陸 草 ，關(guān) 婷，原 新，楊 娟，閔 娟

（1.深圳市衛(wèi)生健康發(fā)展研究和數(shù)據(jù)管理中心，廣東深圳 518028 2.南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，天津 300071）

2016 年我國實施全面二孩政策后，人口出生率短暫上升后即持續(xù)走低，到2020 年降至8.52‰［1］，育齡婦女總和生育率為1.3［2］，低于正常人口更替水平2.1 和國際警戒線1.5。2021 年人口出生率進一步降至7.52‰，同年國家做出實施三孩生育政策的重大決定［3］。生育政策效應(yīng)的發(fā)揮一定程度上受到嬰幼兒照護資源充足性的影響，研究顯示已生育一孩，不打算生育二孩的母親有60.7%是因為“沒人看孩子”［4］，而在三孩生育政策下，家庭照護資源愈發(fā)捉襟見肘，社會托育服務(wù)將成為影響三孩生育政策實施效果的重要因素之一。社會托育服務(wù)分為機構(gòu)式托育和家庭式托育［5］。我國已出臺托育機構(gòu)的系列政策，但由于托育機構(gòu)場地要求高、合適場所難得，資源緊張短期難以緩解導(dǎo)致服務(wù)容量無法快速增加［6］。家庭托育點啟動迅速、托位增長快但缺少管理規(guī)范而無序發(fā)展。2021 年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》要求制定家庭托育點管理辦法。

管理辦法的制定需基于我國家庭托育點實際情況，并借鑒相關(guān)經(jīng)驗，以增強適用性和有效性，避免國外對家庭日托實際情況考量不足而出現(xiàn)的政策執(zhí)行成本高、不切實際和不合理等問題［7］。但現(xiàn)有研究側(cè)重介紹國外經(jīng)驗并得出相應(yīng)啟示［5-6,8-10］，而經(jīng)驗的借鑒需根據(jù)實際情況進行本土化改造，否則可能“重蹈”作為家庭式托育重要內(nèi)容的社區(qū)保姆制度在歐美一些國家取得成功，但在香港、澳門等地區(qū)卻沒有取得預(yù)期效果的“覆轍”［11］。因此需要探究家庭托育點的實際情況，當(dāng)前北京、深圳、廣州、青島、成都等城市開辦的家庭托育點數(shù)量據(jù)不完全統(tǒng)計高達數(shù)千家［8］。已有分析北京市家庭托育點情況的研究［12］，因此本研究通過廣深兩地的調(diào)查，反映其現(xiàn)狀和困境，為全國家庭托育點管理辦法的制定提供廣深層面基本情況的參考，并進一步基于實際情況，對國外和我國臺灣地區(qū)當(dāng)前以及我國以往的管理經(jīng)驗進行本土化改造和適應(yīng)性分析來提出對策建議，為規(guī)范家庭托育點的發(fā)展提供參考。

一、家庭托育點的概念、類型和定位

（一）家庭托育點概念

家庭托育點的提法首次出現(xiàn)在2020 年12 月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2020〕52 號），當(dāng)前尚無明確定義，存在將其定義為公民個人或家庭以自有住宅為場所，為0-3 歲嬰幼兒提供服務(wù)的一種模式［13］?；騻€人、家庭或機構(gòu)在居民住宅中，以收費的形式為嬰幼兒提供照顧服務(wù)的一種新興形式［14］?；蛟O(shè)置在小區(qū)居民樓內(nèi)，由家庭以外的社會組織、個人或多個家庭聯(lián)合創(chuàng)辦，舉辦者親自參與或聘請工作人員來從事兒童照護工作［6］。以上主要從舉辦主體、收費和場所進行定義，但對舉辦主體除個人/家庭外是否包含機構(gòu)/社會組織，場所除自有住宅外是否包含租用住宅均存在分歧。

舉辦在居民住宅的此種托育形式在我國20世紀(jì)80 年代首次出現(xiàn)時被稱為家庭托兒所，1991年《中華人民共和國未成年人保護法》第三十三條明確提出“提倡和支持舉辦家庭托兒所”，已知的文獻沒有國家層面對家庭托兒所的統(tǒng)一定義，其定義散見于各地的管理辦法。在北京，家庭托兒所指群眾自籌、自辦、自負(fù)盈虧，無需國家投資、直接對入托家長負(fù)責(zé)，以家庭為單位的個體托幼組織［15］。在天津，指由離、退休的職工、干部、待業(yè)青年、城鎮(zhèn)居民個人或幾人自籌資金，自籌房屋聯(lián)合舉辦［16］。在沈陽，指公民自籌資金，利用民宅，以個人名義自辦，招收三名以上，年齡在三周歲以下（不含三周歲）兒童的托兒所［17］。北京市和天津市的家庭托兒所概念聚焦于舉辦主體、性質(zhì)和職責(zé)，沈陽市的進一步細化到招生對象。

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織將家庭式托育定義為周期性的、半天（每周少于20 小時）或全天在照護者的私人住宅中照護一名或多名兒童的情況。照護者可以是自雇或市政雇員，該術(shù)語還可指持證照護者在兒童家中照護兒童的情況［18］。使用的房屋既包含照護者的私人住宅又包含兒童的家［19］。我國臺灣地區(qū)將居家式托育服務(wù)定義為兒童三親等①內(nèi)親屬以外的人員，在居家環(huán)境中提供的收費托育服務(wù)［20］。

本研究綜合上述定義，從場所、人員和照護對象三方面，將家庭托育點定義為在自有或租用居民住宅中，由家庭成員或聘用人員作為照護者，為3 歲以下嬰幼兒提供托育服務(wù)的一種托育形式。該定義較為寬泛，便于盡量囊括和窮盡現(xiàn)有的家庭托育點類型，為后期細化和具體化概念提供豐富的數(shù)據(jù)材料。

本文中家庭式托育、家庭日托、家庭托兒所、家庭托育點同義復(fù)指。

（二）家庭托育點的類型

家庭托育點根據(jù)開辦的場所、與收托嬰幼兒有無親屬關(guān)系可分為不同類型。按照開辦場所的差異，我國臺灣地區(qū)居家式托育服務(wù)分為在宅托育服務(wù)（托育人員在托育服務(wù)登記處所提供托育服務(wù)）和到宅托育服務(wù)（托育人員至兒童住所或其他指定居所提供托育服務(wù)）［21］。日本的家庭式托育分家庭保育和住宅訪問型保育，家庭保育指在家庭保育人員住所或其他地方（不包括托育兒童的住所）提供的保育服務(wù)，對象僅限未滿3 歲的嬰幼兒。住宅訪問型保育是對因殘疾或疾病等原因難以進行集體保育的幼兒、符合兒童保育支援法的幼兒等提供的上門保育服務(wù)［22］。美國的家庭式托育（home-based child care，HBCC）按照與收托嬰幼兒有無親屬關(guān)系分為兩類：家庭式托育從業(yè)者僅托育與他們有關(guān)系的孩子的家庭、朋友和鄰居托育（family friend and neighbour care，F(xiàn)FN）以及至少對一些與自己沒有親屬關(guān)系的孩子提供有償托育的家庭兒童保育（family child care,FCC）［9］,家庭、朋友和鄰居托育的供應(yīng)者不受法規(guī)和許可證約束，通常稱為免資格證托育或非正式托育，家庭兒童保育則受國家監(jiān)管。

到宅托育服務(wù)和居家訪問型保育類似于當(dāng)前我國內(nèi)地嬰幼兒家長聘請保姆、月嫂或家庭育嬰師到家中照看嬰幼兒的情形，多屬于在嬰幼兒家庭內(nèi)部進行的由社會提供的托育。在當(dāng)前于嬰幼兒家庭外部開展的托育尚未完全納入監(jiān)管范圍的情況下，不宜超越發(fā)展階段提前將其納入監(jiān)管。家庭、朋友和鄰居托育類似于我國當(dāng)前鄰里之間基于分擔(dān)托育成本而進行的共同托育行為，為鄰里互助性質(zhì)，較少甚至不涉及盈利問題，不宜納入監(jiān)管。在宅托育、家庭托育和家庭兒童保育更類似于我國內(nèi)地當(dāng)前應(yīng)納入監(jiān)管的家庭托育點類型，即有資質(zhì)（注冊）的照護人員在自己家（或租賃的住宅）中提供保教結(jié)合的服務(wù)。

（三）家庭托育點的定位

在20 世紀(jì)80 年代，我國家庭托兒所是社會托幼事業(yè)的一種補充形式［8］，西方家庭日托除了為在職父母提供托兒服務(wù)外，為陷入困境的家庭提供預(yù)防和保育服務(wù)也是一項重要的兒童福利戰(zhàn)略［23］。

當(dāng)前，我國家庭托兒所因低價而滿足外來務(wù)工人員等低收入家庭的子女送托需求，在托育服務(wù)中發(fā)揮重要的拾遺補缺作用［24］。在難以獲得公共托育服務(wù)的情況下，西方家庭式托育因其個性化服務(wù)能更好地滿足低收入和特殊家庭的照料需求而成為其照料方式的首要選擇［25-26］。在托兒中心數(shù)量不足而選擇有限的澳大利亞的農(nóng)村及部分地區(qū)，家庭日托作為一種基本托育形式，成為幼兒教育和照護服務(wù)的重要組成部分［27］。

綜上，家庭托育點在托育服務(wù)體系中發(fā)揮的是補充作用，其不能替代也無法替代托育機構(gòu)，且目標(biāo)群體更多為中低收入人群，具有兜底補缺優(yōu)勢，又因其收費相對較低而帶有一定的普惠色彩。在國內(nèi)外發(fā)揮作用的區(qū)別在于國外家庭式托育是面向公共托育資源受限的農(nóng)村或偏遠地區(qū)，而我國家庭托育點可能對資源緊張導(dǎo)致托育機構(gòu)建設(shè)受限的城市地區(qū)更具積極意義。

二、廣深兩地家庭托育點的基本情況

（一）場所情況

調(diào)查結(jié)果顯示廣深兩地的家庭托育點多數(shù)是租用居民住宅開展托育服務(wù)，較少使用自有住宅，主要發(fā)揮的是托育功能，即使是出于便于延時托、晚托及減少實際人員開支等目的而存在工作人員居住其中的情況，其居住功能也是因托育功能而生并服務(wù)于托育功能。家庭托育點多數(shù)沒有開辦在家中，而是專門租用住宅辦托育，導(dǎo)致用于嬰幼兒托育服務(wù)的場地面積較大，在80-300 平方米之間。但國外及我國臺灣地區(qū)典型的家庭日托更多是開辦在照護者的家中［7,23,28-29］或居家環(huán)境中［9］，其場所在用于托育之前已發(fā)揮居住功能，即用于托育的住宅最初發(fā)揮的是居住功能，而后因承擔(dān)托育服務(wù)而同時兼具了居住和托育功能，從而使得其用于托育服務(wù)的場地面積相對較小。

（二）收托規(guī)模情況

如前所述，廣深兩地的家庭托育點主要出于托育目的，多數(shù)空間用于托育就相應(yīng)帶來較大的收托規(guī)模。調(diào)查顯示兩地計劃招生規(guī)模在10-40人，實際招生規(guī)模在0-25人，其中50%以上的實際招生規(guī)模在10 人以上。而國外和我國臺灣地區(qū)托育和居住功能兼具，僅部分空間用于托育帶來收托規(guī)模的小型化，設(shè)定的收托規(guī)模限制較?。好绹芴K里州規(guī)定2 歲以下的嬰幼兒最多收托4個［30］，佛羅里達州大型的家庭式托育出生至24 個月的嬰幼兒最多8 個［31］；日本在有保育助理協(xié)助時，照護3 歲以下嬰幼兒不得超過5 名［22］；英格蘭家庭托育員最多可照料3 個3 歲以下的兒童，其中1 歲以下至多1 個［32］；我國臺灣地區(qū)2 名以上托育人員至多照顧4 名，其中未滿2 歲至多2 名［21］。

廣深兩地的實際收托規(guī)模普遍高于國外以及我國臺灣地區(qū)對收托規(guī)模的限制，這與對北京市“民居園”的調(diào)查結(jié)論一致［12］。表明我國家庭托育點不屬于典型的家庭日托，只因租用居民住宅而具有了類似家庭的特點，實際為家庭式的托育點。

（三）從業(yè)人員情況

廣深兩地家庭托育點包括負(fù)責(zé)人在內(nèi)的員工總數(shù)集中在3-6人，多數(shù)為外聘人員而非家庭成員，與前述計劃收托規(guī)模和實際收托規(guī)模較大相吻合。國外和我國臺灣地區(qū)則一般是家庭式托育供應(yīng)者招募1 名托育助手以多照顧一定數(shù)量的嬰幼兒，與其較小的收托規(guī)模限制相符。如日本1 名家庭兒童保育人員收托的嬰兒不能超過3 名，有保育助理協(xié)助時，不得超過5 名［22］；英格蘭一名保育員最多照顧3 個5 歲以下的嬰幼兒，其中1 歲以下的不能超過1 個，如果保育員雇傭1 名助理或另1 名保育員，則雇傭的助理或保育員均可照顧前述比例的兒童［33］；我國臺灣地區(qū)1 名托育人員至多照顧2 人，2 名以上托育人員至多共同照顧4 人［21］。

（四）管理情況

1.內(nèi)部管理情況

廣深兩地家庭托育點的內(nèi)部管理均體現(xiàn)出輕設(shè)施配備、重制度建設(shè)的導(dǎo)向，其在應(yīng)急照明的安裝、噴淋、防毒面具等消防設(shè)施的配備方面較少，書面應(yīng)急疏散計劃、安全防護制度及衛(wèi)生消毒制度、病兒隔離制度、傳染病預(yù)防和管理制度等制定較多但標(biāo)準(zhǔn)各異。

因家庭托育點所使用的住宅建筑的防火等級低于公共建筑的防火等級導(dǎo)致家庭托育點在遭遇火災(zāi)時的應(yīng)對能力較弱，且其空間有限、往往被認(rèn)為是小作坊而潛藏各種安全健康風(fēng)險，因此消防設(shè)施等基本設(shè)施的配備以及日常應(yīng)急逃生演練、常規(guī)衛(wèi)生消毒等標(biāo)準(zhǔn)化的軟性制度的建立和落實就顯得尤為重要。

2.外部管理情況

因當(dāng)前尚無相應(yīng)管理辦法，家庭托育點多處于監(jiān)管灰色地帶，主要經(jīng)由居民投訴和網(wǎng)格巡查兩種方式進入管理視野，還存在少數(shù)家庭托育點主動向主管部門靠攏的情形。

相關(guān)部門對上述因投訴、巡查、摸排被動進行管理視野和主動靠攏進入管理視野的家庭托育點，采取的管理措施主要是提供外部的消防安全檢查、疫情防控和衛(wèi)生保健指引，存在少數(shù)要求其以托育機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)進行整改和因其違反住改商而通過聯(lián)合執(zhí)法強制關(guān)閉家庭托育點的情況。

如前所述，廣深兩地家庭托育點因收托規(guī)模較大，相應(yīng)放大了噪音、電梯擁擠和綠地占用等問題，往往引發(fā)居民投訴，帶來物業(yè)、社區(qū)居委會乃至街道辦事處介入，而進入管理視野。

對于能夠恰當(dāng)處理投訴、在政策不明朗情況下選擇悄然發(fā)展的家庭托育點，則因疫情帶來的防控巡查常態(tài)化而浮出水面，被動置于“太陽下”。加之，國辦發(fā)〔2020〕52 號文件提出研究出臺家庭托育點管理辦法，而《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標(biāo)綱要》提出的到2025 年每千人口擁有4.5 個托位的建設(shè)目標(biāo)，兩份文件反映出合規(guī)的家庭托育點可成為達成托位建設(shè)目標(biāo)的一種方式，使得廣深兩地均有摸清托育服務(wù)底數(shù)，為托位建設(shè)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和發(fā)展方向的動力，因此衛(wèi)生健康部門往往委托社區(qū)網(wǎng)格管理辦公室協(xié)助排查托育服務(wù)情況，而得以了解轄區(qū)內(nèi)的家庭托育點情況。此外，國家明確規(guī)范家庭托育點也向市場傳遞了積極信號，吸引了部分發(fā)展相對較好且有意尋求合規(guī)路徑的家庭托育點主動向衛(wèi)生健康部門靠攏以獲取最新政策消息，尋求備案可能路徑，也使得管理部門能夠進一步掌握家庭托育點的情況。

（五）總結(jié)

廣深兩地的家庭托育點主要是租用住宅發(fā)揮托育功能、收托規(guī)模大、從業(yè)人員相對較多。

一方面，現(xiàn)有對澳大利亞、加拿大、英格蘭和威爾士、德國、愛爾蘭、日本、挪威、新西蘭、瑞典和美國受監(jiān)管的家庭日托的比較研究中，作者以這10 個國家和地區(qū)的家庭日托是在供應(yīng)者的家人共同使用的住宅中提供，供應(yīng)者通常是自營職業(yè)者且獨自工作等來駁斥將家庭日托視為以中心為基礎(chǔ)照護的修改版的觀點［34］。而通過比較可以發(fā)現(xiàn)，廣深兩地的家庭托育點并不具備上述兩個典型特征，其多數(shù)不在供應(yīng)者家人共同使用的住宅中提供，供應(yīng)者多數(shù)是創(chuàng)業(yè)者且雇傭超過2 名員工來開展托育，其更像是以中心為基礎(chǔ)的照護的修改版，本質(zhì)是未達到登記備案標(biāo)準(zhǔn)的托育機構(gòu)［12］。

另一方面，家庭托育點將嬰幼兒照護的地點由公共場所轉(zhuǎn)移到居民住宅，具備了就近便利、價格較低的優(yōu)勢，但較多的收托數(shù)量放大了固有的噪音、較多的擠占電梯和占用綠地等問題而引發(fā)投訴。考量到我國人口基數(shù)大、出生人口相較于國外多入托需求率與國外相近而入托需求規(guī)模大的現(xiàn)實，家庭托育點當(dāng)前的實際收托數(shù)量在一定層面上也反映了其有相應(yīng)的需求市場，符合供應(yīng)者盈虧決策的考量。此外，我國的家庭托育點亦規(guī)避了國外家庭日托面臨的一些如認(rèn)為許可程序是對開辦在家中的日托供應(yīng)者隱私侵犯的爭論［35］，以及家庭日托可能面臨模糊工作時間和家庭時間界限等問題［34］。因此應(yīng)辯證看待具有我國鮮明特色的家庭托育點形式。

但較大的收托規(guī)模與內(nèi)部管理重制度建設(shè)而輕設(shè)施配置，外部管理尚停留在進入管理視野而給予基礎(chǔ)指引的管理現(xiàn)狀相結(jié)合則存在較大的安全隱患，做好管理政策設(shè)計才能發(fā)揮具有我國特色的家庭托育點的優(yōu)勢。

三、家庭托育點管理的困境

（一）住宅場所登記注冊問題

家庭托育點在住宅中辦托育屬于商事活動，涉及住宅商用的問題，關(guān)于住宅商用的規(guī)定：2020年《中華人民共和國民法典》第二百七十九條明確“業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改為經(jīng)營性用房。業(yè)主將住宅改為經(jīng)營性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主一致同意?！保?2］。對于有利害關(guān)系的具體解釋，同年修訂的《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十一條明確業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房，本棟建筑內(nèi)的其他業(yè)主，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為民法典第二百七十九條所稱“有利害關(guān)系的業(yè)主”。建筑區(qū)劃內(nèi)，本棟建筑物之外的業(yè)主，主張與自己有利害關(guān)系的，應(yīng)證明其房屋價值、生活質(zhì)量受到不利影響。

住宅可否商用涉及到能否在住宅辦理登記注冊獲得營業(yè)執(zhí)照，實現(xiàn)合法運營，當(dāng)前以住宅進行登記注冊在全國不具有普遍適用性。調(diào)研顯示深圳、青島、沈陽、天津、煙臺和湛江等地均有成功辦理登記注冊的家庭托育點，其是在網(wǎng)上申請營業(yè)執(zhí)照時默認(rèn)勾選了獲得所有有利害關(guān)系業(yè)主的同意。對深圳的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)多數(shù)家庭托育點辦理了營業(yè)執(zhí)照，少數(shù)尚未辦理的亦非外部限制所致而是個體選擇不辦。但北京支持的是非住宅類建筑物進行登記，2020 年《北京市市場監(jiān)督管理局關(guān)于進一步推進市場主體登記便利化優(yōu)化營商環(huán)境的實施辦法》提出申請人采取自主承諾申報辦理住所登記時，市場主體應(yīng)當(dāng)使用真實、合法、安全的非住宅類規(guī)劃用途的建筑物作為住所。上海對于具體房屋單元業(yè)主需要改變使用性質(zhì)的，首先需要在允許改變物業(yè)使用性質(zhì)的區(qū)域范圍內(nèi)，而允許改變物業(yè)使用性質(zhì)的要求較為嚴(yán)格。2019年《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》第五十八條明確確需改變物業(yè)使用性質(zhì)的，由區(qū)規(guī)劃行政管理部門會同區(qū)房屋行政管理部門提出允許改變物業(yè)使用性質(zhì)的區(qū)域范圍和方案，并召開聽證會聽取利害關(guān)系人意見后，報區(qū)人民政府決定。在允許改變物業(yè)使用性質(zhì)的區(qū)域范圍內(nèi)，具體房屋單元的業(yè)主需要改變使用性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意后報區(qū)房屋行政管理部門審批，并依法向其他行政管理部門辦理有關(guān)手續(xù)。目前北京和上海均無成功辦理登記注冊的家庭托育點。

與北京和上海相似，廣州在2021 年之前在住宅從事托育服務(wù)不能進行登記注冊，家庭托育點或處于無營業(yè)執(zhí)照運營，或采用登記注冊地址與實際運營地址分離的掛靠方式，以辦公場所辦理營業(yè)執(zhí)照而實際在住宅中開展托育服務(wù)。2021 年《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于進一步放寬商事主體住所經(jīng)營場所條件的意見》（穗府辦規(guī)〔2021〕2 號）給予了家庭托育點由住改商來完成登記注冊的路徑，但實際按照規(guī)程走完住改商程序而完成登記注冊的家庭托育點較少，主要原因是住改商流程較長而耗時耗力。據(jù)家庭托育點舉辦者反映要進行住改商，所在居委會首先會要求舉辦者協(xié)商房東持房產(chǎn)證和簽署的租賃合同到街道辦事處臨時場所使用證明表，街道辦事處出示公示單后由居委會張貼于公示欄，公示7 天無反對意見的情況下，街道進行備案，然后由家庭托育點舉辦者登記要進行的經(jīng)營行為，重新簽署備案合同，而后方能辦理登記注冊。整個流程較長且最初就可能面臨房東不愿意住改商而無法辦理臨時場所使用證明表的情況。較長的住改商流程，弱化了家庭托育點對生育率變化反映靈敏，利用房屋改造能快速啟動、滿足托育需求的優(yōu)勢，也無形中阻撓了家庭托育點通過住改商來進行登記注冊，因此多數(shù)家庭托育點仍繼續(xù)無證經(jīng)營或掛靠經(jīng)營。

以上分析表明存在利用住宅的家庭托育點改為經(jīng)營性用房的法律空間和可能性，但各地關(guān)于住宅用于經(jīng)營場所登記審核要求的嚴(yán)格程度和范圍不同導(dǎo)致家庭托育點經(jīng)由住宅商用來實現(xiàn)登記注冊在全國不具有普遍的可行性，而可以住宅商用的又因流程繁瑣而造成登記注冊的較少等問題。登記注冊是將家庭托育點納入管理的第一步，不解決登記注冊問題，后續(xù)管理將寸步難行。

（二）住宅場所消防安全檢查問題

家庭托育點用私人住宅提供面向公共的托育服務(wù)，跨域了公私邊界［9］，但住宅建筑的防火等級低于公共場所建筑的防火等級，造成其應(yīng)對火宅的能力較弱。又因住宅面積有限、格局已定、改造空間較小，強調(diào)硬件設(shè)施配置的托育機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)對其不具有適用性，難以通過強調(diào)前期的硬件設(shè)施配備來減少后期的安全健康風(fēng)險。加之，家庭托育點面向的嬰幼兒作為社會最柔軟的群體，其自身具有較低的甚至沒有火宅應(yīng)急逃生能力。在住宅防火等級較低、改造條件受限、嬰幼兒火災(zāi)應(yīng)對能力不足等不利條件疊加下，家庭托育點開辦前的消防安全檢查和運營中的日常巡查就顯得愈發(fā)重要。

但現(xiàn)有政策未能考量住宅中辦托育的情況，無適用于家庭托育點的消防安全檢查規(guī)定。2020年《建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收管理暫行規(guī)定》明確總面積大于一千平方米的托兒所、幼兒園的兒童用房，兒童游樂廳等室內(nèi)兒童活動場所屬于特殊建設(shè)工程，實行消防設(shè)計審查制度和消防驗收制度。除特殊建設(shè)工程以外的其他按照國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進行消防設(shè)計的建設(shè)工程，需要依法申請建設(shè)工程消防設(shè)計審查、消防驗收，辦理備案并接受抽查。2019 年《托育機構(gòu)管理規(guī)范（試行）》明確適用于托育機構(gòu)備案時需要的消防安全檢查合格證明由消防大隊負(fù)責(zé)。

家庭托育點使用的住宅面積遠低于1000 平方米且其亦不屬于用于托兒所、幼兒園的兒童用房的目的而建立，因此家庭托育點使用的住宅不屬于特殊建設(shè)工程，其所在的整棟建筑是按照其他建設(shè)工程進行管理的，需進行消防設(shè)計審查、消防驗收、辦理備案和接受抽查，但其審查驗收均是以住宅性質(zhì)進行的，并未將后期可能用于提供托育服務(wù)考量在內(nèi)。在抽查結(jié)束后進入使用階段，適用于托育機構(gòu)的消防安全檢查面向的是公共場所，盡管家庭托育點是利用住宅提供面向公共的托育服務(wù)，但場所自身的住宅性質(zhì)使得面向公共場所的消防安全檢查對其不適用。即使家庭托育點所在住宅能夠改為商用而具備公共場所性質(zhì)，因消防安全檢查面向的是整棟建筑，即需要家庭托育點所在的整棟建筑改為商用才能獲得消防安全檢查，不具有現(xiàn)實可操作性。

綜上，問題的癥結(jié)在于家庭托育點位于私人住宅，其提供的又是面向公共的托育服務(wù)，私人住宅作為托育服務(wù)載體，其不完成住改商，難以登記注冊獲得合法身份，而不完成所在整棟建筑的住改商亦不能獲得消防安全檢查，住改商和消防安全檢查問題環(huán)環(huán)相扣，較難解決。

（三）基層管理人員缺失問題

因住改商不具有普遍適用性，部分家庭托育點未登記注冊實現(xiàn)合法經(jīng)營，登記注冊的亦無備案路徑實現(xiàn)合規(guī)運營，家庭托育點有逃避監(jiān)管的動機，而其位于住宅較為隱蔽的特點也使得其逃避監(jiān)管易于實現(xiàn)。國外的研究顯示即使出臺了相應(yīng)管理規(guī)范，仍然會存在大量的家庭日托未受監(jiān)管而“地下運行”的情況［36］。因此我國在制定管理政策時需將該問題前置考量，因網(wǎng)格巡查是發(fā)現(xiàn)家庭托育點的主要方式，就需要托育服務(wù)主管部門的基層抓手來發(fā)現(xiàn)和引導(dǎo)家庭托育點接受監(jiān)管，并對設(shè)施配備和軟性制度落實情況如消防設(shè)施配備、應(yīng)急逃生演練等進行日常檢查、跟進和督促，實現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)管。此外，對于當(dāng)前家庭托育點使用租用房屋造成的房屋出租者、家庭托育點舉辦者、家庭托育點使用者、無入托需求的小區(qū)業(yè)主、物業(yè)之間錯綜復(fù)雜的矛盾，帶來的家庭托育點舉辦者四分之一甚至三分之一時間被動用于處理業(yè)主投訴和向物業(yè)解釋，難以專注托育本職的問題，也需要基層管理人員以相對中立的身份在其中發(fā)揮重要的調(diào)解和緩和作用。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕15 號）明確嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展工作由衛(wèi)生健康部門牽頭，因此需要衛(wèi)生健康部門的基層管理人員發(fā)揮在家庭托育點管理中的作用。以往基層計生隊伍處于衛(wèi)生健康工作的最末端，服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)覆蓋省、地市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（社區(qū)）各級，體系網(wǎng)底健全［37］，具備對家庭托育點進行引導(dǎo)和日常監(jiān)管的組織架構(gòu)，但在生育政策重大調(diào)整和機構(gòu)改革過程中［38］，計生干部職能轉(zhuǎn)變和職務(wù)轉(zhuǎn)型，計生人員數(shù)量明顯減少［39］。而網(wǎng)格員并不屬于衛(wèi)生健康部門管轄，其承擔(dān)自身繁重工作任務(wù)的同時會協(xié)助衛(wèi)生健康部門等業(yè)務(wù)部門開展調(diào)查，以推進靠前指導(dǎo)。但僅屬于協(xié)助的性質(zhì)而非其本職工作，不宜由網(wǎng)格員來承擔(dān)持續(xù)性和常態(tài)化的家庭托育點基層管理。缺少衛(wèi)生健康系統(tǒng)直接基層抓手而又難以借助外力實施監(jiān)管的情況下，家庭托育點基層管理難以到位，嬰幼兒安全健康無法保障，家庭托育點面臨的錯綜復(fù)雜的矛盾亦缺少相應(yīng)的調(diào)和主體。

四、對策建議

（一）形成安全標(biāo)準(zhǔn)指引，規(guī)范開辦場所

在住改商的問題上，國辦發(fā)〔2020〕52 號文件中提出非獨立場所按照相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)改造建設(shè)托育點并通過驗收的，不需變更土地和房屋性質(zhì)。為家庭托育點不變更房屋性質(zhì)進行登記注冊提供了政策出口，但其前置條件為按照相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)改造建設(shè)并通過驗收。由于家庭托育點環(huán)境多變，不受檢查可能對兒童的身體和情緒發(fā)展有害［40］，有必要對環(huán)境實施監(jiān)督［7］，因此建議形成家庭托育點改造建設(shè)的安全標(biāo)準(zhǔn)指引，由相關(guān)部門驗收后發(fā)放相應(yīng)的驗收合格證明，作為家庭托育點申請登記注冊需要提供的材料之一。

對于改造建設(shè)的安全標(biāo)準(zhǔn)，蘇格蘭和英格蘭的檢查人員會實地考察家庭日托的房屋安全和家庭防火措施［32-33］。密蘇里州更詳細地規(guī)定了家庭日托房屋到出口的距離、出口通道數(shù)量［30］，佛羅里達州區(qū)分大型和小型的家庭式托育，要求大型家庭式托育符合聯(lián)邦消防局的《兒童保育設(shè)施統(tǒng)一安全消防標(biāo)準(zhǔn)》，并由消防督查填寫年度消防檢查報告［30］。而比較澳大利亞、英格蘭、蘇格蘭、密蘇里州、佛羅里達州的家庭日托的消防安全要求，則發(fā)現(xiàn)均涵蓋煙霧探測器、火災(zāi)報警器、滅火器等設(shè)施的配置，災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、緊急疏散計劃的制定、消防演習(xí)和應(yīng)急逃生演練的實施［30-33,41］。西澳大利亞經(jīng)批準(zhǔn)的家庭日托供應(yīng)者在向兒童提供照護之前需進行包括風(fēng)險評估在內(nèi)的各項評估，至少每年進行一次并形成相應(yīng)記錄［42］，且有面向家庭日托供應(yīng)者的家庭日托住宅和場所評估表［43］，以及面向送托家長的涵蓋保障和安全的家庭日托清單，便于供應(yīng)者的安全自評也推動家長參與安全監(jiān)管［44］。我國臺灣地區(qū)居家式托育服務(wù)供應(yīng)者需自評完成包含40 個條目的托育服務(wù)環(huán)境安全檢核表［45］并提交，而后由主管部門進行書面和實地訪視審查。

綜上，可以看出當(dāng)前多數(shù)國家和地區(qū)強調(diào)房屋安全改造，明確了消防安全標(biāo)準(zhǔn)，并有相應(yīng)的外部檢查，澳大利亞和我國臺灣地區(qū)則強調(diào)內(nèi)部自查和外部檢查相結(jié)合。考慮到我國家庭托育點數(shù)量多而分散的特點，建議形成房屋改造建設(shè)的安全標(biāo)準(zhǔn)指引，由家庭托育點根據(jù)相應(yīng)指標(biāo)改造后自查并提出外部審查申請，而后由相關(guān)業(yè)務(wù)部門進行實地考察。另一方面宜明確家庭托育點需配備的消防設(shè)施、制定的緊急疏散計劃及開展的應(yīng)急逃生演練等，由基層負(fù)責(zé)消防安全演習(xí)和應(yīng)急逃生演練的落實和跟進。

（二）考量國情設(shè)定收托規(guī)模降，降低安全風(fēng)險

2020 年11 月，國家衛(wèi)生健康委人口家庭司組織開展的《機構(gòu)問卷》中，將家庭托育點明確為“在居民小區(qū)內(nèi)利用居民住宅，提供3 歲以下嬰幼兒托育服務(wù)，收托的嬰幼兒一般不超過5 人。”對于收托6 人及以上的則納入“提供3 歲以下嬰幼兒托育服務(wù)的機構(gòu)”。該定義對人數(shù)的限制主要參考國外以家庭為基礎(chǔ)、小規(guī)模、鄰里互助的家庭式托育，實際將家庭托育點等同于“鄰?fù)小保?6］。其符合典型意義上的家庭式托育，但與我國家庭托育點的實際情況則存在脫節(jié)。

因廣深兩地的家庭托育點是租用住宅專門辦托育而造成的收托規(guī)模較大，符合開辦者盈虧考量而有其內(nèi)在合理性，且北京市民居園的收托規(guī)模亦然［12］，因此對于我國家庭托育點收托規(guī)模的設(shè)定不宜直接參照國外以及我國臺灣地區(qū)的收托規(guī)模限制，人數(shù)上限設(shè)置不宜過低，否則可能降低管理辦法適用性，挫傷當(dāng)前市場上家庭托育供給主體登記備案積極性，導(dǎo)致部分家庭日托供應(yīng)者出于多收托嬰幼兒的盈利考量而繼續(xù)以不登記備案的地下形式運營，甚至部分收托較少的家庭托育點停止提供家庭日托服務(wù)的問題［47］。另一方面，在托育機構(gòu)的相應(yīng)管理已出臺并逐漸完備的情況下，家庭托育點作為補充型的托育服務(wù)形式，應(yīng)與托育機構(gòu)的收托規(guī)模有所區(qū)分，避免資本大量涌入住宅辦托育帶來的資源浪費和惡性競爭問題。在確定家庭托育點收托規(guī)模的上下限后，建議結(jié)合不同月齡嬰幼兒應(yīng)急逃生能力、不同樓層逃生需要時間差異，區(qū)分嬰幼兒月齡、開辦樓層形成相應(yīng)的收托限制［6］。

（三）明確日常管理人員，夯實基層抓手

以往北京市和沈陽市的家庭托兒所經(jīng)由管理均實現(xiàn)了較好發(fā)展，北京市婦女聯(lián)合會管理的家庭托兒所在1992 年的頂峰時發(fā)展到26707 處［48］，沈陽市教育委員會管理的家庭托兒所在1996 年達到883 處［49］。管理的優(yōu)勢分別在于婦女聯(lián)合會形成了省市縣鄉(xiāng)村的傘狀網(wǎng)絡(luò)、組建了區(qū)街兩級家庭托兒所管理機構(gòu)來實施嚴(yán)密的管理并向家庭托兒所收取管理費保障了相應(yīng)開支，沈陽市在前期由街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）負(fù)責(zé)個體托兒所的日常工作并按照托費總收入的一定比例收取管理費，后期則調(diào)整為由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）辦中心園或指定的幼兒園代為管理。兩者的管理觸角均延伸到了基層，便于實施常態(tài)化監(jiān)管。

從當(dāng)前國外管理實踐看，澳大利亞的家庭日托教育者與協(xié)調(diào)項目簽約，由協(xié)調(diào)項目雇傭現(xiàn)場工作者來每月探訪教育者，為其提供信息和建議［50］來確保其合乎法規(guī)和達到質(zhì)量保障標(biāo)準(zhǔn)［34］，還通過任命督導(dǎo)和地方巡視員走訪家庭托育點，以開展質(zhì)量監(jiān)督［8］。新西蘭則設(shè)立專兼職督導(dǎo)員、協(xié)調(diào)員監(jiān)管家庭日托，通過定期探訪來觀察托育情況、檢查兒童的安全和健康、以提供建議和指導(dǎo)來確保家庭日托合乎相關(guān)的法律法規(guī)并遵守指南手冊［10］。以色列和加拿大的協(xié)調(diào)員也定期訪問家庭日托人員進行監(jiān)督，每月會見個體照護者一次，群體照護者兩次，會談內(nèi)容涵蓋幼兒活動、時間安排、空間結(jié)構(gòu)和行為管理［51］。

前述國內(nèi)外的管理實踐對當(dāng)下的啟示是只有利用基層抓手進行日常巡查和監(jiān)管才能真正管好和用好家庭托育點。在當(dāng)前基層計生隊伍轉(zhuǎn)型導(dǎo)致缺少基層著力點而網(wǎng)格員不宜承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的情況下，可借鑒以往沈陽市運用街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）辦中心園或指定中心園管理家庭托兒所的經(jīng)驗，以及當(dāng)前江蘇發(fā)展“1+N”托育模式，支持示范性機構(gòu)帶動多家社區(qū)嵌入式托育點共同發(fā)展，成都市的開展“1（示范性照護機構(gòu)）＋N（社區(qū)照護設(shè)施）”模式的嬰幼兒照護服務(wù)，推動嬰幼兒照護服務(wù)資源、服務(wù)、管理下沉到社區(qū)的管理實踐，由示范性托育機構(gòu)代為管理家庭托育點。建議代管內(nèi)容涉及向轄區(qū)家庭托育點進行政策的宣傳和管理辦法的落實，避免家庭日托認(rèn)為他們不屬于監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，無需注冊登記而導(dǎo)致的未進行注冊登記的問題［52］，對家庭托育點的消防安全設(shè)施配備、消防演習(xí)和衛(wèi)生消毒等制度落實進行常態(tài)化監(jiān)管，提升其安全和健康水平。可根據(jù)家庭托育點托育質(zhì)量改善情況給予示范性托育機構(gòu)一定額度的管理費，增強其管理的主動性和積極性，推進家庭托育點托育質(zhì)量的持續(xù)提升。進而利用示范性托育機構(gòu)較高的群眾認(rèn)可度和良好的社會信譽度來增強社會對家庭托育點的了解，消除認(rèn)識誤區(qū)，來緩解和減少多方利益調(diào)和造成的矛盾和沖突，推動家庭托育點從業(yè)者將工作中心回歸托育本職，用心服務(wù)于嬰幼兒和家長。

當(dāng)前國外中心照護與家庭托育園融合發(fā)展的實踐中，由兩至三個附屬于托育機構(gòu)的家庭托育園組成衛(wèi)星托兒所，推進了家庭托育園專業(yè)技能的提升，確保了家庭托育員休假、疾病和培訓(xùn)期間照護連續(xù)性，也使得托育機構(gòu)獲得了更大靈活性［19］。這一定程度上也反映了由示范性托育機構(gòu)代管家庭托育點的現(xiàn)實可行性。

五、討論

（一）規(guī)范場所和規(guī)范從業(yè)人員的兩種管理取向

不同于國家層面對制定家庭托育點管理辦法的審慎，一些地方政府已開始探索和實踐管理家庭托育點的方式方法，安徽淮北市發(fā)展出利用小區(qū)住房改造“托育點”的形式，濉溪縣利用縣政府家屬樓一樓帶院的居民用房建設(shè)家庭托育點［53］。河北省支持具備保教師、育嬰師職業(yè)資格，符合條件的“河北”福嫂提供家庭小型化托育服務(wù)［54］，托育機構(gòu)看準(zhǔn)政策熱點、選址在居民小區(qū)內(nèi)開辦家庭托育點［9］。山東在13 個縣（市、區(qū)）組織省級的家庭托育試點。地方探索既有居民小區(qū)內(nèi)的家庭式托育，又有家政工作人員與家庭式托育結(jié)合，亦有托育機構(gòu)的變體，呈現(xiàn)出注重場所條件和注重服務(wù)供應(yīng)者資質(zhì)兩種傾向。

無論最終國家采取何種形式，需要理清的是發(fā)展家庭托育點的動因及目的，只有這樣才能真正管好和用好家庭托育點，避免其被邊緣化，陷入“用完就被扔”的困局。

（二）重視和規(guī)范家庭托育點起因于其經(jīng)濟價值

無論是國內(nèi)還是國外，在產(chǎn)生家庭日托合規(guī)發(fā)展的需要之前，家庭日托供應(yīng)者往往被貶低和妖魔化，認(rèn)為其不衛(wèi)生、不負(fù)責(zé)甚至可能帶來災(zāi)難性后果［55］，家庭日托較低的費用帶來的高使用率也難以改變其因非正式和非機構(gòu)性質(zhì)而被視為是“監(jiān)護”，僅能提供身體照料的認(rèn)知［56］。

隨著經(jīng)濟形勢轉(zhuǎn)變，家庭日托經(jīng)濟優(yōu)勢日益凸顯，其從高度不受信任、不受監(jiān)管的托育類型轉(zhuǎn)而受到政府重視，產(chǎn)生規(guī)范其發(fā)展的需要［57］。20世紀(jì)80 年代至90 年代，西方國家對家庭式托育以及我國對家庭托兒所的規(guī)范正是基于家庭式托育的經(jīng)濟優(yōu)勢。西方國家當(dāng)時受石油危機引發(fā)的經(jīng)濟衰退導(dǎo)致資源稀缺而分配受限［19］以及低學(xué)歷女性失業(yè)問題的影響，家庭日托貼合了對政府預(yù)算不產(chǎn)生較大影響的情況下新增托位、聘用低學(xué)歷的女性從而降低失業(yè)率的需要，其因服務(wù)于雙重目標(biāo)而得到重視。我國當(dāng)時的家庭托兒所則貼合了十一屆三中全會后解放婦女勞動力投身社會勞動、待業(yè)閑置人員就業(yè)尤其是待業(yè)女青年就業(yè)［58］以及經(jīng)歷文革后百廢待興、資源受限而需勤儉建國的需要。在經(jīng)濟衰退時期，家庭日托作為所有日托替代方案中最節(jié)約財政資金的托育形式［57］，被推廣為應(yīng)對嬰幼兒日益增長托育需求的廉價解決方案［55］。

與前述背景相似，當(dāng)前國家提出研究出臺家庭托育點管理辦法的背景是疫情影響造成經(jīng)濟下行，導(dǎo)致用于托育服務(wù)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)費受限，經(jīng)濟下行和削減開支又對中年婦女的影響最大。而給予家庭托育點合法合規(guī)路徑既可發(fā)揮其啟動成本低優(yōu)勢，又能為具有生育和照料孩子經(jīng)驗的中年婦女轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念、經(jīng)短期培訓(xùn)在家庭托育點重新就業(yè)提供機會［5］。且家庭托育點貼合了父母認(rèn)為在家庭內(nèi)或社區(qū)內(nèi)照料嬰幼兒最安全和最合適的需要［59］，近六成以上的年輕白領(lǐng)父母將其視為理想托育方式［5］。因此，從節(jié)省資金、減少失業(yè)和滿足市場需求考量規(guī)范家庭托育點有著經(jīng)濟可行性和現(xiàn)實必要性。

（三）規(guī)范和提升從業(yè)人員資質(zhì)來實現(xiàn)長遠發(fā)展

需要注意的是發(fā)揮家庭托育點的經(jīng)濟功能，滿足嬰幼兒父母的托育需求，其落腳點應(yīng)是真正服務(wù)于嬰幼兒，不斷提高家庭托育點的托育質(zhì)量，否則就可能陷入20 世紀(jì)80 年代至90 年代西方國家的家庭保育由不必滿足任何資格條件的供應(yīng)者提供帶來的兒童保育工作非專業(yè)化和反專業(yè)化傾向的困境，以及在后期引發(fā)的可持續(xù)性、公平性和質(zhì)量問題。

考慮到影響托育服務(wù)質(zhì)量的主要原因是從業(yè)人員，對于從業(yè)人員的準(zhǔn)入，應(yīng)至少限定一名人員具有相應(yīng)的專業(yè)及資格證書。對于從業(yè)者的培訓(xùn)，因托育屬于高度實踐化的活動，宜考量嬰幼兒與成人互動的實際場景，以實用的課程來切實培訓(xùn)家庭日托提供者［60］，扭轉(zhuǎn)和改變部分中年婦女從業(yè)者錯誤的育兒習(xí)慣。且隨著家庭托育點的合規(guī)化發(fā)展，可逐步提高從業(yè)者的準(zhǔn)入門檻，由高學(xué)歷和高素質(zhì)的人從事家庭式托育來促進下一代的成長［5］，通過滿足父母對托育質(zhì)量不斷提升的需求，來確保家庭日托的可持續(xù)性［61］。

此外，研究顯示家庭日托接受監(jiān)管主要是為了獲得支持性服務(wù)、參與兒童保育食品計劃以及獲得國家提供的兒童津貼，服務(wù)伴隨監(jiān)管而來能使監(jiān)管更具吸引力并提升照護質(zhì)量［52］。因此，在出臺家庭托育點管理辦法后，可參照當(dāng)前對于托育機構(gòu)的激勵，通過給備案家庭托育點、示范性家庭托育點提供稅費減免、建設(shè)補貼和運營補貼等措施來支持家庭托育點托育質(zhì)量改善。經(jīng)濟驅(qū)動下發(fā)展的家庭托育點通過落腳于托育質(zhì)量，來真正實現(xiàn)長遠發(fā)展。

［注釋］

① 一親等指兒童之父母；二親等指兒童之祖父母、外祖父母；三親等指兒童之曾祖父母、外曾祖父母、舅舅、舅媽、姨媽、姨丈、姑姑、姑丈、伯父、伯母、叔父、叔母。