戴偉安，陶周穎

(中共中央黨校[國家行政學院] 黨的建設教研部，北京 100091)

作為加強黨內(nèi)監(jiān)督的一項戰(zhàn)略性制度安排，市縣巡察是中國共產(chǎn)黨在管黨治黨的實踐中不斷推動黨內(nèi)巡視工作向基層延伸的創(chuàng)新性成果。深刻理解市縣巡察的價值定位、準確把握市縣巡察的基本內(nèi)涵、科學構(gòu)建市縣巡察的優(yōu)化路徑，對新征程上繼續(xù)推動黨的建設新的偉大工程、把黨的自我革命推向深入，具有重要且深遠的指導意義。

一、市縣巡察的出場邏輯與發(fā)展歷程

從問題的產(chǎn)生到實踐的探索，再到制度的轉(zhuǎn)化，市縣巡察作為黨的巡視工作重要組成部分，其發(fā)展歷程呈現(xiàn)出循序漸進的演進路徑。這是充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的共同作用結(jié)果。

(一)問題產(chǎn)生的現(xiàn)實背景

堅持自我革命是中國共產(chǎn)黨有別于其他政黨的突出標志。步入新時代，中國共產(chǎn)黨以刀刃向內(nèi)的勇氣，自覺開展黨風廉政建設，深入推進反腐敗斗爭。作為管黨治黨的制度利器和有效抓手，“巡視制度”自黨成立起便一以貫之，并在改革開放后不斷得到重視。黨的十八大以來，中央和各省區(qū)市的巡視工作取得了顯著成效，將監(jiān)督面有效覆蓋到省區(qū)市黨委所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織，打掉了一批“大老虎”，充分彰顯了巡視利劍的威懾作用。然而，相較“大老虎”，隱藏在群眾身邊、侵蝕群眾利益的“蒼蠅式”腐敗同樣也是黨長期執(zhí)政面臨的最大威脅。以中紀委2017年12月在官網(wǎng)上公布的35起扶貧領域違紀典型案例為例，涉事官員的身份無一例外皆為基層黨員，涉案總額竟高達4272.4459萬元。官方數(shù)據(jù)顯示，“中央巡視組受理的干部群眾信訪舉報中90%以上是反映基層問題”[1]。可見，巡視監(jiān)督雖然能取得管黨治黨的重大成效，但從監(jiān)督范圍來看，尚未能覆蓋和觸及市縣級以下的基層黨組織，使縣以下基本成為監(jiān)督“盲區(qū)”，造成了所謂的“上面九級風浪，下面紋絲不動”的局面。這勢必會削弱基層黨組織的領導力，威脅黨長期執(zhí)政的堅實根基。

(二)巡察實踐的積極探索

面對管黨治黨的新形勢新任務新要求，以習近平同志為核心的黨中央決定將巡視的成功經(jīng)驗引入基層黨組織的監(jiān)督和管理之中，深化巡視制度的治理效能，彌補黨內(nèi)監(jiān)督下沉的空白。2014年10月，習近平在中央政治局常委會聽取中央巡視工作領導小組關于第二輪巡視情況匯報會上，率先提出要將巡視制度向市縣一級延伸的構(gòu)想，明確指出：“抓早抓小，基礎在下面，要上下聯(lián)動，把問題化解在地市和縣一級，有效防止‘帶病提拔’?！盵2]同年11月，時任中央紀委書記王岐山在安徽安慶市召開部分省區(qū)市巡視工作座談會時，進一步深化了巡視制度的實踐要求，提出“市縣可以參考巡視的監(jiān)督方式，但不要叫‘巡視’，可稱之為‘巡察’”。按照黨中央關于加強市縣黨組織監(jiān)督管理的工作部署，河南、江蘇、江西、甘肅等地結(jié)合省市的具體情況，先行展開了積極探索和鮮活實踐。例如，2015年5月，河南省在全國第一個創(chuàng)建并實施市縣黨委巡察制度。同年，江蘇省在所有設區(qū)市全面開展巡察工作，確保巡視巡察全覆蓋。

(三)巡察制度的正式確立

地方活躍的實踐推動了黨對市縣巡察的認識深化，使得巡察工作由實踐探索逐步轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)規(guī)范性制度。2016年，黨的十八屆六中全會審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》首次把市縣巡察寫進黨內(nèi)法規(guī)，提出要把巡察對象擴大到縣鄉(xiāng)一級，確保從嚴治黨向基層延伸。這標志著巡察監(jiān)督正式成為黨內(nèi)監(jiān)督制度的重要組成部分。2017年修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》進一步明確了巡察工作的頂層設計，規(guī)定“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度，設立巡察機構(gòu)，對所管理的黨組織進行巡察監(jiān)督”。截至2017年7月，31個省(自治區(qū)、直轄市)、新疆生產(chǎn)建設兵團和15個副省級城市全部建立了巡察制度，336個地市、2483個縣區(qū)開展巡察，工作成效明顯[3]。為此，黨的十九大修訂的新黨章專門增加了“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度”的內(nèi)容，以黨內(nèi)最高法的形式將“市縣巡察制度”正式確立下來。此后，中央出臺《關于加強巡視巡察上下聯(lián)動的意見》等一系列強化巡察工作的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，為形成“橫向全覆蓋、縱向全鏈接”的巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)提供了有力的制度支撐和行動保障。

(四)市縣巡察工作的縱向延伸

從黨探索巡視巡察這套制度規(guī)范的過程中可以發(fā)現(xiàn)，這套制度體系的總體設計方向是將巡視巡察逐步向基層延伸，確保“黨組織建立到哪里，巡視巡察就要跟進到哪里”。為進一步打通全面從嚴治黨“最后一公里”，《中央巡視工作規(guī)劃(2018-2022年)》明確要求市縣巡察全覆蓋，向村居和基層站(所)延伸，做到“橫向到邊、縱向到底”；《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》第31條規(guī)定，村、社區(qū)黨支部工作納入縣級黨委巡察監(jiān)督工作內(nèi)容；《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》同樣將農(nóng)村基層黨建情況列為巡視巡察的重點內(nèi)容。所以，從巡察的范圍來看，巡察工作并未停留在“市縣”一級，而是“一竿子插到底”，將巡察的觸角覆蓋到廣泛分布于村(社區(qū))的基層黨組織，全面消除黨內(nèi)監(jiān)督的“死角”和“盲區(qū)”。

具體實踐中，部分省市先行推進村(社區(qū))黨組織巡察全覆蓋的試點工作。在省級層面，廣東頒布了《關于全省村級黨組織巡察全覆蓋的指導意見》，湖北頒布了《關于推進全省村(社區(qū))黨組織巡察全覆蓋的指導意見(試行)》；在市級層面，江蘇張家港、河南林州、云南文山等地結(jié)合村級黨組織特點，進一步明確延伸巡察的體制機制、監(jiān)督內(nèi)容、工作流程，形成一整套相對成熟的制度規(guī)定，長沙市、揚州市、成都市等地也出臺了相關巡察全覆蓋的方案。截至目前，全國市縣一級黨委均建立了巡察制度，各地把延伸巡察村(社區(qū))納入整體規(guī)劃，探索形成了“省統(tǒng)籌，市推進，縣主責，鄉(xiāng)、村和縣級相關職能部門參與”的工作格局。因此，在日后市縣巡察工作的開展過程中，對于村(社區(qū))的巡察勢必會成為一個重點，旨在通過查問題、補短板、堵漏洞、強能力，不斷夯實黨的執(zhí)政基礎，提升基層治理現(xiàn)代化水平。

二、市縣巡察的價值定位

新時代黨的市縣巡察承擔著重大職責和光榮使命，是新征程上不斷推進黨的建設新的偉大工程的具體抓手，對實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋、推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展、夯實黨執(zhí)政根基等具有重大且深遠的意義。

(一)推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的重要環(huán)節(jié)

步入新時代，以習近平同志為核心的黨中央以強烈的使命意識和巨大的政治勇氣，將全面從嚴治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，一以貫之推進黨的建設新的偉大工程，成功化解和消除了黨內(nèi)長期存在的政治隱患和政治風險，使黨風政風明顯改善，黨內(nèi)政治生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利。但我們也必須清醒地認識到：在全面從嚴治黨實踐中，黨內(nèi)仍然存在一些同政治問題相關聯(lián)的突出問題，管黨治黨形勢依然十分嚴峻，決不能有“松口氣”“歇歇腳”的思想，而是要始終保持“永遠在路上”的心態(tài)，不斷推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。

基層是黨的力量之源，但也是矛盾問題的聚集之地。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2016—2017年市縣巡察發(fā)現(xiàn)基層黨的領導弱化方面問題4.3萬個，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居黨組織1.8萬個，占總數(shù)的41.9%[4]。作為“從嚴治黨向基層延伸”的重要戰(zhàn)略性制度安排，市縣巡察承擔著實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋、確保黨的大政方針正確貫徹落實等重大政治使命。加強黨的基層巡察工作，能真正把“全”的要求、“嚴”的標準和“治”的理念貫徹到基層，形成巡視巡察上下聯(lián)動的工作格局。在縱向上，織密扎牢監(jiān)督網(wǎng)，將黨內(nèi)監(jiān)督延伸到村(社區(qū))一級，“集中火力”深入檢視和發(fā)現(xiàn)問題，著力推動解決問題；在橫向上，將巡察覆蓋面擴大到市縣以下的街道社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村等，“普遍撒網(wǎng)”而不遺漏，確?；鶎狱h組織找出在政治、思想、作風、紀律等不同領域問題的癥結(jié)表現(xiàn)及誘發(fā)根源，進而既有效消除黨內(nèi)監(jiān)督的盲區(qū)和死角，提高黨內(nèi)監(jiān)督的質(zhì)量和效果，又把管黨治黨的責任和壓力層層傳導到基層，徹底打通全面從嚴治黨“最后一公里”，確保全面從嚴治黨取得更大戰(zhàn)略性成果。

(二)夯實黨長期執(zhí)政根基的重要路徑

“黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民?！秉h長期執(zhí)政要求直面各種損害人民利益、破壞黨群干群關系的難點問題，增強人民群眾獲得感、幸福感，厚植黨執(zhí)政的政治基礎。相對于“遠在天邊”的“老虎”，群眾對“近在眼前”的“蒼蠅”感受更為真切。這些“蒼蠅”中，既有以權謀私、虛報冒領等腐敗問題，也有推諉扯皮、冷硬橫推等作風問題。相關調(diào)研顯示，部分行政村在扶貧領域的“微腐敗”頻發(fā)，一些支農(nóng)惠農(nóng)資金、扶貧資金未能精準到達需要群體；基層黨組織軟弱渙散，黨支部存在“家族化”“派系化”現(xiàn)象；一些黑惡勢力把持、操控基層政權，侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)、實施敲詐勒索；等等[5]。從中紀委公布的違紀案例中也可以看出，基層“蒼蠅”亂飛、小官巨貪等腐敗案件比例不低，這些不良現(xiàn)象必然影響人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，嚴重侵蝕黨長期執(zhí)政的根基。

步入新時代，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨的長期執(zhí)政能力建設，把“如何永遠得到人民擁護和支持，如何實現(xiàn)長期執(zhí)政”[6]529視為中國共產(chǎn)黨必須回答好、解決好的根本性問題。為此，黨中央從頂層設計上創(chuàng)建市縣巡察制度，將黨內(nèi)監(jiān)督的觸角延伸到基層末梢，目標指向于“著力解決發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題，認真解決損害群眾利益的各類問題，切實維護人民群眾合法權益”[7]；而地方因地制宜、因勢利導，在貫徹中央決策部署的基礎上積極探索、創(chuàng)新市縣巡察模式，及時揪出群眾身邊的“蠅貪蟻腐”，切實提出有效整改的系列措施，把整治不正之風同強化基層黨組織政治功能、提升基層黨組織組織力結(jié)合起來，把懲治基層腐敗同保障弱勢群體的切身利益結(jié)合起來，進而在基層社會營造風清氣正的良好政治生態(tài)。這是中國共產(chǎn)黨回答好、解決好“建設什么樣的長期執(zhí)政的馬克思主義政黨、怎樣建設長期執(zhí)政的馬克思主義政黨”這一重大戰(zhàn)略課題的有效路徑。

(三)提升基層治理水平的重要舉措

“基礎不牢、地動山搖?！被鶎又卫硭疥P乎國家治理長遠發(fā)展的和諧與穩(wěn)定。囿于大規(guī)模治理結(jié)構(gòu)、科層組織垂直化以及黨員干部隊伍龐大等客觀因素，黨中央無法精準掌握每一項政策的推進和執(zhí)行情況，僅能依托于信息上報、抽查督查等形式了解、推動中央政令和決策部署在基層的落實。而基層領導干部作為貫徹中央決策部署的“最后一公里”，有可能出于自身政績的考慮，以及應付上級檢查考核的需要，扭曲、變通中央政策，甚至出現(xiàn)“基層共謀”的現(xiàn)象[8]。例如，隨意執(zhí)行民生政策，敷衍了事、走走過場；在工作中不遵循客觀實際和群眾需求，欺上瞞下、弄虛作假；上下級之間共謀策劃、暗度陳倉，致使政策執(zhí)行大大偏離初衷。這些行為和現(xiàn)象必然造成黨中央的權威流失、黨群干群關系疏離，不利于推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

黨的十八大以來，按照黨中央的決策部署，市縣黨委建立巡察制度，并將巡察工作向縱深推進，延伸至對村(社區(qū))黨組織的監(jiān)督，切實解決了基層一些積重難返的頑瘴痼疾，使基層黨組織建設弱化、虛化、邊緣化等突出問題從根本上得以扭轉(zhuǎn)。譬如，北京市順義區(qū)委巡察組在 2019 年5月的巡察中發(fā)現(xiàn)，望泉寺村開展征地拆遷工作的歷史遺留問題一直久拖未決，在巡察組的督促推動下則圓滿解決了586戶、2556人的回遷安置問題[9]；再如，河南安陽針對“官職小影響壞、金額小性質(zhì)惡劣、事情小群眾反映強烈”等問題，“短平快”解決各類事項4256個，問題線索快辦快結(jié)，黨紀政務處分村(社區(qū))干部650人、移送司法機關19人[10]。黨的十八大以來，通過將市縣巡察延伸到村(社區(qū))一級，發(fā)現(xiàn)和推動解決了一系列民生難題，解決了一批惠民惠農(nóng)領域違規(guī)違紀問題，確保了中央相關利農(nóng)好政策在基層落地生根[4]。這是黨在長期執(zhí)政條件下，應對規(guī)模治理“失察難題”的長效機制[11]，有效破解了信息溝通不暢、部門協(xié)調(diào)不足、中央權威遞減流失以及中央政令執(zhí)行走樣等現(xiàn)實困境，全面提升了基層黨組織領導基層治理的能力和水平。

三、市縣巡察的基本內(nèi)涵

關于新時代市縣巡察，既要以極高的政治站位深刻理解為什么要推動市縣巡察，還要準確把握市縣巡察的基本內(nèi)涵，以更好地明確巡察的行動方向和實施目標，提高巡察制度的執(zhí)行效力。

(一)主要目的：堅持和加強黨的全面領導

“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。”[6]181必須清醒地認識到，在世情國情黨情深刻變化下，黨長期執(zhí)政所面臨的考驗是長期、復雜的、尖銳的、嚴峻的。只有堅定不移推進巡視巡察，不斷破解黨內(nèi)監(jiān)督難題，解決黨內(nèi)存在的頑瘴痼疾，才能確保黨的領導始終堅強有力。作為貫徹落實黨中央決策部署的“最后一公里”，基層黨組織建設水平關乎黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力和領導力。實施市縣巡察就是樹立大抓基層的鮮明導向，抓緊補齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村、街道社區(qū)黨組織領導基層治理的各種漏洞和短板，最終目標歸宿在于堅持好、鞏固好、維護好黨的領導，確保黨領導人民不可逆轉(zhuǎn)地走向中華民族偉大復興。這就決定了巡察工作在開展和實施過程中，必須落實堅持和加強黨的全面領導要求，重點聚焦“鄉(xiāng)村振興”以及有關惠農(nóng)利民政策等黨中央重大戰(zhàn)略部署、決策安排的落實情況，堅決查處基層黨組織“違背黨的路線方針政策、破壞黨的集中統(tǒng)一領導問題”；重點聚焦基層黨組織及其黨員干部擔當作為的實際行動，強化對落實黨的領導要求、壓實職權責任的監(jiān)督檢查，確保黨中央決策部署到哪里，巡察監(jiān)督就跟進到哪里。

(二)本質(zhì)特征：突出政治巡察

旗幟鮮明講政治是中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨的本質(zhì)要求。從性質(zhì)構(gòu)成看，市縣巡察在政治方向和政治原則上與巡視工作的總體要求是一致的，是上級黨組織對下級黨組織履行黨的領導職能責任、貫徹落實黨的路線方針政策的監(jiān)督。2017年中共中央辦公廳印發(fā)的《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》明確規(guī)定，市縣巡察要“堅持政治方向，準確定位”。這就決定了巡察定位是政治監(jiān)督，本質(zhì)是政治巡察，而不是簡單的業(yè)務檢查或黨務檢查；巡察重點在于巡察基層黨組織對中央各項精神是否貫徹到底、上級政策部署是否落實到位。必須圍繞堅持黨的領導、加強黨的建設、不斷健全全面從嚴治黨體系、推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭等方面開展巡察監(jiān)督，這是各個層級巡察工作的共性部分，體現(xiàn)的是中國共產(chǎn)黨的政策執(zhí)行力和貫徹力。當然，基層組織結(jié)構(gòu)多樣、基層問題紛繁復雜，市縣巡察在政治巡察方面的具體內(nèi)容并非“一般粗”。深化政治巡察還在于要結(jié)合基層特點，重點了解基層黨組織發(fā)揮政治功能情況、基層組織生活開展情況以及基層黨組織換屆選舉情況；著力發(fā)現(xiàn)侵吞挪用、克扣強占惠民資金等損害群眾切身利益問題，著力解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村(社區(qū))干部不作為、胡作為、妄作為等脫離群眾問題，以及“雁過拔毛”“以權謀私”等不正之風，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、城鄉(xiāng)社區(qū)干部從政治上觀察、分析、歸納問題的能力，充分發(fā)揮巡察“顯微鏡”和“探照燈”作用。

(三)根本任務：做到“兩個維護”

性質(zhì)決定任務。黨的十九屆中央紀委第四次全體會議公報明確指出：“新時代強化政治監(jiān)督的根本任務就是‘兩個維護’?！盵12]而“兩個維護”是黨的最高政治原則和根本政治規(guī)矩，不是抽象的，而是具體的。正如習近平所指出的：“體現(xiàn)在堅決貫徹黨中央決策部署的行動上，體現(xiàn)在履職盡責、做好本職工作的實效上，體現(xiàn)在黨員、干部的日常言行上?！盵6]100這就決定了市縣巡察作為一種政治監(jiān)督向基層不斷延伸的表現(xiàn)形式，其根本任務是做到“兩個維護”，也即是必須將代表黨中央的權威性監(jiān)督滲透到廣大農(nóng)村和城市社區(qū)，覆蓋至不同領域和各個角落，進而鞏固和提升黨中央在基層社會的權威和影響力，使中央政令精準有效傳導到“最后一公里”。所以，在開展和實施市縣巡察的過程中，要貫徹落實“兩個維護”這一根本任務，就要聚焦監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村(社區(qū))黨組織踐行“兩個維護”的實際行動，通過深入基層，重點發(fā)現(xiàn)在落實中央惠民政策、服務群眾生產(chǎn)生活過程中以權謀私的各種問題，查找和糾治對黨中央決策部署扭曲執(zhí)行的錯誤行為；就要為群眾主持公道、履行好自身的職責，重點發(fā)現(xiàn)損害黨群干群關系的作風問題以及民生領域和聯(lián)系群眾的突出問題，全力整治基層黨組織中存在的不正之風、貪污腐敗等違規(guī)違紀問題；就要督促基層黨組織和黨員干部不斷增強做到“兩個維護”的政治定力和政治能力，將黨中央的權威“一竿子插到底”。

(四)價值取向：堅守人民立場

中國共產(chǎn)黨是為人民服務的使命型政黨，“權為民所賦、權為民所用、權為民所謀”構(gòu)成了黨中央治國理政的邏輯主線。市縣巡察實質(zhì)上是關乎黨心民心的政治工作，彰顯的是以解決群眾關切的“小問題”，贏得民心的“大政治”的政黨自覺。從工作出發(fā)點來看，市縣巡察必須堅持一切為了人民。通過巡察，著力發(fā)現(xiàn)并解決基層群眾急難愁盼、反映強烈的各種突出問題，切實把對上負責和對下負責統(tǒng)一起來，把黨中央重大決策部署落實到每一位老百姓身上，真正贏得人民群眾的擁護和支持。從工作著力點來看，市縣巡察必須充分發(fā)動人民群眾。市縣巡察是直接面向人民群眾的巡察監(jiān)督，具有鮮明的基層特征，要充分發(fā)動群眾，讓群眾知曉巡察、接受巡察、參與巡察，才能真正摸清基層群眾所思所想所盼，才能真正做到為人民群眾發(fā)聲。從工作落腳點來看，巡察成效必須由人民群眾來評判。巡察中所發(fā)現(xiàn)的問題能否及時得到整改、是否整改到位，以及效果怎么樣，直接反映著巡察的工作成效。只有切實做好巡察“后半篇文章”，確保人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的問題和事情個個都整改、件件有著落，才能不斷提升市縣巡察的權威和公信力。

四、市縣巡察的優(yōu)化路徑

新的征程上，推動全面從嚴治黨依然任重道遠。作為全面從嚴治黨向基層延伸的關鍵舉措，市縣巡察的路徑優(yōu)化具有極其重要的現(xiàn)實意義。為進一步提升巡察制度的治理效能，破解深化市縣巡察的現(xiàn)實梗阻，亟待從目標、方式、人員、機制等四個向度同步發(fā)力，科學構(gòu)建基層巡察工作高質(zhì)量覆蓋的有效路徑，將黨內(nèi)監(jiān)督不斷延伸到基層，打通全面從嚴治黨的“最后一公里”。

(一)堅持巡察目標導向，完善黨內(nèi)聯(lián)動監(jiān)督格局

明確的目標導向，是抓工作的首要要素。黨的十九屆四中全會對紀律、監(jiān)察、派駐、巡視四項監(jiān)督的貫通融合作出專門部署。但在實際運作過程中，往往面臨巡察重點不突出、巡察定位不明確的實踐困境，將巡察視為一般的業(yè)務檢查、工作督查，將巡察監(jiān)督與其他黨內(nèi)監(jiān)督形式等同起來。為推動市縣巡察高質(zhì)量覆蓋，首要的是進一步明確自身定位、重點和標準，也即是知道該“察”什么以及如何有效“察”，避免監(jiān)督形式重復化以及巡察結(jié)果無效化。

一是明確巡察的定位?？v向上，巡視巡察是一個聯(lián)動系統(tǒng)，開展巡察工作需要有系統(tǒng)思維，注重發(fā)揮巡視巡察的組織優(yōu)勢，整合不同層級巡視巡察監(jiān)督力量，提升整體監(jiān)督質(zhì)效。但同時要注意巡視巡察不可“上下一般粗”，必須鼓勵巡察因地制宜、創(chuàng)造性開展工作，更加聚焦上級決策的執(zhí)行落地以及群眾路線的貫徹執(zhí)行，確保巡視巡察工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和功能互補。橫向上，黨和國家監(jiān)督機構(gòu)是一個整體，必須厘清巡察的工作權限和職責邊界。深化市縣巡察，既要嚴格按照規(guī)則、程序、權限等開展巡察工作，確保巡察與紀檢監(jiān)察派駐等有效貫通、與村(社區(qū))監(jiān)委有效聯(lián)動；又要建立健全巡察機構(gòu)與相關部門的會商會辦、整改反饋、定期評估等銜接協(xié)作機制，確保巡察機構(gòu)同信訪、審計、民政、組織等機關部門有效配合，真正發(fā)揮好巡察監(jiān)督工作的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性。

二是明確巡察的重點。巡察本質(zhì)上是政治巡察，不能“把巡察當作筐，什么都往里裝”。不同于巡視的監(jiān)督對象，巡察主要面向基層黨組織，因而巡察重點內(nèi)容就應當聚焦于黨利民惠民政策在基層的落實情況，聚焦于群眾反映最強烈的民生問題，聚焦于基層黨組織建設的弱化、虛化問題，確保巡察工作的方向不偏、效果不減。譬如在農(nóng)村，巡察工作的重心即為農(nóng)村黨組織鞏固脫貧成果、銜接鄉(xiāng)村振興，以及改善人民生活品質(zhì)、增進民生福祉等關乎執(zhí)政根基的重大決策部署情況，看黨中央關于鄉(xiāng)村振興、醫(yī)療教育、共同富裕等一系列政策是否落實到群眾身上，看好政策有沒有取得好效果、好舉措有沒有帶來好日子。

三是明確巡察的標準。巡察工作作為政治監(jiān)督的重要手段，既要講政治方向，也要講政策標尺。從巡察情況看，部分市縣工作人員由于能力素質(zhì)有限，對中央政令不了解、不清楚，在貫徹黨中央決策部署和上級黨組織決定時，容易作選擇、搞變通、打折扣，搞“包裝式”“一刀切式”落實。因此，開展巡察工作必須以習近平關于“三農(nóng)”、基層治理等重要指示要求為標尺，對照查找基層黨組織存在的突出問題；以黨章黨規(guī)為標尺，根據(jù)《農(nóng)村基層組織工作條例》《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》等對照檢視基層黨員干部存在的行為偏差；以黨中央決策部署和省區(qū)市黨委的落實舉措為標尺，對照檢查基層黨組織和黨員干部的落實情況；以各領域基層黨組織的職責要求和規(guī)定為標尺，對照檢查被巡察單位有沒有結(jié)合實際貫徹落實的具體舉措。

(二)創(chuàng)新巡察方式方法，破解基層社會行動困境

科學的工作機制和方式方法，是抓工作的核心要素。市縣巡察代表了黨和國家的政治權威，但在實施過程中往往會因為受到基層自我運行邏輯的干擾，使巡察制度的執(zhí)行效力大打折扣：一是“熟人社會”困境。中國基層社會是一個典型的熟人社會，巡察和被巡察單位及人員存在一定的“人際往來”，導致巡察工作難過“人情關”。二是“差序信任”困境。與美國學者弗雷德里克森提出的“距離悖論”不同，中國民眾對于近距離的基層干部的政治信任度偏低，因而對于基層巡察工作持懷疑態(tài)度，同時也擔心舉報后可能遭受打擊報復，很難支持、參與巡察工作的開展。因此，必須通過創(chuàng)新符合基層實際的巡察方式，做到基層巡察工作的“有形覆蓋”與“有效覆蓋”相統(tǒng)一。

一是針對“熟人社會”問題，應與時俱進創(chuàng)新巡察組織形式和工作方式，有效破解長期存在的巡不深、察不透、監(jiān)督難等行動困境。一方面，堅持分類施策、精準發(fā)力。充分運用相關部門已有監(jiān)督成果，摸清底數(shù)、區(qū)別對待，分清先進、一般、落后三種不同性質(zhì)的村(社區(qū))，有針對性地研究提出覆蓋方案。對人口多、經(jīng)濟體量大、工程項目多、信訪反映強烈、黨組織軟弱渙散的重點村(社區(qū))直接巡，對存在共性問題的村(社區(qū))開展專項巡，對整體情況較好的村(社區(qū))進行巡鄉(xiāng)帶村、巡街道帶社區(qū)，確保巡察全覆蓋。同時，將“機動巡察”和“回頭看”貫通起來，將“交叉巡察”“提級巡察”“巡審聯(lián)動”“背包式巡察”等創(chuàng)新形式穿插使用，確保巡察工作的純潔性和相對獨立性。另一方面，重視科技手段的應用。伴隨現(xiàn)代科技的進步，大數(shù)據(jù)、云計算、“互聯(lián)網(wǎng)+”等也逐步被引入廉政建設中。因此，可以通過技術手段來替代經(jīng)驗判斷，利用數(shù)字科技區(qū)隔人情干擾，深化新型技術在巡察監(jiān)督中的運用，實行巡察整改工作業(yè)務流程閉環(huán)管理，確保巡察整改工作全程留痕可追溯，提高市縣巡察的公開性、公正性、權威性。

二是針對“差序信任”問題，應當積極探索群眾容易接受的工作方法，主動引導群眾參與巡察過程，打消群眾對“巡察只是走走過場”的消極看法。一方面，提高群眾對巡察的知曉率和參與意識。除擴大巡察公告張貼范圍等傳統(tǒng)宣傳方式外，要積極利用公共媒體空間，運用互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等技術，加大輿論宣傳力度，為群眾廣泛參與巡察打造溝通交流平臺。譬如，一些巡察組專門制定“巡察民情日記”，有效解決了群眾所需，大大增進了黨群干群聯(lián)系。另一方面，擴大群眾談話范圍，廣泛傾聽群眾呼聲。充分發(fā)揮市縣巡察密切聯(lián)系群眾的紐帶作用，提升巡察干部密切聯(lián)系群眾工作能力，依靠群眾、發(fā)動群眾，重心下移、力量下沉，不打招呼、不定路線，直接深入窗口單位、田間地頭，與群眾面對面問實情、聽民聲、汲民意。此外，巡察過程中應當充分運用信息數(shù)據(jù)手段，拓寬問題線索來源，確保巡察形式更加靈活、方式更加多元、成效更加凸顯，以此獲取群眾政治信任，增強群眾政治認同，積極營造人人參與、主動參與巡察監(jiān)督的濃厚氛圍。

(三)規(guī)范巡察隊伍建設，配齊配強巡察工作力量

過硬的干部隊伍，是抓工作的關鍵要素。從客觀上分析，作為巡視工作向基層延伸的重要手段，市縣巡察全覆蓋，尤其是延伸到村(社區(qū))一級任務重、范圍廣，但與之相匹配的巡察隊伍不論是體制機制設計還是實踐操作，都無法實現(xiàn)人員專職化、能力標準化，甚至面臨被圍獵、被腐蝕的風險，造成“燈下黑”監(jiān)督困境，嚴重影響巡察工作的效力、損害黨在基層社會的形象。針對這些問題，必須從選育管用等關鍵環(huán)節(jié)重視和加強巡察干部隊伍建設，推動巡察工作高質(zhì)量發(fā)展。

一是加強政治建設。巡察本質(zhì)上是政治巡察，是重要政治工作。這就決定了過硬的政治素質(zhì)和政治能力是巡察工作人員必備的核心素質(zhì)。加強巡察隊伍建設，必須堅持以政治建設為統(tǒng)領，引導巡察工作人員學懂弄通做實習近平新時代中國特色社會主義思想，積極貫徹落實習近平關于巡視巡察工作的重要論述。同時，要教育引導巡察人員牢固樹立“該發(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)就是失職、發(fā)現(xiàn)了問題不報告就是瀆職”的工作理念，使巡察干部善于從政治上研究、謀劃、推進巡察工作，提高自身政治敏銳性和政治鑒別力，自覺擔當起政治巡察的時代重任。

二是加強人才隊伍建設。鍛造一支高素質(zhì)專業(yè)化的巡察隊伍，是巡察工作健康有序發(fā)展的重要保障?？紤]到市縣巡察覆蓋面廣，全員專職需耗費巨大成本，因而需要堅持“專兼結(jié)合、盤活存量”基本原則，因地制宜打造巡察監(jiān)督人才庫。在“入口”上，不斷優(yōu)化隊伍年齡、專業(yè)、經(jīng)歷等結(jié)構(gòu)，把新提拔干部、優(yōu)秀年輕干部放在巡察崗位經(jīng)受歷練，防止照顧性安排；在“出口”上，將巡察干部納入本地區(qū)干部使用視野統(tǒng)籌考慮，切實把巡察崗位作為發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、鍛煉干部的重要平臺。在此基礎上，整合現(xiàn)有監(jiān)督力量，從縣鄉(xiāng)兩級紀檢監(jiān)察、組織、財審、民政、農(nóng)經(jīng)等部門抽調(diào)人員組建人才庫、建立“講師團”，以講促學、以學促干、以老帶新，持續(xù)盤活監(jiān)督資源存量。

三是加強紀律作風建設。打鐵必須自身硬。巡察隊伍承擔著中國共產(chǎn)黨強化自身監(jiān)督的重大政治責任，倘若隊伍自身在紀律作風方面出了問題，則會對巡察制度甚至是黨和國家監(jiān)督體系造成嚴重破壞。為此，一方面要嚴格監(jiān)督管理，扎緊制度的籠子。建立健全內(nèi)控機制，督促巡察干部嚴守黨的各項紀律，對巡察隊伍中的違紀違法行為嚴肅查處、決不護短，堅決維護巡察隊伍的良好形象。另一方面要堅持問題導向，保持良好作風。正人先正己，巡察干部自身要樹立正確權力觀，自覺增強黨的意識，嚴格遵守黨的紀律，公正廉潔、克己奉公，力戒形式主義、官僚主義等不正之風，在開展巡察工作時講求實效，防止增加基層負擔。

(四)強化巡察靶向治療，有效提升基層治理水平

巡察的關鍵不僅在于發(fā)現(xiàn)問題，更重要的是巡察結(jié)果的運用，做好巡察“后半篇文章”。基層巡察的方向在基層、重點在基層，目標指向在于將巡察制度轉(zhuǎn)化為治理效能，推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)民權、民生、民心三者的統(tǒng)一。其中，“民權”事關群眾利益表達、基層政治生態(tài)等問題；“民生”事關民生資源分配、民生政策落實等問題；“民心”事關干部作風如何、是否有所作為等問題。做好市縣巡察“后半篇文章”應當圍繞這三個核心問題，把整改落實和成果運用結(jié)合起來，切實做到以巡促改、以巡促建、以巡促治。

一是積極拓寬群眾利益表達的合理渠道，提高群眾“參與感”。一方面，要做好常態(tài)化工作，對照群眾訴求和意愿，積極推動整改落實。在組織動員上，通過新媒體宣傳、實地走訪、召開居民代表座談會等多種形式，面對面傾聽群眾呼聲，把群眾關切的突出問題兜上來、摸清楚，作為后期巡察整改和“回頭看”的行動指南。另一方面，要加大對巡察整改工作的監(jiān)督管理力度，借助群眾力量提升巡察治理效能。被巡察單位應將整改情況和結(jié)果向黨員、群眾公示公開，自覺接受公眾監(jiān)督，確保廣大基層群眾深刻認識到巡察不是“辦案”，而是“治病”，最大限度激發(fā)群眾“主人翁”意識，充分保障民眾民主監(jiān)督權。

二是及時解決群眾關心關切的利益問題，提高群眾“幸福感”。群眾利益無小事。要及時解決群眾合理正當?shù)脑V求，正確引導群眾錯誤不當?shù)目捶?，用巡察效果促進民生并取信于民。具體來說，針對群眾反映的鄰里糾紛或家常瑣事，要以柔性關懷和理性教育相結(jié)合的方式，耐心細致地做思想工作；針對反映具體且可查性較強的問題線索，以及事件雖小卻直接涉及群眾切身利益的問題，堅持邊巡邊改，迅速移交相關部門辦理，突出“短平快”解決的巡察優(yōu)勢；針對群眾反映強烈但村(社區(qū))又難以解決的民生問題，應當秉持“下去一把抓、回來再分家”的干事原則，呈報市縣黨委全面研究、分類處置，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道職能部門牽頭整改和反饋，凝聚整改合力。

三是構(gòu)建推動干部擔當作為的有效機制，提高群眾“信任感”。當前，基層存在的一個突出問題是黨員干部不擔當、不作為，精氣神不足，存在等靠思想，嚴重影響黨領導基層治理的能力水平。為此，必須以巡察工作為抓手，推動基層干部強化責任意識，自覺擔起新時代賦予的新使命。一方面，要建立健全巡察整改的日常監(jiān)督機制。把基層黨組織整改落實情況納入領導班子年度考核的制度規(guī)定，將巡察監(jiān)督同黨風廉政建設責任制及黨建工作目標考核制結(jié)合起來，將督促巡察整改同統(tǒng)籌推進干部隊伍建設、黨員隊伍建設結(jié)合起來。另一方面，要科學構(gòu)建巡察成果綜合運用機制。對照《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，把健全黨全面領導基層治理制度、提高基層政權治理能力等作為干部日常工作和巡察整改的實踐目標，對基層治理中多次出現(xiàn)的問題，著力從制度上分析原因、制定對策，切實將解決共性問題、突出問題同彌補制度漏洞、優(yōu)化治理體系結(jié)合起來，不斷推動基層治理現(xiàn)代化水平。