黃中杰

一、背景介紹與問(wèn)題提出

在“新冠”肺炎疫情防控的背景下，政府為了解決疫情防控資源不足的問(wèn)題，常常征用私人酒店或者賓館作為集中隔離觀察點(diǎn)。在酒店進(jìn)行集中隔離的對(duì)象主要包括入境人員、途經(jīng)中高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)人員、密切接觸人員等。實(shí)踐中，隔離酒店還作為醫(yī)療人員休息之用，并且部分輕型陽(yáng)性病人也可納入隔離酒店隔離。①然而，這些隔離酒店的選址卻引發(fā)周?chē)虘?hù)的普遍不滿(mǎn)，以致產(chǎn)生了大量的糾紛和投訴。為更好地歸納問(wèn)題焦點(diǎn)，本文先對(duì)隔離酒店設(shè)置的情形作簡(jiǎn)要說(shuō)明。

第一，隔離酒店的選址首先是一個(gè)醫(yī)學(xué)技術(shù)問(wèn)題。國(guó)家衛(wèi)健委于2020年7月20日發(fā)布《新冠肺炎疫情期間醫(yī)學(xué)觀察和救治臨時(shí)特殊場(chǎng)所衛(wèi)生防護(hù)技術(shù)要求》，對(duì)集中隔離場(chǎng)所的分類(lèi)以及選址設(shè)定了相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并指出“本標(biāo)準(zhǔn)的全部技術(shù)內(nèi)容為強(qiáng)制性”②，然而這一標(biāo)準(zhǔn)并未得到徹底的實(shí)施。為了說(shuō)明各地方隔離酒店選址行為與國(guó)家衛(wèi)健委的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在背離的現(xiàn)象，以北京市隔離酒店的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)為例作比較說(shuō)明。③

從下表可以看出，隔離酒店的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)從第六版開(kāi)始對(duì)所選取的建筑有了更加詳細(xì)的要求，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，經(jīng)歷了從前五版的籠統(tǒng)規(guī)定到第六版的“相對(duì)獨(dú)立”，再到第八版的“獨(dú)棟建筑”的轉(zhuǎn)變；第二，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對(duì)周?chē)噜徑ㄖ锏拈g距要求。除此之外，從時(shí)間進(jìn)程的角度可知，北京市的選址標(biāo)準(zhǔn)先于國(guó)家衛(wèi)健委的選址標(biāo)準(zhǔn)，但在國(guó)家衛(wèi)健委的選址標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)以后，二者在時(shí)間上并不能完全銜接。

因此，實(shí)踐中隔離酒店的選址就有如下兩種情形：一種為獨(dú)棟型酒店，另一種為非獨(dú)棟型酒店。在獨(dú)棟型酒店的情形下，周?chē)虘?hù)僅限于建筑物外的商戶(hù)；而在非獨(dú)棟型酒店的情形下，周?chē)虘?hù)的范圍不僅包括建筑物外的商戶(hù)，也包括建筑物中的其他商戶(hù)。

第二，根據(jù)地方政府所采取的不同措施，周?chē)虘?hù)的損失存在兩種不同的形態(tài)。盡管隔離酒店的選址存在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上的要求，但限于轄區(qū)內(nèi)的酒店數(shù)量有限，能完全符合國(guó)家衛(wèi)健委技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的并不多。因此，為了充分利用緊張的酒店資源，有的地方政府通常會(huì)征用到非獨(dú)棟型的酒店，或者對(duì)周?chē)虘?hù)采取責(zé)令關(guān)閉或者停業(yè)的限制措施（以下統(tǒng)稱(chēng)“關(guān)停措施”），以保證隔離酒店與其他相鄰建筑的安全間距要求；這種限制措施甚至?xí)葒?guó)家衛(wèi)健委的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格得多，如廣東省規(guī)定間距不得少于500米④。

無(wú)論行政機(jī)關(guān)是否對(duì)周?chē)虘?hù)采取限制措施，隔離酒店的設(shè)置都對(duì)周?chē)虘?hù)的經(jīng)營(yíng)造成了較大影響，導(dǎo)致了大量的糾紛和投訴。無(wú)論是因行政機(jī)關(guān)對(duì)周?chē)虘?hù)采取關(guān)停措施而導(dǎo)致周?chē)虘?hù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)受到完全限制，還是雖然未采取關(guān)停措施但是所導(dǎo)致周?chē)虘?hù)客流量明顯減少，都會(huì)給當(dāng)事商戶(hù)造成很大損失。由此，周?chē)虘?hù)所提出的賠償或者補(bǔ)償請(qǐng)求能否得到救濟(jì)？以何種方式得到救濟(jì)？本文擬就此試作探討。

需要說(shuō)明的是，在疫情防控常態(tài)化以后，并非所有周?chē)虘?hù)都被責(zé)令關(guān)停，本文所討論的情境僅限制在周?chē)虘?hù)原本沒(méi)有被關(guān)停的情形。如果一個(gè)地區(qū)的所有商戶(hù)都被關(guān)停，就不存在所謂的特定損失，也就沒(méi)有討論的必要。

二、傳統(tǒng)救濟(jì)路徑的缺陷與不足

在此類(lèi)糾紛發(fā)生后，理論上周?chē)虘?hù)可以選擇民事訴訟或者行政訴訟兩種救濟(jì)路徑。在民事訴訟救濟(jì)場(chǎng)域中又可以分為侵權(quán)之訴和合同之訴。當(dāng)然大多數(shù)情況下，當(dāng)事人優(yōu)先考慮侵權(quán)之訴，但也有少量的合同之訴。提起合同之訴的前提是糾紛的雙方主體之間存在合同關(guān)系。從實(shí)際的選址來(lái)看，周?chē)虘?hù)與隔離酒店之間是有可能存在合同關(guān)系的。如在非獨(dú)棟型酒店的情形下，周?chē)虘?hù)與隔離酒店共處一棟樓，周?chē)虘?hù)與開(kāi)發(fā)商之間存在租賃合同關(guān)系，而恰巧隔離酒店的所有權(quán)人又是開(kāi)發(fā)商。在這種情況下，周?chē)虘?hù)與隔離酒店間接存在合同關(guān)系。無(wú)論是侵權(quán)之訴還是合同之訴，二者都存在制度層面的缺陷與不足，其主要體現(xiàn)在：

（一）不確定因果關(guān)系的證明難題

一個(gè)基本的法律事實(shí)是，隔離酒店的設(shè)置引發(fā)了周?chē)虘?hù)的經(jīng)營(yíng)損失。根據(jù)民事法“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”規(guī)則，周?chē)虘?hù)需證明其經(jīng)營(yíng)損失與隔離酒店的設(shè)置行為之間存在因果關(guān)系；這在行政機(jī)關(guān)采取關(guān)停措施的情形下，較為容易證明，但在行政機(jī)關(guān)未采取任何措施的情況下則難以證明。

表 隔離酒店設(shè)置的酒店類(lèi)型及其距離要求演變對(duì)比

在行政機(jī)關(guān)未采取關(guān)停措施的情況下，隔離酒店的設(shè)置客觀上會(huì)對(duì)周?chē)虘?hù)的經(jīng)營(yíng)損失產(chǎn)生一定影響，其表現(xiàn)為客流量的減少，消費(fèi)者不愿意到此處進(jìn)行消費(fèi)。這種影響本質(zhì)上是一種心理作用，其邏輯關(guān)系體現(xiàn)為：消費(fèi)者對(duì)生命健康權(quán)的擔(dān)憂(yōu)進(jìn)而導(dǎo)致客流量的減少或消失。但從現(xiàn)有的科技標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，周?chē)藛T是否因?yàn)楦綦x酒店的設(shè)置而感染病毒存在不確定性⑤，感染與非感染之間僅存在質(zhì)上的不同。盡管“新冠”病毒存在一定的潛伏期，但是是否對(duì)人身產(chǎn)生損害仍以感染與否來(lái)判斷。其與設(shè)置核電站所導(dǎo)致的對(duì)健康權(quán)的損害不同的是，核電站的設(shè)置存在常態(tài)下的核輻射影響，并且存在核事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。核電站的設(shè)置一開(kāi)始就給周?chē)藛T的健康權(quán)帶來(lái)侵害，即使核事故未發(fā)生，當(dāng)事人仍可以依據(jù)相鄰關(guān)系的侵害防免義務(wù)而請(qǐng)求賠償。但迄今為止，仍未出現(xiàn)周邊人員因?yàn)楦綦x酒店的設(shè)置而受到感染的報(bào)道；即便出現(xiàn)了感染，感染結(jié)果與隔離酒店設(shè)置之間的因果關(guān)系也難以證明。因此，隔離酒店的設(shè)置是否會(huì)對(duì)周?chē)虘?hù)的生命健康權(quán)造成威脅存在不確定性，在這種因果關(guān)系鏈條中，不確定性反而是確定的。如果遵循這一邏輯，無(wú)論所提起的是合同訴訟還是侵權(quán)訴訟，當(dāng)事人確實(shí)可以其財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯而獲得賠償或者補(bǔ)償。但這種邏輯推演并非完美無(wú)缺，同樣會(huì)面臨質(zhì)疑。例如，既然不能證明隔離酒店的設(shè)置會(huì)給周?chē)藛T的生命健康造成損害，那么就不能將經(jīng)營(yíng)損失歸因于酒店的設(shè)置行為，畢竟二者應(yīng)當(dāng)是源與水的關(guān)系，沒(méi)有前者就沒(méi)有后者；并且，當(dāng)事人在訴訟中也很難對(duì)此種不確定性進(jìn)行舉證。布雷耶大法官也指出“不確定性”來(lái)自方法論、認(rèn)識(shí)論、本體論上的一系列問(wèn)題，即便是政府部門(mén)或者專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)在證明“不確定性”的道路上，也同樣充滿(mǎn)著各種不確定性的因素。[1]在這個(gè)意義上，“關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)，不存在專(zhuān)家”。[2]

（二）不可抗力制度未能區(qū)別對(duì)待具體不同的情形

在“新冠”肺炎疫情發(fā)生后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)言人、研究室主任臧鐵偉明確表示：“‘新冠’肺炎疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件。為了保護(hù)公眾健康，政府也采取了相應(yīng)疫情防控措施。對(duì)于因此不能履行合同的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，屬于不能預(yù)見(jiàn)、不能避免并不能克服的不可抗力。根據(jù)合同法的相關(guān)規(guī)定，因不可抗力不能履行合同的，根據(jù)不可抗力的影響，部分或者全部免除責(zé)任，但法律另有規(guī)定的除外?！盵3]因此，司法實(shí)踐中對(duì)于有關(guān)疫情防控措施所引發(fā)的合同糾紛多采納這種觀點(diǎn)；因隔離酒店設(shè)置而引發(fā)的經(jīng)營(yíng)損失也不例外，此時(shí)周?chē)虘?hù)的經(jīng)營(yíng)損失完全被不可抗力制度的結(jié)果處理規(guī)則所吸收甚至虛化。如在“鐘志豪、廣州市增城豪運(yùn)酒家等與廣州百欣投資有限公司房屋租賃合同糾紛一案”中，原告鐘志豪所經(jīng)營(yíng)的廣州市增城豪運(yùn)酒家租賃開(kāi)發(fā)商的兩層樓作為經(jīng)營(yíng)使用，因被告開(kāi)發(fā)商在樓上經(jīng)營(yíng)的維也納酒店被征用為隔離酒店而致其經(jīng)營(yíng)困難，故原告起訴請(qǐng)求如下：第一，免除征用期間的租金；第二，順延征用期間的租期；第三，賠償在酒店征用期間給其造成的經(jīng)營(yíng)損失。盡管在庭審中原告撤回第三項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，但仍多次主張被告作為隔離酒店其帶來(lái)了經(jīng)營(yíng)損失。本質(zhì)上，仍可認(rèn)為原告只是將這種經(jīng)營(yíng)損失的賠償方式由金錢(qián)給付轉(zhuǎn)化為免除租金、順延租期的非金錢(qián)給付方式。法院似乎也看到了這一點(diǎn)，并對(duì)此予以回應(yīng)。

關(guān)于廣州市增城豪運(yùn)酒家經(jīng)營(yíng)困難能否歸責(zé)于被告的問(wèn)題，被告亦抗辯其所經(jīng)營(yíng)的維也納酒店于2020年2月13日起被征用為永寧街集中健康觀察場(chǎng)所屬政府行為，并非其意志所能主宰，該行為對(duì)原告所產(chǎn)生的后果與其無(wú)關(guān)，故予以采納；原告稱(chēng)，被告對(duì)政府的上述行為有權(quán)拒絕，但卻仍予以放任所存在重大過(guò)錯(cuò)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，但因原告所提供的證據(jù)不足以證明其主張，故應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果，因而本院不予采納。⑥

然而，對(duì)于隔離酒店的設(shè)置造成周?chē)虘?hù)的經(jīng)營(yíng)損失是否可以認(rèn)定為不可抗力仍需進(jìn)行甄別。理論上，隔離酒店設(shè)置行為（包括采取責(zé)令關(guān)停行為）屬于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，而對(duì)于具體行政行為是否構(gòu)成不可抗力則存在爭(zhēng)議。隔離酒店設(shè)置行為不完全符合不可預(yù)見(jiàn)、不可避免、不能克服要件。例如，為什么不選擇A酒店而選擇B酒店？為什么不選擇郊區(qū)酒店而選擇中心酒店？為什么不選擇建設(shè)方艙醫(yī)院而選擇征用酒店？等等?，F(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性決定了隔離酒店設(shè)置行為帶來(lái)周?chē)虘?hù)的損失不能一概適用不可抗力制度，故對(duì)于全國(guó)人大法工委關(guān)于疫情防控措施能否認(rèn)定為不可抗力的答復(fù)，在疫情防控常態(tài)化之后，建議將其中的“疫情防控措施”作限縮解釋?zhuān)唧w問(wèn)題應(yīng)具體分析。

（三）隔離酒店不具備救濟(jì)的主觀可能性

從經(jīng)濟(jì)學(xué)上分析，隔離酒店并不具備賠償或者補(bǔ)償?shù)闹饔^可能性。隔離酒店在被征用期間并不總是盈利，更多的是虧損。從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定來(lái)看，隔離酒店的毛收入保底維持在六成之上。如《新型冠狀病毒肺炎疫情期間潮南區(qū)征用汕頭市如家酒店管理有限公司潮南區(qū)廣汕路店資金補(bǔ)償方案》規(guī)定：酒店使用期間，征用酒店的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按每日入住率計(jì)算：入住率超過(guò)65%的，按實(shí)際使用的房間數(shù)計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用；入住率低于65%的，按房間數(shù)的65%計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用；騰空期間按房間數(shù)的45%計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用。[4]但由于每個(gè)酒店作為隔離酒店之前的經(jīng)營(yíng)情況并不一樣，有的被征用前利潤(rùn)比征收后高，此時(shí)作為隔離酒店就是虧損的；有的被征用前的利潤(rùn)較低，此時(shí)作為隔離酒店就是盈利的。因此，不能一概認(rèn)為作為隔離酒店就是盈利的（大多數(shù)是虧損的），也就不能期待隔離酒店會(huì)承擔(dān)周?chē)虘?hù)經(jīng)營(yíng)困難的損失賠償或者補(bǔ)償責(zé)任。在立法上，如果法律將之考慮在內(nèi)，在法律適用層面，執(zhí)法者或者司法者則不得不在個(gè)案中面臨著各種利益計(jì)算，其成本顯然巨大，并且這種利益計(jì)算充滿(mǎn)著不確定的風(fēng)險(xiǎn)。行政征用將疫情防控給大多數(shù)酒店帶來(lái)的虧損由不確定性轉(zhuǎn)化為了確定性；換言之，行政征用給酒店損失的降低提供了兜底保障，但是仍然不能否認(rèn)隔離酒店不具備賠償或者補(bǔ)償周?chē)虘?hù)的可能性，在“新冠”肺炎疫情的大背景下尤為如此。

總之，隔離酒店周?chē)虘?hù)的經(jīng)營(yíng)損失無(wú)法在傳統(tǒng)救濟(jì)制度中得到有力的制度支撐。

三、新路徑：管制性征收制度下的行政補(bǔ)償

對(duì)當(dāng)事人通過(guò)合同方式予以救濟(jì)的路徑行不通。法院的裁判邏輯仍然是將隔離酒店設(shè)置行為視為不可抗力來(lái)處理，而忽視了設(shè)置行為本身對(duì)周?chē)虘?hù)經(jīng)營(yíng)損失的實(shí)際影響。民事法所規(guī)定的不可抗力制度并沒(méi)有對(duì)此作出區(qū)別對(duì)待，也就不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。同時(shí)，傳統(tǒng)司法無(wú)法解釋此種不確定的因果關(guān)系。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施的合法性是我們首先要面對(duì)的問(wèn)題。因此，我們必須將視角拉回到行政法學(xué)上來(lái)，并引入風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制理論與管制性征收理論。

（一）補(bǔ)償?shù)那疤幔猴L(fēng)險(xiǎn)規(guī)制下關(guān)停行為的合法性

1.事實(shí)層面的后果考量。

鑒此，現(xiàn)有科學(xué)水平的不足，難以對(duì)設(shè)置隔離酒店導(dǎo)致傳染的可能性進(jìn)行精確估量；且一旦出現(xiàn)感染，無(wú)論給人民的生命健康還是財(cái)產(chǎn)都會(huì)造成較大的影響，甚至?xí)霈F(xiàn)各種交叉感染以及病毒變異的可能性。鑒此，政府不得不采取必要的措施來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)，而這卻不僅消耗了大量社會(huì)資源，更加劇了經(jīng)濟(jì)崩盤(pán)的危險(xiǎn)，這方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是很深刻的。正是基于這種風(fēng)險(xiǎn)的后果考量，政府有必要采取相應(yīng)的預(yù)防措施，而這與傳統(tǒng)危害發(fā)生后才進(jìn)行法律評(píng)價(jià)的做法存在本質(zhì)上的不同。

2.責(zé)令關(guān)停的概括授權(quán)。

在疫情防控上，政府采取應(yīng)急管理措施主要依據(jù)《傳染病防治法》第四十二條：傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織力量，按照預(yù)防、控制預(yù)案進(jìn)行防治，切斷傳染病的傳播途徑；必要時(shí)，報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告：

一是限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動(dòng)；

二是停工、停業(yè)、停課；

三是封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關(guān)物品；

四是控制或者撲殺染疫野生動(dòng)物、家畜家禽；

五是封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場(chǎng)所。

除了第三、四項(xiàng)明確列出適用情形之外，前兩項(xiàng)僅是規(guī)定了可以采取的具體措施，而對(duì)于是否可以在隔離酒店設(shè)置中對(duì)周?chē)虘?hù)采取關(guān)停措施并無(wú)具體規(guī)定。首先，政府采取責(zé)令關(guān)停措施的目的在于切斷傳播途徑，從而達(dá)到預(yù)防目的，符合該條立法目的。其次，從法解釋學(xué)上看，可將隔離酒店看成是疫區(qū)的再次劃分，其與自然疫區(qū)不同的是人為設(shè)置的疫區(qū)，對(duì)疫區(qū)周邊商戶(hù)采取責(zé)令關(guān)停措施也符合第四十二條的適用條件——或許立法時(shí)并沒(méi)有考慮到此類(lèi)情形，抑或是有意保留，但這確實(shí)為政府對(duì)隔離酒店周?chē)虘?hù)采取責(zé)令關(guān)停措施提供了法律規(guī)范來(lái)源。但從實(shí)踐來(lái)看，隨著醫(yī)學(xué)技術(shù)的跟進(jìn)與政府防疫水平的提高，政府對(duì)隔離酒店周?chē)虘?hù)采取責(zé)令關(guān)停的限制措施逐漸減少。從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視角來(lái)看，這屬于政府關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的行政裁量權(quán)的范疇。因此，如果政府不采取責(zé)令關(guān)停的措施，也不構(gòu)成不作為。

（二）補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)：政府關(guān)停行為構(gòu)成管制性征收

傳統(tǒng)上，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制分為兩種：征收征用、財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)。在征收征用的法律關(guān)系中，征收人須依照法律向被征收征用對(duì)象予以補(bǔ)償。而在財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)中無(wú)須補(bǔ)償。然而，隨著現(xiàn)代社會(huì)的日益復(fù)雜化，二者的界限逐漸模糊。為彌合這種沖突，域外出現(xiàn)了“管制性征收（準(zhǔn)征收）”概念，是指國(guó)家以增進(jìn)公共福祉為目的的管制行為，政府的管制性措施對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制程度達(dá)到了與征收類(lèi)似的效果而嚴(yán)重影響私人對(duì)財(cái)產(chǎn)的使用或者經(jīng)濟(jì)價(jià)值，其本質(zhì)上是與實(shí)質(zhì)征收無(wú)異的一種法律制度[5]，因而須對(duì)權(quán)利人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)或其他補(bǔ)償。圍繞管制性征收的構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界存在多種理論學(xué)說(shuō)，其中最有影響力的當(dāng)屬特別犧牲理論與期待可能性理論[6]，在判斷是否構(gòu)成管制性征收的判斷上，二者相輔相成。具體到本文所討論的對(duì)象中，隔離酒店設(shè)置對(duì)周?chē)虘?hù)構(gòu)成了管制性征收。

1.特別犧牲理論。

特別犧牲理論源于德國(guó)，主張為了公共利益而犧牲少數(shù)人的利益，應(yīng)當(dāng)對(duì)后者進(jìn)行補(bǔ)償，其理論內(nèi)核是平等原則。該學(xué)說(shuō)作為行政補(bǔ)償制度的經(jīng)典理?yè)?jù)，在德國(guó)法院判例中得到支持并充實(shí)，使公民求償?shù)姆秶鷱慕疱X(qián)損害擴(kuò)大到非金錢(qián)損害，從財(cái)產(chǎn)權(quán)損害擴(kuò)大到生命健康權(quán)損害的補(bǔ)償，并不局限于正式意義上的征收或者征用。[7]但我國(guó)傳統(tǒng)的行政補(bǔ)償僅限于我國(guó)《憲法》第十三條第三款的規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睂W(xué)界稱(chēng)之為“唇齒條款”。而隨著規(guī)制時(shí)代的到來(lái)，特別犧牲理論不僅適用于行政機(jī)關(guān)作出的正式征收或者征用決定，也同樣適用于判斷行政機(jī)關(guān)其他規(guī)制措施引起的管制性征收。

第一，周?chē)虘?hù)存在特別損失。隨著我國(guó)疫情防控工作常態(tài)化，更加強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)防控理念。這意味著有序開(kāi)放公共場(chǎng)所、有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)，周?chē)虘?hù)經(jīng)營(yíng)自由的限制得到解除。但鑒于疫情的反復(fù)性，需要根據(jù)分級(jí)分類(lèi)的原則劃分封控區(qū)、管控區(qū)、防范區(qū)；或者統(tǒng)一劃分為高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)。⑦對(duì)于不在這些范圍內(nèi)的商戶(hù)，不宜適用《傳染病防治法》中責(zé)令關(guān)停的措施，原來(lái)被責(zé)令關(guān)閉的商戶(hù)也開(kāi)始有序解除，并復(fù)工復(fù)產(chǎn)。經(jīng)過(guò)應(yīng)急防控到常態(tài)防控的轉(zhuǎn)變與疫區(qū)劃分的雙重控制，不在疫區(qū)范圍內(nèi)的周?chē)虘?hù)的利益已經(jīng)從公共利益中析出。因此，疫區(qū)之外的商戶(hù)，就不能劃入公共利益的范疇，這也是精準(zhǔn)防控理念的要求。此時(shí)政府在疫區(qū)之外進(jìn)行常態(tài)化防控需要征用隔離酒店的，對(duì)周?chē)虘?hù)而言則構(gòu)成財(cái)產(chǎn)權(quán)上的特別犧牲。進(jìn)一步而言，周?chē)虘?hù)本應(yīng)與其他非附近商戶(hù)一樣平等的享有經(jīng)營(yíng)權(quán)。但隨著隔離酒店的設(shè)置（無(wú)論政府是否采取關(guān)停措施），這種平等經(jīng)營(yíng)權(quán)遭受到了侵犯。并且周?chē)虘?hù)的損失在隔離酒店被征用期間是特定的。

第二，損失保護(hù)存在規(guī)范基礎(chǔ)。首先，對(duì)此種損失的保護(hù)符合法律精神。我國(guó)法律對(duì)因隔離酒店設(shè)置行為給周?chē)虘?hù)所造成的損失并沒(méi)有明確規(guī)定是否補(bǔ)償，我國(guó)《傳染病防治法》第四十二條中的“控制或者撲殺染疫野生動(dòng)物、家畜家禽的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為”，卻在《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》第三十三條中規(guī)定：“……對(duì)因采取撲殺、銷(xiāo)毀等措施給當(dāng)事人造成的已經(jīng)證實(shí)的損失，給予合理補(bǔ)償?！睙o(wú)論是涉及動(dòng)物的財(cái)產(chǎn)損失還是周?chē)虘?hù)的經(jīng)營(yíng)損失，二者都是基于行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施所致的特別犧牲。因此，根據(jù)類(lèi)推原則填補(bǔ)法律規(guī)則漏洞，應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)因設(shè)置隔離酒店產(chǎn)生的周?chē)虘?hù)的經(jīng)營(yíng)損失予以合理補(bǔ)償。其次，隔離酒店的設(shè)置在行政征用的輻射范圍之內(nèi)。行政機(jī)關(guān)在征用隔離酒店后，行政機(jī)關(guān)便作為酒店的使用權(quán)人，并在后續(xù)使用隔離酒店過(guò)程中對(duì)第三人的權(quán)益產(chǎn)生了影響，屬于行政機(jī)關(guān)作出征用行為的“溢出”成本（收益）。換言之，行政機(jī)關(guān)作出征用行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)將給他人造成負(fù)面損害考慮在征用的成本范圍之內(nèi)。以至于有學(xué)者認(rèn)為，溢出成本為政府補(bǔ)貼提供了正當(dāng)化根據(jù)。[8]再次，應(yīng)急狀態(tài)下的法治并沒(méi)有突破唇齒條款的約束。我國(guó)《傳染病防治法》第四十五條規(guī)定：“……臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償；能返還的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。”同時(shí)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十二條第一款規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門(mén)為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，可以征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)。被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！睆倪@兩條可以看出，即便在應(yīng)急法治下，唇齒條款仍未被架空。綜上，這種利益就不是反射利益，而是具有請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的主觀公權(quán)利。此時(shí)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。

2.期待可能性理論。

期待可能性理論以國(guó)家對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制程度來(lái)區(qū)分征收和社會(huì)義務(wù)。主張征收是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的重大侵害，社會(huì)義務(wù)則是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的輕微限制。[9]如果對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害程度較大，則不能期待財(cái)產(chǎn)權(quán)人忍耐此種限制。隔離酒店的設(shè)置對(duì)周?chē)虘?hù)造成的財(cái)產(chǎn)損失是顯而易見(jiàn)的，在疫情的大背景下，這種損失對(duì)當(dāng)事人而言無(wú)疑是雪上加霜。實(shí)踐中，當(dāng)事人還面臨著租金、房貸等多重壓力。這種限制不僅影響到了商戶(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，對(duì)于一些困難家庭而言，更是構(gòu)成了對(duì)生存權(quán)的威脅。在政府對(duì)周?chē)虘?hù)采取責(zé)令關(guān)停措施的情況下，這種侵犯尤為明顯，而在政府不采取責(zé)令關(guān)停措施的情況下，設(shè)置隔離酒店給周?chē)虘?hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成的損害是否達(dá)到“重大侵害”程度，需結(jié)合具體的情況考量，但應(yīng)將疫情防控的大背景作為衡量的一個(gè)重要因素。實(shí)踐中，有的地方政府對(duì)周?chē)虘?hù)的損失采取問(wèn)卷調(diào)查式的評(píng)估，主要考慮如下幾個(gè)因素：商業(yè)規(guī)模、租金、引起的勞動(dòng)或者消費(fèi)糾紛、商業(yè)保險(xiǎn)、營(yíng)業(yè)收入等。[10]

總之，政府的關(guān)停行為對(duì)周?chē)虘?hù)造成較大損害，已經(jīng)超過(guò)了公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)界限，構(gòu)成了管制性征收。在政府不采取關(guān)停措施的情況下，征用隔離酒店行為給周?chē)虘?hù)造成較大損失的，同樣構(gòu)成管制性征收。二者不同之處為，前者的管制性行為是征用酒店行為以及責(zé)令關(guān)停行為，后者的管制性行為僅是征用酒店行為。

（三）補(bǔ)償?shù)谋匾裕盒姓a(bǔ)償?shù)亩嘀貎r(jià)值

1.作為損害限制的行政補(bǔ)償。

在政府采取責(zé)令關(guān)停措施的情況下，此時(shí)的法律關(guān)系內(nèi)容為行政機(jī)關(guān)采取的責(zé)令關(guān)停決定與周?chē)虘?hù)的特定損失；在政府不采取責(zé)令關(guān)停措施的情況下，此時(shí)的法律關(guān)系內(nèi)容為行政機(jī)關(guān)的隔離酒店設(shè)置行為與周?chē)虘?hù)的特定損失。在第一種情況下，財(cái)產(chǎn)權(quán)的存續(xù)價(jià)值為商鋪的使用權(quán)（自由權(quán)）以及財(cái)產(chǎn)權(quán)，保障價(jià)值為財(cái)產(chǎn)權(quán)。而在第二種情況下，財(cái)產(chǎn)權(quán)的存續(xù)價(jià)值與保障價(jià)值都為財(cái)產(chǎn)權(quán)的損失，出現(xiàn)了同質(zhì)化。這兩種情況都為比例原則的控制提供了可能。根據(jù)比例原則的子原則“必要性原則”，行政機(jī)關(guān)在達(dá)成行政目的的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)采取對(duì)相對(duì)人權(quán)益損害最小的手段。如果通過(guò)限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的手段能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的，就不能采取限制生存權(quán)的方式，并且要將財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害降到合理范圍。換言之，行政補(bǔ)償在財(cái)產(chǎn)權(quán)演變?yōu)樯鏅?quán)的過(guò)程中起到了阻礙作用。在這個(gè)意義上，行政補(bǔ)償從事后的救濟(jì)責(zé)任上升到事前合比例原則控制的工具。

2.作為規(guī)制工具的行政補(bǔ)償。

強(qiáng)調(diào)行政補(bǔ)償作為規(guī)制工具的價(jià)值主要是從法政策學(xué)上而言。從法政策學(xué)上看，有利于規(guī)制目的的實(shí)現(xiàn)。在這一點(diǎn)上行政補(bǔ)償更像是一種行政機(jī)關(guān)所給予的恩惠[11]，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的不確定性下，說(shuō)明理由制度的成效被縮減，通過(guò)配合行政補(bǔ)償這一政策工具，能夠提高相對(duì)人或者相關(guān)人對(duì)行政行為的可接受性，進(jìn)而影響到公民配合行政決定的積極性。假如對(duì)隔離酒店周?chē)藛T以及商戶(hù)進(jìn)行補(bǔ)助政策的宣傳更加到位，或許實(shí)踐中大量的投訴或者信訪就不會(huì)發(fā)生。需要指出的是，這并不是意味著采取行政補(bǔ)償就能成為對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)隨意限制的理由，對(duì)于行政決定的正當(dāng)性同樣需遵循其特有的判斷標(biāo)準(zhǔn)。雖然法政策學(xué)強(qiáng)調(diào)法的“政策視角”與“法律視角”相統(tǒng)一，但其本質(zhì)上仍是一種法的外部視角。

3.作為損害回復(fù)的行政補(bǔ)償。

無(wú)論如何，上述兩種工具價(jià)值都是作為行政補(bǔ)償?shù)难苌鷥r(jià)值或者次生價(jià)值，行政補(bǔ)償?shù)慕?jīng)典價(jià)值始終都是作為損害之回復(fù)。我國(guó)《憲法》第十三條第一款規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。”強(qiáng)調(diào)了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的神圣地位。如果說(shuō)征收征用是功利主義下作出的必要犧牲，那么征收征用補(bǔ)償則作為自由主義的回歸。[11]當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)到來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)分配正義要求風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)在受益人之間進(jìn)行合理分配，假如不特定人為此承擔(dān)了全部損失，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。在隔離酒店設(shè)置中，周?chē)虘?hù)承擔(dān)了本不屬于他們的剩余風(fēng)險(xiǎn)，與對(duì)中高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)返鄉(xiāng)人員實(shí)施自費(fèi)集中隔離不同，這種風(fēng)險(xiǎn)是由政府的預(yù)防行為造成的，換言之，政府采取的預(yù)防性措施改變了原有風(fēng)險(xiǎn)的分布模式。因此，理應(yīng)對(duì)周?chē)虘?hù)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。

四、結(jié)語(yǔ)

疫情防控不是緊急狀態(tài)，而是應(yīng)急狀態(tài)；應(yīng)急狀態(tài)下的防疫不是法律真空，不但不能淡化法治，反而應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)法治。[12]同時(shí)，精準(zhǔn)防控理念的提出則進(jìn)一步深化和強(qiáng)調(diào)了依法科學(xué)防控理念。習(xí)近平總書(shū)記指出，疫情防控越到最吃勁的時(shí)候，越要依法科學(xué)防控。強(qiáng)調(diào)“人民至上”，不僅把人民的生命健康放在第一位，也要重視人民的合法財(cái)產(chǎn)保護(hù)。本文所做的工作就是嘗試發(fā)現(xiàn)疫情防控中容易被忽視的一些細(xì)節(jié)，以引起人們的重視。本文論證了特定情形下隔離酒店設(shè)置行為所引發(fā)的損害賠償在傳統(tǒng)救濟(jì)制度下存在的不足，因而有必要在責(zé)任機(jī)制與救濟(jì)方式上予以創(chuàng)新。這一路徑體現(xiàn)為：合同治理（失?。?侵權(quán)治理（失?。?行政自制。進(jìn)一步而言，隔離酒店的設(shè)置行為對(duì)造成較大損失的周?chē)虘?hù)構(gòu)成管制性征收，理應(yīng)進(jìn)行行政補(bǔ)償。需要說(shuō)明的是，至少在現(xiàn)有科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)或者醫(yī)學(xué)技術(shù)尚不能予以證明或者預(yù)防這種風(fēng)險(xiǎn)的前提下，本文的判斷仍成立。

注釋

①?lài)?guó)家衛(wèi)生健康委醫(yī)政醫(yī)管局局長(zhǎng)焦雅輝表示：“關(guān)于輕型和無(wú)癥狀患者集中收治的地點(diǎn)，我們要求把他集中隔離在集中隔離酒店也是可以的，但是強(qiáng)調(diào)集中隔離管理的酒店一定要和密接人員的集中隔離酒店分開(kāi)，因?yàn)檫@些人是核酸陽(yáng)性的，要和核酸陰性的分開(kāi)?！薄秶?guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制2022年3月22日新聞發(fā)布會(huì)文字實(shí)錄》。

②《關(guān)于發(fā)布〈新冠肺炎疫情期間醫(yī)學(xué)觀察和救治臨時(shí)特殊場(chǎng)所衛(wèi)生防護(hù)技術(shù)要求〉等6項(xiàng)衛(wèi)生行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的通告》，國(guó)衛(wèi)通〔2020〕13號(hào)。

③北京在集中隔離觀察點(diǎn)選址的設(shè)置上，出臺(tái)了較為完整的技術(shù)方案。與其他省份相比，北京的做法較為規(guī)范化，因此更具代表性。

④《醫(yī)學(xué)集中隔離觀察場(chǎng)所管理要求》（廣東省新冠肺炎防控指揮辦疫情防控組發(fā)布，2020-03-24）規(guī)定：集中醫(yī)學(xué)觀察場(chǎng)所應(yīng)選擇位于人口密集區(qū)下風(fēng)向且較遠(yuǎn)（至少大于500米）。

⑤盡管有的地方“新冠”肺炎疫情防疫指揮部表示“隔離酒店的設(shè)置不會(huì)對(duì)附近居民的生命健康產(chǎn)生影響”，但并沒(méi)有提供醫(yī)學(xué)上的證明。

⑥“鐘志豪、廣州市增城豪運(yùn)酒家等與廣州百欣投資有限公司房屋租賃合同糾紛案”，廣東省廣州市增城區(qū)民法院民事判決書(shū)，（2020）粵0118民初5796號(hào)。

⑦《新型冠狀病毒肺炎防控方案（第九版）》新版方案針對(duì)奧密克戎變異株的特點(diǎn)將原來(lái)的高中低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)和封控區(qū)、管控區(qū)及防范區(qū)的劃定標(biāo)準(zhǔn)和防控措施有機(jī)結(jié)合統(tǒng)一為高中低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。