劉 佳，王雪湲

(上海市經(jīng)濟信息中心 低碳經(jīng)濟與應對氣候變化中心，上海 200050)

0 引 言

實現(xiàn)碳達峰碳中和，是一項復雜工程和長期任務[1]。當前，我國“雙碳”工作已由重大戰(zhàn)略決策向科學系統(tǒng)部署邁出關鍵步伐，中央和地方都在加快頂層設計和統(tǒng)籌謀劃?！蛾P于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》提出，研究制定碳中和專項法律，抓緊修訂節(jié)約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟促進法等，增強相關法律法規(guī)的針對性和有效性[2]。在尚未制定全國性法律的背景下，上海需要通過地方立法探索破解“雙碳”工作中的難點，為本市高水平推進碳達峰、碳中和提供穩(wěn)定、長效的法律保障，為全國層面研究制定專項法律提供有益經(jīng)驗。

1 上海高水平推進“雙碳”工作亟需立法解決的問題與難點

上海具備實現(xiàn)碳達峰碳中和目標的良好基礎，“十一五”時期成立了市節(jié)能減排工作領導小組，統(tǒng)籌推進全市節(jié)能減排控碳工作，在嚴格控制煤炭消費、推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、強化重點領域節(jié)能降碳、創(chuàng)新市場機制等方面取得了明顯工作成效。2010年以來上海單位生產(chǎn)總值二氧化碳排放累計降幅超過50%，上海單位生產(chǎn)總值能源消耗和單位生產(chǎn)總值二氧化碳排放一直保持在全國前列水平[3]。然而必須看到，碳達峰碳中和涉及面廣、系統(tǒng)性強，上海面臨能源資源稟賦不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化進一步挖潛空間有限等一系列挑戰(zhàn)，亟需進一步完善法律體系和政策體系建設，在更高層面促進解決深層次矛盾和體制性障礙。

上海在碳排放管理及應對氣候變化推進中，除了與節(jié)能相關的《上海市節(jié)約能源條例》外，基本都是以相關領域規(guī)劃(《上海市資源節(jié)約和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展“十四五”規(guī)劃》《上海市綜合交通發(fā)展“十四五”規(guī)劃》《上海市能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃》《上海市綠色建筑“十四五”規(guī)劃》等)、政府規(guī)章(《上海市綠色建筑管理辦法》《上海市碳排放管理試行辦法》等)、規(guī)范性文件(《上海市關于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的實施方案》等)作為指導，規(guī)范上海各重點領域節(jié)能降碳、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化等工作，呈現(xiàn)重指引導向、輕強制約束，重條塊推進、輕系統(tǒng)統(tǒng)籌的特點。其中，作為上海首個以政府規(guī)章出臺的碳排放領域《上海市碳排放管理試行辦法》，主要聚焦上海碳排放交易試點的相關工作，規(guī)范碳交易納入配額管理的單位碳排放報告、核查復核、配額分配、清繳履約各環(huán)節(jié)的相關要求，并針對企業(yè)、第三方核查機構(gòu)明確違反相關規(guī)定的處罰條款。

為加大對上海節(jié)能減排、低碳發(fā)展和應對氣候變化的支持力度，上海市發(fā)展和改革委員會和上海市財政局于2021年5月印發(fā)《上海市節(jié)能減排(應對氣候變化)專項資金管理辦法》，專項資金聚焦節(jié)能減排和應對氣候變化，主要用于鼓勵對現(xiàn)有設施、設備或能力等進一步挖潛和提高，重點支持其他資金渠道難以覆蓋或支持力度不夠且矛盾比較突出的事項。除了支持鼓勵各重點領域節(jié)能工作、大氣污染和水污染減排工作外，專門增加“(十)低碳發(fā)展和應對氣候變化條款”，重點用于支持低碳城市建設試點示范項目，支持碳達峰及碳中和、溫室氣體排放控制、碳捕集利用封存工程示范、碳匯以及適應氣候變化能力提升等。

1.1 碳管理機制和協(xié)調(diào)機構(gòu)尚未明確

目前上海碳達峰碳中和工作牽頭部門是上海市發(fā)展改革委，低碳及應對氣候變化職能部門是上海市生態(tài)環(huán)境局，上海市經(jīng)信委、上海市住建委、上海市交通委等行業(yè)部門分別負責工業(yè)和信息化、城鄉(xiāng)建設、交通領域的節(jié)能降碳工作。盡管各部門各司其職有序推進，但面對一些跨部門、跨領域的綜合性、系統(tǒng)性工作，如低碳相關標準體系建立、碳中和新技術(shù)、新項目的試點示范、鼓勵全社會參與、市場化機制完善等，容易形成職能范圍不明確，有交叉或有空白的格局。

1.2 行業(yè)、項目、產(chǎn)品的碳評價標準尚未真正建立

盡管上海已對高耗能高排放低水平行業(yè)的新建項目建立了評審機制，堅決遏制相關行業(yè)的項目盲目發(fā)展，對于固定資產(chǎn)投資項目實施了節(jié)能評估和審查制度，但尚未在土地出讓、招商引資、規(guī)劃布局、行業(yè)準入、項目引入等環(huán)節(jié)根據(jù)全市“雙碳”目標確定門檻要求。各區(qū)、園區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和吸引投資過程中，缺乏標尺和指引，前置審批缺少抓手。

1.3 碳管理制度仍舊缺位

上海的節(jié)能管理制度通過《上海市節(jié)約能源條例》得以建立，并持續(xù)完善。上海的碳管理制度尚未真正通過立法形式建立起來。向各行業(yè)部門和各區(qū)人民政府，以及重點單位下達的碳控制目標，仍以年度重點工作安排落實；碳排放報告制度和碳信息披露制度仍通過行政通知得以實施；各部門的碳排放信息和數(shù)據(jù)仍未真正實現(xiàn)共享，監(jiān)測統(tǒng)計核算制度的不統(tǒng)一，容易導致行政政策產(chǎn)生沖突和矛盾。

1.4 支持鼓勵全社會參與“雙碳”工作的激勵機制仍有不足

要實現(xiàn)碳中和就必須在綠色低碳技術(shù)上取得突破，加快綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當前國內(nèi)一半以上的關鍵技術(shù)處于研發(fā)階段，技術(shù)突破上存在一些問題：處于示范階段低碳技術(shù)面臨投入大、風險高、市場不確定性強等不利因素，需要有更多外部協(xié)同和資源投入，以激發(fā)創(chuàng)新主體的積極性。早期應用階段的低碳技術(shù)面臨市場需求不足、政策支持力度較弱、評估體系不完善的問題。成熟技術(shù)面臨“中端技術(shù)鎖定”、自主創(chuàng)新能力亟待提升、配套體系不健全等問題。

2022年1月24日中共中央政治局第三十六次集體學習時，中共中央總書記習近平在主持學習時強調(diào)，要健全法律法規(guī)，完善財稅、價格、投資、金融政策，要充分發(fā)揮市場機制作用，完善碳定價機制，加強碳排放權(quán)交易、用能權(quán)交易、電力交易銜接協(xié)調(diào)。盡管《上海市浦東新區(qū)綠色金融發(fā)展若干規(guī)定》對引導金融資源更多投向綠色發(fā)展領域具有重要意義，但綠色金融和財政資金補貼政策覆蓋面有限，在發(fā)動社會主體積極性，引導全社會資源和資本向綠色低碳領域傾斜，克服當前綠色低碳技術(shù)、項目、產(chǎn)業(yè)價值實現(xiàn)和轉(zhuǎn)換不足的問題，仍缺少系統(tǒng)性謀劃和全局性考慮。

1.5 碳中和新技術(shù)攻關和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展受制現(xiàn)行政策障礙

上海在謀劃“雙碳”戰(zhàn)略、布局綠色低碳新賽道時，孕育了一些國際前沿、具有較大市場前景的新興產(chǎn)業(yè)。但原有行業(yè)生產(chǎn)管理規(guī)定、土地利用要求等政策存在一些不利于綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制，亟需在關鍵環(huán)節(jié)上實現(xiàn)政策的突破。

(1)氫能產(chǎn)業(yè)。目前氫能產(chǎn)業(yè)中，國內(nèi)有超過80項國家及行業(yè)標準，涵蓋氫制取、儲運、基礎設施及燃料電池應用等多個環(huán)節(jié)，但目前的行業(yè)標準、體制機制仍難以滿足產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需求。調(diào)研相關企業(yè)發(fā)現(xiàn)，氫氣作為危化品，制氫、運氫、儲氫在規(guī)劃、環(huán)境、土地、生產(chǎn)等發(fā)面都有嚴格的管理要求，加氫站自產(chǎn)自銷氫氣缺乏政策支持。對于氫能、可再生能源的場景應用，如可再生能源、氫能卡車享有優(yōu)先路權(quán)之類的扶持政策也需加強。

(2)二氧化碳資源循環(huán)化產(chǎn)業(yè)。據(jù)調(diào)研了解，部分電廠正在試點二氧化碳捕集及資源化利用制化學品項目，這也是世界各國政府爭相支持、亟待攻關應用推廣的方向。但我國對二氧化碳制化學品生產(chǎn)、甲醇產(chǎn)品貯存運輸、檢修等方面都有嚴格的安全管理要求，相關管理規(guī)定一定程度上阻礙了二氧化碳用作原材料資源化利用的規(guī)模化應用，不利于碳中和相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2 國內(nèi)外碳中和立法經(jīng)驗啟示

完善法律手段是不同領域、不同部門、不同層面碳達峰碳中和工作穩(wěn)妥、科學、協(xié)調(diào)、有序推進的重要保障。從國際看，主要經(jīng)濟體紛紛做出碳減排相關承諾，設立碳中和目標，制定低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃，部分地區(qū)通過氣候變化立法或修法的形式將碳中和目標寫入法律。這既是參與和引領全球氣候治理的行動，也積極搶占低碳科技前沿制高點、規(guī)則制定主導權(quán)、強化核心競爭力的關鍵布局。目前已有近20個國家和地區(qū)先后制定了應對氣候變化的法律[4]，逐步建立起減少溫室氣體排放、促進實現(xiàn)碳中和、推進低碳綠色發(fā)展的法律制度體系和管理機制。從國內(nèi)看，國家層面已經(jīng)制定和實施了《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟法》《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》等與“雙碳”有關的法規(guī)規(guī)章；地方層面自“十二五”以來，積極在應對氣候變化、低碳、綠色金融、雙碳領域開展法規(guī)制度探索。我國提出碳達峰碳中和目標后，2021年，深圳市發(fā)布《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護條例》，將碳達峰、碳中和以立法形式納入生態(tài)環(huán)境建設的整體布局；天津市發(fā)布《天津市碳達峰碳中和促進條例》，作為國內(nèi)首部以促進實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標為立法主旨的省級地方性法規(guī)，力求平衡碳減排與經(jīng)濟社會發(fā)展，兼顧降碳與增匯，正向激勵與反向懲戒雙管齊下[5]；江西省人大常委會發(fā)布《關于支持和保障碳達峰碳中和工作促進江西綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的決定》，這是全國首個省級人大常委會圍繞支持和保障“雙碳”工作作出的決定[6]。總結(jié)梳理國內(nèi)外立法經(jīng)驗，對本市碳達峰碳中和頂層法律設計具有重要借鑒意義。

2.1 以法律保障減排目標的強制性和約束力

《歐洲氣候法案》將歐洲在2050年實現(xiàn)碳中和的目標寫入法律，提出了新的2030年階段性目標，即溫室氣體排放量比1990年減少55%[7-8]。德國《聯(lián)邦氣候保護法》2021年修訂案，將2030年減排目標從55%上調(diào)至65%，提出2040年減排目標為88%，并將碳中和的時間提前到2045年[8]。將政策宣誓、國際條約中的重要條款轉(zhuǎn)化為具有強制約束力的國內(nèi)法律，一是可以確定長期穩(wěn)定的減排目標，提高碳中和行動的執(zhí)行力，形成倒逼機制；二是可以進一步穩(wěn)定預期，引導市場主體將更多資金資源投入節(jié)能降碳領域；三是可以展現(xiàn)碳減排雄心，提升負責任大國形象，幫助在國際氣候談判中獲得主動權(quán)，維護國家發(fā)展利益。

2.2 科學制定階段性減排目標

考慮到減排進程的長期性和不確定性，在明確中長期目標的基礎上，英國建立五年一期的碳預算制度(2020年第六次全國碳預算，計劃在2035年前將碳排放減少78%)，德國按部門分解減排目標(對能源、工業(yè)、建筑、交通、農(nóng)業(yè)、廢棄物、土地利用變化和林業(yè)等設立了具體目標)[8]，并均設置了一定范圍內(nèi)的目標靈活調(diào)節(jié)機制，如德國《聯(lián)邦氣候保護法》允許部門根據(jù)國際碳市場變化、低碳技術(shù)發(fā)展情況對其減排目標予以適當調(diào)整，并同意各部門之間進行減排目標的相互抵消[9]。借鑒相關經(jīng)驗，碳達峰碳中和立法在明確遠期目標的基礎上，需要建立科學確定各階段各領域減排目標的程序機制。

2.3 建立推動工作落實長效機制

韓國《碳中和與綠色發(fā)展基本法》提出了韓國2050年實現(xiàn)碳中和與2030溫室氣體減排國家自主貢獻目標(較2018年減少40%的溫室氣體排放)[10]，規(guī)定了管理架構(gòu)、國家及地方政府的角色、各領域的任務等。歐盟、英國、德國等在建立高級別、跨部門、綜合性的管理組織基礎上[11]，成立了獨立于行政體系的氣候問題專家委員會，并賦予其相關職責權(quán)限[12]，跟蹤、評估、監(jiān)督氣候保護工作開展和任務落實情況，并提出政策和項目建議。將管理體系、工作機制納入立法，明確“誰來干、干什么、怎么干”，構(gòu)建長效機制，是碳達峰碳中和立法的重要內(nèi)容之一。

2.4 以解決關鍵問題為導向開展前瞻性地方立法探索

德國聯(lián)邦和州均有立法權(quán)，由于氣候變化保護立法與各地區(qū)經(jīng)濟情況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)關聯(lián)密切，因此各州先行立法探索。如北萊茵威斯特法倫州作為德國第一人口大州、工業(yè)和經(jīng)濟重地，2013年率先發(fā)布《北萊茵威斯特法倫州氣候保護促進法》[13-14]。從國內(nèi)地方層面看，《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護條例》圍繞新發(fā)展形勢下迫切需要通過立法解決的問題提前做出了制度安排，并探索實行更加有力的政策和措施。如提出達峰以后，年溫室氣體排放量預期達到3 000 t CO2排放當量的新建、改建或者擴建項目，應當制定碳中和計劃和實施方案等[15]?！渡虾Ｊ衅謻|新區(qū)綠色金融發(fā)展若干規(guī)定》融合法治約束和政策導向，力求破解標準不統(tǒng)一、產(chǎn)融雙方信息不對稱等綠色金融發(fā)展的堵點難點，如統(tǒng)籌建立綠色企業(yè)評價要求、評價標準和綠色項目認定條件、認定標準工作機制等。相對于在國家層面建立碳達峰碳中和領域結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容系統(tǒng)全面的“大塊頭”立法，地方立法具有“小快靈”優(yōu)勢[16]，可以從“小切口”精準立法，著力解決主要矛盾問題，并且通過下位法與上位法的有效銜接，兼顧立法的權(quán)威性、穩(wěn)定性、時效性與靈活性。

3 上?！半p碳”立法建議

上?！半p碳”立法需注重法律框架體系的公開性、科學性、可操作性，有利于更好地減少溫室氣體排放、促進低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)碳達峰碳中和目標。

3.1 通過立法建立系統(tǒng)的碳排放管理體制

建立統(tǒng)一的碳管理組織機構(gòu)。在已成立的上海碳達峰碳中和工作領導小組基礎上，通過立法進一步明確主管部門的職能和責任，設立跨學科雙碳專家委員會。

實行碳目標預算管理。將“2030年前碳達峰，2060年前碳中和”目標通過立法確定下來，同時在明確中長期目標的基礎上，建立分階段的碳預算制度，將“3060”目標細化至每3～5年的階段目標，并根據(jù)任務完成進度和經(jīng)濟社會發(fā)展情況完善目標調(diào)節(jié)機制。

完善目標分解落實制度。進一步完善全市碳排放控制的協(xié)同推進機制，明確行政部門的各自職責，將全市碳排放控制任務計劃，向市經(jīng)濟信息化、城鄉(xiāng)建設、交通、商務、機關事務、文旅等行政管理部門和各區(qū)人民政府、重點區(qū)域、重點園區(qū)，以及重點碳排放單位分解下達。

建立完善控碳評價制度。在城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新建項目等環(huán)節(jié)納入碳達峰碳中和目標影響評估，建立完善綠色低碳發(fā)展影響評估指標體系和工作機制，將碳排放強度超標的建設項目納入行業(yè)準入負面清單。建立綠色低碳企業(yè)、項目、技術(shù)、產(chǎn)品評價認定工作機制，完善綠色低碳企業(yè)評價要求、評價標準和項目認定條件。

3.2 全面推進能源碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測和管理

要求重點單位、重點園區(qū)等建立碳計量管理制度和碳管理體系，并明確必須按規(guī)定報送碳排放報告和披露碳排放相關信息。結(jié)合本市數(shù)字經(jīng)濟和綠色低碳新賽道布局建設，將雙碳數(shù)字平臺建設要求納入立法，在整合現(xiàn)有重點單位能耗在線監(jiān)測平臺、大型公共建筑能耗監(jiān)測平臺、重點單位溫室氣體排放報告平臺等資源基礎上，加強數(shù)據(jù)歸集，豐富應用場景，進一步推動雙碳相關政府數(shù)據(jù)的共享和流動。同時加強與碳交易平臺和綠電交易平臺等綠色低碳市場化交易平臺的連接和打通。

3.3 激活綠色低碳市場機制

在浦東新區(qū)綠色金融立法的經(jīng)驗和實踐基礎上，擴大至全市層面，統(tǒng)一綠色金融產(chǎn)品和項目評估、認定和分類標準。建立全市綠色項目庫，逐步執(zhí)行強制信息披露要求。完善碳排放權(quán)交易機制，建立健全碳普惠機制，通過各類市場機制更高效地實現(xiàn)全社會節(jié)能降碳，明確納入配額管理單位、投資機構(gòu)、碳減排量產(chǎn)生主體的數(shù)據(jù)報告、披露、履約等行為，引導全社會形成自覺踐行綠色低碳的良好氛圍。

3.4 建立健全碳管理標準體系

在服務上海碳達峰碳中和政策體系的基礎上，銜接國家標準，同時體現(xiàn)重點領域示范引領的地方特色，在統(tǒng)計核算、評價認定、管理推進等三方面建立完善上海碳管理標準體系。建立上海碳達峰碳中和標準化技術(shù)委員會，牽頭承擔雙碳標準體系建立和實施。

3.5 支持碳中和相關技術(shù)研發(fā)和試點示范

上海碳達峰碳中和工作的推進，需要加快綠色低碳技術(shù)攻關和產(chǎn)業(yè)布局，在國民經(jīng)濟重點領域識別一批減排潛力大的產(chǎn)業(yè)，提前謀劃一批由綠色低碳技術(shù)驅(qū)動的未來產(chǎn)業(yè)。針對原有法規(guī)政策存在與綠色低碳發(fā)展沖突和矛盾的地方，抓緊開展調(diào)查研究，盡可能推進機制突破和創(chuàng)新探索。