張 勇江學(xué)祺李忠林

1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030；2.池州市東至縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，安徽 池州 247200

一、研究背景與問(wèn)題提出

2018年中央一號(hào)文件首次提出探索宅基地“三權(quán)分置”改革。2020年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），對(duì)深化農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)行部署，明確指出要在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下完善農(nóng)村宅基地制度體系，重點(diǎn)圍繞探索宅基地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行改革試點(diǎn)。2020年9月，全國(guó)104個(gè)縣（市、區(qū)）以及浙江省紹興市、安徽省滁州市、四川省資陽(yáng)市3個(gè)地級(jí)市被列為新一輪試點(diǎn)地區(qū)，正式拉開(kāi)改革工作序幕。2020年11月，為確保新一輪改革試點(diǎn)工作有序推進(jìn)、取得實(shí)效，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作指引》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指引》），指出要“落實(shí)宅基地屬于本集體成員集體所有的有關(guān)規(guī)定，明晰宅基地所有權(quán)具體歸屬；保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭作為宅基地資格權(quán)人依法享有的權(quán)益；允許在一定條件下流轉(zhuǎn)、抵押宅基地使用權(quán)，探索賦予宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)更加充分的權(quán)能”。

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界圍繞宅基地“三權(quán)分置”改革相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了探究。關(guān)于改革緣由與形成邏輯，劉守英等認(rèn)為，探索宅基地“三權(quán)分置”有助于促進(jìn)土地、資金等要素流動(dòng)與優(yōu)化配置[1]；宋志紅認(rèn)為，要破解現(xiàn)行宅基地制度變遷的路徑依賴(lài)，必須重塑宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)，構(gòu)建功能互補(bǔ)、屬性分離、權(quán)利明確、開(kāi)放流動(dòng)的宅基地產(chǎn)權(quán)格局[2]；夏柱智認(rèn)為，現(xiàn)行宅基地制度過(guò)于強(qiáng)調(diào)保障功能而忽略了財(cái)產(chǎn)功能，探索宅基地“三權(quán)分置”改革的目的是為宅基地流轉(zhuǎn)提供產(chǎn)權(quán)合法性及激活宅基地的市場(chǎng)價(jià)值[3]；郭貫成等認(rèn)為，探索宅基地“三權(quán)分置”旨在擴(kuò)權(quán)賦能，兼顧居住保障、經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)等多重功能[4]；郭忠興等認(rèn)為，應(yīng)將宅基地使用權(quán)分為資格權(quán)和使用權(quán)，在保障農(nóng)民戶(hù)有所居的基礎(chǔ)上，通過(guò)放活使用權(quán)實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)[5]。關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”權(quán)能結(jié)構(gòu)，劉雙良認(rèn)為，宅基地所有權(quán)權(quán)能包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)權(quán)能包括成員權(quán)、居住權(quán)，宅基地使用權(quán)權(quán)能包括住房建造使用權(quán)、繼承權(quán)、贈(zèng)與權(quán)、租賃權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等[6]；姜楠、高圣平認(rèn)為，通過(guò)對(duì)宅基地權(quán)能重塑，一方面要讓擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)戶(hù)擁有資格權(quán)，另一方面要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、激活鄉(xiāng)村發(fā)展活力、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興提供有力支撐[7-8]。關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)路徑，韓立達(dá)等認(rèn)為，要賦予宅基地資格權(quán)法定用益物權(quán)屬性，將資格權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記范疇[9]；嚴(yán)金明、董新輝和胡新艷等認(rèn)為，宅基地“三權(quán)分置”改革關(guān)鍵在于厘清“三權(quán)”關(guān)系，首先要健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整等方面的權(quán)利內(nèi)容；其次要探索農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的保障機(jī)制及多種實(shí)現(xiàn)形式；另外還要探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度安排以實(shí)現(xiàn)放活宅基地使用權(quán)[10-12]。關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”改革評(píng)價(jià)，林津等認(rèn)為，宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)彌補(bǔ)了宅基地“兩權(quán)分離”下的制度困境，但作為新的制度優(yōu)化舉措會(huì)引發(fā)制度風(fēng)險(xiǎn)[13]；魏程琳認(rèn)為，探索宅基地“三權(quán)分置”改革有利于提升集體在宅基地統(tǒng)籌利用方面的治理能力[14]；劉俊杰等從利益相關(guān)者視角開(kāi)展研究，認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”改革亟需為邊緣利益相關(guān)者創(chuàng)設(shè)不同參與途徑[15]。

綜上，國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了諸多探究，也取得一些成果，但結(jié)合新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐的成果較少。鑒于此，本文以新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)——安徽省東至縣梅樹(shù)亭村為研究對(duì)象，結(jié)合實(shí)地調(diào)研，探究該村推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革情況，并結(jié)合《方案》和《指引》中對(duì)探索“三權(quán)分置”的相關(guān)要求提出政策建議，以期為推進(jìn)新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)、探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式提供有益參考。

二、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐探索：以東至縣梅樹(shù)亭村為例

梅樹(shù)亭村地處東至縣東北部，緊鄰S234省道，交通便利。全村轄12個(gè)村民組，共有604戶(hù)，農(nóng)業(yè)人口2 324人。村域土地面積4.02 km2，其中，耕地面積180.4 hm2，林地面積688.33 hm2。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以糧油種植為主，屬于典型的中部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)。近年來(lái)梅樹(shù)亭村村民外出務(wù)工、進(jìn)城落戶(hù)定居的數(shù)量不斷增加，導(dǎo)致該村大量宅基地和農(nóng)房處于閑置狀態(tài)，“空心化”現(xiàn)象加劇，違背了土地節(jié)約集約利用的基本原則，也在一定程度上反映出梅樹(shù)亭村村集體經(jīng)濟(jì)組織行使宅基地集體所有權(quán)權(quán)能的缺失，尤其是在宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整及統(tǒng)籌使用等方面尚未形成健全的管理制度。

2020年9月，東至縣被列為新一輪國(guó)家級(jí)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，梅樹(shù)亭村被東至縣確立為第一批宅基地制度改革試點(diǎn)村。該村被確立為首批試點(diǎn)村以來(lái)，以處理好農(nóng)民和土地關(guān)系為主線，以保障農(nóng)民基本居住權(quán)為前提，以完善農(nóng)村宅基地制度體系為重點(diǎn)，堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的三條底線，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為推進(jìn)試點(diǎn)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，秉承“先立后破、穩(wěn)慎推進(jìn)”原則，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，圍繞落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)、放活宅基地使用權(quán)，積極探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式，并取得了一定成效，厘清了宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)之間的關(guān)系，明確了宅基地集體所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)各自權(quán)能，為其他試點(diǎn)地區(qū)探索宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)現(xiàn)路徑提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（一）落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的實(shí)踐探索

在宅基地“三權(quán)分置”框架下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)是保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)及放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的前提，也是重塑宅基地產(chǎn)權(quán)體系及探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式的基礎(chǔ)。東至縣梅樹(shù)亭村自被確立為首批試點(diǎn)村以來(lái)，結(jié)合本村實(shí)際，積極探索宅基地集體所有權(quán)有效實(shí)現(xiàn)形式和可行路徑，持續(xù)開(kāi)展試點(diǎn)工作。

1.明確宅基地所有權(quán)歸屬。實(shí)現(xiàn)和行使宅基地集體所有權(quán)的基本前提是明確宅基地所有權(quán)歸屬。根據(jù)《民法典》和《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民集體是農(nóng)村土地所有權(quán)主體。但長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有概念比較模糊，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體歸屬不明，農(nóng)民集體在宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整等方面的權(quán)能難以實(shí)現(xiàn)[16]。鑒于此，梅樹(shù)亭村圍繞明晰宅基地所有權(quán)歸屬的改革要求，依據(jù)《東至縣農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)行使暫行辦法》等相關(guān)文件，結(jié)合已完成的農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證成果及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的清產(chǎn)核資工作成果，在本村范圍內(nèi)，將屬于村集體的宅基地所有權(quán)主體確定為村集體經(jīng)濟(jì)組織（即梅樹(shù)亭村股份經(jīng)濟(jì)合作社），將屬于村民小組集體的宅基地所有權(quán)主體確定為村民小組。

2.明確由村股份經(jīng)濟(jì)合作社行使宅基地所有權(quán)權(quán)能。梅樹(shù)亭村依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，根據(jù)實(shí)際需要廣泛征求意見(jiàn)，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議研究通過(guò)，規(guī)定本村范圍內(nèi)屬于村民小組集體及村集體的宅基地所有權(quán)由梅樹(shù)亭村股份經(jīng)濟(jì)合作社行使，具體實(shí)踐內(nèi)容包括：一是由村股份經(jīng)濟(jì)合作社負(fù)責(zé)受理農(nóng)戶(hù)建房使用宅基地申請(qǐng)，對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行資格審核，將符合條件的農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)和擬分配的宅基地位置報(bào)村股份經(jīng)濟(jì)合作社成員代表大會(huì)表決。二是由村股份經(jīng)濟(jì)合作社負(fù)責(zé)對(duì)已分配但未建房、房屋倒塌或拆除后兩年以上仍未恢復(fù)使用的土地?zé)o償收回并集中整治；同時(shí)對(duì)以“建新不拆舊”方式占有的宅基地?zé)o償收回。截至2021年12月，已拆除46戶(hù)多宅部分，騰出可利用宅基地4 800 m2。三是村股份經(jīng)濟(jì)合作社依法依規(guī)履行在宅基地審批和農(nóng)房建設(shè)中的審核職責(zé)，并配置1名宅基地協(xié)管員負(fù)責(zé)日常巡查監(jiān)管工作，及時(shí)掌握本村農(nóng)戶(hù)使用宅基地和農(nóng)房建設(shè)施工等情況，對(duì)違法違規(guī)行為做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告，杜絕“一戶(hù)多宅”、未批先建、少批多建等現(xiàn)象。

3.發(fā)揮村民事務(wù)理事會(huì)作用。梅樹(shù)亭村依據(jù)《東至縣村民事務(wù)理事會(huì)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，由村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生本村村民事務(wù)理事會(huì)成員，并由行使宅基地所有權(quán)的主體——村股份經(jīng)濟(jì)合作社賦予村民事務(wù)理事會(huì)參與宅基地管理的具體職權(quán)，充分發(fā)揮村民事務(wù)理事會(huì)在宅基地資格權(quán)認(rèn)定登記、宅基地分配及調(diào)整、宅基地有償使用費(fèi)收取、宅基地自愿退出、宅基地矛盾糾紛調(diào)解、宅基地使用監(jiān)管等方面的自主管理作用，充分激發(fā)群眾參與的積極性、主動(dòng)性，形成了村民事務(wù)理事會(huì)集體討論、集體決策、集體執(zhí)行的宅基地集體所有權(quán)行使機(jī)制。自新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，梅樹(shù)亭村成立了村級(jí)村民事務(wù)理事會(huì)1個(gè)，組級(jí)村民事務(wù)理事會(huì)12個(gè)。村級(jí)和組級(jí)村民事務(wù)理事會(huì)利用農(nóng)閑及晚上召開(kāi)會(huì)議23次，不僅有力宣傳了農(nóng)村宅基地相關(guān)政策，也極大提高了村民參與宅基地管理及本輪改革試點(diǎn)工作的熱情。

（二）保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的實(shí)踐探索

2018年中央一號(hào)文件首次提出宅基地資格權(quán)概念。國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)是從宅基地使用權(quán)中分離出的具有身份性和居住保障功能的權(quán)利[17-18]，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)衍生，有利于實(shí)現(xiàn)集體成員的固有居住利益，在宅基地“三權(quán)分置”改革中發(fā)揮著破除宅基地保障功能與財(cái)產(chǎn)功能之間內(nèi)在阻礙的作用，是極具中國(guó)本土特色的制度創(chuàng)新[19]?！斗桨浮分忻鞔_提出，要保障資格權(quán)人依法享有的宅基地權(quán)益，禁止以各種形式非法剝奪和限制宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)。《指引》中明確提出，完善宅基地分配制度，以保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的宅基地權(quán)益、探索多種形式實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)作為探索宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)保障機(jī)制的重點(diǎn)。圍繞完善“一戶(hù)一宅”合理分配機(jī)制及探索農(nóng)民“戶(hù)有所居”的多種保障方式，2021年6月，東至縣農(nóng)村宅基地制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《東至縣農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定管理暫行辦法》，規(guī)定“宅基地資格權(quán)是指保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶(hù)為單位實(shí)現(xiàn)其基本居住需求的權(quán)利”，明確本縣域內(nèi)可認(rèn)定具有宅基地資格權(quán)的人員、宅基地資格權(quán)滅失情形。據(jù)此，梅樹(shù)亭村結(jié)合本村實(shí)際從以下方面進(jìn)行改革探索。

1.開(kāi)展宅基地資格權(quán)人認(rèn)定和登記工作。根據(jù)《指引》有關(guān)要求，在做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的基礎(chǔ)上，按照“一戶(hù)一宅、限定面積”的原則，以戶(hù)為單位開(kāi)展宅基地資格權(quán)人認(rèn)定和登記工作，并建立相關(guān)登記臺(tái)賬。在實(shí)踐探索中，梅樹(shù)亭村結(jié)合《東至縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定辦法》和《東至縣農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定管理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，制定《梅樹(shù)亭村宅基地資格權(quán)認(rèn)定實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細(xì)則》）?！秾?shí)施細(xì)則》對(duì)梅樹(shù)亭村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有宅基地資格權(quán)的具體條件及對(duì)戶(hù)的界定作出規(guī)定，同時(shí)也對(duì)不能認(rèn)定享有宅基地資格權(quán)、宅基地資格權(quán)喪失及宅基地資格權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整等情形作出具體規(guī)定。截至2021年12月，梅樹(shù)亭村共認(rèn)定宅基地資格權(quán)641戶(hù)、計(jì)2 433人，并以村民小組為單位建立宅基地資格權(quán)登記臺(tái)賬。該村結(jié)合實(shí)際，在宅基地資格權(quán)認(rèn)定登記和動(dòng)態(tài)管理上，彰顯了一定靈活性。例如，在宅基地資格權(quán)認(rèn)定過(guò)程中，把公安部門(mén)核發(fā)戶(hù)籍登記的“戶(hù)”與村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定的“戶(hù)”有機(jī)結(jié)合，以擁有本村戶(hù)籍為基本前提，對(duì)沒(méi)有取得當(dāng)?shù)貞?hù)籍但又具備相應(yīng)條件的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定。其中，“相應(yīng)條件”是指因國(guó)家政策和其他政策性原因（如移民安置）重新分配獲得宅基地，或者戶(hù)籍不在本集體經(jīng)濟(jì)組織，但長(zhǎng)期生活居住于本村且在他處無(wú)房的人員，也可認(rèn)定具有宅基地資格權(quán)。

2.探索宅基地資格權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)形式。在現(xiàn)行制度框架下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員被認(rèn)定具有宅基地資格權(quán)后，方可申請(qǐng)分配使用一定面積的宅基地。因此，筆者同意宅基地資格權(quán)應(yīng)被界定為申請(qǐng)分配使用宅基地資格的觀點(diǎn)[20]，即宅基地資格權(quán)是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于其特殊身份而享有分配使用一定面積宅基地的資格，是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)無(wú)償分配方式取得宅基地使用權(quán)的前提，也是實(shí)現(xiàn)其住有所居的一種福利保障[5]。在推進(jìn)新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)中，針對(duì)如何探索宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)保障機(jī)制，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺(tái)文件明確提出，要在開(kāi)展宅基地資格權(quán)認(rèn)定登記工作基礎(chǔ)上，探索宅基地資格權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)形式，特別是要探索通過(guò)分配宅基地以外的方式實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)的可行性。

梅樹(shù)亭村結(jié)合實(shí)際積極探索宅基地資格權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)形式：一是針對(duì)可以保留宅基地資格權(quán)的情形作出具體規(guī)定，例如，原戶(hù)籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織的大中專(zhuān)院校學(xué)生升學(xué)后保留其宅基地資格權(quán)；原戶(hù)籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)役軍人（不含現(xiàn)役軍官）、復(fù)員退伍軍人保留其宅基地資格權(quán)，但被國(guó)家行政事業(yè)單位及國(guó)有企業(yè)錄用為在編人員的除外；在確認(rèn)進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)民有固定居所的前提下，保留其15年宅基地資格權(quán)。二是在堅(jiān)持“一戶(hù)一宅、面積法定”前提下，允許縣域內(nèi)有宅基地資格權(quán)的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在本村通過(guò)擇位競(jìng)價(jià)、有償使用等方式取得宅基地，且不改變其原村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。

3.完善農(nóng)民戶(hù)有所居的多種保障方式。從新一輪農(nóng)村宅基地制度改革的現(xiàn)實(shí)需求和政策內(nèi)涵來(lái)看，在推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革探索中，保障農(nóng)村村民的居住權(quán)益，實(shí)現(xiàn)住有所居，一定程度上強(qiáng)化了農(nóng)村宅基地的居住保障功能，不僅為試點(diǎn)地區(qū)因地制宜探索多樣化宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑提供政策依據(jù)，同時(shí)也為實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)宅基地居住保障功能與財(cái)產(chǎn)功能的均衡創(chuàng)造條件[21]。完善農(nóng)民戶(hù)有所居的多種保障方式、保障農(nóng)民基本居住權(quán)是開(kāi)展新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的基本前提，也是在宅基地“三權(quán)分置”格局下探索宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)保障機(jī)制的重要內(nèi)容。梅樹(shù)亭村結(jié)合實(shí)際，主要采取了以下保障方式：一是結(jié)合地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)農(nóng)戶(hù)異地搬遷安置工作，針對(duì)本村范圍內(nèi)處于地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)點(diǎn)且生產(chǎn)生活條件艱苦的農(nóng)戶(hù)，在美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)安置點(diǎn)對(duì)本村的外廖組53戶(hù)農(nóng)戶(hù)實(shí)施跨組異地搬遷安置，引導(dǎo)搬遷農(nóng)戶(hù)在外廖新村安置點(diǎn)自建農(nóng)房集中居住，政府給予每戶(hù)3 000元建房補(bǔ)助。二是結(jié)合移民建鎮(zhèn)項(xiàng)目，引導(dǎo)本村嘴上組32戶(hù)農(nóng)戶(hù)搬遷至張溪鎮(zhèn)街道集中安置點(diǎn)，政府提供自建住房用地，并給予每戶(hù)15 000元安置補(bǔ)助。三是引導(dǎo)有意向到本鎮(zhèn)街道居住生活的農(nóng)戶(hù)有償退出宅基地，并購(gòu)置城鎮(zhèn)商品房。

（三）放活宅基地使用權(quán)的實(shí)踐探索

《方案》明確提出，要探索賦予宅基地使用權(quán)更加充分的用益物權(quán)權(quán)能?！吨敢芬裁鞔_要求各試點(diǎn)地區(qū)圍繞盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地、適度放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度和具體路徑。在宅基地“三權(quán)分置”框架下，按照“落實(shí)集體所有、保障戶(hù)有所居、實(shí)現(xiàn)擴(kuò)權(quán)賦能”的制度架構(gòu)，探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的核心內(nèi)容是強(qiáng)化宅基地的用益物權(quán)屬性，進(jìn)而放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)宅基地的功能定位由從居住保障中謀求財(cái)產(chǎn)價(jià)值轉(zhuǎn)化為在財(cái)產(chǎn)價(jià)值導(dǎo)向中維護(hù)居住保障功能[22]。2021年1月，東至縣委、縣政府印發(fā)《東至縣農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，提出從探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式、盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)途徑及繼承農(nóng)房的宅基地使用權(quán)管理辦法等三方面完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。為進(jìn)一步推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度安排和具體路徑，結(jié)合深化農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用省級(jí)試點(diǎn)示范工作，2021年?yáng)|至縣農(nóng)村宅基地制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組先后印發(fā)《東至縣農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)、退出管理暫行辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件。根據(jù)上述要求，梅樹(shù)亭村結(jié)合實(shí)際，不斷探索放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的實(shí)施路徑。

1.探索鎮(zhèn)域內(nèi)跨村轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的有效途徑。梅樹(shù)亭村根據(jù)《東至縣農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)、退出管理暫行辦法》有關(guān)要求，制定《梅樹(shù)亭村宅基地有償使用、轉(zhuǎn)讓及退出實(shí)施細(xì)則（試行）》，在落實(shí)宅基地所有權(quán)和保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的基礎(chǔ)上，積極探索在張溪鎮(zhèn)范圍內(nèi)跨村轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的有效途徑。該細(xì)則對(duì)跨村轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的方式、范圍、條件及程序等作出明確規(guī)定，如可采取轉(zhuǎn)讓、互換等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。針對(duì)流轉(zhuǎn)范圍，規(guī)定受讓人應(yīng)為本鎮(zhèn)域范圍內(nèi)符合申請(qǐng)條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。流轉(zhuǎn)條件包括：一是宅基地流轉(zhuǎn)后在農(nóng)村或城鎮(zhèn)有合法住所，且流轉(zhuǎn)后不得再申請(qǐng)宅基地；二是宅基地轉(zhuǎn)讓須經(jīng)過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意；三是宅基地流轉(zhuǎn)后不得擅自改變用途；四是宅基地受讓方應(yīng)為本鎮(zhèn)范圍內(nèi)有資格權(quán)的村民。同時(shí)規(guī)定，流轉(zhuǎn)程序?yàn)殡p方申請(qǐng)—村民理事會(huì)審查流轉(zhuǎn)雙方資格—鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核—簽訂協(xié)議—變更登記等。實(shí)踐中，梅樹(shù)亭村上燕組3戶(hù)農(nóng)戶(hù)將宅基地轉(zhuǎn)讓給張溪鎮(zhèn)后奠村3戶(hù)農(nóng)戶(hù)；嘴上組1戶(hù)農(nóng)戶(hù)將宅基地轉(zhuǎn)讓給張溪鎮(zhèn)汪坡村1戶(hù)農(nóng)戶(hù)。

2.探索盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的具體途徑。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)要求，試點(diǎn)地區(qū)在探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，要積極探索盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的不同途徑，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員通過(guò)自營(yíng)、出租、入股、合作等方式，依法依規(guī)盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅用于發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，為促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供土地要素保障。為進(jìn)一步盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅，梅樹(shù)亭村根據(jù)東至縣出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》有關(guān)要求，在符合村莊規(guī)劃和用途管制的前提下，以提高農(nóng)村宅基地資源利用效率、增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入及發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，在依法維護(hù)農(nóng)民合法宅基地權(quán)益的基礎(chǔ)上，按照“宜耕則耕、宜建則建、宜綠則綠”原則，積極探索盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的有效途徑，并形成兩種模式：一是“村集體統(tǒng)一回收+入股種植大戶(hù)合作”模式。梅樹(shù)亭村結(jié)合開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治、空心村治理等工作，以“拆舊拆廢”為突破點(diǎn)，對(duì)本村村民已申請(qǐng)但未建房的閑置宅基地、房屋倒塌或拆除后兩年以上仍未恢復(fù)使用的閑置宅基地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一收回后整理復(fù)墾為耕地，再由村集體經(jīng)濟(jì)組織以復(fù)墾后的耕地入股本地種植大戶(hù)等經(jīng)營(yíng)主體，村集體經(jīng)濟(jì)組織可獲取穩(wěn)定的股份收益，拓寬了村集體經(jīng)濟(jì)增收渠道。二是“農(nóng)戶(hù)有償退出+村集體收儲(chǔ)+工商企業(yè)租用”模式。梅樹(shù)亭村在充分尊重農(nóng)戶(hù)意愿的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)已進(jìn)城落戶(hù)及有條件的農(nóng)戶(hù)自愿有償退出閑置宅基地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一收儲(chǔ)為村存量集體建設(shè)用地，結(jié)合招商引資項(xiàng)目，積極引入工商企業(yè)參與閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用。該村已集中整治收儲(chǔ)農(nóng)戶(hù)有償退出的15畝閑置宅基地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織引入社會(huì)資本參與盤(pán)活利用，村集體通過(guò)出租集體建設(shè)用地使用權(quán)的方式租賃給企業(yè)使用。例如該村將豐垅組農(nóng)戶(hù)有償退出的15畝宅基地由村集體統(tǒng)一收儲(chǔ)后出租給當(dāng)?shù)匾患颐駹I(yíng)企業(yè)，用于發(fā)展農(nóng)作物秸稈制作菌棒和廢棄菌棒再生產(chǎn)有機(jī)肥的循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。

三、推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的深化路徑

梅樹(shù)亭村作為東至縣農(nóng)村宅基地制度改革首批試點(diǎn)村，在探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式中，以推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新為重點(diǎn)，圍繞完善宅基地集體所有權(quán)行使機(jī)制、探索宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)保障機(jī)制及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度等方面進(jìn)行試點(diǎn)，并取得階段性成效。為進(jìn)一步推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，確保宅基地制度更加健全、農(nóng)民權(quán)益更有保障、宅基地利用更加有效，本文提出推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的深化路徑。

（一）健全村股份經(jīng)濟(jì)合作社宅基地管理制度

完善宅基地集體所有權(quán)行使機(jī)制、探索宅基地集體所有權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式和方法路徑是新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的重點(diǎn)內(nèi)容。為進(jìn)一步完善宅基地集體所有權(quán)行使機(jī)制，應(yīng)健全村股份經(jīng)濟(jì)合作社宅基地管理制度，通過(guò)民主協(xié)商方式制定《村股份經(jīng)濟(jì)合作社宅基地管理章程》，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整等方面的權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，并具體規(guī)定宅基地使用、流轉(zhuǎn)、退出、收益分配等的審核和監(jiān)督管理；同時(shí)，完善村股份經(jīng)濟(jì)合作社參與編制村莊規(guī)劃、組織本村村民或村民代表針對(duì)村莊規(guī)劃建言獻(xiàn)策的具體程序和環(huán)節(jié)，健全研究審議村莊規(guī)劃并形成審議意見(jiàn)等具體規(guī)定。

（二）探索宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)保留、重獲機(jī)制及固化的可行途徑

1.探索一定條件下宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)保留機(jī)制。一是適用于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情形下對(duì)宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)進(jìn)行保留：在利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)時(shí)，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，宅基地使用權(quán)有償、有期限流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用的，農(nóng)戶(hù)在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限內(nèi)保留宅基地資格權(quán)。二是適用于進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民暫時(shí)退出宅基地使用權(quán)情形下對(duì)宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)進(jìn)行保留：進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民自愿有償退出宅基地的，可選擇暫時(shí)退出宅基地使用權(quán)、保留宅基地資格權(quán)，此時(shí)，只有對(duì)宅基地上房屋及附屬設(shè)施的補(bǔ)償，而不包括退出宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償。至于進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民保留宅基地資格權(quán)的年限則由村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民協(xié)商確定，一旦超過(guò)該年限，若農(nóng)戶(hù)未在保留宅基地資格權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)，宅基地資格權(quán)到期后自動(dòng)滅失。

2.探索針對(duì)特定群體的宅基地資格權(quán)重獲機(jī)制。一是宅基地使用權(quán)一經(jīng)實(shí)現(xiàn)，則宅基地資格權(quán)自動(dòng)滅失，但因自然災(zāi)害導(dǎo)致使用權(quán)滅失的，農(nóng)戶(hù)可重新獲得宅基地資格權(quán)，其后再申請(qǐng)分配使用宅基地。二是自愿將宅基地有償退給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民，因不適應(yīng)城市生活或在城市難以生存等原因再次回到原集體，退還原宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償款且符合集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份條件的，可重新獲得宅基地資格權(quán)。三是針對(duì)不屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但因特殊原因依法遷入本村的農(nóng)戶(hù)，在原籍未享有宅基地權(quán)益的，如國(guó)家政策性移民、回鄉(xiāng)定居的軍人家屬、烈士家屬及經(jīng)批準(zhǔn)回鄉(xiāng)定居的港、澳、臺(tái)同胞和華僑等，與本集體經(jīng)濟(jì)組織在歷史上有權(quán)利義務(wù)關(guān)系的特殊人群，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)民主表決確定是否同意其重獲宅基地資格權(quán)，在重獲宅基地資格權(quán)后可申請(qǐng)分配使用宅基地。

3.探索一定時(shí)間節(jié)點(diǎn)后宅基地資格權(quán)固化的可行途徑。對(duì)農(nóng)戶(hù)而言，在傳統(tǒng)“一戶(hù)一宅”居住保障模式下，主要通過(guò)分配宅基地方式實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)，基于本集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定登記的資格權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檎厥褂脵?quán)。但是，“一戶(hù)一宅”方式下實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)宅基地資格權(quán)取決于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否有符合村莊規(guī)劃并可用于分配的宅基地，2021年修訂的《土地管理法》第六十二條第二款規(guī)定：“人均土地少、不能保障一戶(hù)擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級(jí)人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶(hù)有所居?！边@一規(guī)定將農(nóng)戶(hù)宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式從傳統(tǒng)“一戶(hù)一宅”擴(kuò)展為“一戶(hù)一房”[21]，符合當(dāng)前很多農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況。以“一戶(hù)一房”方式保障具有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶(hù)戶(hù)有所居，在實(shí)踐中大多以集中居住形式實(shí)現(xiàn)，主要包括農(nóng)民住宅小區(qū)、農(nóng)民公寓及集中統(tǒng)建、集中自建或聯(lián)建等途徑。鑒于此，在實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、村莊公共設(shè)施及公益事業(yè)建設(shè)或舊村改造等項(xiàng)目中涉及到農(nóng)戶(hù)搬遷安置的，如農(nóng)戶(hù)愿意以“一戶(hù)一房”方式實(shí)現(xiàn)其戶(hù)有所居，應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶(hù)本著平等自愿協(xié)商原則簽訂搬遷安置協(xié)議，在協(xié)議中明確搬遷農(nóng)戶(hù)的宅基地權(quán)益通過(guò)“一戶(hù)一房”的方式實(shí)現(xiàn)，以該農(nóng)戶(hù)實(shí)現(xiàn)“一戶(hù)一房”的居住權(quán)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)固化其宅基地資格權(quán)。

（三）探索繼承農(nóng)房宅基地使用權(quán)管理的有效路徑

我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！蔽覈?guó)《繼承法》規(guī)定，公民的房屋屬于可以繼承的遺產(chǎn)。當(dāng)前，社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村住房及宅基地使用權(quán)的繼承問(wèn)題尤為關(guān)注。2020年9月，自然資源部在《對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第3226號(hào)建議的答復(fù)》中指出：關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記問(wèn)題，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶(hù)籍的子女繼承并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。根據(jù)我國(guó)《繼承法》規(guī)定，被繼承人的房屋作為其遺產(chǎn)由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，農(nóng)村宅基地不能被單獨(dú)繼承。我國(guó)《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》明確規(guī)定，非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（含城鎮(zhèn)居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按相關(guān)規(guī)定辦理確權(quán)登記，在不動(dòng)產(chǎn)登記簿及證書(shū)附記欄注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織原成員住宅的合法繼承人”。為規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員和非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的宅基地權(quán)益，應(yīng)在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建設(shè)中積極探索繼承農(nóng)房宅基地使用權(quán)管理的有效途徑：一是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是繼承農(nóng)房宅基地使用權(quán)的管理主體，根據(jù)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，村股份經(jīng)濟(jì)合作社可代替農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為繼承農(nóng)房宅基地使用權(quán)的行使主體；二是明確繼承農(nóng)房宅基地使用權(quán)的管理要求，被繼承人的農(nóng)房可由其法定繼承人依法繼承，按照房地一體原則，法定繼承人繼承取得農(nóng)房所有權(quán)的同時(shí)有權(quán)繼承宅基地使用權(quán)，農(nóng)村宅基地不能被單獨(dú)繼承；若被繼承人的房屋因年久失修等原因坍塌或房屋拆除兩年以上未恢復(fù)使用，則其法定繼承人無(wú)權(quán)繼承宅基地使用權(quán)；可在房屋存續(xù)年限內(nèi)對(duì)繼承農(nóng)房進(jìn)行必要修繕以保障其居住功能，但不得隨意將原有房屋完全拆除后翻建、部分拆除后修建或新增附屬物；如有居住、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等合理需求，須依據(jù)相關(guān)規(guī)定，向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織初審后，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法審批；對(duì)于合法繼承農(nóng)房后的宅基地使用權(quán)允許法定繼承人通過(guò)出租、入股、轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)，其中，通過(guò)轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的，受讓方僅限于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

（四）探索將零星分散的閑置宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市

近年來(lái)，隨著農(nóng)村各類(lèi)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)快速發(fā)展，對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的需求不斷上升，但目前大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量不足，征收土地存在范圍縮小、農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)限制等現(xiàn)實(shí)困難，導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需求與供給矛盾突出。鑒于此，在探索放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)改革實(shí)踐中，應(yīng)積極探索和推進(jìn)閑置宅基地和農(nóng)房盤(pán)活利用與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市有效銜接，從而解決經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市資源稀缺的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為此，應(yīng)統(tǒng)籌盤(pán)活利用閑置宅基地與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的內(nèi)在關(guān)系，通過(guò)規(guī)劃調(diào)整、異地調(diào)整等方式，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，將有償收回的閑置宅基地、騰退的廢棄宅基地和農(nóng)房資源按村莊規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的資源范疇，為閑置宅基地用途調(diào)整打通關(guān)節(jié)、理順關(guān)系，使農(nóng)村集體存量建設(shè)用地配置進(jìn)一步優(yōu)化、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的渠道進(jìn)一步拓寬。同時(shí)，也要積極探索通過(guò)建立無(wú)償、無(wú)期限的宅基地使用權(quán)向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)換的通道，實(shí)現(xiàn)閑置宅基地盤(pán)活利用與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地資源配置的聯(lián)動(dòng)性和協(xié)同性。建議在縣級(jí)層面出臺(tái)《農(nóng)村閑置宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)施細(xì)則》，重點(diǎn)明確自愿有償退出的閑置宅基地和農(nóng)房在符合規(guī)劃和優(yōu)先滿(mǎn)足本地住房困難戶(hù)用地需求的前提下，農(nóng)民集體可按村莊規(guī)劃將剩余部分申請(qǐng)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后入市，用入市收益補(bǔ)充閑置宅基地盤(pán)活利用整治周轉(zhuǎn)資金缺口，形成村組自我發(fā)展的良性機(jī)制。