蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院 李盈

2019年底，最高人民法院召開新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布了行政協(xié)議專門司法解釋《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱：《協(xié)議規(guī)定》），明確對(duì)行政機(jī)關(guān)變更解除行政協(xié)議行為進(jìn)行合法性審查，獨(dú)立列出第十六條為裁判規(guī)則。在新聞發(fā)布會(huì)上，黃永維庭長(zhǎng)將上述內(nèi)容解讀為對(duì)行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)行為的審查規(guī)定。很顯然，第十六條規(guī)定的是對(duì)作為行政優(yōu)益權(quán)內(nèi)容之一的行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)的審查。但該規(guī)定是否能夠滿足法院對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更解除行政協(xié)議行為的審查實(shí)踐，筆者對(duì)此存在疑慮。故筆者以案例實(shí)證研究的方法，總結(jié)法院審查行政機(jī)關(guān)單方變更解除行為中存在的問(wèn)題，并對(duì)其原因予以分析，有針對(duì)性地提出拙見，以供交流。

一、行政機(jī)關(guān)單方變更解除行政協(xié)議司法審查之問(wèn)題

本文研究樣本取自北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)，收集截止時(shí)間2021年6月20日，以《協(xié)議規(guī)定》第十六條進(jìn)行“法寶聯(lián)想”，共有行政案件296件。通過(guò)對(duì)案件的分類總結(jié)分析選取部分案例，法院在審查適用第十六條行政機(jī)關(guān)單方變更解除行政協(xié)議時(shí)存在以下兩方面問(wèn)題。

（一）法院對(duì)基于行政優(yōu)益權(quán)作出的單方變更解除權(quán)解釋各異

根據(jù)最高院新聞發(fā)布會(huì)解釋，《協(xié)議規(guī)定》第十六條第一款是對(duì)行政機(jī)關(guān)基于行政優(yōu)益權(quán)作出單方變更解除行為的裁判規(guī)則。法院在援用第十六條時(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更解除事由實(shí)體審查的依據(jù)似乎明朗，即行政優(yōu)益權(quán)?；谛姓?yōu)益權(quán)作出單方變更解除行為被視為行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)的行使，但司法實(shí)踐中對(duì)單方變更解除權(quán)的性質(zhì)、正當(dāng)性來(lái)源和具體行使條件眾說(shuō)紛紜。

單方變更解除權(quán)是權(quán)力還是權(quán)利，其實(shí)取決于法院對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的理解，多數(shù)法院認(rèn)定其是一種超越合同約束的行政權(quán)力，是為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)而享有的管理權(quán)。也有法院認(rèn)為其是行政機(jī)關(guān)享有在法定條件成就時(shí)，可以決定解除或者變更協(xié)議，而不必與對(duì)方當(dāng)事人協(xié)商一致的權(quán)利，雖表述為“權(quán)利”，但同樣認(rèn)為其是一種管理權(quán)，且這種管理權(quán)優(yōu)于合同當(dāng)事人之間的合意。

由此可見，無(wú)論被認(rèn)定為權(quán)力還是權(quán)利，在法官的認(rèn)知中，其都具有相對(duì)于雙方當(dāng)事人合意的優(yōu)先性，即優(yōu)益權(quán)，那這種優(yōu)益權(quán)正當(dāng)性源于何？對(duì)此，法院判決中主要存在三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，該特別權(quán)力蓋因行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)目的或?yàn)楸Ｗo(hù)公共利益的需要而享有。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，該優(yōu)益權(quán)源于法律的規(guī)定，由法律所賦予。并且法院將《協(xié)議規(guī)定》第十六條視為單方變更解除權(quán)的直接法律依據(jù)。還有法院引用省政府規(guī)章的規(guī)定，如《山東省行政程序規(guī)定》，與第十六條共同作為法律依據(jù)。第三種觀點(diǎn)肯定其行政權(quán)力屬性，認(rèn)為該權(quán)力不僅可以來(lái)源于法律規(guī)范的規(guī)定，在沒(méi)有法律規(guī)定的情形下亦可由雙方協(xié)議約定。

任何一種優(yōu)先權(quán)都具有危險(xiǎn)性，行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議履行過(guò)程中享有的職務(wù)上優(yōu)益條件的資格對(duì)行政協(xié)議的合意性存在威脅。對(duì)此，法院對(duì)行政優(yōu)益權(quán)往往保持警覺(jué)，設(shè)定條件對(duì)優(yōu)益權(quán)行使施以限制。然而，司法實(shí)踐中對(duì)優(yōu)益權(quán)具體的行使條件缺乏統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)。其中，出現(xiàn)頻率最高的是繼續(xù)履行行政協(xié)議會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益帶來(lái)重大損失的情形。該情形源于第十六條第一款的表述，多數(shù)法院將其視為優(yōu)益權(quán)行使的唯一特定條件，也有法院認(rèn)為除此之外還有一種情形，即國(guó)家法律政策和協(xié)議基礎(chǔ)事實(shí)發(fā)生變化。而在個(gè)別案件中，法院認(rèn)為上述兩個(gè)條件同時(shí)達(dá)成才可以行使單方變更解除權(quán)。除此之外，有法院沿用了已經(jīng)失效的2015年版司法解釋第十五條第三款的表達(dá)，認(rèn)為非因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由，不得隨意行使行政優(yōu)益權(quán)。司法中對(duì)優(yōu)益權(quán)行使條件的論述遠(yuǎn)不止這些，還有“因國(guó)家行政管理與公共利益的需要或不可抗力致使不能繼續(xù)履行或不能實(shí)現(xiàn)協(xié)議目的”“繼續(xù)履行協(xié)議會(huì)影響公共利益或者行政管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”。

（二）法院對(duì)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的認(rèn)定存在差異

司法審判中，對(duì)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益和社會(huì)利益情形的認(rèn)定應(yīng)該進(jìn)行兩方面的判斷：第一，是否存在國(guó)家利益、社會(huì)公共利益；第二，對(duì)前者的減損程度是否達(dá)到嚴(yán)重。

國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的內(nèi)涵具有高度的抽象性，但抽象法律概念在個(gè)案情形中都有具體指向的內(nèi)容。依據(jù)案例總結(jié)，司法實(shí)踐中認(rèn)定的具體國(guó)家利益、社會(huì)公共利益主要有國(guó)家財(cái)產(chǎn)利益、征收秩序、拆遷安置的公平性、城區(qū)規(guī)劃調(diào)整、科學(xué)利用水能資源持續(xù)惠民、生豬養(yǎng)殖面源污染防治工作。但并非所有法院會(huì)在裁判中指明本案牽涉何種國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，而只是在確認(rèn)了案件事實(shí)之后，直接判定行政協(xié)議繼續(xù)履行將損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益。

二、對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更解除行政協(xié)議司法審查問(wèn)題產(chǎn)生原因的剖析

（一）《協(xié)議規(guī)定》第十六條規(guī)定存在自身局限

《協(xié)議規(guī)定》第十六條確定審查對(duì)象過(guò)于狹隘。行政機(jī)關(guān)變更解除行政協(xié)議行為主要有三種：依行政法規(guī)定變更解除協(xié)議；依協(xié)議約定變更解除協(xié)議；依民事合同法律規(guī)范變更解除協(xié)議。關(guān)于第十六條的審查對(duì)象，最高院行政庭非常直接地表明，該條主要規(guī)范的是作為行政優(yōu)益權(quán)內(nèi)容之一的單方變更解除權(quán)，即在可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的情況下，行政機(jī)關(guān)有權(quán)變更、解除行政協(xié)議。[1]然而，其并非行政機(jī)關(guān)變更解除協(xié)議的唯一形式，司法審查并不一定以行政優(yōu)益權(quán)為依據(jù)，不可避免地涉及民事法律規(guī)則在審判中的運(yùn)用。

“可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”標(biāo)準(zhǔn)不明確。國(guó)家利益、社會(huì)公共利益本就屬于不確定的法律概念，語(yǔ)義具有開放性，無(wú)法盡數(shù)列舉，需要在個(gè)案中進(jìn)行判斷。在行政協(xié)議領(lǐng)域，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的判定存在濫用的可能，尤其是對(duì)社會(huì)公共利益的認(rèn)定。行政協(xié)議是為了實(shí)現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)目標(biāo)而實(shí)施的行政行為，而行政管理和公共服務(wù)的最終受益者為社會(huì)公眾，其與社會(huì)公共利益之間具有千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，因?yàn)檫@一層關(guān)系,行政機(jī)關(guān)的單方變更解除行為總能牽涉出哪怕微弱的社會(huì)公共利益，為此，法院的裁量空間很大。同樣具有裁量空間的是對(duì)“嚴(yán)重?fù)p害”的判斷，作為一個(gè)程度性標(biāo)準(zhǔn)，難以量化，很難判斷怎樣的損害才能達(dá)到嚴(yán)重的情形。另外，“可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”屬于結(jié)果要件，司法審查中只需判斷是否有該結(jié)果的發(fā)生，不究其因何情形而產(chǎn)生，該結(jié)果發(fā)生的原因可以是行政協(xié)議雙方當(dāng)事人協(xié)議中約定的變更解除條件的達(dá)成，也可以是情勢(shì)變更情形的發(fā)生，還可以是《民法典》第536條列舉情形的出現(xiàn)，極易與行政機(jī)關(guān)其他情形下變更解除行政協(xié)議的要件相重合。

（二）單方變更解除權(quán)理論缺乏法律正當(dāng)性

行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)作為行政優(yōu)益權(quán)行使的重要體現(xiàn)，最高院在制定《協(xié)議規(guī)定》時(shí)，幾乎將其作行政優(yōu)益權(quán)的代名詞看待。但是行政優(yōu)益權(quán)并非法律概念，仍屬學(xué)理概念。因?yàn)樯钍芡趺麚P(yáng)先生所介紹法國(guó)行政協(xié)議理論的影響，外加將其作為區(qū)別于民事合同的特性以證成行政協(xié)議的需要，學(xué)者偏好高度強(qiáng)調(diào)這一行政機(jī)關(guān)的特權(quán)。[2]學(xué)理上，該特權(quán)存在的理論依據(jù)充足，有為公共利益需要、保證公共服務(wù)連續(xù)性、維護(hù)行政秩序和實(shí)現(xiàn)國(guó)家擔(dān)保責(zé)任。[3]但作為行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，在行政法領(lǐng)域依舊需要遵循依法行政原則，必須有法律上的依據(jù)。學(xué)者們似乎對(duì)此卻并不深究，仿佛學(xué)理正當(dāng)性就足以彌合該缺陷。我國(guó)現(xiàn)階段，契合單方變更解除權(quán)的規(guī)定很少，而且位階大多很低。法律規(guī)定譬如《城市房地產(chǎn)管理法》第二十條規(guī)定，其余多是關(guān)于行政程序規(guī)定的政府規(guī)章。然而，《城市房地產(chǎn)管理法》第二十條僅涉及土地使用權(quán)出讓合同的解除，而其他政府規(guī)章的適用都有地域性局限，難以滿足單方變更解除權(quán)普遍性適用的需要。法院解決該問(wèn)題的應(yīng)對(duì)之法則是將《協(xié)議規(guī)定》第十六條作為單方變更解除權(quán)的直接依據(jù)。筆者認(rèn)為，權(quán)力行為依據(jù)的法律規(guī)定應(yīng)該是明確的，而第十六條是法院適用的司法裁判規(guī)則，法院是要對(duì)單方變更解除行為進(jìn)行合法性判斷的，在判斷時(shí)依舊要審查該行為的法律依據(jù)。故該規(guī)定并不是賦權(quán)的實(shí)體規(guī)定，不能作為行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)行使的依據(jù)，單方變更解除權(quán)面臨著立法不足的困境。

三、對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更解除行政協(xié)議司法審查完善的建議

（一）以依法行政原則限縮第十六條適用情形

法國(guó)作為行政優(yōu)益權(quán)母國(guó)，其中央行政法院系統(tǒng)完全獨(dú)立于私法法院系統(tǒng)，行政協(xié)議法律體系主要由中央行政法院的判例構(gòu)建而成，行政優(yōu)益權(quán)的性質(zhì)與規(guī)則在長(zhǎng)期判例造法的過(guò)程中具體和細(xì)化。我國(guó)與法國(guó)雖同屬公私法劃分的國(guó)家，但判例法并不具有法源地位，作為制定法國(guó)家，行政機(jī)關(guān)行為必須有法律依據(jù)?！皟?yōu)益權(quán)的實(shí)質(zhì)，無(wú)非是行政權(quán)在特定領(lǐng)域的一種細(xì)化和派生產(chǎn)物。”[4]優(yōu)益權(quán)是行政權(quán)優(yōu)先性和公益性的表現(xiàn)。基于行政行為公定力理論，行政權(quán)具有優(yōu)先性，一經(jīng)行使，除非經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)予以撤銷即產(chǎn)生效力。另外，從現(xiàn)代行政理念看，行政機(jī)關(guān)是代表公共利益行使權(quán)力，權(quán)力行使與公共利益存在著直接或間接地因果關(guān)系。從此意義上講，可以說(shuō)每種行政行為都是優(yōu)益權(quán)的行使。其他行政行為都基于行政法上的授權(quán)，行政優(yōu)益權(quán)亦不得例外。故筆者認(rèn)為，應(yīng)將行政優(yōu)益權(quán)附以法律的枷鎖，只有在行政法規(guī)范明確行政機(jī)關(guān)可以單方變更解除行政協(xié)議的情形下，行政機(jī)關(guān)才享有該權(quán)力，而這種權(quán)力依舊是行政協(xié)議行政性的體現(xiàn)。法院在適用第十六條第一條審查時(shí)，必須審查其明確的行政法依據(jù)。而行政法規(guī)定的條件應(yīng)以行為規(guī)制更為明確的情形要件為主，避免單獨(dú)使用“為了公共利益的需要”的表述，以盡量壓縮行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益自由裁量行使的空間。

（二）司法審查加強(qiáng)“可以參照”條款的適用

第十六條立意為，承認(rèn)行政優(yōu)益權(quán)，并對(duì)其進(jìn)行約束。只對(duì)該情形下的單方變更解除行為進(jìn)行明確規(guī)定，最高院行政庭似乎偏離了立法賦予其行政協(xié)議爭(zhēng)議審理管轄權(quán)的最初用意。行政協(xié)議因兼具行政性和協(xié)議性，其爭(zhēng)議糾紛類型分為高權(quán)爭(zhēng)議和平權(quán)爭(zhēng)議。高權(quán)爭(zhēng)議即行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議履行中直接行使法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)力引起的爭(zhēng)議；平權(quán)爭(zhēng)議是行政機(jī)關(guān)行使協(xié)議約定權(quán)利引發(fā)的爭(zhēng)議。原則上行政協(xié)議爭(zhēng)議的解決，立法即可以選擇民事訴訟，亦可以選擇行政訴訟，或由二者依據(jù)爭(zhēng)議類型分而管之。《行政訴訟法》修改之前，行政協(xié)議爭(zhēng)議糾紛解決采用民事與行政訴訟并行的模式，由行政庭審理高權(quán)爭(zhēng)議，由民庭審理平權(quán)爭(zhēng)議。但由于立法沒(méi)有對(duì)訴訟管轄作明確規(guī)定，在實(shí)際的案件受理和司法審查過(guò)程中存在民事、行政兩庭相互推諉的情形，司法上的混亂局面迫切要求統(tǒng)一行政協(xié)議爭(zhēng)議的訴訟救濟(jì)途徑。最終，行政訴訟憑借其相對(duì)民事訴訟的比較優(yōu)勢(shì)—更有利于保障公共利益、統(tǒng)一法律實(shí)施、對(duì)行政的監(jiān)督、整體解決協(xié)議爭(zhēng)議以及對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)，[5]獲得全部行政協(xié)議爭(zhēng)議的審理管轄權(quán)。確立單一訴訟救濟(jì)途徑的用意在于將兩者不同類型的爭(zhēng)議全部打包給一種訴訟審查機(jī)制，但高權(quán)爭(zhēng)議與平權(quán)爭(zhēng)議產(chǎn)生與解決所倚靠的法理邏輯不同，二者之間的特異并不因同一的糾紛解決渠道而消弭，原本的管轄歸屬問(wèn)題在行政訴訟審查中轉(zhuǎn)換為合法性審查與協(xié)議性審查的協(xié)調(diào)問(wèn)題而繼續(xù)存在?！秴f(xié)議規(guī)定》中協(xié)議性審查主要體現(xiàn)在于第二十七條的規(guī)定：法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定。然而《協(xié)議規(guī)定》試圖將行政機(jī)關(guān)單方變更解除行政協(xié)議打造成單純的行政行為，以第十六條規(guī)定為切入點(diǎn)，引導(dǎo)法院在實(shí)踐中以行政優(yōu)益權(quán)理論包圓所有的爭(zhēng)議解決。而第十六條規(guī)定的結(jié)果性要件可使司法審查可延伸到民事規(guī)則領(lǐng)域，擠壓第二十七條適用的空間，淡化了行政協(xié)議案件的協(xié)議性審查。

結(jié)合筆者前文給出建議，若以行政依據(jù)為第十六條適用情形前提，必然為第二十七條的適用釋放出很大的空間。因當(dāng)事者雙方的同意而發(fā)生其所冀求之法律效果的行為，是為契約。[6]依此解釋，契約為共通于公私法的概念，不過(guò)關(guān)于契約的規(guī)則是在私法領(lǐng)域發(fā)展并趨于完善。契約在私法中曰合同，在行政法領(lǐng)域?yàn)椤靶姓f(xié)議”，但二者在基本規(guī)則上是通用的，其中就包括契約變更、解除的基本理論。尤其是變更解除事由的民事法律規(guī)定，為“參照適用”的重點(diǎn)所在。無(wú)論民事法律規(guī)則抑或當(dāng)事人的約定，做出單方變更解除協(xié)議行為的事由更加具體明確，便于法院基于事實(shí)進(jìn)行判斷，在事由審查方面完全可以參照民事法律規(guī)則，可彌補(bǔ)抽象審查標(biāo)準(zhǔn)的不足。當(dāng)然，作為行政機(jī)關(guān)作出的行為，其程序以及法律依據(jù)必須進(jìn)行合法性審查，以發(fā)揮司法監(jiān)督行政行為的作用。

四、結(jié)語(yǔ)

承認(rèn)基于行政優(yōu)益權(quán)的單方變更解除權(quán)是《協(xié)議規(guī)定》的一大亮點(diǎn)。但從實(shí)際效果看，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更解除協(xié)議糾紛的審查總體上還是比較混亂。更多原因還是自法國(guó)孕育發(fā)展的行政優(yōu)益權(quán)理論在中國(guó)行政協(xié)議制度中水土不服。對(duì)于行政優(yōu)益權(quán)應(yīng)該有冷靜且清楚的認(rèn)知，作為源于公共利益的權(quán)力，理論正當(dāng)?shù)哂袨E用危險(xiǎn)，必須有具體法律法規(guī)的授權(quán)，這應(yīng)該成為法院適用第十六條規(guī)定的重點(diǎn)。另外，行政庭一攬子接納了行政協(xié)議的所有糾紛之后，對(duì)行政機(jī)關(guān)變更解除行為審查要有全觀的視野，切不可太過(guò)于偏頗行政性，尊重其協(xié)議性的事實(shí)，參照適用民法合同規(guī)則。