程立艷

（吉林省東豐縣國(guó)土資源收購(gòu)儲(chǔ)備交易中心，吉林 東豐 136300）

引言

城市土地是一個(gè)由陸地、水面和其上下特定空間組成的自然復(fù)合體。在我國(guó)，城市土地是國(guó)有的。首先，隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市土地自身的特性要求強(qiáng)化城市土地的管理，其次，城市土地與城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)，也需要強(qiáng)化對(duì)城市土地的管理。最后要提高土地利用效率，就需要科學(xué)地規(guī)劃城市土地，使其在城市發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

一、城市土地的特點(diǎn)

1.差異性

由于城市功能區(qū)劃的不同，城市土地也具有顯著的差異，而且由于地理位置的差異，各功能區(qū)之間的土地分布也有差異。按照功能劃分，城市分為住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)，每一個(gè)區(qū)的地理位置都有很大的差別，比如市中心和郊區(qū)。所以，要充分考慮到土地的地域特征，做好前期調(diào)查和分析，使土地得到合理的規(guī)劃和使用，以降低資源的浪費(fèi)，加快城市的發(fā)展，提高城市的形象和面貌。

2.稀缺性

在我國(guó)城市化進(jìn)程中，大量的人口涌入，使得城市土地面臨著越來(lái)越多的人口壓力，可以利用的土地越來(lái)越少，土地越來(lái)越緊缺。為了更好地利用現(xiàn)有的土地資源，滿足人們的日常需要，促進(jìn)城市向前發(fā)展，有關(guān)部門(mén)必須對(duì)土地進(jìn)行再規(guī)劃與處置。

3.區(qū)位效益性

土地區(qū)位效益是指某個(gè)地區(qū)某個(gè)行業(yè)的集聚度，通過(guò)對(duì)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的分析與討論，可以對(duì)該地區(qū)的工業(yè)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行正確的預(yù)測(cè)，并對(duì)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)及特點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)的調(diào)控，以降低資源的浪費(fèi)和消費(fèi)?？刂坪猛恋氐膮^(qū)位效益，是實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃目標(biāo)、促進(jìn)城市健康發(fā)展的重要途徑。

二、城市土地管理中土地利用規(guī)劃的作用

城市土地規(guī)劃是一種規(guī)劃工作，它可以使人充分利用已有的資源，對(duì)已有的社會(huì)環(huán)境進(jìn)行合理的規(guī)劃和改造，以適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，為人類(lèi)的生產(chǎn)提供便利。土地規(guī)劃是一種以系統(tǒng)化的方式來(lái)優(yōu)化土地使用結(jié)構(gòu)、保護(hù)環(huán)境、使土地資源得以有效利用的方法和方式。城市土地規(guī)劃要立足于全局，遵循系統(tǒng)發(fā)展的思想，兼顧社會(huì)效益和生態(tài)效益，以達(dá)到城市土地的最優(yōu)配置。土地利用效率的提高，可以有效地改善環(huán)境，防止資源和土地的浪費(fèi)。不管是對(duì)耕地的保護(hù)，還是對(duì)土地的集約利用，和對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都起到了積極的推動(dòng)作用。城市土地規(guī)劃作為土地使用管理的基礎(chǔ)，在推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著巨大的作用，具體作用如下。

1.經(jīng)濟(jì)方面

對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。土地是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的一種重要資源，而土地規(guī)劃則是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種有效途徑。土地規(guī)劃直接關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，只有通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃，合理利用土地資源，才能有效地提高土地利用效率，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.城市建設(shè)方面

土地資源的合理使用，是城市建設(shè)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，對(duì)城市的發(fā)展是有益的。合理編制土地使用計(jì)劃，對(duì)于緩解當(dāng)前城市用地緊張和房地產(chǎn)價(jià)格上漲等問(wèn)題具有重要意義。通過(guò)強(qiáng)化土地規(guī)劃，可以在一定程度上降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，降低用地面積。

3.資源配置方面

城市土地利用規(guī)劃集中、合理分配，實(shí)現(xiàn)城市土地集約化、集約管理、集中布局、合理規(guī)劃、集聚發(fā)展。目前基于我國(guó)城市的土地現(xiàn)狀，對(duì)土地利用進(jìn)行規(guī)劃，科學(xué)合理分配土地，以最大限度地利用土地，可以降低土地的無(wú)謂浪費(fèi)，促進(jìn)城市土地的合理分配和科學(xué)利用，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

4.公共資源方面

合理規(guī)劃城市土地可以有效維護(hù)公共利益。一個(gè)城市的發(fā)展核心就是人。人類(lèi)創(chuàng)造了城市，大量的人口集中在一起，就產(chǎn)生了對(duì)諸如公共設(shè)施這樣的共享基礎(chǔ)設(shè)施的需要。只有通過(guò)對(duì)土地使用的有效規(guī)劃，才能使學(xué)校、醫(yī)院、郵政等公共設(shè)施得到合理的安置，以便于市民、增加市民的滿意度、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

5.投資成本方面

在土地利用規(guī)劃中，通過(guò)合理的土地利用規(guī)劃，可以降低城市建設(shè)投資的成本，降低城市資源的無(wú)序使用，從而降低土地使用的浪費(fèi)，提高土地的管理性和科學(xué)性，降低開(kāi)發(fā)成本，提高土地管理的效率。

三、城市土地管理中土地利用規(guī)劃的不足

1.土地利用規(guī)劃目標(biāo)不夠明確

城市土地規(guī)劃是一個(gè)多目標(biāo)的綜合，包括人口控制、生態(tài)保護(hù)、污染治理、發(fā)展規(guī)模、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多個(gè)方面，其中包括住宅、商業(yè)區(qū)、道路交通等。該項(xiàng)目具有很強(qiáng)的綜合性和實(shí)用性，主要包括：一是對(duì)城市土地進(jìn)行合理的規(guī)劃和使用，以推動(dòng)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；第二，要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，優(yōu)化城市的公共服務(wù)；第三，城市建設(shè)用地的合理規(guī)劃和合理使用，確保城市建設(shè)用地供應(yīng)均衡；第四，資源是城市發(fā)展的根本，必須合理分配公共資源，以支持城市的發(fā)展。從不同的規(guī)劃目標(biāo)中可以看出，不同的目標(biāo)之間存在著一些矛盾，比如：在不同的土地指標(biāo)中，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，如果采用相同的分配方式，就很難實(shí)現(xiàn)公平與利益的均衡。

2.并未全面考慮利益主體

土地利用規(guī)劃必須合理配置，以適應(yīng)城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的既定需求。在編制規(guī)劃過(guò)程中，必須兼顧規(guī)劃的公平性和效益，兼顧規(guī)劃的利益，提高規(guī)劃的可操作性和科學(xué)性。然而，由于沒(méi)有充分考慮各方面的利益訴求，使規(guī)劃的可操作性和適用性大大降低。城鄉(xiāng)、耕地保護(hù)與城市發(fā)展、公共利益與個(gè)體利益矛盾明顯，不能充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃的功能。

3.可持續(xù)發(fā)展意識(shí)薄弱

城市土地規(guī)劃不當(dāng)不僅會(huì)導(dǎo)致土地的浪費(fèi)，也會(huì)成為制約城市發(fā)展的瓶頸。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)度，會(huì)造成大量的基礎(chǔ)設(shè)施閑置，如健身器材、老年人活動(dòng)廣場(chǎng)等過(guò)多，造成了資源的浪費(fèi)。

4.保障體系不健全

在土地利用規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，缺乏配套的保障機(jī)制。目前我國(guó)的土地使用規(guī)劃實(shí)施缺乏配套的保障機(jī)制和實(shí)施機(jī)制，缺乏對(duì)保障體系的健全建設(shè)，這就造成了保障體系與土地利用規(guī)劃之間的脫節(jié)，使得土地利用規(guī)劃工作相對(duì)滯后。

5.信息數(shù)據(jù)不夠完善

當(dāng)前，我國(guó)城市化進(jìn)程尚處在初期，對(duì)土地使用的把握不夠充分，對(duì)已開(kāi)發(fā)的土地和可使用的土地不清楚，而且使用不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象很多。要建立和健全城市土地使用數(shù)據(jù)庫(kù)，使其對(duì)土地使用狀況有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)和記錄。只有把資料做得更細(xì)致，才能對(duì)未開(kāi)發(fā)土地進(jìn)行更合理的規(guī)劃，更好地利用已用土地。

6.城市發(fā)展與規(guī)劃不平衡

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐不能很好地協(xié)調(diào)發(fā)展和規(guī)劃之間的關(guān)系。有關(guān)的規(guī)劃文件，例如土地和城市規(guī)劃等，屬于不同的部門(mén)，規(guī)劃文件的編制的依據(jù)也各不相同，二者存在著巨大的差異。城市土地短缺與耕地短缺加劇了土地供應(yīng)短缺，舊城改造造成的土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，而郊區(qū)的閑置土地卻未得到有效利用。

四、城市土地管理中土地利用規(guī)劃的對(duì)策

針對(duì)目前我國(guó)城市土地規(guī)劃中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，應(yīng)從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，嚴(yán)格按照科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的思想，尋找有效、合理的對(duì)策來(lái)合理規(guī)劃土地的使用，具體對(duì)策如下。

1.編制科學(xué)合理的土地利用規(guī)劃方案

城市土地規(guī)劃要從城市、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行土地利用規(guī)劃。城市土地規(guī)劃要有建設(shè)性、超前性，在規(guī)劃編制的初期，應(yīng)廣泛聽(tīng)取社會(huì)意見(jiàn)，對(duì)城市發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行調(diào)研，并與城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)。規(guī)劃要充分發(fā)揮城市建設(shè)的職能，明確城市各功能分區(qū)，明確建設(shè)用地和環(huán)境保護(hù)用地，做到集工業(yè)、商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)和綠化區(qū)的集約經(jīng)營(yíng)，確保用地規(guī)劃的可操作性。

2.優(yōu)化土地管理機(jī)制

要建立健全土地供應(yīng)制度，避免在發(fā)展過(guò)程中對(duì)耕地、生態(tài)環(huán)境的破壞，打破傳統(tǒng)的粗放經(jīng)營(yíng)方式，完善土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制。首先，在城市土地規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)城市建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、容積率、綠化用地和人口規(guī)模等方面的分析，建立符合城市建設(shè)和發(fā)展需要的土地指標(biāo)體系，從而達(dá)到土地資源優(yōu)化配置的預(yù)期目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)土空間總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容，加強(qiáng)城市空間布局的科學(xué)性和合理性，優(yōu)化城市空間布局的設(shè)計(jì)和施工，不斷提升城市綜合水平。其次，要做好城市建設(shè)土地的管理工作，提高規(guī)劃的科學(xué)性和有效性。以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，避免規(guī)劃與城市建設(shè)的錯(cuò)位，充分發(fā)揮土地規(guī)劃功能和價(jià)值。

3.堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則

城市土地的可持續(xù)發(fā)展必須以城市的可持續(xù)發(fā)展為目的，并以此為最終目的，推動(dòng)城市的穩(wěn)定發(fā)展。首先，制定可持續(xù)發(fā)展的土地使用計(jì)劃，為長(zhǎng)期的土地資源開(kāi)發(fā)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；其次，要從多方面促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展，保障地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，促進(jìn)樓市穩(wěn)定發(fā)展。在編制土地空間規(guī)劃時(shí)，必須從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看待我國(guó)城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的策略，并從全局上確立可持續(xù)發(fā)展的理念，組織實(shí)施土地空間規(guī)劃。通過(guò)對(duì)土地資源的合理分配和合理利用，對(duì)土地資源進(jìn)行全面、系統(tǒng)的綜合考慮，對(duì)城市建設(shè)與發(fā)展的潛力與趨勢(shì)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)，建立一套科學(xué)的土地管理體制。

4.加大宣傳

要堅(jiān)持科學(xué)的全面、可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略，就要加強(qiáng)對(duì)城市的宣傳，要切實(shí)推動(dòng)城市土地規(guī)劃的實(shí)施，要把土地利用規(guī)劃納入城市建設(shè)中來(lái)。推進(jìn)工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高土地利用效率，將城市整體規(guī)劃放在首位。要堅(jiān)持與發(fā)展經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，要結(jié)合實(shí)際，強(qiáng)化環(huán)保工作，結(jié)合地域特點(diǎn)，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，切實(shí)監(jiān)督規(guī)劃的執(zhí)行。

5.兼顧發(fā)展利益

土地利用規(guī)劃的基本目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而要實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，必須以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是重中之重，因此，在發(fā)展的過(guò)程中，要把土地規(guī)劃列為優(yōu)先保留的項(xiàng)目，并建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。通過(guò)對(duì)城市土地的綜合分析，從開(kāi)發(fā)和使用兩個(gè)角度進(jìn)行綜合的分析，為土地的合理利用提供科學(xué)的依據(jù)，并在一定程度上考慮生態(tài)的發(fā)展，防止產(chǎn)生環(huán)境問(wèn)題。針對(duì)城市土地復(fù)墾的情況，對(duì)土地復(fù)墾問(wèn)題進(jìn)行研究，力求實(shí)現(xiàn)土地和耕地的協(xié)調(diào)利用，并在一定程度上兼顧社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的雙重利益。加快改革和綜合發(fā)展，從完善土地管理體制入手，有效地解決耕地的粗放問(wèn)題。在合理使用土地的同時(shí)，還應(yīng)充分發(fā)揮土地資源的作用，實(shí)現(xiàn)最大程度的節(jié)約，調(diào)整城市建設(shè)用地和耕地保護(hù)的關(guān)系。

6.按需挖掘存量土地

城市化的加速是建立在不斷發(fā)展的工業(yè)化基礎(chǔ)上的，這也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。目前，我國(guó)已全面擺脫貧困，很多城市還在進(jìn)行老城區(qū)的改建，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度過(guò)快，很多城市的中心區(qū)發(fā)展滯后。因此，在城市規(guī)劃中，老城區(qū)的更新是至關(guān)重要的。目前，我國(guó)城市土地未得到充分的利用，大量的閑置土地被占用，因此必須對(duì)其進(jìn)行合理的規(guī)劃。我國(guó)城市平均容積率與土地的合理容積率相比雖然有0.2的差距，但其發(fā)展空間仍十分巨大。可以以現(xiàn)有土地進(jìn)行“二次建設(shè)”，建設(shè)商場(chǎng)、游樂(lè)區(qū)等，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障生態(tài)和土地資源的合理使用。

7.嚴(yán)格工業(yè)用地規(guī)劃

城市的發(fā)展離不開(kāi)第二產(chǎn)業(yè)，而工業(yè)是生產(chǎn)發(fā)展的第一要?jiǎng)?wù)，而目前的工業(yè)體制仍然是以第二產(chǎn)業(yè)為主。因此，在大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)時(shí)，特別要注意工業(yè)用地的規(guī)劃。在城市建設(shè)過(guò)程中，工業(yè)用地的規(guī)劃是非常重要的。①考慮到城市人口的密集分布，并在一定程度上保證大量的城市土地可以滿足工業(yè)需要。②增加進(jìn)入市場(chǎng)的門(mén)檻，合理使用土地，對(duì)技術(shù)水平高、占地面積小的企業(yè)進(jìn)行投資，使其在合理使用的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。③工業(yè)用地應(yīng)考慮到城市的地理位置，以連接城鄉(xiāng)為基礎(chǔ)，合理布局城市周?chē)慕紖^(qū)，降低城市廢氣和污水排放。

8.將土地集約化利用指標(biāo)體系與城市規(guī)劃相結(jié)合

可以找到一套與我國(guó)城市規(guī)劃相適應(yīng)的土地集約使用指標(biāo)體系。在城市土地規(guī)劃中，要對(duì)城市的空間布局和形式進(jìn)行合理的設(shè)計(jì)，以防止一系列的土地被占用，從而促進(jìn)城市的城市化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。在城市土地管理中，土地規(guī)劃的方式是多方面的，應(yīng)從多方面進(jìn)行分析，以確保在城市土地管理中采取的各項(xiàng)措施都能起到良好的效果。

結(jié)語(yǔ)

土地是人類(lèi)賴以生存的重要條件，而隨著人口的不斷增加，城市土地的管理問(wèn)題也逐漸成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。因此，對(duì)土地使用規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)、全面的分析，可以使土地利用規(guī)劃在土地管理中的地位越來(lái)越重要，制定出科學(xué)、有效的土地使用計(jì)劃，可以有效促進(jìn)城市的發(fā)展與建設(shè)。在制定土地利用規(guī)劃時(shí)，必須深入考慮影響到城市建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵要素，這樣既可以強(qiáng)化城市的生態(tài)保護(hù)，又可以促進(jìn)城市的持續(xù)發(fā)展。城市土地開(kāi)發(fā)與利用的最優(yōu)管理機(jī)制可以使城市土地資源得到更合理的配置，使城市的空間布局得到進(jìn)一步的改善，為城市經(jīng)濟(jì)、土地、生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展提供良好的條件。