張 赫 史澤華

內(nèi)容提要： 作為孟加拉灣地區(qū)唯一一個(gè)跨區(qū)域性國(guó)際合作組織，“環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域技術(shù)合作倡議”（BIMSTEC）在經(jīng)歷了多年沉寂之后被重新喚起，成為助力該地區(qū)貿(mào)易自由化和經(jīng)濟(jì)一體化的重要平臺(tái)。BIMSTEC 為環(huán)孟加拉灣地區(qū)提供了區(qū)域公共產(chǎn)品，并在加深區(qū)域合作中發(fā)揮了積極作用。印度作為關(guān)鍵性區(qū)域大國(guó)，一直在BIMSTEC 進(jìn)程中發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”的作用。它積極承擔(dān)區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，并借此追求更多的地緣經(jīng)濟(jì)和安全利益，特別是謀取對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。目前，BIMSTEC 在發(fā)展中面臨多重困境。作為廣義上的“大孟加拉灣”地區(qū)國(guó)家，中國(guó)應(yīng)積極響應(yīng)該地區(qū)絕大多數(shù)國(guó)家促增長(zhǎng)、謀發(fā)展的戰(zhàn)略需求，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)向該地區(qū)提供更多的區(qū)域性公共產(chǎn)品，以確保中國(guó)與BIMSTEC 長(zhǎng)久、友好的合作關(guān)系。

孟加拉灣是橫亙?cè)谀蟻喤c東南亞間的熱帶海灣，屬于北印度洋海域，周邊國(guó)家有9 個(gè)。①僅從地理位置來(lái)看，孟加拉灣周邊國(guó)家包括印度、孟加拉國(guó)、斯里蘭卡、緬甸、泰國(guó)、印度尼西亞及馬來(lái)西亞，不包括內(nèi)陸國(guó)家不丹和尼泊爾，但因兩國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)與孟加拉灣周邊國(guó)家緊密聯(lián)系，又均是“環(huán)孟加拉灣經(jīng)合組織”的成員國(guó)，所以本文認(rèn)為，不丹和尼泊爾也屬于孟加拉灣周邊國(guó)家。“環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)與技術(shù)合作倡議”（BIMSTEC）覆蓋了其中的7 個(gè)國(guó)家，是該地區(qū)唯一一個(gè)跨越南亞與東南亞兩大地理區(qū)域的國(guó)際組。BIMSTEC 從成立之日至2014年，因發(fā)展緩慢，在區(qū)域合作中影響力小，學(xué)界對(duì)它的研究較少。隨著B(niǎo)IMSTEC 被印度政府重新喚醒，國(guó)內(nèi)外學(xué)者也逐漸加強(qiáng)了對(duì)它的關(guān)注。有國(guó)內(nèi)學(xué)者論述了BIMSTEC 轉(zhuǎn)型的舉措及趨勢(shì)、動(dòng)因及其未來(lái)發(fā)展面臨的困難和機(jī)遇，②戴永紅、王儉平：《環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域技術(shù)經(jīng)濟(jì)合作倡議：轉(zhuǎn)型與前景》，載《南亞研究季刊》，2019年第3 期，第90—100 頁(yè)。分析了未來(lái)它與中國(guó)關(guān)系的發(fā)展機(jī)遇，③張鍵：《“環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作倡議”發(fā)展前景分析》，載《南亞?wèn)|南亞研究》，2019年第5 期，第43—57 頁(yè)。還從地緣政治經(jīng)濟(jì)角度探討了它與區(qū)域合作的關(guān)系。④盧光盛、李江南：《地緣政治經(jīng)濟(jì)視角下的環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作倡議的發(fā)展及應(yīng)對(duì)》，載《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》，2020年第3 期，第49—67 頁(yè)。但整體而言，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)該組織的關(guān)注度并不高，而國(guó)外學(xué)者則對(duì)其進(jìn)行了更加豐富的研究。⑤更多文獻(xiàn)可參考，Niloy Ranjan Biswas,“Bandladesh beyond Borders: Its Trans-Regional Experience in BIMSTEC,”Nation Security, Vol.3, No.1, 2020 pp.52-76; Anna Strutt, “Dynamic Analysis of a BIMSTEC-Japan Free Trade Area,”Eleventh Annual Conference in Global Trade Analysis(Helsinki), June, 2018 pp.1-18; “Future Directions of BIMSTEC: Towards a Bay of Bengal Economic Community,”RIS Policy Briefs, No.12, 2004 pp.1-4; Amita Batra, “Asian Economic Integration and Sub-regionalism: A Case Study of the BIMSTEC,” International Studies, Vol.47, No.1, 2010 pp.1-25; Radha Raghuramapatruni, “India’s Trade with the Bay of Bengal Initiative for Multi-Sectoral Technical and Economic-Cooperation(BIMSTEC)-A Study,”International Journal of Management Studies,Vol.V, Special Issue 5, Aug 2018 pp.67-75; Nilanjan Banik, “How Promising Is BIMSTEC?”Economic and Political Weekly,Vol.41, No.51, 2006 pp.5264-5268; Suneel Kunmar, “Reinvigoration of BIMSTEC and India’s Economic, Strategic and Security Concerns,”Millennial Asia, Vol.2, No.2, 2020 pp.187-210; Mohammad Masudur Rahman, “BIMSTEC Regional Integration: Prospects and Challenges,”SERSC, Vol.114, 2015 pp.90-95; Sudha Ramachandran, “India’s BIMSTEC Gambit,”May 31,2019, https://thediplomat.com/2019/05/indias-BIMSTECgambit/, 訪問(wèn)日期：2021年8月25日。通過(guò)梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，目前國(guó)內(nèi)外學(xué)界缺少關(guān)于BIMSTEC 區(qū)域公共產(chǎn)品的研究。鑒于區(qū)域公共產(chǎn)品對(duì)于區(qū)域一體化的重要性，本文以此為理論視角，分析了BIMSTEC框架下公共產(chǎn)品的供給類(lèi)型及其對(duì)區(qū)域一體化的積極作用。在BIMSTEC 的發(fā)展進(jìn)程中，地區(qū)性大國(guó)印度起著主導(dǎo)作用，為了獲得更多的地緣政治與經(jīng)濟(jì)利益，印度通過(guò)公共產(chǎn)品供給，塑造區(qū)域合作格局。即使有區(qū)域大國(guó)的助力，BIMSTEC 內(nèi)部要實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供需平衡也面臨挑戰(zhàn)。因此，通過(guò)“一帶一路”對(duì)接區(qū)域國(guó)家的發(fā)展需求，彌補(bǔ)組織內(nèi)公共產(chǎn)品不足的現(xiàn)狀，應(yīng)該成為中國(guó)發(fā)展與BIMSTEC 友好關(guān)系的突破口，這有利于中國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大與相關(guān)國(guó)家的合作。

一、區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品理論與區(qū)域合作實(shí)踐

區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品理論是公共產(chǎn)品理論的子系統(tǒng)。“公共產(chǎn)品”原是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的概念，經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森（Paul.A.Samuelson）將其定義為“每個(gè)人對(duì)某一物品的消費(fèi)不會(huì)減少任何他人對(duì)該物品的消費(fèi)”。①Paul A.Samuelson, “The Pure Theory of Public Expenditure,” The Review of Economics and Statistics,Vol.36, No.4, 1954, pp.387-389.一些學(xué)者將其引入國(guó)際關(guān)系研究領(lǐng)域，并按照公共產(chǎn)品受益范圍的不同，劃分了三個(gè)不同層級(jí)，即國(guó)家的、區(qū)域的和全球的。隨著全球治理碎片化凸顯，一些區(qū)域國(guó)家受到共同利益與需求的驅(qū)使，共同解決面臨的“公共問(wèn)題”，便聯(lián)合起來(lái)提供“區(qū)域性公共產(chǎn)品”。與全球性公共產(chǎn)品相比，區(qū)域性公共產(chǎn)品具有鮮明的優(yōu)勢(shì)：一是區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品有地域限制，其成本通過(guò)協(xié)商來(lái)分?jǐn)?，從而能夠比較有效地防止和排除該產(chǎn)品被“私物化”；二是由于區(qū)域性公共產(chǎn)品的涵蓋范圍較小，各國(guó)從中得到的收益和成本比較清晰，能夠能避免產(chǎn)品分配中普遍存在的“搭便車(chē)”現(xiàn)象；三是區(qū)域性公共產(chǎn)品包含的機(jī)制與制度契合該地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展的需要，反映了本地區(qū)不同類(lèi)型國(guó)家的需求，所以更具有針對(duì)性。②樊勇明：《區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品——解析區(qū)域合作的另一個(gè)理論視點(diǎn)》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2008年第1 期，第11—12 頁(yè)。從公共產(chǎn)品的供給來(lái)源和渠道來(lái)看，區(qū)域性公共產(chǎn)品存在兩個(gè)基本渠道，分別是區(qū)域間制度建設(shè)與集體認(rèn)同建設(shè)，其中核心渠道是區(qū)域間制度建設(shè)，包括正式制度（合作與對(duì)話(huà)協(xié)定、伙伴關(guān)系協(xié)定等）、對(duì)話(huà)機(jī)制（高峰會(huì)議、部長(zhǎng)會(huì)議等）及各種非正式文件（聲明、宣言、行動(dòng)計(jì)劃等）；另一個(gè)是區(qū)域間集體認(rèn)同建設(shè)，它可以推動(dòng)區(qū)域合作向更高層次發(fā)展，成為區(qū)域一體化進(jìn)程的主要?jiǎng)恿?。③鄭先武：《區(qū)域間主義與國(guó)際公共產(chǎn)品供給》，載《復(fù)旦國(guó)際關(guān)系評(píng)論》，2009年第1 期，第93—94 頁(yè)。供給來(lái)源則有三種，分別是主導(dǎo)地區(qū)合作的國(guó)家行為體、區(qū)域內(nèi)外的非國(guó)家行為體及區(qū)域內(nèi)的合作組織。其中區(qū)域性國(guó)際組織不僅可以為區(qū)域國(guó)家提供信息交流與協(xié)商對(duì)話(huà)的平臺(tái)，而且可以為國(guó)家關(guān)系協(xié)調(diào)、地區(qū)秩序穩(wěn)定提供重要的制度保障。

從實(shí)踐角度來(lái)看，區(qū)域性國(guó)際組織參與公共產(chǎn)品供給的一個(gè)典型案例是歐盟。歐洲國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)和維持本地區(qū)的和平與發(fā)展，主動(dòng)出讓部分主權(quán)共同組建歐盟，并在其發(fā)展過(guò)程中形成了以“制度化”為主要特征的各類(lèi)區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品，推動(dòng)區(qū)域合作逐漸深化。而具體到BIMSTEC，其成立的最初目的是解決區(qū)域國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的“公共問(wèn)題”。但隨著合作的“外溢”，組織供給公共產(chǎn)品的范圍也逐漸擴(kuò)大到社會(huì)文化和地區(qū)安全等領(lǐng)域。在發(fā)展過(guò)程中，BIMSTEC也在進(jìn)行著制度建設(shè)，其中包括舉行首腦峰會(huì)及部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，出臺(tái)一系列有關(guān)經(jīng)貿(mào)往來(lái)、人文交流與安全合作的制度性文件，并且正在努力推進(jìn)更高層級(jí)的集團(tuán)身份認(rèn)同的建構(gòu)。

二、BIMSTEC 框架下供給的區(qū)域公共產(chǎn)品

（一）BIMSTEC 的發(fā)展歷程

BIMSTEC 自成立以來(lái)，經(jīng)過(guò)了多年沉寂。近年來(lái)，莫迪政府為了追求世界性大國(guó)地位，主動(dòng)采取積極的外交政策并向外擴(kuò)展勢(shì)力范圍，以區(qū)域組織為平臺(tái)的多邊合作方式備受其重視。于是，BIMSTEC 作為區(qū)域合作的物質(zhì)載體，其發(fā)展進(jìn)程也由“緩慢”向“加速”轉(zhuǎn)變。

BIMSTEC 前身可追溯到1997年由印度倡議組建的“孟印斯緬泰經(jīng)濟(jì)合作組織”。尼泊爾與不丹在2004年申請(qǐng)加入后，BIMSTEC 正式成立。同年7月，七國(guó)首腦在曼谷召開(kāi)了第一次峰會(huì)，大會(huì)通過(guò)了《BIMSTEC 首腦峰會(huì)宣言》，宣言中強(qiáng)調(diào)各方應(yīng)專(zhuān)注于貿(mào)易與投資、交通通信、旅游、能源、技術(shù)及漁業(yè)等六大領(lǐng)域的深化合作，并且將組織的工作目標(biāo)設(shè)定為推動(dòng)成員國(guó)間自貿(mào)區(qū)的建立。①“BIMSTEC Summit Declaration, Bangkok, 31 July 2004,”South Asia Economic Journal, Vol.6, 2005,pp.161-162.曼谷峰會(huì)僅確定了組織的宏觀性目標(biāo)及合作范疇，缺乏具體的機(jī)制規(guī)范，所以會(huì)后各國(guó)間的合作并未取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。2008年11月，第二屆首腦峰會(huì)在新德里舉行，此次峰會(huì)為六大合作領(lǐng)域確定了負(fù)責(zé)牽頭的國(guó)家，其中印度負(fù)責(zé)組織內(nèi)的能源、環(huán)境與災(zāi)害防治和氣候合作，不丹負(fù)責(zé)文化合作，斯里蘭卡負(fù)責(zé)技術(shù)合作，尼泊爾負(fù)責(zé)扶貧合作。之后，受?chē)?guó)家間關(guān)系掣肘、各國(guó)政府重視不足以及合作機(jī)制開(kāi)放、松散性等因素的影響，BIMSTEC 框架下的合作進(jìn)展緩慢。

總體而言，2004—2014年，BIMSTEC 失去了發(fā)展的“黃金十年”。在這十年間，BIMSTEC 僅召開(kāi)了兩次首腦會(huì)議，甚至連秘書(shū)處這樣基本的中心機(jī)構(gòu)也未曾設(shè)立。2014年，在莫迪政府推動(dòng)下，第三屆首腦峰會(huì)在緬甸順利舉行，BIMSTEC也由此進(jìn)入了加速發(fā)展的新階段。緬甸峰會(huì)將原有的合作領(lǐng)域擴(kuò)大到了14 個(gè)，印度負(fù)責(zé)其中的6 個(gè)，成為組織中的最大責(zé)任方。同時(shí)，為籌建自貿(mào)區(qū)而進(jìn)行的“貨物貿(mào)易協(xié)定”和“服務(wù)和投資協(xié)定”談判也重新啟動(dòng)。此外，組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)也取得了突破。會(huì)后，孟加拉國(guó)首都達(dá)卡設(shè)立了秘書(shū)處，結(jié)束了BIMSTEC 成立17年來(lái)無(wú)常設(shè)機(jī)構(gòu)的歷史。2018年，第四屆首腦峰會(huì)在尼泊爾召開(kāi)，各方不僅集中討論了地區(qū)聯(lián)通、扶貧減貧等傳統(tǒng)議題，①《第四屆“環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作倡議”峰會(huì)開(kāi)幕》，2018年8月30日，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/world/2018-08/30/c_1123356424.htm, 訪問(wèn)日期：2021年1月22日。而且決定在秘書(shū)處的基礎(chǔ)上建立常設(shè)工作委員會(huì)（BPWC），協(xié)調(diào)秘書(shū)處與其他機(jī)構(gòu)關(guān)于行政、財(cái)務(wù)等方面的工作，以提高組織的運(yùn)行能力。②“Fourth BIMSTEC Summit Declaration, Kathmandu, Nepal (August 30-31,2018),”August 31, 2018, https://mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/30335/Fourth_BIMSTEC_Summit_Declaration_August_3031_2018，訪問(wèn)日期：2021年1月22日。此外，在印度的提議下，各方還決定在印度浦那舉行BIMSTEC 首屆海上聯(lián)合軍事演習(xí)，意味著B(niǎo)IMSTEC 將合作擴(kuò)展到軍事安全領(lǐng)域。BIMSTES 不僅自身發(fā)展有所成就，與其他組織的關(guān)系也有突破。2016年，在印度果阿舉行的金磚國(guó)家峰會(huì)上，莫迪促成了“金磚國(guó)家—環(huán)孟加拉灣經(jīng)合組織”領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)話(huà)會(huì)，集中探討了拓展金磚國(guó)家與BIMSTEC 成員國(guó)經(jīng)貿(mào)關(guān)系和投資合作的可能性，③《金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人第八次會(huì)晤果阿宣言》，2017年6月23日，金磚官網(wǎng)，http://www.bricschn.org/2017-06/23/c_129639608.htm，訪問(wèn)日期：2021年1月23日。使該組織由“默默無(wú)聞”到“收獲了廣泛的國(guó)際關(guān)注”。

作為一個(gè)孟加拉灣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作組織，BIMSTEC 在經(jīng)歷了緩慢發(fā)展的階段后，被印度重新“拾起”，再次登上了國(guó)際政治舞臺(tái)。它的發(fā)展被認(rèn)為可以幫助整個(gè)以孟加拉灣為中心的印度洋東北部地區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化，①K.Yhome：《環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作倡議和印度的外交格局轉(zhuǎn)變》，載《中國(guó)：推動(dòng)金磚國(guó)家合作第二個(gè)黃金十年——國(guó)外戰(zhàn)略智庫(kù)縱論中國(guó)的前進(jìn)步伐（之五）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第195 頁(yè)。有助于改變?cè)摰貐^(qū)區(qū)域一體化程度極低的狀況。

（二）BIMSTEC 區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給類(lèi)型

區(qū)域性國(guó)際組織是區(qū)域性公共產(chǎn)品供給的重要來(lái)源之一。在印度的主導(dǎo)下，BIMSTEC 不斷提升區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給能力和水平。根據(jù)英吉·考爾對(duì)區(qū)域公共產(chǎn)品進(jìn)行的分類(lèi)，地區(qū)公共產(chǎn)品的類(lèi)型有：自然地區(qū)共享物，如空氣、土地等；人造地區(qū)共享物，如文化遺產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施等以及地區(qū)政策成果，如經(jīng)貿(mào)、安全合作機(jī)制等。②Katharina Holzinger, Transnational Common Goods: Strategic Constellations, Collective Action Problems,and Multilevel Provision,New York, Palgrave Macmilan,2008, p.77.以此為參照，BIMSTEC 為環(huán)孟加拉灣地區(qū)主要提供了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)人文和安全類(lèi)區(qū)域性公共產(chǎn)品。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展類(lèi)區(qū)域性公共產(chǎn)品

經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域通常是各國(guó)最易達(dá)成合作傾向、最易取得成果的領(lǐng)域。于是，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作是組建BIMSTEC 的最初目的，也成為印度為尋求改善與周邊國(guó)家關(guān)系的切入點(diǎn)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，其在經(jīng)貿(mào)自由化、金融及基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域取得了一系列成果。

首先，在經(jīng)貿(mào)自由化方面，BIMSTEC 以建成能為全球自由和公平貿(mào)易作出貢獻(xiàn)的多邊貿(mào)易體制為最終發(fā)展目標(biāo)，著力推動(dòng)區(qū)域內(nèi)早日實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化。早在第一屆首腦峰會(huì)上，七國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人就簽署了《BIMSTEC 自由貿(mào)易區(qū)框架協(xié)議》，提出了建立自貿(mào)區(qū)的目標(biāo)，并且成立了“貿(mào)易談判委員會(huì)”（TNC），以執(zhí)行《框架協(xié)議》的談判方案。之后，第五屆BIMSTEC 經(jīng)貿(mào)部長(zhǎng)會(huì)議更是提出了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的目標(biāo)。會(huì)議希望各國(guó)采取一系列有利于貿(mào)易和投資便利化的措施，進(jìn)而建立關(guān)稅同盟，并努力在2020年建成環(huán)孟加拉灣經(jīng)濟(jì)共同體。③“Future Directions of BIMSTEC: Towards a Bay of Bengal Economic Community(BoBEC),”No.12,February, 2004, https://ris.org.in/sites/default/files/pbno12.pdf，訪問(wèn)日期：2021年1月23日。為了確保目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，各國(guó)達(dá)成了多個(gè)貿(mào)易協(xié)定。其中，在2018年TNC 第21 次會(huì)議上簽訂的三個(gè)協(xié)議草案——《貨物貿(mào)易協(xié)定》《海關(guān)事務(wù)合作與互助協(xié)定》和《爭(zhēng)端解決程序與機(jī)制協(xié)定》，使各國(guó)得以在貨物流通及海關(guān)通行上實(shí)現(xiàn)更大程度的開(kāi)放。另外，各國(guó)又在投資、服務(wù)及貿(mào)易便利化領(lǐng)域達(dá)成協(xié)議草案。這些制度性文件構(gòu)成了該組織經(jīng)貿(mào)合作的基本框架，加深了各國(guó)相互間的依存度。在建立自貿(mào)區(qū)的過(guò)程中，區(qū)域內(nèi)部貿(mào)易額獲得了極大增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000—2016年，BIMSTEC 內(nèi)部商品貿(mào)易總額從39.2 億美元增長(zhǎng)至326.3 億美元，增幅達(dá)到8 倍之多。①“BIMSTEC-A Vibrant Economic Bloc,”World Trade Center MUMBAI, p.35, https://wtcmumbai.org/pdf/report-presentiton/2018/BIMSTEC-5sep2018.pdf，訪問(wèn)日期：2021年1月23日。其中，印度成為不丹、尼泊爾及斯里蘭卡最大的進(jìn)口來(lái)源國(guó)，也是孟加拉國(guó)的第二大進(jìn)口來(lái)源國(guó)。②“BIMSTEC-A Vibrant Economic Bloc,”World Trade Center MUMBAI, p.37, https://wtcmumbai.org/pdf/report-presentiton/2018/BIMSTEC-5sep2018.pdf，訪問(wèn)日期：2021年1月23日。

2019年，《BIMSTEC-FTA 貿(mào)易便利化協(xié)定》草案通過(guò)，向建立自貿(mào)區(qū)目標(biāo)邁出關(guān)鍵一步。目前，因?yàn)楦鲊?guó)在關(guān)稅減免方式、服務(wù)和投資協(xié)議等方面還存在分歧，最終版本的《BIMSTEC 自由貿(mào)易協(xié)定》仍在談判中，正式簽署的計(jì)劃被一再推遲。也正是這個(gè)原因，秘書(shū)處主任達(dá)馬魯·鮑德?tīng)枺―amaru Paudel）呼吁成員國(guó)盡快采取措施以推動(dòng)協(xié)定的實(shí)施。他表示，BIMSTEC 在最終確定自由貿(mào)易協(xié)定方面已經(jīng)取得了重大進(jìn)展，應(yīng)該盡快簽署該協(xié)定。③“Need to Finalize Various Modalities for Operationalizing FTA among BIMSTEC Nations,”February 26, 2020, https://www.outlookindia.com/newsscroll/coronavirus-travelers-from-iran-italy-too-will-bescreened/1745134?scroll，訪問(wèn)日期：2021年1月23日。

其次，在金融投資方面，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，BIMSTEC 各成員國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求激增，又因?yàn)槌《韧獾某蓡T國(guó)普遍經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，資金注入成為最緊缺的區(qū)域性公共產(chǎn)品。為了解決基建資金缺口過(guò)大的問(wèn)題，建立“環(huán)孟加拉灣經(jīng)合組織發(fā)展基金會(huì)”（BDF）被提上了會(huì)議議程。在尼泊爾峰會(huì)中，各國(guó)商討了將在適當(dāng)時(shí)候建立BDF 的可能性，并決定成立技術(shù)小組確定運(yùn)作方式。設(shè)立BDF 的提議不僅是成員國(guó)間“貿(mào)易與投資”合作的延伸，而且迎合了各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求，其正式設(shè)立將有助于緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的困境，助力區(qū)域內(nèi)的互聯(lián)互通，推動(dòng)各國(guó)更廣泛、更深層次的經(jīng)貿(mào)合作。而B(niǎo)DF 成立后，印度將成為最大的資金注入國(guó)，也將以此為平臺(tái)提高其在地區(qū)金融體系的話(huà)語(yǔ)權(quán)，為印度盧布實(shí)現(xiàn)區(qū)域化與國(guó)際化奠定基礎(chǔ)。①戴永紅、王儉平：《環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域技術(shù)經(jīng)濟(jì)合作倡議：轉(zhuǎn)型與前景》，載《南亞研究季刊》，2019年第3 期，第93 頁(yè)。

最后，在加強(qiáng)地區(qū)互聯(lián)互通方面，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得各國(guó)間的貿(mào)易往來(lái)及人員流動(dòng)增大，因此對(duì)區(qū)域內(nèi)連通的高效便捷提出了更高要求。BIMSTER 成員國(guó)對(duì)延伸地區(qū)互通網(wǎng)絡(luò)、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)表現(xiàn)出了急切的合作需求。于是在2018年，BIMSTEC 制定了《運(yùn)輸聯(lián)通總體規(guī)劃》草案，計(jì)劃打造本地區(qū)海、陸、空多樣式的無(wú)縫聯(lián)運(yùn)體系，并且成立了“環(huán)孟加拉灣經(jīng)合組織運(yùn)輸連通工作組”（BTCWG），負(fù)責(zé)與其他連通性框架協(xié)議[如《東盟2025年連通性總體計(jì)劃》（MPAC2025）、《伊洛瓦底江—湄南河—湄公河經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略》（ACMECS）]協(xié)調(diào)對(duì)接工作，以增強(qiáng)本地區(qū)與其他地區(qū)的互聯(lián)互通。而關(guān)于具體的基建項(xiàng)目，BIMSTEC 與亞洲開(kāi)發(fā)銀行合作羅列了“長(zhǎng)期項(xiàng)目清單”與“短期項(xiàng)目清單”，以便支持地區(qū)連通建設(shè)。其中，“長(zhǎng)期清單”包含116 個(gè)項(xiàng)目，投資額約是450—500 億美元；而“短期清單”是在2014—2020年間投資150 億美元，在7 個(gè)成員國(guó)中興建65 個(gè)工程項(xiàng)目。②“BIMSTEC Shows the Way to Regional Cooperation,”June 27, 2015, https://cuts-citee.org/BIMSTECshows-the-way-to-regional-cooperation/，訪問(wèn)日期：2021年1月24日

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加快，BIMSTEC 的主動(dòng)性愈加凸顯，其供給地區(qū)公共產(chǎn)品的意愿也越來(lái)越強(qiáng)烈，地區(qū)資源整合能力也在提升。BIMSTEC 采用“優(yōu)先項(xiàng)目”為引導(dǎo)、各國(guó)積極參與的經(jīng)濟(jì)合作模式，以功能性合作為核心，為打造“經(jīng)濟(jì)共同體”奠定了基礎(chǔ)，其作為一個(gè)多邊機(jī)制在地區(qū)經(jīng)濟(jì)治理的重要性也得以提升。

2.社會(huì)人文類(lèi)區(qū)域性公共產(chǎn)品

區(qū)域內(nèi)人文交流能夠夯實(shí)彼此間經(jīng)貿(mào)關(guān)系的基石。印度自認(rèn)為是南亞文化中心，重視在該地區(qū)進(jìn)行人文交流、推動(dòng)文化傳播、凝聚地區(qū)共識(shí)。而且，環(huán)孟加拉灣地區(qū)本身的悠久歷史及復(fù)雜多樣的社會(huì)狀況，為地區(qū)留下了豐富的文化遺產(chǎn)。以此為基礎(chǔ)，BIMSTEC 形成了參與主體眾多、涉及面廣、內(nèi)容多樣的人文交流機(jī)制，提供了在人員交往、文化合作及旅游等社會(huì)文化領(lǐng)域的公共產(chǎn)品。

BIMSTEC 在促進(jìn)區(qū)域內(nèi)人員交往方面起步較早。在第二屆首腦峰會(huì)上，成員國(guó)便決定舉行“BIMSTEC 青年足球錦標(biāo)賽”，以便加強(qiáng)年輕人之間的聯(lián)系。除此之外，BIMSTEC 也尋求區(qū)域內(nèi)議員、大學(xué)、學(xué)術(shù)界、研究機(jī)構(gòu)、文化組織及媒體共同組建BIMSTEC 論壇，以便擴(kuò)大人與人之間的交往范圍；通過(guò)建立“BIMSTEC 政策智囊團(tuán)網(wǎng)絡(luò)（BNPTT）”加強(qiáng)各國(guó)智庫(kù)間的交往，增強(qiáng)公眾對(duì)該組織的認(rèn)知。另外，教育交流成為培育地區(qū)認(rèn)同意識(shí)的有效切入點(diǎn)。印度就將教育視為同BIMSTEC 國(guó)家合作的“樞紐”，不僅每年會(huì)為來(lái)自BIMSTEC 國(guó)家的學(xué)生提供高額獎(jiǎng)學(xué)金和大量留學(xué)機(jī)會(huì)，還會(huì)與相關(guān)國(guó)家積極開(kāi)展教育領(lǐng)域的合作，如：與孟加拉國(guó)建立高級(jí)別教育對(duì)話(huà)，進(jìn)行教育援助并提供培訓(xùn)；與緬甸開(kāi)展高等教育合作。①Vivek Mishra, Suranjan Das, “Education as a Pivot in India’s Cooperation with BIMSTEC Countries,”vember 3, 2020, https://www.orfonline.org/research/education-as-a-pivot-in-indias-cooperation-with-BIMSTECcountries，訪問(wèn)日期：2021年1月24日。此外，印度還采取了包括簡(jiǎn)化教育簽證程序等在內(nèi)的簡(jiǎn)政措施，降低交流門(mén)檻，吸引他國(guó)留學(xué)生，傳播印度價(jià)值觀念，培育地區(qū)認(rèn)同。

在文化合作方面，莫迪上任后大搞“佛教外交”，因此佛教領(lǐng)域成為成員間文化交流新的重點(diǎn)。一方面，BIMSTEC 強(qiáng)調(diào)佛教對(duì)區(qū)域民眾的凝聚作用，通過(guò)開(kāi)展“佛事巡回”（Buddhist Circuit）推進(jìn)成員國(guó)間佛教的交流與傳播。另一方面，重視佛教遺產(chǎn)保護(hù)。通過(guò)佛教藝術(shù)與建筑展覽，組織僧侶合唱團(tuán)及冥想誦經(jīng)活動(dòng)，提高人們對(duì)地區(qū)共有佛教遺產(chǎn)的認(rèn)知，使“佛陀”文化成為BIMSTEC 國(guó)家之間團(tuán)結(jié)的力量。②“Buddha an Unifying Force among BIMSTEC Countries: Culture Minister,”December 9, 2017, https://pib.gov.in/newsite/printrelease.aspx?relid=174217，訪問(wèn)日期：2021年3月1日。為此，各國(guó)還共同舉辦了“BIMSTEC 佛教遺產(chǎn)節(jié)”，旨在通過(guò)這種形式強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)豐富的佛教文化遺產(chǎn)共有性，呼吁各國(guó)以此為基礎(chǔ)努力促使BIMSTEC 變得更強(qiáng)大，更有效。③“Bodhi Parva-BIMSTEC Festival of Buddhist Heritage,” December 8, 2017,https://mea.gov.in/pressreleases.htm?dtl/29162/Bodhi_ParvaBIMSTEC_Festival_of_Buddhist_Heritage，訪問(wèn)日期；2021年1月26日。

在發(fā)展旅游方面，區(qū)域內(nèi)有豐富的資源。為了吸引更多游客，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，2006年，BIMSTEC 召開(kāi)了旅游部長(zhǎng)會(huì)議，決定在新德里設(shè)立旅游信息中心，同時(shí)決定由成員國(guó)各出資1 萬(wàn)美元設(shè)立旅游基金。后來(lái)，旅游基金發(fā)展成為旅游銀行基金，要求成員國(guó)每年上繳10 萬(wàn)美元，款項(xiàng)由旅游工作組負(fù)責(zé)，旨在為區(qū)域旅游合作交流提供資金保障。2017年，在印度的推動(dòng)下BIMSTEC 旅游運(yùn)營(yíng)商網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)成功搭建，通過(guò)邀請(qǐng)旅行社與各國(guó)政府共同討論地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展，內(nèi)容包括BIMSTEC 內(nèi)部旅游線路的推廣、制定聯(lián)合營(yíng)銷(xiāo)策略和開(kāi)發(fā)BIMSTEC 特定旅游產(chǎn)品等。①Sushma Swaraj, “India to Host First BIMSTEC Disaster Management Exercise This Year: Sushma,”August 11, 2017, https://www.business-standard.com/article/current-affairs/india-to-host-first-BIMSTEC-disastermanagement-exercise-this-year-sushma-117081100414_1.html，訪問(wèn)日期：2021年1月26日。同年9月，印度又在加爾各答舉辦了BIMSTEC 貿(mào)易與旅游博覽會(huì)，各國(guó)倡議將佛教和寺廟環(huán)游線路作為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的旅游產(chǎn)品。

BIMSTEC 在社會(huì)人文領(lǐng)域提供的區(qū)域公共產(chǎn)品，為各國(guó)人文合作提供了多樣化的機(jī)制。定期舉行的BIMSTEC 文化部長(zhǎng)及旅游部長(zhǎng)會(huì)議，作為溝通協(xié)商的平臺(tái)，各國(guó)可以分享政策信息、消除誤解、增強(qiáng)互信，以更高效的方式加強(qiáng)合作，以便促進(jìn)地區(qū)文化交流與旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，助力各國(guó)民間交流，增進(jìn)彼此了解，最終實(shí)現(xiàn)增進(jìn)民眾間的親密關(guān)系，減輕宗教、民族及歷史等原因造成的國(guó)家間的沖突，這有助于在區(qū)域內(nèi)形成不同文明間包容共存、互諒互讓的合作氛圍。

3.安全類(lèi)區(qū)域性公共產(chǎn)品

BIMSTEC 本是一個(gè)純粹的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織，旨在解決地區(qū)面臨的發(fā)展問(wèn)題。但近年來(lái)，在印度政府的極力推動(dòng)下，BIMSTEC 開(kāi)始向綜合性的“政治實(shí)體”轉(zhuǎn)變，各國(guó)在安全領(lǐng)域的合作逐漸加強(qiáng)。尼泊爾峰會(huì)后，BIMSTEC不僅舉行了首次聯(lián)合軍演，還在新德里舉行了首屆國(guó)家安全首腦會(huì)議。在國(guó)家安全首腦會(huì)議中，成員國(guó)就共同面臨的傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)達(dá)成共識(shí)，強(qiáng)調(diào)了孟加拉灣作為“共同安全空間”的重要性，并同意采取集體戰(zhàn)略制定共同對(duì)策。②Dipanjan Roy Chaudhury, “BIMSTEC National Security Advisers Strive to Create Common Security Space amid Rising Multiple Threats,”July 12, 2018, https://economictimes.indiatimes.com/news/defence/BIMSTEC-national-security-advisers-strive-to-create-common-security-space-amid-rising-multiple-threats/articleshow/57766714.cms?from=mdr， 訪問(wèn)日期：2021年1月28日。

BIMSTEC 在安全領(lǐng)域的合作主要在于應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題。近幾年，隨著地區(qū)安全形勢(shì)的變化，非傳統(tǒng)安全問(wèn)題正成為各國(guó)面臨的最大挑戰(zhàn)，主要包括恐怖主義、跨境犯罪、海上安全等問(wèn)題。而正是這些問(wèn)題的存在，各國(guó)將孟加拉灣視為“共同安全空間”，通過(guò)安全合作機(jī)制，以集體治理的方式實(shí)現(xiàn)共同安全。2014年，由印度牽頭負(fù)責(zé)，各國(guó)共同發(fā)布了《關(guān)于打擊國(guó)際恐怖主義、跨國(guó)有組織犯罪和非法毒品販運(yùn)公約》，以此作為區(qū)域安全合作的指導(dǎo)性文件。之后在2017年，反恐及跨境犯罪小組（CTTC）作為區(qū)域安全指揮中心在印度成立，以表達(dá)各國(guó)聯(lián)合行動(dòng)、維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定的決心。CTTC 通過(guò)六個(gè)聯(lián)合工作組開(kāi)展工作，工作內(nèi)容涉及幾乎所有地區(qū)國(guó)家面臨的共同安全問(wèn)題。除此以外，各國(guó)也搭建起了磋商機(jī)制。已成功舉行過(guò)兩屆的“1.5 軌安全對(duì)話(huà)論壇”，成為各國(guó)探討如何共同應(yīng)對(duì)包括跨國(guó)犯罪、極端與恐怖主義、海上安全合作及網(wǎng)絡(luò)安全的重要平臺(tái)。盡管BIMSTEC 在安全合作方面取得一些成效，但因起步較晚，各國(guó)行動(dòng)能力及合作意愿差別極大，當(dāng)前，其內(nèi)部仍未建成有助于多邊協(xié)調(diào)機(jī)制化的總體安全框架。①Gayathri Iyer, “Common Responses to Maritime Security Threats in the Bay of Bengal,”November 14,2017, https://www.orfonline.org/research/common-responses-maritime-security-threats-bay-of-bengal/， 訪問(wèn)日期：2021年1月28日。

BIMSTEC 的發(fā)展的動(dòng)力來(lái)自印度帶領(lǐng)發(fā)展水平較低的國(guó)家在面臨地區(qū)公共問(wèn)題時(shí)，通過(guò)開(kāi)展務(wù)實(shí)合作，在不同領(lǐng)域?qū)ふ夜餐?，共同解決區(qū)域發(fā)展難題。但總體上看，該組織自身的發(fā)展及內(nèi)部區(qū)域性公共產(chǎn)品供給能力仍處于初級(jí)階段。

三、BIMSTEC 進(jìn)程中的印度中心地位

作為環(huán)孟加拉灣地區(qū)最大的國(guó)家，印度因其實(shí)力強(qiáng)大而具有較大的“消費(fèi)者剩余”，對(duì)合作中承擔(dān)成本的敏感性較小，又因其國(guó)家利益越來(lái)越國(guó)際化而更加關(guān)注公共產(chǎn)品，②熊煒：《國(guó)際公共產(chǎn)品合作與外交談判：利益、制度和進(jìn)程》，世界知識(shí)出版社2014年版，第9 頁(yè)。主導(dǎo)著區(qū)域公共產(chǎn)品供給的方向、類(lèi)型和水平?？v觀BIMSTEC發(fā)展過(guò)程，印度一直扮演著火車(chē)頭的角色，它希望通過(guò)該組織主導(dǎo)區(qū)域公共產(chǎn)品供給，借以掌握更多的區(qū)域治理話(huà)語(yǔ)權(quán)，掌控區(qū)域合作發(fā)展方向。

（一）BIMSTEC 覆蓋下的孟加拉灣地區(qū)對(duì)印度的戰(zhàn)略意義

印度漫長(zhǎng)的海岸線上共分布著13 個(gè)主要港口，其中7 個(gè)港口瀕臨孟加拉灣；最大的島嶼安達(dá)曼·尼科巴群島就坐落在孟加拉灣東部。獨(dú)特的地理位置以及“東進(jìn)”戰(zhàn)略與“印度洋戰(zhàn)略”的推進(jìn)，使這一海灣成為印度的“首要利益區(qū)”，具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

1.從地緣經(jīng)濟(jì)角度看，孟加拉灣是印度向東進(jìn)行經(jīng)貿(mào)往來(lái)的海上通道，而且周邊國(guó)家具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿褪袌?chǎng)發(fā)展前景。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2010—2018年，印度向東出口至東亞及太平洋地區(qū)的貿(mào)易額占總出口額的比重約為64.63%。①筆者根據(jù)WITS 網(wǎng)站中“India Export”(2010-2018)顯示的數(shù)據(jù)計(jì)算得出。其中，印度與其他成員國(guó)的貿(mào)易額以每年10.4%的速度逐年增加。②Jayshree Sengupta, “BIMSTEC-FTA: A New Hope for Enhanced Regional Trade,” September 19,2017,https://www.orfonline.org/research/BIMSTEC-fta-new-hope-enhanced-regional-trade/ ，訪問(wèn)日期：2021年1月31日。BIMSTEC 成員國(guó)間廣闊的市場(chǎng)、豐富的人力資源以及充足的原材料，對(duì)依靠外向型經(jīng)濟(jì)的印度極具吸引力。孟加拉灣國(guó)家間巨大的貿(mào)易與合作潛力也使印度向東建立鏈接?xùn)|南亞和太平洋地區(qū)的經(jīng)濟(jì)走廊成為可能，因此，孟加拉灣地區(qū)在印度的地緣經(jīng)濟(jì)中顯得十分重要。③Nikhat Khalid, Saba Ismail, “Geo-eonomic Preference in India’s Trade Policies: A Case of Countries of Bay of Bengal,”JTA Multidisciplinary International Conference 2020, Vol.40, February 2020, p.958.

2.從地緣政治角度看，孟加拉灣地區(qū)是域外大國(guó)地緣戰(zhàn)略的交匯點(diǎn)，由此帶來(lái)的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)印度的關(guān)注，影響了其對(duì)本國(guó)在該地區(qū)戰(zhàn)略利益的判斷。美國(guó)的“印太”戰(zhàn)略和日本的“亞非增長(zhǎng)走廊”計(jì)劃均將孟加拉灣囊括其中。廣闊的孟加拉灣成為各國(guó)追求自身地緣政治與經(jīng)濟(jì)利益的“角斗場(chǎng)”。因此，孟加拉灣地區(qū)發(fā)生動(dòng)蕩的風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)增加。印度海軍中將阿尼爾·喬普拉（Anil Chopra）認(rèn)為，印度在該地區(qū)的首要任務(wù)便是與孟加拉灣國(guó)家共同采取措施加強(qiáng)團(tuán)結(jié)，以確保各國(guó)不會(huì)在該地區(qū)引起任何形式的地緣政治緊張局勢(shì)。④“Trincomalee Consultations 2018:Secure and Safe Bay of Bengal for Common Development and Prosperity,” May, 2018, p.19.而B(niǎo)IMSTEC 在發(fā)展過(guò)程中逐漸被印度賦予“安全”色彩：對(duì)域內(nèi)而言，可以實(shí)現(xiàn)以印度為支撐的地區(qū)安全穩(wěn)定；對(duì)域外而言，則可以增強(qiáng)地區(qū)整體應(yīng)對(duì)大國(guó)地緣政治博弈沖擊的能力。

3.從印度國(guó)內(nèi)角度看，孟加拉灣地區(qū)對(duì)印度東北部具有經(jīng)濟(jì)與政治的雙重意義。從地理位置上看，印度東北部位于孟加拉灣地區(qū)的“中心”，周邊被中國(guó)、

孟加拉國(guó)、緬甸三國(guó)圍繞，要通過(guò)狹長(zhǎng)的西里古里走廊與印度內(nèi)地相連，而位于東南部的薩布羅奧姆港與孟加拉灣出海口的距離卻不足15 公里。印度政府在該地區(qū)一直執(zhí)行封閉政策，使得“印度東北人”很難融入印度主流社會(huì)，地區(qū)發(fā)展始終被邊緣化。①《“印度東北人”，受盡歧視70年》，2017年7月17日，環(huán)球網(wǎng)，https://world.huanqiu.com/article/9 CaKrnK46J0，訪問(wèn)日期：2021年2月1日。印度東北七邦經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平嚴(yán)重低于本土各邦。而且受多種因素的影響，印度東北部一直存在著分離運(yùn)動(dòng)，與部落沖突、宗教矛盾交織，成為長(zhǎng)期困擾印度的“慢性潰瘍”。②李益波：《印度東北分離主義運(yùn)動(dòng)與印度政府的對(duì)策》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2006年第12 期，第30 頁(yè)。莫迪政府改變了舊有政策，擴(kuò)大了東北部的開(kāi)放程度，增強(qiáng)了其與印度本土及周邊國(guó)家的聯(lián)系，使該地區(qū)依托國(guó)家戰(zhàn)略部署在BIMSTEC 總體連接規(guī)劃里扮演了關(guān)鍵角色。③Debraj Deb, “Northeast India to Play Key Role in BIMSTEC Connectivity Master Plan: M.Shahidul Islam,” December 13, 2019, https://indianexpress.com/article/north-east-india/tripura/northeast-india-to-play-keyrole-in-BIMSTEC-connectivity-master-plan-m-shahidul-islam/ ，訪問(wèn)日期：2021年2月1日。印度的主要目的，是通過(guò)與現(xiàn)有的BIMSTEC 貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)整合以改變東北地區(qū)落后狀態(tài)，④Rupak Bhattacharjee, “BIMSTEC, Myanmar and India`s Northeast,” July 24, 2014, https://www.himalmag.com/BIMSTEC-myanmar-indias-northeast/，訪問(wèn)日期：2021年2月1日。而與之相鄰的孟加拉國(guó)與緬甸則是合作的“切入點(diǎn)”。⑤Leonora Juergens,“ Northeast India in BIMSTEC: Economic linkages with Myanmar and Bangladesh,”April 23, 2014, http://www.ipcs.org/comm_select.php?articleNo=4404 ，訪問(wèn)日期：2021年2月2日。僅從經(jīng)濟(jì)聯(lián)通上看，在陸路印度與孟加拉國(guó)簽訂《內(nèi)陸水域運(yùn)輸與貿(mào)易議定書(shū)》保證東北部與本土的連通性；在海路印度與緬甸開(kāi)展了加拉丹多模式交通運(yùn)輸項(xiàng)目，貨物可以從加爾各答港經(jīng)孟加拉灣抵達(dá)緬甸的實(shí)兌港，然后經(jīng)由卡拉丹河及高速公路運(yùn)至東北部城市佐林普伊。這樣，環(huán)孟加拉灣地區(qū)促成了印度東北部與本土間陸上與海上交通連接的“閉環(huán)”，將這一“閉環(huán)”納入BIMSTEC 的區(qū)域“貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)”，有利于印度東北部經(jīng)濟(jì)融入地區(qū)共同發(fā)展進(jìn)程中。而在很大程度上，印度東北部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也是構(gòu)筑印度國(guó)家安全保障的重要組成部分。因此，BIMSTEC 覆蓋的孟加拉灣地區(qū)對(duì)促進(jìn)印度東北部經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小貧富差距，進(jìn)而維持地區(qū)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)政治安全，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一具有重要的戰(zhàn)略意義。

（二）BIMSTEC 發(fā)展進(jìn)程中印度主導(dǎo)的動(dòng)因

在BIMSTEC 的發(fā)展進(jìn)程中，印度積極主導(dǎo)的動(dòng)因主要有以下四個(gè)方面：

第一，印度外交政策的調(diào)整是直接推動(dòng)力。首先，BIMSTEC 的誕生是基于冷戰(zhàn)結(jié)束后印度與周邊國(guó)家和東盟關(guān)系的轉(zhuǎn)變。第二次世界大戰(zhàn)后，印度一直視自己為英國(guó)在南亞次大陸權(quán)力地位的繼承者，以“南亞霸主”自居，對(duì)南亞諸國(guó)采取強(qiáng)硬的外交政策。然而，冷戰(zhàn)結(jié)束后，印度面臨著嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)。尤其是在1991年，印度的國(guó)際收支嚴(yán)重失衡，急于尋求出口貿(mào)易伙伴以擺脫危機(jī)。印度長(zhǎng)期執(zhí)行的強(qiáng)硬周邊政策已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)狀，時(shí)任外交部長(zhǎng)的古杰拉爾提出了“古杰拉爾主義”，以便改善印度與周邊國(guó)家的關(guān)系。印度與周邊國(guó)家的關(guān)系也由對(duì)立轉(zhuǎn)向緩和，區(qū)域內(nèi)平等合作出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。此外，亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)在全球貿(mào)易中的重要性日益上升，也促使印度以新的姿態(tài)“向東看”。①Tan Tai Yong and See Chak Mun, “The Evolution of India-ASEAN Relations,”India Review, Vol.8, No.1,2009, p.25.1991年，拉奧政府提出了“東向政策”，旨在加強(qiáng)印度與東南亞、東亞國(guó)家間的經(jīng)貿(mào)合作。在此背景下，印度對(duì)東盟的態(tài)度由“忽視”轉(zhuǎn)為“重視”，積極采取行動(dòng)拉近與東盟關(guān)系，并在1996年成為東盟的對(duì)話(huà)伙伴國(guó)，加入了“東盟地區(qū)論壇”。此時(shí)，印度與南亞和東南亞地區(qū)兩個(gè)重要的區(qū)域合作組織都建立了緊密的聯(lián)系：一是東盟（ASEAN）；另一個(gè)則是印度與周邊鄰國(guó)在1985年組建的“南亞區(qū)域合作聯(lián)盟”（SAARC）。兩個(gè)組織成立已久，但隔著孟加拉灣，相互間并沒(méi)有形成溝通交往的“橋梁”，直到1997年在印度的推動(dòng)下成立了BIMSTEC。②Nith Agarwala and Premesha Saha, “Is the Bay of Bengal Regaining Its Lost Importance?,”Journal of the Indian Ocean Region, Vol.15, July 2, 2019, p.1.由此可見(jiàn)，印度外交政策的調(diào)整為BIMSTEC 成立創(chuàng)造了基礎(chǔ)與條件，使其成為南亞與東南亞兩個(gè)區(qū)域開(kāi)展機(jī)制化合作的平臺(tái)。

其次，莫迪政府對(duì)BIMSTEC 的重新喚醒契合印度新時(shí)期外交戰(zhàn)略的調(diào)整，是印度追求“領(lǐng)導(dǎo)型大國(guó)”戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵抓手。莫迪在第一任期初始便提出了“領(lǐng)導(dǎo)型大國(guó)”的戰(zhàn)略構(gòu)想，重新定位新時(shí)期印度在全球政治中的身份和角色。在這一全局性戰(zhàn)略目標(biāo)的指導(dǎo)下，印度對(duì)周邊國(guó)家提出了“鄰國(guó)優(yōu)先”的口號(hào)，再次把維持在南亞地區(qū)的絕對(duì)影響力作為印度外交的首要任務(wù)，并通過(guò)像BIMSTEC 這樣的多邊框架與周邊國(guó)家開(kāi)展大范圍的跨界合作。①Rajeev Ranjan Chaturvedy, “Modi’s Neighborhood Policy and China’s Response,”Issues & Studies,Vol.55, No.2, 2019, p.4.與此同時(shí)，印度制定了向四面出擊的外交政策。莫迪在2015年訪問(wèn)韓國(guó)時(shí)提出，將“東向政策”升級(jí)為“東進(jìn)策略”。BIMSTEC 因其連接南亞與東南亞國(guó)家的地理位置特殊性而成為“東進(jìn)策略”的現(xiàn)實(shí)性工具。正如莫迪在BIMSTEC 成立20 周年時(shí)所言，“對(duì)印度來(lái)說(shuō)，這是（BIMSTEC）實(shí)現(xiàn)我們關(guān)鍵外交政策‘鄰國(guó)優(yōu)先’和‘東進(jìn)策略’的天然平臺(tái)。”②“Prime Minister’s Message on 20th Anniversary of Establishment of BIMSTEC,”June 6, 2017, https://www.mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/28514/Prime_Ministers_message_on_20th_anniversary_of_establishment_of_BIMSTEC ，訪問(wèn)日期：2021年2月2日?？v觀BIMSTEC 的發(fā)展過(guò)程，印度在其中一直起絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)作用。印度選擇重新激活該組織，不僅折射出莫迪意圖帶領(lǐng)印度成為世界“領(lǐng)導(dǎo)型大國(guó)”的野心，而且表明了印度經(jīng)過(guò)多年發(fā)展之后擁有了強(qiáng)大的國(guó)家實(shí)力，有能力參與區(qū)域公共產(chǎn)品供給，引導(dǎo)區(qū)域合作發(fā)展方向。

最后，印度此次向東采取行動(dòng)也是基于孤立巴基斯坦的傳統(tǒng)立場(chǎng)，試圖以BIMSTEC 取代SAARC，重新塑造南亞區(qū)域合作的新格局。雖然SAARC 曾經(jīng)作為南亞地區(qū)的區(qū)域一體化的初次嘗試而被成員國(guó)賦予很高的期待，但因內(nèi)部合作存在無(wú)法克服的局限性而發(fā)展十分緩慢，其中最主要的原因就是印巴仇恨。2016年，印度以巴基斯坦支持跨境恐怖主義為由，拒絕參加原定在伊斯蘭堡舉行的第19 屆首腦峰會(huì)。之后，首腦峰會(huì)被無(wú)限期推遲，南亞聯(lián)盟框架下的合作陷入停擺狀態(tài)。近幾年，印巴在克什米爾問(wèn)題上沖突加劇，兩國(guó)關(guān)系進(jìn)一步惡化。印度更想試圖通過(guò)強(qiáng)化自己主導(dǎo)的區(qū)域合作，將巴基斯坦變成南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的“孤島”，而重新激活BIMSTEC 無(wú)疑是最優(yōu)的選擇。印度外長(zhǎng)蘇杰生指出，巴基斯坦對(duì)SAARC 的頑固態(tài)度，使其喪失了發(fā)展活力，而印度在未來(lái)五年的優(yōu)先外交任務(wù)之一就是強(qiáng)化BIMSTEC 合作。③“SAARCE has Problems, BIMSTEC Full of Energy, Says Jaishankar,” June 7, 2019, https://economictimes.indiatimes.com/news/politics-and-nation/saarc-has-problems-BIMSTEC-full-of-energy-says-jaishankar/articleshow/69684367.cms?from=mdr ，訪問(wèn)日期：2021年2月3日。

總之，BIMSTEC 既是印度為該地區(qū)提供的具有代表性的制度類(lèi)公共產(chǎn)品，也是供給平臺(tái)，其公共產(chǎn)品供給方向與方式深深地打上了印度擴(kuò)張主義外交政策的烙印。作為一種機(jī)制化的公共產(chǎn)品，BIMSTEC 成為印度實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略訴求的有力抓手和平臺(tái)，可以幫助印度打破勢(shì)力范圍局限在南亞的藩籬，成為面向東方、走向世界的踏板。

第二，增強(qiáng)地區(qū)國(guó)家間的“連通性”，激發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，使區(qū)域合作成為印度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“助推器”。印度經(jīng)濟(jì)多年來(lái)一直受制于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足，為了補(bǔ)齊這一短板，印度政府制定了多項(xiàng)互聯(lián)互通政策。尤其是莫迪執(zhí)政以來(lái)，不僅制定了一系列國(guó)內(nèi)基建計(jì)劃，而且在向外連通方面，制定了“東進(jìn)”“西聯(lián)”以及“連接中亞”等政策。改善并升級(jí)印度與東盟的連通條件，便是東進(jìn)政策的重要議題之一。受此影響，印度戰(zhàn)略決策層也認(rèn)為，“‘連通性’和‘BIMSTEC’有時(shí)也可以互換使用”。①Constantino Xavier, “Connect East: Explaining India’s BIMSTEC Focus,” January 15, 2021, https://www.orfonline.org/expert-speak/connect-east-explaining-indias-BIMSTEC-focus/，訪問(wèn)日期：2021年2月4日。2016年，在果阿，印度政府主動(dòng)組織BIMSTEC 領(lǐng)導(dǎo)人召開(kāi)務(wù)虛會(huì)，制定了一項(xiàng)旨在促進(jìn)區(qū)域內(nèi)貿(mào)易和車(chē)輛跨境運(yùn)輸?shù)?030年行動(dòng)計(jì)劃。②“Question No.94 Strengthening Alliances with BIMSTEC and BBIN,”February 8, 2017, https://www.mea.gov.in/lok-sabha.htm?dtl/28014/question+no94+strengthening+alliances+with+BIMSTEC+and+bbin， 訪 問(wèn)日期：2021年2月4日。2018年，莫迪在加德滿(mǎn)都峰會(huì)演講時(shí)又再次呼吁BIMSTEC 成員間建立更大的聯(lián)系，同時(shí)承諾印度將致力于加強(qiáng)與其他成員國(guó)的合作，以增強(qiáng)區(qū)域連通性。③“Modi Calls for Greater Connectivity among BIMSTEC Members,” August 30, 2018, https://www.livemint.com/Politics/yj1XdGHMx91H68uwDtqTPO/Modi-calls-for-greater-connectivity-among-BIMSTECmembers.html ，訪問(wèn)日期：2021年2月4日。例如，在孟加拉國(guó)，印度就計(jì)劃提供約4.9 億美金的貸款幫助其修繕蒙哥拉港，改善海運(yùn)條件。

在BIMSTEC 的多邊機(jī)制下，印度在努力促成各成員國(guó)不同對(duì)外連接計(jì)劃的“共存與競(jìng)爭(zhēng)”，包括印度的“東進(jìn)政策”、泰國(guó)的“西望政策”、緬甸的“改革開(kāi)放”與孟加拉國(guó)的“東進(jìn)政策”，以整合區(qū)域基建資源，提高地區(qū)聯(lián)通水平，總體上提升BIMSTEC 在互聯(lián)互通類(lèi)公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量與效率。地區(qū)連通水平的整體提升有利于加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，激發(fā)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，為印度?jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)提供巨大推力。

第三，提高地區(qū)安全合作能力，打擊恐怖主義活動(dòng)，推動(dòng)區(qū)域多邊安全合作成為保障印度本土安全的“穩(wěn)定器”。孟加拉灣地區(qū)恐怖活動(dòng)肆虐，而印度則是本地區(qū)受害最深的國(guó)家，尤其是東北部地區(qū)。近年來(lái)，在印度東北地區(qū)、緬甸若開(kāi)邦與孟加拉國(guó)三國(guó)交界地區(qū)，因管控困難，跨境暴恐的威脅愈加凸顯，印孟緬跨境暴恐通道浮現(xiàn)。①傅小強(qiáng)：《孟加拉灣地區(qū)反恐形勢(shì)變化的特點(diǎn)、影響與對(duì)策》，載《南亞研究季刊》，2019年第3 期，第103 頁(yè)?？缇晨植酪u擊成為地區(qū)安全的最大隱患。反恐的迫切形勢(shì)要求各成員國(guó)聯(lián)手合作，共同維護(hù)地區(qū)安全穩(wěn)定。在印度看來(lái)，BIMSTEC 不僅是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作和連接的地區(qū)組織，還應(yīng)該為地區(qū)和平和安全發(fā)揮作用。②《中印對(duì)峙不丹外長(zhǎng)首次發(fā)聲：希望和平解決》，2017年8月12日,澎湃新聞，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1760440，訪問(wèn)日期：2021年2月5日。于是，在印度的推動(dòng)下，BIMSTEC 將反恐作為一項(xiàng)新的重要職能，并尋求各國(guó)更廣泛的合作。

孟加拉灣地區(qū)恐怖活動(dòng)的嚴(yán)重態(tài)勢(shì)，顯現(xiàn)出了區(qū)域公共問(wèn)題的“負(fù)外部性”。其他成員國(guó)對(duì)安全類(lèi)公共產(chǎn)品的需求迫切，但因國(guó)力較弱，無(wú)力承擔(dān)更多的反恐成本，印度便成為區(qū)域內(nèi)安全類(lèi)公共產(chǎn)品的最大貢獻(xiàn)者。印度允許地區(qū)國(guó)家免費(fèi)搭乘“便車(chē)”，為各成員國(guó)提供武器裝備與人員培訓(xùn)，開(kāi)展反恐聯(lián)合訓(xùn)練與演習(xí)，分享反恐情報(bào)。印度期望在地區(qū)安全事務(wù)中承擔(dān)更多的責(zé)任，幫助提高鄰國(guó)反恐能力，形成地區(qū)反恐網(wǎng)絡(luò)，以確保本國(guó)在整個(gè)南亞地區(qū)的安全與穩(wěn)定。

第四，增加自身在環(huán)孟加拉灣地區(qū)地緣博弈籌碼，印度充當(dāng)協(xié)調(diào)各方勢(shì)力的“平衡器”。孤懸于孟加拉灣東部的印度領(lǐng)土安達(dá)曼—尼科巴群島因其能夠西控波斯灣、東扼馬六甲海峽的優(yōu)越地理位置而具有極大的軍事價(jià)值和地緣戰(zhàn)略?xún)r(jià)值。早在2001年，印度政府便在島上設(shè)立了第一個(gè)海外三軍戰(zhàn)略司令部，將其打造成印度“遠(yuǎn)東”的“不沉航母”。之后，莫迪政府又提出將其建設(shè)成為印度“海上第一樞紐”的構(gòu)想，大力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，擴(kuò)展印度在孟加拉灣的地緣經(jīng)濟(jì)利益。可以說(shuō)，印度一直就在孟加拉灣布局謀篇，將自己視為該地區(qū)地緣博弈的“棋手”。隨著全球地緣政治博弈加劇，各大國(guó)相繼出臺(tái)了直接或間接的關(guān)于孟加拉灣的戰(zhàn)略方針，尤其是在“一帶一路”倡議提出后，中國(guó)在印度洋的經(jīng)濟(jì)影響力大幅提升，這對(duì)具有極強(qiáng)“領(lǐng)地意識(shí)”的印度而言，戰(zhàn)略焦慮油然而生。有印度學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)在印度洋及南亞的行動(dòng)意在打造遏制印度的“珍珠鏈”，所以印度也應(yīng)當(dāng)把制衡中國(guó)作為戰(zhàn)略重心。①Arjun, “South Asia and the India Ocean Region:An Indian Perspective,” September 14, 2020, https://www.e-ir.info/2020/09/14/south-asia-and-the-indian-ocean-region-an-indian-perspective/，訪問(wèn)日期：2021年2月5日。從地緣政治的角度，與中國(guó)開(kāi)展戰(zhàn)略對(duì)抗成為印度再次選擇BIMSTEC 的重要原因之一。印度希望通過(guò)這一區(qū)域組織將戰(zhàn)略外圍連接起來(lái)以“貫通”南亞與東南亞，并將中國(guó)西南邊境的鄰國(guó)聯(lián)合成一個(gè)整體作為“頂住”北方壓力的戰(zhàn)略支撐，實(shí)現(xiàn)其“北向防范中國(guó)，東進(jìn)拓展東盟”的戰(zhàn)略目標(biāo)。②戴永紅、王儉平：《環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域技術(shù)經(jīng)濟(jì)合作倡議：轉(zhuǎn)型與前景》，載《南亞研究季刊》，2019年第3 期，第95 頁(yè)。從地緣經(jīng)濟(jì)的角度看，在環(huán)孟加拉灣地區(qū)還存在著一個(gè)由印度與中國(guó)共同參與的孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊（BCIM）。但隨著中印關(guān)系的變化，兩國(guó)陷入了地緣空間內(nèi)的“大國(guó)困境”，經(jīng)濟(jì)走廊也變成了中、印兩國(guó)進(jìn)行權(quán)力博弈的平臺(tái)。③黃德凱等：《孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)及前景——以地緣政治權(quán)力結(jié)構(gòu)為分析視角》，載《南亞研究季刊》，2019年第2 期，第103 頁(yè)。為了防止“一帶一路”和BCIM 將印度、孟加拉國(guó)和緬甸當(dāng)作低成本生產(chǎn)中心，進(jìn)而成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“附屬”，印度想加強(qiáng)與BIMSTEC 成員國(guó)間互惠互利的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，以擺脫它們對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈條的依賴(lài)，并形成以印度制造為中心的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈。④Pankaj Jha, “BIMSTEC and BCIM: The Challenge of Compatibility ,”India-China Chronicle, May-June, 2019,p3.; Suparna Karmaker, “Reimagining India’s Engagement with BIMSTEC,” No.404, September, 2020,https://www.orfonline.org/research/reimagining-indias-engagement-with-BIMSTEC/，訪問(wèn)日期：2021年2月7日。孟加拉灣于是成為印度戰(zhàn)略界關(guān)注的重心，并且要在該地區(qū)發(fā)揮強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)能力，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)增長(zhǎng)戰(zhàn)略、邊疆快速發(fā)展戰(zhàn)略及以印度為中心的經(jīng)濟(jì)區(qū)域主義三大戰(zhàn)略方針，以防他國(guó)介入。⑤Raja Mohan, “Losing the Bay of Bengal,” March 4, 2014, https://indianexpress.com/article/opinion/columns/losing-the-bay-of-bengal/，訪問(wèn)日期：2021年2月7日。因此，印度選擇加強(qiáng)BIMSTEC 的合作，與各國(guó)分享區(qū)域公共產(chǎn)品，加深成員國(guó)對(duì)其經(jīng)濟(jì)的依賴(lài)，營(yíng)造自己的“小圈子”，使其有能力拉開(kāi)與中國(guó)的距離，保持“經(jīng)濟(jì)獨(dú)立”，同時(shí)可以通過(guò)BCIM 保持與中國(guó)的接觸，在制衡中國(guó)的過(guò)程中擁有更多的戰(zhàn)略回旋空間。

在域外大國(guó)中，美國(guó)和日本也制定了相應(yīng)政策，以便進(jìn)入環(huán)孟加拉灣地區(qū)，追逐地緣政治與經(jīng)濟(jì)利益。無(wú)論美國(guó)還是日本，都被印度視為在環(huán)孟加拉灣地區(qū)制衡中國(guó)的有力伙伴。但隨著美國(guó)對(duì)華的地緣戰(zhàn)略博弈擴(kuò)展到印度洋，印度并未選擇完全依附美國(guó)來(lái)對(duì)抗中國(guó)，而是利用“對(duì)沖”手段，獲取最大的國(guó)家利益。作為南亞地區(qū)有能力影響中美關(guān)系的重要國(guó)家，印度想要在BIMSTEC 框架下提供公共產(chǎn)品，滿(mǎn)足區(qū)域國(guó)家的發(fā)展需求，以便凝聚組織成員力量，最終構(gòu)建起自己主導(dǎo)的區(qū)域合作格局來(lái)增強(qiáng)自身實(shí)力，既可以與多方勢(shì)力保持一定距離，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立自主，又能增強(qiáng)作為“棋手”的能力，長(zhǎng)袖善舞，協(xié)調(diào)各方利益，獲得有利的發(fā)展空間。

四、BIMSTEC 面臨的發(fā)展困境

BIMSTEC 成立已有二十多年，但總體來(lái)說(shuō)目前仍然處于初級(jí)發(fā)展階段，各方開(kāi)展的實(shí)質(zhì)性合作程度非常有限，區(qū)域公共產(chǎn)品供給一直存在不足。近年來(lái)，BIMSTEC 在印度的助力下，供給水平得到一定程度的提升，但要實(shí)現(xiàn)供需平衡仍然面臨多重困境，主要有以下幾個(gè)方面：

第一，區(qū)域國(guó)家的公共產(chǎn)品供給能力與意愿不匹配。孟加拉灣地區(qū)是全世界低等收入國(guó)家連片區(qū)域。除了印度與泰國(guó)，其他成員國(guó)雖然對(duì)區(qū)域合作持有較大熱情，但因經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，在資金、技術(shù)與安全保障上均表現(xiàn)為能力不足，決定了他們參與區(qū)域公共產(chǎn)品供給的限度。印度每年都要向組織成員國(guó)提供巨額的發(fā)展援助資金。2019年，印度向孟加拉灣地區(qū)發(fā)展援助約占總對(duì)外援助金額的60%，①I(mǎi)ndian Ministry of External Affairs Annual Report (2019-2020), p.343, http://www.mea.gov.n/Uphoads/Publication Docs/32489_AR_Spred_2020_new.pdf, 訪問(wèn)日期：2021年11月29日。實(shí)質(zhì)上已成為BIMSTEC 區(qū)域公共產(chǎn)品融資的最大貢獻(xiàn)國(guó)。但印度自身也是發(fā)展中國(guó)家，國(guó)內(nèi)建設(shè)也面臨投資短缺等問(wèn)題。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，截至2022年12月底，印度國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口高達(dá)7777.3 億美元。②“Infrastructure Sector in India,”March 22, 2021, https://www.ibef.org/industry/infrastructure-sectorindia.aspx，訪問(wèn)日期：2021年2月7日。因此，限于實(shí)力，印度在自身發(fā)展需求尚不能滿(mǎn)足的情況下，自然無(wú)法長(zhǎng)期承擔(dān)組織內(nèi)經(jīng)濟(jì)類(lèi)公共產(chǎn)品供給。此外，在政策執(zhí)行方面，印度在該地區(qū)往往承諾較多，履行較少，政策很難執(zhí)行下去，尤其這次對(duì)BIMSTEC 態(tài)度的轉(zhuǎn)變與莫迪個(gè)人的“強(qiáng)人政治”密不可分，后任政府是否愿意繼承莫迪的“宏愿”也是未知數(shù)。因此，印度長(zhǎng)期供給能力不足及政策嬗變，以及其他成員國(guó)供給能力或意愿的缺失，嚴(yán)重限制了BIMSTEC 公共產(chǎn)品的供給水平及可持續(xù)性，成為未來(lái)發(fā)展的一大挑戰(zhàn)。

第二，成員國(guó)對(duì)區(qū)域組織的角色定位與利益訴求存在差異。BIMSTEC 成員國(guó)的國(guó)家利益不同，導(dǎo)致各國(guó)參與區(qū)域合作側(cè)重點(diǎn)也不同，表現(xiàn)出對(duì)不同類(lèi)型的公共產(chǎn)品存在偏差。對(duì)印度而言，其將BIMSTEC 視為追求國(guó)家利益和擴(kuò)展地區(qū)影響力的戰(zhàn)略性工具。為了更好地為其所用，印度幾乎憑一己之力，推動(dòng)組織實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與安全的“雙輪驅(qū)動(dòng)”，安全合作機(jī)制的建設(shè)成為印度重點(diǎn)關(guān)注的發(fā)展方向。而印度此舉的目的卻更多地指向中國(guó)。印度強(qiáng)化與成員國(guó)間的軍事聯(lián)系，開(kāi)展軍事演習(xí)提高組織內(nèi)部軍事行動(dòng)能力，以積極應(yīng)對(duì)所謂的中國(guó)與緬甸、斯里蘭卡及孟加拉國(guó)的軍事政治合作，抵消中國(guó)在印度洋地區(qū)的軍事影響力。近幾年，印度單方面推動(dòng)與中國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)并呈現(xiàn)出“全面出擊”態(tài)勢(shì)，重新加強(qiáng)孟加拉灣地區(qū)合作只是印度全球?qū)用娴种浦袊?guó)“一帶一路”倡議的組成部分。

其他成員國(guó)則更傾向于將BIMSTEC 視為純粹的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作平臺(tái)，注重提高組織機(jī)制化合作水平，通過(guò)參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，分享發(fā)展機(jī)遇，從地區(qū)規(guī)模經(jīng)濟(jì)中獲益。這些國(guó)家拒絕跟隨印度參與對(duì)中國(guó)的“圍堵”。對(duì)于印度將組織“政治化”的舉動(dòng)，一些國(guó)家表示反對(duì)。例如，尼泊爾拒絕參加2018年在印度舉行的首次BIMSTEC 成員國(guó)軍事演習(xí)，泰國(guó)也僅以觀察員國(guó)的身份參與其中。有政治觀察員指出，印度舉行這次演習(xí)目的是抵制中國(guó)在該地區(qū)日益增長(zhǎng)的影響力，①Bertil Lintner, “BIMSTEC and Regional Security,” January 15, 2021, https://www.orfonline.org/expertspeak/BIMSTEC-regional-security/，訪問(wèn)日期：2021年2月8日。但這種行為在該地區(qū)是不受歡迎的。尼泊爾官員普雷姆·波德?tīng)枺≒rem Sagar Poudel）甚至直接批評(píng)印度政府，試圖借用BIMSTEC 與中國(guó)在兩國(guó)爭(zhēng)議地區(qū)進(jìn)行對(duì)抗。②“Nepal-China Mutual Cooperation Society,”August 31, 2018, https://www.facebook.com/permalink.php?story_fbid=1884756301831686&id=1415396845434303，訪問(wèn)日期：2021年2月8日。

總之，關(guān)于組織未來(lái)發(fā)展方向，印度方面認(rèn)為，在深化經(jīng)濟(jì)合作的基礎(chǔ)上也應(yīng)當(dāng)賦予BIMSTEC 更多的安全職能，將其打造成為更成熟的區(qū)域政治實(shí)體，而其他國(guó)家則更加傾向于在機(jī)制內(nèi)進(jìn)一步發(fā)掘經(jīng)濟(jì)合作潛力，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。在對(duì)待中國(guó)的態(tài)度上，印度將中國(guó)視為全面的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，以區(qū)域多邊機(jī)制為工具應(yīng)對(duì)“一帶一路”倡議的推進(jìn)。而其他國(guó)家則將中國(guó)視為經(jīng)濟(jì)合作伙伴，愿意搭乘中國(guó)“一帶一路”的順風(fēng)車(chē)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家崛起。由此可見(jiàn)，成員國(guó)基于自身國(guó)家利益訴求，出現(xiàn)了對(duì)BIMSTEC 不同的角色定位，這也影響了各國(guó)在不同領(lǐng)域的合作意愿及采取集體行動(dòng)的積極性，進(jìn)而可能造成組織框架內(nèi)的區(qū)域公共產(chǎn)品總體供給效率低下。

第三，集體身份認(rèn)同感的塑造面臨挑戰(zhàn)。區(qū)域集體身份可以統(tǒng)一組織內(nèi)成員的價(jià)值觀念，實(shí)現(xiàn)最大共識(shí)，并降低公共產(chǎn)品供給的不確定性。多年來(lái)，BIMSTEC 在社會(huì)人文領(lǐng)域提供了一些區(qū)域公共產(chǎn)品，促進(jìn)了地區(qū)民眾間的交往，增進(jìn)了相互了解，但離“集體身份”仍相距甚遠(yuǎn)。其一，孟加拉灣地區(qū)是全世界情況最錯(cuò)綜復(fù)雜的地區(qū)之一。該地區(qū)包含有內(nèi)陸型國(guó)家尼泊爾和不丹，也有海洋型國(guó)家斯里蘭卡，還有陸海兼顧的印度、緬甸及泰國(guó)，同時(shí)是儒家文明、伊斯蘭文明、印度教文明與佛教文明的交叉點(diǎn)。而且，地區(qū)國(guó)家發(fā)展水平差異大，政府治理水平參差不齊，社會(huì)文化多樣化等。成員國(guó)在社會(huì)層面表現(xiàn)出明顯的異質(zhì)性，成為阻礙彼此間“集體身份”建構(gòu)的重要因素。其二，組織內(nèi)長(zhǎng)期存在的信任赤字，尤其是其他國(guó)家對(duì)印度的不信任感，成為阻礙區(qū)域“集體身份”建構(gòu)的根本原因。印度學(xué)者指出，該地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)之一，就是印度與其他國(guó)家缺乏互信，缺乏思想上的“連通”。①Nitin Agarwala and Premesha Saha, “Is the Bay of Bengal Regaining Its Lost Importance?”Journal of the Indian Ocean Region, Vol 15, 2019, p.8.為了夯實(shí)組織內(nèi)部的信任基礎(chǔ)，2017年莫迪發(fā)表演講時(shí)表示，印度與BIMSTEC 其他國(guó)家共享價(jià)值觀、歷史、生活方式和國(guó)家命運(yùn)，呼吁各方將孟加拉灣地區(qū)建設(shè)成為一個(gè)和平與發(fā)展的共同空間。②Constantino Xavier, “Bridging the Bay of Bengal Toward a Stronger BIMSTEC”, Carnegie India,February 2018, p.10.在具體行動(dòng)上，印度在區(qū)域內(nèi)開(kāi)展“佛教外交”以及實(shí)施“季風(fēng)計(jì)劃”，傳播印度文化，與其他國(guó)家尋找文化與歷史的契合點(diǎn)，培育集體身份認(rèn)同感。然而，這些舉措收效甚微，周邊各國(guó)仍然心存芥蒂。其三，成員國(guó)間現(xiàn)實(shí)利益沖突成為阻礙區(qū)域集體身份建構(gòu)的直接原因。其中，印度與周邊鄰國(guó)的利益沖突較多：與孟加拉國(guó)在水資源分配、非法移民、走私以及漁業(yè)等領(lǐng)域的矛盾尖銳；與斯里蘭卡之間則存在海上能源和漁業(yè)利益的糾紛；與兩個(gè)內(nèi)陸鄰國(guó)更是經(jīng)常陷入“控制”與“反控制”的爭(zhēng)斗。孟加拉國(guó)與緬甸則因羅興亞難民問(wèn)題關(guān)系極度惡化。緬甸與泰國(guó)兩國(guó)存有“世仇”，近期也因?yàn)榱_興亞難民問(wèn)題矛盾不斷產(chǎn)生。因此，組織內(nèi)成員國(guó)之間矛盾重重，糾紛不斷，使得雙邊關(guān)系充滿(mǎn)不確定性，“新仇”交織“舊恨”，區(qū)域內(nèi)政治互信難以實(shí)現(xiàn)，更難形成集體身份認(rèn)同。其四，南亞與東南亞早已存在各自的區(qū)域一體化組織“南盟”和“東盟”，并在一定程度上建構(gòu)了地區(qū)認(rèn)同。例如，各國(guó)要“解構(gòu)”原有地區(qū)的身份，重新建構(gòu)“環(huán)孟加拉灣組織”的集體身份。在“解構(gòu)”與“重構(gòu)”的過(guò)程中，各國(guó)意愿不足，面臨的阻力巨大。例如，尼泊爾堅(jiān)持重振SAARC，反對(duì)以BIMSTEC 替代SAARC。因此，依據(jù)當(dāng)前的狀況，在環(huán)孟加拉灣地區(qū)形成新的集體身份認(rèn)同，依然任重道遠(yuǎn)。

第四，組織制度化水平需要提升。BIMSTEC 本質(zhì)上是一系列區(qū)域國(guó)家制定并遵守的國(guó)際制度，也是一種區(qū)域公共產(chǎn)品。通常認(rèn)為，國(guó)際制度為行為體確立了行動(dòng)準(zhǔn)則，明確了權(quán)責(zé)界限，有利于突破公共產(chǎn)品供給與分配過(guò)程中的“集體行動(dòng)困境”。一定限度的制度化能夠增加組織機(jī)制的約束性，增強(qiáng)內(nèi)部凝聚力，進(jìn)而提高公共產(chǎn)品的供給水平。當(dāng)前，BIMSTEC 在制度建設(shè)方面仍然處于初始階段，表現(xiàn)出“弱制度化”特征，在組織議程設(shè)置、機(jī)構(gòu)改革及組織憲章方面需要進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)。首先，BIMSTEC 確立了14 個(gè)合作領(lǐng)域，但成員國(guó)都是發(fā)展中國(guó)家，自身面臨不同的發(fā)展難題，沒(méi)有更多的資源與精力投入到相對(duì)泛化的組織議程。因此，在一定程度上，如此多的合作領(lǐng)域反而造成組織效率的下降，使得某些領(lǐng)域很少或沒(méi)有合作成果。BIMSTEC 需要精簡(jiǎn)組織合作議程，分清主次，將有限的資源集中于各國(guó)均有迫切發(fā)展需求的領(lǐng)域。BIMSTEC 被賦予了眾多目標(biāo)，但這些目標(biāo)很少或根本沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。尼泊爾前外交部長(zhǎng)賈瓦利（Pradeep Hyawali）對(duì)此曾表示：“我們需要專(zhuān)注于五個(gè)優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，使其成為帶動(dòng)該地區(qū)人民繁榮的有效機(jī)制?！雹賀itu Raj Subedi, “Can BIMSTEC Revitalize Regional Cooperation?” August 28, 2018, http://www.china.org.cn/opinion/2018-08/28/content_60660118.htm，訪問(wèn)日期：2021年2月10日。其次，在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，BIMSTEC 進(jìn)程遲緩。最典型的事例就是在2014年才在達(dá)卡設(shè)立了秘書(shū)處。由于秘書(shū)處成立不久，仍存在賦權(quán)不明、人手不足及執(zhí)行力較弱等問(wèn)題。在未來(lái)幾年，機(jī)構(gòu)改革仍是組織建設(shè)的工作重點(diǎn)。BIMSTEC 目前正在考慮在秘書(shū)處設(shè)立一個(gè)類(lèi)似于聯(lián)合國(guó)的常任代表，以使成員國(guó)的大使能夠定期開(kāi)會(huì)，討論相關(guān)問(wèn)題。①Pratnashree Basu, Nilanjan Ghosh, “Breathing New Life into BIMSTEC: Challenge and Imperatives,”April 27, 2020, https://www.orfonline.org/research/breathing-new-life-into-BIMSTEC-challenges-andimperatives-65229/，訪問(wèn)日期：2021年2月10日。最后，BIMSTEC 仍然沒(méi)有簽署一個(gè)完整、統(tǒng)一的組織憲章，與周邊兩個(gè)相鄰的區(qū)域組織“南盟”和“東盟”相比顯得更加滯后。憲章對(duì)一個(gè)國(guó)際組織的發(fā)展具有里程碑式的意義。因?yàn)閼椪率墙M織發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，提供了最基本的制度安排，可以實(shí)現(xiàn)將一個(gè)松散的組織轉(zhuǎn)化為具有法律約束力的“共同體”，是組織制度化過(guò)程中的關(guān)鍵步驟。不僅如此，憲章所代表的“憲章精神”也有利于培養(yǎng)地區(qū)共同體感，塑造地區(qū)集體身份認(rèn)同，增強(qiáng)組織凝聚力。雖然在2018年加德滿(mǎn)都峰會(huì)上，各國(guó)開(kāi)始協(xié)商起草《BIMSTEC 憲章（草案）》，但因分歧較大，一直未通過(guò)。不過(guò)，各國(guó)計(jì)劃在2022年1月舉行的斯里蘭卡峰會(huì)上推動(dòng)憲章的最終簽署。屆時(shí)，BIMSTEC 制度化水平將被提升至新的高度。

五、BIMSTEC 與中國(guó)未來(lái)關(guān)系的發(fā)展

“一帶一路”倡議出臺(tái)后，中國(guó)廣泛參與了孟加拉灣地區(qū)的區(qū)域合作，但大多集中于雙邊層面。而B(niǎo)IMSTEC 被喚醒后，為域外國(guó)家參與該地區(qū)發(fā)展提供一個(gè)不可或缺的多邊合作平臺(tái)，其與中國(guó)的關(guān)系也迎來(lái)新的發(fā)展期。綜合來(lái)看，中國(guó)與BIMSTEC 的關(guān)系未來(lái)有兩種發(fā)展方向：一是中國(guó)與BIMSTEC 成為經(jīng)濟(jì)合作伙伴，共同助力地區(qū)發(fā)展；二是BIMSTEC 受印度操縱，成為遏止中國(guó)的工具。中國(guó)希望與BIMSTEC 各成員國(guó)保持友好關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“共贏”，而極力避免陷入對(duì)抗?fàn)顟B(tài)。因此，中國(guó)需要采取積極的措施，加強(qiáng)與BIMSTEC 的聯(lián)系，建立面向未來(lái)的伙伴關(guān)系。

第一，推動(dòng)“一帶一路”項(xiàng)目向BIMSTEC 提供基礎(chǔ)設(shè)施及資金類(lèi)區(qū)域公共產(chǎn)品?！耙粠б宦贰背h是中國(guó)承擔(dān)大國(guó)責(zé)任，主動(dòng)向世界供給公共產(chǎn)品的有效途徑，甚至在一定程度上開(kāi)辟了一種新的“中國(guó)版搭便車(chē)”的供給模式。中國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投融資領(lǐng)域擁有強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)，這兩項(xiàng)既是“一帶一路”提供的主要國(guó)際公共產(chǎn)品，也是BIMSTEC 成員國(guó)發(fā)展所迫切需求的。有關(guān)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施方面的合作，習(xí)近平主席在2016 出席金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人同BIMSTEC 成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)話(huà)會(huì)時(shí)就曾指出，“要推動(dòng)‘一帶一路’建設(shè)和‘環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作倡議’有關(guān)規(guī)范有機(jī)對(duì)接，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和互聯(lián)互通，努力實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展”。①《習(xí)近平出席金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人同“環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作倡議”成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)話(huà)會(huì)》，2016年10月17日，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n1/2016/1017/c1001-28782880.html，訪問(wèn)日期：2021年3月3日。當(dāng)前，雙方已經(jīng)落地的合作項(xiàng)目（如中緬油氣管道建設(shè)及斯里蘭卡科倫坡港建設(shè)等）已經(jīng)成為地區(qū)建設(shè)的“名牌”產(chǎn)品，吸引了周邊國(guó)家的廣泛關(guān)注，進(jìn)而表達(dá)了更多的合作意向。因此，未來(lái)各方在基建領(lǐng)域的合作前景依然廣闊。另一方面，中國(guó)還是絲路基金、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行及金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)始成員國(guó)，能夠?yàn)椤耙粠б宦贰焙献黜?xiàng)目提供強(qiáng)大的投融資支持。未來(lái)，中國(guó)可以協(xié)助BIMSTEC 盡早建立“環(huán)孟加拉灣經(jīng)合組織發(fā)展基金會(huì)”（BDF）并提供資金支持，使其發(fā)展成為區(qū)域內(nèi)金融類(lèi)公共產(chǎn)品的主要提供者。中國(guó)與BIMSTEC 成員國(guó)共享區(qū)域公共產(chǎn)品，可以增強(qiáng)彼此依賴(lài)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的聯(lián)系變得更加緊密，為未來(lái)關(guān)系的升級(jí)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第二，在“人類(lèi)命運(yùn)共同體”思想指導(dǎo)下，構(gòu)建“大孟加拉灣共同體”意識(shí)?！叭祟?lèi)命運(yùn)共同體”是具有中國(guó)智慧的全球治理理念，也是中國(guó)向全世界提供的精神類(lèi)公共產(chǎn)品，能夠指導(dǎo)建立新型的國(guó)家間關(guān)系。在此思想指導(dǎo)下，中國(guó)可以尋求與BIMSTEC 成員國(guó)建立“大孟加拉灣共同體”。從地理位置來(lái)看，中國(guó)與七個(gè)成員國(guó)中的四個(gè)國(guó)家接壤，而且孟加拉灣是中國(guó)云南省最近的出?？?。此外，中國(guó)自古就與該地區(qū)有經(jīng)貿(mào)往來(lái)及人文交流，而且現(xiàn)在還廣泛參與地區(qū)發(fā)展建設(shè)，中國(guó)是本地區(qū)的最大利益相關(guān)方。因此，無(wú)論從地理距離還是利益關(guān)聯(lián)來(lái)看，廣義上也可以認(rèn)為中國(guó)是孟加拉灣地區(qū)國(guó)家，這就為構(gòu)建“大孟加拉灣共同體”提供了客觀條件。在當(dāng)今全球化的時(shí)代，“大孟加拉灣”地區(qū)內(nèi)的國(guó)家早已形成相互依賴(lài)的關(guān)系，在安全領(lǐng)域更是命運(yùn)與共、休戚相關(guān)。例如，在難民問(wèn)題上，一國(guó)的民族政策可能造成國(guó)內(nèi)政局動(dòng)蕩，并形成難民潮沖擊鄰近國(guó)家邊境。又如毒品泛濫問(wèn)題，金三角地區(qū)的毒品南下經(jīng)過(guò)孟加拉灣銷(xiāo)往海外，北上則通過(guò)云南省銷(xiāo)往中國(guó)。這些都說(shuō)明“大孟加拉灣地區(qū)”是一個(gè)利益共同體。因此，中國(guó)可以與區(qū)域其他國(guó)家追求更多的共同利益，強(qiáng)化相互依存關(guān)系，實(shí)現(xiàn)互利共贏。另一方面，建設(shè)“大孟加拉灣共同體”要注重“共同體感”的養(yǎng)成。在官方層面，中國(guó)未來(lái)可以與BIMSTEC 建立高級(jí)政府官員直接對(duì)話(huà)通道和分歧協(xié)商解決機(jī)制，通過(guò)機(jī)制化的約束，加強(qiáng)溝通以消除誤解，尋求更多共識(shí)，實(shí)現(xiàn)政治互信，積極推動(dòng)集體身份的建構(gòu)。在非官方層面，中國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)孟加拉灣地區(qū)國(guó)家的民間外交，實(shí)現(xiàn)民心相通。例如，建立雙方間智庫(kù)學(xué)者及青年人才的交流機(jī)制，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金制度鼓勵(lì)留學(xué)生交換，甚至可以依據(jù)“北部灣大學(xué)”籌建經(jīng)驗(yàn)建立屬于本區(qū)域的“孟加拉灣大學(xué)”。“大孟加拉灣共同體”作為一種區(qū)域價(jià)值觀念，在構(gòu)建的過(guò)程中能夠不斷推進(jìn)區(qū)域集體身份認(rèn)同，為中國(guó)與BIMSTEC 建立長(zhǎng)久的友好關(guān)系提供思想意識(shí)層面的保障。

第三，中國(guó)應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)與BIMSTEC 建立長(zhǎng)久穩(wěn)固的合作機(jī)制。中國(guó)在處理與區(qū)域性國(guó)際組織關(guān)系方面具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)與東盟之間的合作已經(jīng)成為大國(guó)與區(qū)域國(guó)際組織合作參與區(qū)域治理的典范。中國(guó)應(yīng)以此為藍(lán)本，與BIMSTEC 建立“中國(guó)—BIMSTEC 合作機(jī)制”，建立多層次、多領(lǐng)域的溝通對(duì)話(huà)機(jī)制。中國(guó)可以更加全面細(xì)致地與各成員國(guó)討論中國(guó)何時(shí)以何種方式參與BIMSTEC 框架內(nèi)全部或其中某些合作領(lǐng)域，尤其優(yōu)先考慮互聯(lián)互通及經(jīng)貿(mào)合作。另外，在中國(guó)與BIMSTEC 合作機(jī)制創(chuàng)立的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)著重處理與印度的關(guān)系，做好與印度及時(shí)且充分的協(xié)商，尊重印度在該區(qū)域組織中的主要國(guó)家地位。而在其他國(guó)家中，“中國(guó)威脅論”仍然占據(jù)一定市場(chǎng)。中國(guó)在與該地區(qū)國(guó)家合作中應(yīng)當(dāng)秉承“正確義利觀”，重義輕利，舍利取義，消除對(duì)中國(guó)“債務(wù)陷阱”的誤解。只有消除成員國(guó)對(duì)中國(guó)的懷疑與顧慮，才能更快地建立合作機(jī)制。而將中國(guó)與BIMSTEC 關(guān)系置于穩(wěn)定牢固的合作機(jī)制的約束下，才能更好地管控分歧，為友好伙伴關(guān)系的發(fā)展保駕護(hù)航。