題鮮有關(guān)注，致社會(huì)治理理論在基層社會(huì)治理中的指導(dǎo)作用大打折扣。 反而需通過(guò)自下而上的基層治理實(shí)踐豐富社會(huì)治理理論。 對(duì)青藏地區(qū)來(lái)說(shuō)，其在諸多方面表現(xiàn)出的特殊性，使得區(qū)域化的社會(huì)治理理論對(duì)該地區(qū)的指導(dǎo)意義尤為迫切！事實(shí)上，區(qū)域化社會(huì)治理理論研究的缺失，也必將對(duì)青藏地區(qū)基層社會(huì)治理實(shí)踐產(chǎn)生消極影響。

3.民眾參與社會(huì)治理工作的自覺(jué)性尚未形成

一般而言，民眾既是社會(huì)治理的對(duì)象，又是社會(huì)治理的受益者。 一種有序的民眾參與既能使民眾理解社會(huì)治理的必要性及其意義，又能促使其自覺(jué)的遵守服從管理，并調(diào)度其出謀劃策和主動(dòng)管理的積極性。 如此，社會(huì)治理的實(shí)踐基礎(chǔ)是民主參與，實(shí)現(xiàn)民眾與政府的互動(dòng)， 增強(qiáng)普通民眾的權(quán)利認(rèn)同感，樹(shù)立民眾的主人翁意識(shí)，鼓勵(lì)民眾通過(guò)積極參與在社會(huì)治理多元主體之間形成良性互動(dòng)。 與領(lǐng)導(dǎo)、命令型行政管理模式思維不同，社會(huì)治理主體不應(yīng)當(dāng)是政府一家獨(dú)大或成為唯一的權(quán)力主體，企業(yè)、 社會(huì)非政府組織和公民都應(yīng)當(dāng)成為治理主體。也即如此，黨的十九大提出打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。 共建共治共享需要各個(gè)社會(huì)治理主體共同參與社會(huì)建設(shè)，共同參與社會(huì)治理，共同享有治理成果，形成良好的社會(huì)秩序，這就要求必須重視培育民眾社會(huì)治理參與意識(shí)水平。 然而，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，盡管民眾參與是推動(dòng)社會(huì)治理有效方式，但在實(shí)踐中卻又遭遇民眾對(duì)社會(huì)治理缺乏深刻的認(rèn)識(shí)和主人翁意識(shí)、 參與度和積極性不高等問(wèn)題。 同時(shí)，由于受社會(huì)治理是政府職能認(rèn)識(shí)等影響，民眾普遍將社會(huì)治理工作視為是政府一家的職責(zé)，此種認(rèn)識(shí)也在無(wú)意間淡化了民眾的主體意識(shí)。 而脫離民眾參與的社會(huì)治理， 其效果也未必能盡如人意。

4.自組織等社會(huì)組織的治理主體作用有限

長(zhǎng)期以來(lái)，人們習(xí)慣性地將社會(huì)治理工作寄望于政府或政府組織。 然而，過(guò)分依賴(lài)政府無(wú)疑會(huì)抑制其他社會(huì)利益組織的存在和發(fā)展，反而會(huì)導(dǎo)致政府權(quán)力的極度集中和負(fù)擔(dān)過(guò)重，更不利于培育自組織參與社會(huì)治理能力。 “一個(gè)正常的社會(huì)需要這樣一種自組織能力，以應(yīng)對(duì)可能的政府失靈和市場(chǎng)失靈，以使社會(huì)生活能夠有序進(jìn)行，降低社會(huì)轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)。 ”[10]從青藏地區(qū)社會(huì)治理工作存在的問(wèn)題來(lái)看，自組織參與社會(huì)治理盡管有所體現(xiàn)，但尚未從觀念、制度、實(shí)踐等層面構(gòu)建和形成以自組織參與社會(huì)治理為主要內(nèi)容的社會(huì)治理模式。

（三）法治資源及基層司法行政能力相對(duì)有限

在訴訟糾紛解決機(jī)制中，除需要完善的實(shí)體法支撐和程序法操作外，最關(guān)鍵的因素應(yīng)當(dāng)是具有扎實(shí)專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的司法人員。 與全國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，這一關(guān)鍵因素在青藏高原卻顯得較為稀缺。 據(jù)調(diào)查，近年來(lái)，青藏地區(qū)基層人民法院、人民檢察院案多人少；法官、檢察官流失較多。 如該地區(qū)的Q 省現(xiàn)有人民法院55 個(gè)， 其中中級(jí)法院8 個(gè)， 基層法院46個(gè)，人民法庭111 個(gè)（固定法庭76 個(gè)，巡回法庭35個(gè)）。 全省法院在職干警2348 人， 其中法官1387名， 較2002 年機(jī)構(gòu)改革前的1560 名減少了173名，占59.1%；基層法院干警1671 人，占全省干警總數(shù)的71%；少數(shù)民族干警1032 人，占44%；研究生23 人，占1.7%；大學(xué)本科831 人，占59.4%；大專(zhuān)398 人，占28.6%；中專(zhuān)82 人，占5.9%；高中以下57人，占4.1%，較1995 年下降了近10%。 在全省的76個(gè)固定人民法庭中，現(xiàn)有法官141 名，庭均1.3 名，實(shí)為“兩人庭”。 而全省法院各類(lèi)一審案件收案數(shù)呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，案多人少問(wèn)題較為突出。

這一問(wèn)題在基層法院尤為突出，特別是較為偏遠(yuǎn)的農(nóng)牧區(qū)基層法院中，因人員短缺組不成合議庭或一人審理一個(gè)案件現(xiàn)象較為普遍。 如部分偏遠(yuǎn)牧區(qū)縣無(wú)一符合任職資格的律師，在該省整個(gè)牧區(qū)精通雙語(yǔ)的法官、檢察官、律師等司法人員更是寥寥無(wú)幾，在一定程度上嚴(yán)重影響了農(nóng)牧民群眾維護(hù)自身合法權(quán)益的基本訴求。 再如，在一些基層的司法所中，一般只配備1—2 名工作人員，而掌握專(zhuān)業(yè)知識(shí)的工作人員少之又少，這在一定程度上限制了官方解決糾紛的能力，在某種程度上加重了社會(huì)治理的負(fù)擔(dān)。 與之對(duì)應(yīng)的問(wèn)題是，基層司法能力的強(qiáng)弱直接關(guān)乎相關(guān)糾紛是否得以解決以及當(dāng)事人對(duì)糾紛處理方式的滿(mǎn)意度。 事實(shí)上，調(diào)研普遍反映基層司法能力不足問(wèn)題，其直接導(dǎo)致糾紛處理方式和手段不暢。 這也在某種程度上加劇了一些地方不能承受之重，由于資金及工作人員的嚴(yán)重不足，大大削弱了基層司法所、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）部門(mén)的解紛質(zhì)量、積極性和解紛能力，致使原本在解紛上有所作為的相應(yīng)部門(mén)無(wú)所作為，甚至因未能及時(shí)、有效化解解紛，又可能催生出新的解紛和矛盾，此問(wèn)題又成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)的羈絆。

分析造成這一突出問(wèn)題的主要原因是： 一方面，惡劣的自然環(huán)境和艱苦的生活條件，加上與之不相對(duì)稱(chēng)的較低福利待遇，難以吸引法律人才特別是雙語(yǔ)法律人才到艱苦偏遠(yuǎn)的涉藏地區(qū)司法機(jī)關(guān)或司法行政機(jī)關(guān)工作。 以Q 省為例，除8 個(gè)中級(jí)人民法院外，46 個(gè)基層法院中平均海拔在3000 米以上的有22 個(gè)。 因這些法院多處涉藏地區(qū)，其對(duì)雙語(yǔ)法律人才又有著特殊需求，對(duì)保障和實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族民眾平等的訴訟權(quán)無(wú)疑具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。 從上述法院的現(xiàn)有人員構(gòu)成來(lái)看，盡管隊(duì)伍中藏族干警占336 名， 但藏漢雙語(yǔ)法律人才分別僅有117 名，占全院干警的34.8%。不僅如此，現(xiàn)有人員調(diào)出意愿較為強(qiáng)烈，特別是雙語(yǔ)法律人才流失現(xiàn)象嚴(yán)重。③另一方面，現(xiàn)有招錄體制下，法律人才特別是雙語(yǔ)法律人才招錄十分困難。 從調(diào)研情況來(lái)看，自2014 年省級(jí)統(tǒng)一招錄司法輔助人員工作啟動(dòng)后，2016 年開(kāi)始統(tǒng)一招錄法官助理，連續(xù)三年法官助理共計(jì)劃招錄365 名，實(shí)際招錄231 名。法官助理有36.7%的招錄計(jì)劃未能實(shí)現(xiàn)，且已招錄的法官助理多為不懂或不會(huì)藏族語(yǔ)言文字的考生。

此外，造成青藏地區(qū)基層司法隊(duì)伍建設(shè)薄弱的另外原因是現(xiàn)有招錄體制導(dǎo)致真正接受系統(tǒng)法學(xué)教育且通過(guò)國(guó)家法律職業(yè)資格考試的考生，因難以通過(guò)公務(wù)員考試而被拒之門(mén)外。 雙重考試機(jī)制帶來(lái)的結(jié)果，使得通過(guò)法律職業(yè)資格考試的考生不一定能順利通過(guò)公務(wù)員考試， 也就意味著無(wú)緣司法工作。 而通過(guò)公務(wù)員考試的考生又可能因非法學(xué)專(zhuān)業(yè)而難以適應(yīng)工作要求。 從Q 省基層司法人才隊(duì)伍建設(shè)的長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，僅依靠?jī)?nèi)部培訓(xùn)等工作機(jī)制難以滿(mǎn)足實(shí)際工作需要，此種問(wèn)題必須從國(guó)家層面采取特殊有效、靈活的政策加以解決。

四、非訴訟糾紛解決機(jī)制嵌入國(guó)家社會(huì)治理之基本途徑

非訴訟糾紛解決機(jī)制作為本土化資源，是相應(yīng)地區(qū)社會(huì)治理手段之重要組成部分。 然而，如果沒(méi)有一種合理的互嵌式制度構(gòu)建，非訴訟糾紛解決機(jī)制的作用將被正式制度擠壓、替代，使社會(huì)治理難以達(dá)到理想的效果。 事實(shí)上，在價(jià)值及文化日益多元的今天，訴訟糾紛解決機(jī)制在一定程度上難以逃離失范的厄運(yùn)。 最典型的表現(xiàn)，就是“協(xié)商與合作精神的退化，寬容與妥協(xié)價(jià)值的貶值，對(duì)糾紛解決中的利益所在缺乏合理判斷能力，以及自我本位的對(duì)抗心理的表面化、普遍化。 在這個(gè)過(guò)程中，不僅代替性糾紛解決方式缺乏當(dāng)事人自律的保證，就連判決也難以保證其確定性和既判力，效益尚未被社會(huì)主體普遍接受為一種選擇糾紛解決方式的重要、甚至主要標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值，代替性糾紛解決方式的功能和價(jià)值也因此受到忽視。 ”[11]因此，必須尋求非訴訟糾紛解決機(jī)制與社會(huì)治理的互動(dòng)基礎(chǔ)。 筆者提出，實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)必須要依靠法治手段和方式，一方面，非訴訟糾紛解決機(jī)制賴(lài)以存在的文化基礎(chǔ)必須受到重視和尊重，承認(rèn)其社會(huì)治理中的積極意義；另一方面，必須通過(guò)法治化手段將其嵌入社會(huì)治理。

作為社會(huì)調(diào)控機(jī)制的法所追求的終極價(jià)值目標(biāo)為自由、秩序、安全和正義。 為了追求這一目標(biāo)，我們是否就要強(qiáng)硬地堅(jiān)持國(guó)家法的一元規(guī)制模式，而排斥存在于少數(shù)民族地區(qū)，有著深厚歷史底蘊(yùn)的和實(shí)際功效的其他一切調(diào)解機(jī)制。 事實(shí)上，“多元化理念是建構(gòu)多元化糾紛解決機(jī)制的最深刻的價(jià)值觀，它不僅正面支持非正式的或傳統(tǒng)的糾紛解決方式有其存在的合理性和價(jià)值，而且主張?jiān)诂F(xiàn)代社會(huì)擴(kuò)大自治和自律的空間， 以克服法治的局限性，同時(shí)，肯定法以外的社會(huì)規(guī)范應(yīng)該成為多元化社會(huì)中社會(huì)調(diào)整的重要依據(jù)。”[12]因此，在規(guī)范層面上，國(guó)家正式制度與非正式制度并不是非此即彼的關(guān)系，完全可以多元并存。 一方面，在社會(huì)治理過(guò)程中，國(guó)家法律對(duì)非正式制度應(yīng)當(dāng)包容， 無(wú)須采取禁絕的態(tài)度；另一方面，非正式制度應(yīng)當(dāng)納入到法治的軌道，形成一種良性互動(dòng)的法文化模式。 在這種模式下，兩者間既存的對(duì)立和背離將漸次得以矯正，共同作用于需要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系。 尤其在法律治理這一語(yǔ)境中， 非訴訟糾紛解決機(jī)制背后既存的自治規(guī)范、習(xí)俗規(guī)范以及宗教規(guī)范都能發(fā)揮治理的作用，不再排斥、弱化其在社會(huì)治理中的作用，并最終可以通過(guò)法治手段予以固化和制度化。 所以，建構(gòu)多元解紛機(jī)制是可行的。

（一）代替性糾紛解決方式之完善

由于代替性糾紛解決方式對(duì)訴訟和判決的代替性、當(dāng)事人利用上的選擇性以及糾紛解決功能性為基本定位，在當(dāng)代社會(huì)生活中發(fā)揮著日益重要的作用，成為法治社會(huì)中糾紛解決機(jī)制的不可或缺的制度性措施。 在我國(guó)，盡管?chē)?guó)家公權(quán)力主導(dǎo)下的人民調(diào)解已成為非訴訟糾紛解決的主要機(jī)制，但其仍無(wú)法完全覆蓋以及滲透到社會(huì)的方方面面。 尤其是在一些宗教、 族群和本土文化比較濃郁的民族地區(qū)，這種情況尤為明顯。 在這些地區(qū)的社會(huì)治理中，不能無(wú)視沿襲數(shù)千年傳承下來(lái)的民間糾紛調(diào)解機(jī)制。 因此，筆者認(rèn)為，人民調(diào)解與其他民間解紛方式都是法治建設(shè)和社會(huì)治理的重要組成部分，非訴訟調(diào)解中的人民調(diào)解應(yīng)整合其他民間調(diào)解資源。 具體為：

其一，建構(gòu)互動(dòng)型的解紛機(jī)制。 在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的人民調(diào)解委員會(huì)中注意吸收參與其他民間調(diào)解的宗教人士和德高望重者參加， 對(duì)其進(jìn)行集中培訓(xùn)，使游離于人民調(diào)解的調(diào)解機(jī)制與人民調(diào)解予以銜接和互動(dòng)。 同時(shí)，利用傳統(tǒng)民族文化中好的遺產(chǎn)為訴訟調(diào)解所用，在非訴調(diào)解中將現(xiàn)代法文化的內(nèi)容滲入其中，使民眾在情、理、法中受到教育。 其二，將在非訴訟糾紛解決實(shí)踐中享有聲望的宗教人士、“民間權(quán)威”等聘請(qǐng)為人民陪審員，使其參與到訴訟案件的審理過(guò)程中，充分發(fā)揮其解紛作用。 一方面，宗教人士、“民間權(quán)威”長(zhǎng)期致力于相關(guān)糾紛的解決工作，對(duì)正式制度難以企及的領(lǐng)域自有一套符合當(dāng)事人心理的話(huà)語(yǔ)體系和解紛技巧，可以將其運(yùn)用到糾紛的解決過(guò)程；另一方面，在案件的審理過(guò)程中適當(dāng)聘請(qǐng)宗教人士、“民間權(quán)威” 等作為人民陪審員，使得當(dāng)事人能夠卸下不信任、防范等包袱，進(jìn)而能夠積極配合法庭調(diào)查， 使案件事實(shí)真相得以再現(xiàn)，有助于案件公正、合理解決，進(jìn)而達(dá)到定紛止?fàn)幹康摹?/p>

（二）人民調(diào)解與其他民間解紛方式之無(wú)縫對(duì)接

長(zhǎng)期以來(lái)，人們習(xí)慣于將廣義的民間解紛方式納入到人民調(diào)解范疇，一度認(rèn)為民間調(diào)解即人民調(diào)解，人民調(diào)解即民間調(diào)解。 事實(shí)上，此種認(rèn)識(shí)極有可能將人民調(diào)解與其他民間解紛方式趨于混同，而忽視其他民間解紛方式的作用及積極性。 如在一些地區(qū)的人民調(diào)解中，調(diào)解的范圍已涵蓋糾紛的方方面面，并適時(shí)成立了交通肇事、醫(yī)患糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議、婦女兒童權(quán)益保障、物業(yè)服務(wù)糾紛、校園糾紛等專(zhuān)門(mén)的人民調(diào)解委員會(huì)，也確實(shí)發(fā)揮了相應(yīng)作用。 但除此種意義上的人民調(diào)解之外，還有相當(dāng)一部分糾紛通過(guò)其他民間解紛方式予以解決。 盡管在一些宗教場(chǎng)所有專(zhuān)門(mén)的調(diào)解委員會(huì)或調(diào)解室，但由于沒(méi)有相應(yīng)的制度保障，使得其幾乎流于形式。 此種情況反而使其他諸如宗教權(quán)威等主導(dǎo)的解紛方式大顯身手。 由于這些解紛方式的純“民間”性，使得與規(guī)范意義上的“人民調(diào)解”相脫節(jié)。 因此，應(yīng)嚴(yán)格厘清人民調(diào)解和其他民間解紛方式的界限，對(duì)除人民調(diào)解之外的其他民間解紛方式予以關(guān)注。 同時(shí)，應(yīng)當(dāng)總結(jié)其他民間解紛方式行之有效的本土經(jīng)驗(yàn)，使其與人民調(diào)解無(wú)縫對(duì)接。

（三）訴調(diào)對(duì)接制度之完善

黨的十八屆四中全會(huì)之后，全面依法治國(guó)戰(zhàn)略在某種程度上促進(jìn)和激發(fā)著民眾權(quán)利及法律意識(shí)的提高，其中最為直觀的表現(xiàn)則是基層人民法院訴訟數(shù)量的漸次上升。 以青藏地區(qū)某市某區(qū)人民法院為例， 其1 年受理的各類(lèi)案件數(shù)達(dá)10000 件之多，從案件受理數(shù)上來(lái)看， 幾乎可以拔得該地區(qū)頭籌。但是，對(duì)較為落后地區(qū)的基層人民法院而言，囿于辦案人員等限制，其無(wú)論如何也難以應(yīng)對(duì)數(shù)量如此之多的訴訟案件，即使能夠應(yīng)對(duì)（當(dāng)年該院審、執(zhí)結(jié)案件3201 件，審執(zhí)結(jié)率82.27%），其辦案質(zhì)量也令人堪憂(yōu)。 因此，在日趨增多的“訴訟”時(shí)代，訴調(diào)對(duì)接制度之建立和完善，不僅能在很大程度上實(shí)現(xiàn)部分案件的分流，減少訴訟壓力，節(jié)省訴訟資源；而且能夠以最低成本實(shí)現(xiàn)在調(diào)解中認(rèn)知法律、化解糾紛的目的。 當(dāng)然，如果不從制度層面加以設(shè)計(jì)和完善，此種趨勢(shì)又極易增加調(diào)解成本及解紛質(zhì)量。 因?yàn)?，一方面，人民法院為分流訴訟壓力，很容易將案件分流給調(diào)解機(jī)構(gòu)， 長(zhǎng)此以往將導(dǎo)致調(diào)解案件過(guò)多，增加其調(diào)解負(fù)擔(dān)；另一方面，目前各調(diào)解機(jī)關(guān)普遍存在人少案多現(xiàn)象，且調(diào)解費(fèi)用有限，嚴(yán)重阻礙了辦案人員的工作積極性，不利于糾紛的有效解決。 因此，建議從如下方面予以完善：

其一，對(duì)訴調(diào)對(duì)接的基本條件和程序作出分類(lèi)處理，即將可以分流至調(diào)解機(jī)構(gòu)予以調(diào)解的糾紛分流至調(diào)解機(jī)構(gòu)，通過(guò)調(diào)解方式解決；對(duì)既可以分流至調(diào)解機(jī)構(gòu)又可以通過(guò)訴訟途徑予以解決的糾紛，賦予當(dāng)事人足夠選擇權(quán)，在說(shuō)明、解釋前提下，由其選擇通過(guò)調(diào)解還是訴訟程序；對(duì)必須通過(guò)訴訟途徑解決的糾紛，則嚴(yán)格按相關(guān)程序予以辦理和解決。

其二，基層司法能力的強(qiáng)弱直接關(guān)乎相關(guān)糾紛是否得以解決以及當(dāng)事人對(duì)糾紛處理方式的滿(mǎn)意度。 事實(shí)上，調(diào)研普遍反映基層司法能力不足問(wèn)題，其直接導(dǎo)致糾紛處理方式和手段不暢，而司法能力之提高關(guān)鍵在于專(zhuān)業(yè)化的司法隊(duì)伍。 因此，鑒于基層地區(qū)普遍存在的司法能力薄弱問(wèn)題， 建議政府從資金、編制等層面予以?xún)A斜和支持，讓專(zhuān)業(yè)工作人員夯實(shí)到基層司法及相關(guān)部門(mén)中， 切實(shí)解決因人員不足而導(dǎo)致的基層司法能力不足問(wèn)題。 即在現(xiàn)有人員基礎(chǔ)上適當(dāng)增加和補(bǔ)充專(zhuān)業(yè)工作人員， 及時(shí)解決人員緊缺和不足問(wèn)題；通過(guò)培訓(xùn)、提升學(xué)歷、待遇支持等，提升基層司法人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和解決糾紛的能力；加大資金投入，解決和提高基層司法人員工資待遇，提高參與糾紛解決工作的積極性及辦案質(zhì)量。[13]

（四）權(quán)利救助組織力量之培育

一個(gè)良好有序的社會(huì)環(huán)境，離不開(kāi)獨(dú)立第三方的參與與監(jiān)督。 近年來(lái)，盡管政府傾向于鼓勵(lì)民間慈善組織、救助組織等發(fā)揮其積極作用參與到社會(huì)慈善、救助等工作。 但此種組織對(duì)民眾日益多元的權(quán)利訴求、對(duì)社會(huì)秩序架構(gòu)以及在政府與民間的紐帶作用方面的貢獻(xiàn)微乎其微。 由此，在政府和民間的利益糾葛甚至政府單方面、 自上而下的應(yīng)對(duì)中，由于缺乏此種權(quán)利救助組織，在沖突和糾紛面前總覺(jué)得捉襟見(jiàn)肘、心有余而力不足。 這與缺乏一種介于政府和民間的第三方替代利益訴求方通過(guò)合理的途徑表達(dá)是密不可分的。 與個(gè)體化的權(quán)利表達(dá)方式不同，完全社會(huì)組織化的權(quán)利救助組織在表達(dá)利益訴求時(shí)更加傾向于專(zhuān)業(yè)性、理性化和中立性。 一方面，在沖突和糾紛的解決過(guò)程中，其不代表任何一方的利益，因此首先不會(huì)在主觀上先入為主或偏向于任何一方。 作為獨(dú)立的第三方，其優(yōu)勢(shì)在于在激烈的利益沖突中，始終以較為平和和理性的態(tài)度認(rèn)知和解決糾紛本身；另一方面，社會(huì)組織化的權(quán)利救助組織以專(zhuān)業(yè)人員組成為主，在沖突和糾紛的解決上更加接近程序化要求，能夠在政府與民間的沖突和糾紛中，做到有的放矢，張弛有度，既可以避免個(gè)體化維權(quán)可能導(dǎo)致的無(wú)序狀態(tài)，還可以通過(guò)這一組織使政府和民間在緊張的沖突中起到溝通作用。

事實(shí)上， 從青藏地區(qū)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作情況來(lái)看，相關(guān)糾紛尤其是群體性糾紛所反映出來(lái)的這種問(wèn)題尤為明顯。 由于相關(guān)糾紛往往涉及較為復(fù)雜的民族宗教問(wèn)題，而又極度忽視在解紛過(guò)程中此種權(quán)利救助組織力量的培育。 往往容易使許多簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化，甚至誘發(fā)更大的不良后果。 其實(shí)，從近期一些糾紛，尤其是群體性糾紛的解決來(lái)看，苦于沒(méi)有一支專(zhuān)業(yè)的權(quán)利救助力量參與，使得權(quán)利各方的意圖很難在短期內(nèi)達(dá)到一種共識(shí)，反而可能錯(cuò)失糾紛合理解決的最佳時(shí)機(jī)。 顯然，打造和培育一支專(zhuān)業(yè)化的權(quán)利救助組織，顯得相當(dāng)迫切。 當(dāng)然，反對(duì)論者可能會(huì)擔(dān)心此種權(quán)利救助組織力量過(guò)于強(qiáng)大后可能存在的無(wú)力管控問(wèn)題。 但無(wú)可否認(rèn)，我們絕不能因擔(dān)心此后果就因噎廢食。 何況與個(gè)體化維權(quán)相比，組織化、程序化、專(zhuān)業(yè)化的權(quán)利救助組織將更多地起到潤(rùn)滑劑作用，更能在糾紛當(dāng)事人的利益訴求中找到平衡點(diǎn)，有利于糾紛的有效、徹底解決。 而且，從此種權(quán)利救助組織的投入成本與其社會(huì)受益效果考量， 既能以最小的成本投入使糾紛得以順利解決，又能將紛爭(zhēng)納入到基本的法治軌道，用法治思維予以認(rèn)知和處理，其效果也毋容多言。

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①有關(guān)當(dāng)前基層治理法治化問(wèn)題的論述， 詳見(jiàn)唐壽東、孫英：《全面依法治國(guó)視域下基層治理法治化研究》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017 年第5 期。

②關(guān)于公共安全治理中政府責(zé)任的相關(guān)論述參見(jiàn)童星：《中國(guó)社會(huì)治理》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2018 年版，第151—160 頁(yè)。

③據(jù)筆者調(diào)研，造成雙語(yǔ)法律人才缺乏的另外一個(gè)原因是雙語(yǔ)法律人才培養(yǎng)機(jī)制不暢。 如民族高等院校中除西南民族大學(xué)、青海民族大學(xué)等少數(shù)高校外，其他民族高等院校仍未設(shè)立雙語(yǔ)專(zhuān)業(yè)。 加之師資、教材、課程設(shè)置等因素，既是設(shè)置雙語(yǔ)專(zhuān)業(yè)的高校，也面臨源頭培養(yǎng)與實(shí)際需求脫節(jié)等一系列問(wèn)題，效果不盡如人意，供需關(guān)系失衡現(xiàn)象較為嚴(yán)重。