高騰飛

* 高騰飛，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)2021級(jí)碩士研究生（100088）。

一、問(wèn)題的提出

作為一種“現(xiàn)代性”的后果，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在現(xiàn)代社會(huì)中逐漸顯著，[1]參見(jiàn)[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰、何博文譯，譯林出版社2018年版，第10-14頁(yè)。如何削弱環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的負(fù)面影響，避免風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為一種現(xiàn)實(shí)的損害，引發(fā)了法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注。許多學(xué)者在整合國(guó)內(nèi)外相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，提出了在現(xiàn)有環(huán)境法“預(yù)防原則”中滲入“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”的因素。[2]目前，我國(guó)在《生物安全法》中規(guī)定了“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”但是否將其擴(kuò)張到環(huán)境法的其他領(lǐng)域存在爭(zhēng)議。參見(jiàn)張梓太、王嵐：《論風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語(yǔ)境下的環(huán)境法預(yù)防原則》，載《社會(huì)科學(xué)》2012年第6期，第103頁(yè)。也有學(xué)者更進(jìn)一步提出了構(gòu)建“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度”的進(jìn)路，典型的如“環(huán)境保護(hù)禁止令”[3]參見(jiàn)于文軒、宋麗容：《論環(huán)境司法中預(yù)防原則的實(shí)現(xiàn)路徑》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2 022年第1期，第173-174頁(yè)。“預(yù)防性環(huán)境公益訴訟”[4]參見(jiàn)吳凱杰：《論預(yù)防性環(huán)境公益訴訟》，載《理論與改革》，2017年第3期，第146-161頁(yè)。等。但是，由于其大多運(yùn)用司法解決的方式，存在諸多理論難題。首先，司法本身作為維護(hù)規(guī)范秩序的“最后一道防線”，具有十足的嚴(yán)厲性，“司法后置”成為各法域的共同認(rèn)識(shí)，一般用以彌補(bǔ)受損害的社會(huì)規(guī)范、使受損的社會(huì)規(guī)范恢復(fù)原貌，預(yù)防功能僅間接實(shí)現(xiàn)。其次，司法行為存在“漣漪效應(yīng)”（ripple effects），對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)可能趨向一般化，[5]參見(jiàn)[英]羅伯特·鮑格溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇主編：《牛津規(guī)制手冊(cè)》，宋華琳、李鸻、安永康等譯，上海三聯(lián)書(shū)店2017年版，第353頁(yè)。對(duì)其他公共領(lǐng)域造成巨大影響，如：環(huán)境領(lǐng)域基于公益考量可以實(shí)施預(yù)防性訴訟，那么教育、衛(wèi)生等社會(huì)公益亦十分顯著之領(lǐng)域，是否也可以實(shí)施預(yù)防性訴訟？再次，司法工具并非總能產(chǎn)生合目的性的效果。[6]法律存在預(yù)期錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)，時(shí)常出現(xiàn)法律的實(shí)踐結(jié)果與受益者的期望完全相反的情況。參見(jiàn)侯猛：《司法的運(yùn)作過(guò)程——基于最高人民法院的觀察》，中國(guó)法制出版社2021年版，第159頁(yè)。法制是利益衡量的結(jié)果，過(guò)度強(qiáng)調(diào)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范，反而會(huì)引發(fā)與現(xiàn)有制度理念的沖突，例如預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，其是否突破檢察權(quán)的邊界存在爭(zhēng)議；[7]參見(jiàn)張百靈：《預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)與制度展開(kāi)》，載《行政法學(xué)研究》2021年第6期，第61頁(yè)。而對(duì)于環(huán)境保護(hù)禁止令，其性質(zhì)到底是一種“行為保全”還是一種“人格權(quán)禁令”也爭(zhēng)論不休。[8]《最高人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》將環(huán)境保護(hù)禁止令視為《民事訴訟法》第104條規(guī)定的一種行為保全措施。但也有否定觀點(diǎn)，參見(jiàn)秦天寶：《〈民法典〉背景下環(huán)境保護(hù)禁止令的法教義學(xué)展開(kāi)——基于人格權(quán)禁令制度的考察》，載《政法論叢》2022年第1期，第75-85頁(yè)。從次，在公共管理領(lǐng)域，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的“首次判斷權(quán)”。[9]一般而言，對(duì)行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，法院只能在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行首次判斷、處理之后，才能進(jìn)行審判。參見(jiàn)黃先雄：《行政首次判斷權(quán)理論及其適用》，載《行政法學(xué)研究》2017年第5期，第113-123頁(yè)。一些風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度動(dòng)輒運(yùn)用司法工具，存在“將問(wèn)題推給司法”之嫌，損害當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)的程序利益。最后，風(fēng)險(xiǎn)本身具有實(shí)現(xiàn)上的不確定性，這與司法的確定性沖突，尋找二者的平衡點(diǎn)十分困難。以司法工具解決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)要么會(huì)削減司法的確定性，給當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)帶來(lái)過(guò)度的司法風(fēng)險(xiǎn)；要么只能極力限縮環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性司法的適用，使之成為“空中樓閣”。

在司法解決存在爭(zhēng)議，僵持不下時(shí)，不如跳出司法解決的理論囹圄，從行政權(quán)的角度考慮環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。在此背景下，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)“規(guī)制治理”理論被提出。[10]參見(jiàn)王莉：《我國(guó)環(huán)境法律制度的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)向：從行政規(guī)制到規(guī)制治理》，載《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第6期，第129-132頁(yè)。規(guī)制（regulation）作為一種“泛行政化”的治理模式，始于現(xiàn)代政府行政管理工具的改革，其一改傳統(tǒng)行政單純采用強(qiáng)行性工具的運(yùn)作方式，轉(zhuǎn)化為將行政工具與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)工具相結(jié)合。[11]參見(jiàn)董正愛(ài)：《環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律限度與秩序重構(gòu)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2021年版，第2頁(yè)。英國(guó)規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)家安東尼·奧格斯（Anthony I. Ogus）將規(guī)制劃分為“經(jīng)濟(jì)性規(guī)制”與“社會(huì)性規(guī)制”。環(huán)境規(guī)制作為一種典型的“社會(huì)規(guī)制”，主要包含命令—控制型規(guī)制與市場(chǎng)激勵(lì)型規(guī)制兩種形式。[12]安東尼·奧格斯將“社會(huì)性規(guī)制”劃分為命令—控制型規(guī)制與市場(chǎng)激勵(lì)型規(guī)制這兩種主要形式，但是并未否認(rèn)其他激勵(lì)形式的存在，是一種開(kāi)放的體系。參見(jiàn)[英]安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第4-6頁(yè)。我國(guó)環(huán)境法主要運(yùn)用命令—控制型規(guī)制，使用公權(quán)力強(qiáng)制環(huán)境利用主體減少排放，實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)遏制污染風(fēng)險(xiǎn)的效果。但是，其本身存在固有缺陷——忽視了作為最主要環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的企業(yè)的自主權(quán)。企業(yè)無(wú)法通過(guò)提高治污效率盈利，單純地完成政府設(shè)定的排污標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生了“六十分萬(wàn)歲”的消極態(tài)度，喪失了發(fā)展科技以促進(jìn)污染進(jìn)一步降低的動(dòng)力。這種“分配上的無(wú)力”使其終究不能獨(dú)立完成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)，需要與其他規(guī)制形式一道解決問(wèn)題。

因此，從工具理性的角度探討環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理問(wèn)題成為一種現(xiàn)實(shí)進(jìn)路——若將不同環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制形式視為一件件“工具”，那么環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理就是在“工具箱”中尋找風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的“智慧組合”。[13]See Judith van Erp, Michael Faure & André Nollkaemper et al., Smart Mixes for Transboundary Enviro nmental Harm, Cambridge University Press, 2019, p.3-24.遺憾的是，目前學(xué)界對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的研究更多從風(fēng)險(xiǎn)控制的階段出發(fā)，[14]目前學(xué)者大多從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、風(fēng)險(xiǎn)溝通、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)入A段考慮環(huán)境法律規(guī)范的構(gòu)建，而忽視了規(guī)制方法的綜合性。參見(jiàn)董正愛(ài)：《環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律限度與秩序重構(gòu)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社202 1年版，第155-168頁(yè)。缺少對(duì)規(guī)制工具的整合。有學(xué)者直言，目前我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的困境源于治理工具的匱乏。[15]參見(jiàn)蘭皓翔：《環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理工具的行政法理論闡釋》，載《理論月刊》2020年第4期，第137-142頁(yè)。這種情況下，探討環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具的擴(kuò)張成為必然的選擇。激勵(lì)性規(guī)制（incentive regulation）作為“命令—控制”性規(guī)制的補(bǔ)充，近些年來(lái)為世界各國(guó)所推崇。與“命令—控制”性規(guī)制不同，激勵(lì)性規(guī)制具有“間接性”，有學(xué)者基于此抨擊其不能促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的顯著提高。但不管如何，其減少社會(huì)治污成本、促進(jìn)分配正義的優(yōu)勢(shì)被廣泛認(rèn)同。[16]參見(jiàn)[英]安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第254-258頁(yè)。我國(guó)在《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中也提出了綜合動(dòng)員各社會(huì)主體力量，實(shí)現(xiàn)“政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、企業(yè)自治良性互動(dòng)”的目標(biāo)。[17]中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，載中國(guó)政府網(wǎng)2020年3月3日，http://www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm。

但是，對(duì)激勵(lì)性規(guī)制內(nèi)涵的理解存在著較大分歧，導(dǎo)致了目前學(xué)界對(duì)于激勵(lì)性規(guī)制的使用混亂。如日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家植草益（Masu Uekusa）認(rèn)為，“激勵(lì)性規(guī)制就是在保持原有規(guī)制結(jié)構(gòu)的條件下，激勵(lì)受規(guī)制企業(yè)提高內(nèi)部效率，也就是給予受規(guī)制企業(yè)以競(jìng)爭(zhēng)壓力和提高生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)效率的正面誘因。”[18]植草益的激勵(lì)性規(guī)制觀點(diǎn)是用以解決“不對(duì)稱性”的，也即安東尼·奧格斯認(rèn)為的“經(jīng)濟(jì)性規(guī)制”問(wèn)題，但是其又與安東尼·奧格斯所提倡的“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)規(guī)制”具有同樣的制度表現(xiàn)。[日]植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，朱紹文、胡欣欣等譯校，中國(guó)發(fā)展出版社1992年版，第145-153頁(yè)。而安東尼·奧格斯則認(rèn)為，其指政府利用正向或負(fù)向手段影響公共產(chǎn)品的供應(yīng)，從而確保產(chǎn)品或服務(wù)的外部成本在價(jià)格上內(nèi)部化。[19]參見(jiàn)[英]安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第248-249頁(yè)。其二者的區(qū)別在于：前者更強(qiáng)調(diào)以正向因素促進(jìn)企業(yè)自主提高效率；而后者更強(qiáng)調(diào)一種經(jīng)濟(jì)工具的形式。但是事實(shí)上，采“正向因素”說(shuō)的學(xué)者往往會(huì)過(guò)于關(guān)注“激勵(lì)”的作用，而忽略了激勵(lì)性規(guī)制是一種以“經(jīng)濟(jì)利益衡量”為基礎(chǔ)的法律控制，在其語(yǔ)境內(nèi)激勵(lì)性規(guī)制的外延無(wú)限的擴(kuò)大。[20]參見(jiàn)倪正茂：《激勵(lì)法學(xué)探析》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2012年版，第91-93頁(yè)。而采“經(jīng)濟(jì)工具”觀點(diǎn)的學(xué)者則將“負(fù)向激勵(lì)”也納入到了激勵(lì)性規(guī)制的范疇，這其實(shí)是將“激勵(lì)”異化為了“刺激”，帶有懲罰的意味，[21]參見(jiàn)倪正茂：《激勵(lì)法學(xué)探析》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2012年版，第100頁(yè)。與命令—控制型規(guī)制也糾纏不清。正如王曦教授所言：以經(jīng)濟(jì)刺激的方法鼓勵(lì)受控方守法，可以減少甚至避免管理成本，稅收的減免應(yīng)當(dāng)是政府鼓勵(lì)守法的主要手段。[22]參見(jiàn)王曦主編：《環(huán)境法教程》，法律出版社2002年版，第406-461頁(yè)。從這里可以看出王曦教授的態(tài)度——既肯定了“鼓勵(lì)”的作用，又將激勵(lì)性規(guī)制限定在“經(jīng)濟(jì)刺激”的范圍之內(nèi)。筆者深以為然。對(duì)激勵(lì)性規(guī)制應(yīng)當(dāng)采狹義理解，否則會(huì)導(dǎo)致概念的無(wú)限擴(kuò)大，任何賦予企業(yè)利益的行為都可以被解釋為“激勵(lì)”。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將其限縮在經(jīng)濟(jì)工具之內(nèi)，指國(guó)家通過(guò)調(diào)整公共產(chǎn)品分配，正向地促進(jìn)企業(yè)自主回應(yīng)環(huán)境成本內(nèi)部化要求。

基于此，通過(guò)法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析考察設(shè)立激勵(lì)性規(guī)制的必然性，探討其法律形式與內(nèi)外部體系，并將其映射至我國(guó)實(shí)在法之中，促進(jìn)我國(guó)激勵(lì)性規(guī)制體系的完善，成為本文著重探討的話題。

二、基石：環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制的路徑成因

規(guī)制理論建立在對(duì)經(jīng)濟(jì)效益尤其是社群經(jīng)濟(jì)利益與政府利益的考量之上，其目標(biāo)是建立“有效率的或符合成本—有效性的法律規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”[23][英]羅伯特·鮑格溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇主編：《牛津規(guī)制手冊(cè)》，宋華琳、李鸻、安永康等譯，上海三聯(lián)書(shū)店2017年版，第29頁(yè)。。對(duì)于應(yīng)當(dāng)適用何種規(guī)制工具，進(jìn)行何種道路選擇，應(yīng)當(dāng)基于經(jīng)濟(jì)學(xué)分析進(jìn)行，不能僅保有規(guī)制有益于解決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的感性認(rèn)識(shí)。但是，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作為一種較為特殊的規(guī)制對(duì)象，其根植于環(huán)境的“不可修復(fù)性”，除了需要考慮社會(huì)收益之外，還要加入環(huán)境利益的考量，避免環(huán)境的損害可能性。因此，對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具的選擇問(wèn)題，實(shí)際上是行政利益、社會(huì)環(huán)境利益與企業(yè)利益的分配問(wèn)題。

（一）規(guī)制強(qiáng)度與環(huán)境成本內(nèi)部化程度呈正相關(guān)

首先需要解決的是應(yīng)不應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)采取規(guī)制、應(yīng)采用何種強(qiáng)度規(guī)制的問(wèn)題。雖然對(duì)于環(huán)境領(lǐng)域，“規(guī)制無(wú)用論”已逐漸淡出歷史舞臺(tái)，理論界認(rèn)可規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的必要性，但是對(duì)于應(yīng)采取何種規(guī)制強(qiáng)度，仍存在爭(zhēng)議。探討應(yīng)采取何種強(qiáng)度的規(guī)制，可以轉(zhuǎn)化為規(guī)制強(qiáng)度與社會(huì)環(huán)境利益的相關(guān)性命題。

分析此命題，首先需要明晰何為“規(guī)制強(qiáng)度”“社會(huì)環(huán)境利益”，以及二者應(yīng)當(dāng)如何表示。談及規(guī)制強(qiáng)度，容易將其聯(lián)想為“規(guī)制的嚴(yán)厲性”，但是嚴(yán)厲性并不能概括規(guī)制強(qiáng)度的全貌。真正的規(guī)制強(qiáng)度是綜合運(yùn)用各規(guī)制工具所達(dá)到的效益綜合。也即當(dāng)設(shè)定排污許可證所達(dá)到的效果為A1，制度污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的效果是A2，環(huán)境行政處罰的效果是A3……那么規(guī)制強(qiáng)度A則是它們的總和。值得注意的是，其也包含企業(yè)自我管理收益、公民、媒體的監(jiān)督所產(chǎn)生的效益、國(guó)家宏觀調(diào)控所產(chǎn)生的效益。[24]參見(jiàn)周元松：《環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制新論》，載《洛陽(yáng)理工學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第5期，第43-46頁(yè)。因此，規(guī)制強(qiáng)度的內(nèi)涵決定了其存在兩個(gè)評(píng)價(jià)維度，第一是規(guī)制的效果，第二是規(guī)制工具的廣度。而對(duì)于“社會(huì)環(huán)境利益”，由于環(huán)境價(jià)值的不可量性及環(huán)境損害結(jié)果的廣闊性、不確定性，很難對(duì)其價(jià)值作描述，目前是以“環(huán)境修復(fù)費(fèi)用+生態(tài)功能損失估價(jià)+懲罰性賠償”的形式確定。[25]參見(jiàn)徐以祥、王宏：《論我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟賠償數(shù)額的確定》，載《法學(xué)雜志》2017年第3期，第11 8-120頁(yè)；吳衛(wèi)星：《論懲罰性賠償在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的審慎適用》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2021年第9期，第92-98頁(yè)。但是，這種認(rèn)定往往基于已經(jīng)發(fā)生的損害，對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意義不大。因此，一般認(rèn)為“社會(huì)環(huán)境利益”無(wú)法直接評(píng)判，而是需要轉(zhuǎn)化為“環(huán)境成本內(nèi)部化”程度，即環(huán)境成本由企業(yè)負(fù)擔(dān)的程度。環(huán)境成本內(nèi)部化理論根源于工業(yè)社會(huì)初期。當(dāng)時(shí)環(huán)境作為“取之不盡、用之不竭”的資源，被企業(yè)廣泛搭便車（free-rider problem）。[26]指企業(yè)利用了政府、社會(huì)和其他市場(chǎng)主體創(chuàng)造的良好環(huán)境，但卻不需要為利用環(huán)境花費(fèi)一點(diǎn)成本的現(xiàn)象。See Michael G. Faure, Roy A. Partain: Environmental Law and Economics-Theory and Practice, Cambridge U niversity Press, 2019, p.189-190.為了解決企業(yè)利用環(huán)境資源生產(chǎn)產(chǎn)品獲利，社會(huì)承受環(huán)境污染而利益受損的問(wèn)題，同時(shí)也為了解決企業(yè)間僵持不下的環(huán)境資源爭(zhēng)端，政府通過(guò)建立“排污審批”制度使企業(yè)承擔(dān)環(huán)境成本，將“外溢”的環(huán)境成本轉(zhuǎn)由企業(yè)自身承擔(dān)，也就形成了對(duì)企業(yè)最原初的規(guī)制——開(kāi)發(fā)利用行為人的“污染權(quán)”與其需要承擔(dān)的“排污費(fèi)義務(wù)”。環(huán)境成本內(nèi)部化的程度越高，企業(yè)就越難從環(huán)境污染中獲利，其作為“經(jīng)濟(jì)理性人”損害環(huán)境的意愿就越低，間接維護(hù)了環(huán)境利益與社會(huì)公益。

舉一個(gè)淺顯的例子，某企業(yè)作為生產(chǎn)者排放廢氣，其獲得的產(chǎn)品利益為500，其安裝廢氣凈化裝置的費(fèi)用為100。而由于其污染需要搬遷3戶居民，其搬遷費(fèi)用為300。假設(shè)在無(wú)規(guī)制的情形下，企業(yè)單純獲得了利潤(rùn)，而不需要付出任何代價(jià)。在存在過(guò)錯(cuò)責(zé)任的情形下，企業(yè)為了規(guī)避過(guò)錯(cuò)，其往往選擇承擔(dān)較少的安裝廢氣凈化裝置的費(fèi)用。而在更嚴(yán)厲的無(wú)錯(cuò)過(guò)責(zé)任的情況下，其可以選擇承擔(dān)安裝廢氣凈化裝置的費(fèi)用以規(guī)避損害發(fā)生，并且在存在污染致害的情況下必然承擔(dān)數(shù)額更高的搬遷費(fèi)用。[27]See Michael G. Faure, Roy A. Partain: Environmental Law and Economics-Theory and Practice, Cambri dge University Press, 2019, p.21-22.上述推演表明，規(guī)制程度越強(qiáng)，環(huán)境成本內(nèi)部化的程度就越高。規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)者基于對(duì)“企業(yè)環(huán)境管理成本與政府規(guī)制強(qiáng)度關(guān)系”的分析也得出了相類似的結(jié)論。[28]其結(jié)論可簡(jiǎn)化理解為E = kA + x（其中A = A1+A2+A3……，k≥0）。其中E代表環(huán)境成本內(nèi)部化程度，表示為“企業(yè)成本占企業(yè)年管理費(fèi)的比重”。k為不同行業(yè)企業(yè)受到不同規(guī)制的常量，由于政府不可能存在“負(fù)規(guī)制”，k大于等于0。對(duì)于規(guī)制效果A，由于規(guī)制種類繁多，較難定量表示，因此學(xué)者將其體現(xiàn)為“污染設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用占行業(yè)工業(yè)銷售總產(chǎn)值”。x為控制變量。此式中，變量A和E呈正相關(guān)關(guān)系。參見(jiàn)遲錚：《企業(yè)環(huán)境治理相關(guān)問(wèn)題研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2021年版，第43-44頁(yè)。因此，在不考慮成本的情況下，欲使企業(yè)承擔(dān)更多的社會(huì)環(huán)境責(zé)任，促進(jìn)環(huán)境成本的內(nèi)部化，最大程度地實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益與社會(huì)公益，需要盡可能地增強(qiáng)規(guī)制，綜合采用各規(guī)制工具，提高規(guī)制效果。

（二）基于規(guī)制成本的企業(yè)“自我規(guī)制”選擇

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)基于規(guī)制收益的考量，得出了在不考慮規(guī)制成本的情況下，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)規(guī)制的結(jié)論。但是事實(shí)上，規(guī)制并不需要將所有外部成本都內(nèi)部化，內(nèi)部化總是存在成本的，規(guī)制的制度設(shè)計(jì)框架必然要加入成本因素的考量。[29]參見(jiàn)[美]蓋多·卡拉布雷西：《事故的成本——法律與經(jīng)濟(jì)的分析》，畢競(jìng)悅、陳敏、宋小維譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第23-28頁(yè)。同時(shí)，人類社會(huì)的進(jìn)步離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不可避免地帶來(lái)污染，需要在“經(jīng)濟(jì)利益”和“環(huán)境利益”中進(jìn)行衡量。[30]參見(jiàn)梁上上：《利益衡量論》，北京大學(xué)出版社2021年版，第108-109頁(yè)。若一項(xiàng)制度雖然維護(hù)了環(huán)境安全，卻極大地消耗了立法、守法、執(zhí)法資源，或損害私人利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展超過(guò)必要限度，那么其也不能稱為“良法”。英國(guó)在上世紀(jì)90年代建立了“更好規(guī)制工作小組”（Better Regulation Task Force，BRTF），其目的在于通過(guò)更加“極簡(jiǎn)主義”的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)制效果，通過(guò)市場(chǎng)交易和私主體的內(nèi)部規(guī)制來(lái)減少行政成本，以促進(jìn)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[31]參見(jiàn)[英]羅伯特·鮑格溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇主編：《牛津規(guī)制手冊(cè)》，宋華琳、李鸻、安永康等譯，上海三聯(lián)書(shū)店2017年版，第9頁(yè)。此后，在西方各國(guó)也都將“更好規(guī)制”作為其行政管理體制改革的目標(biāo)。[32]參見(jiàn)黃新華、趙荷花：《“更好規(guī)制”：規(guī)制治理的新理念與新追求》，載《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第1期，第3-5頁(yè)。實(shí)際上搭起了“最優(yōu)規(guī)制”和“規(guī)制成本”之間的橋梁，在兩個(gè)相互沖突的命題間采取了一種中間道路，即“高效規(guī)制”。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作為一種未實(shí)現(xiàn)的可能性，單純考慮其規(guī)制強(qiáng)度可能會(huì)滑向浪費(fèi)立法資源，損失市場(chǎng)主體合理期待可能性的深淵。因此，在檢討環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制進(jìn)路時(shí)，也必須評(píng)價(jià)其是否符合“成本—收益”理論。為了解決規(guī)制成本的最小化實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，埃里希（Ehrlich）和波斯納（Posner）在1974年設(shè)定了規(guī)制成本的一般性框架，[33]See Ehrlich, I., Posner, R. A.: An Economic Analysis of Legal Rule-Making, Journal of Legal Studies, V ol. 3, No. 1, 257-286(1974).后世基于此框架形成了規(guī)制成本的“五要素說(shuō)”。

第一項(xiàng)需要考慮的要素是規(guī)制制定成本。每項(xiàng)規(guī)制都不是憑空出現(xiàn)的，制定規(guī)則需要經(jīng)過(guò)一系列復(fù)雜程序，規(guī)制活動(dòng)是一項(xiàng)消耗社會(huì)資源的活動(dòng)。具體表現(xiàn)在越高位階的立法規(guī)制，就需要經(jīng)過(guò)越長(zhǎng)的論證、決策進(jìn)程；越細(xì)致的規(guī)定，需要進(jìn)行越仔細(xì)的調(diào)研活動(dòng)。尤其當(dāng)規(guī)制對(duì)象較為模糊時(shí)，為了避免規(guī)制錯(cuò)誤，規(guī)制者往往慎而又慎，又會(huì)導(dǎo)致規(guī)則設(shè)立進(jìn)程的拉長(zhǎng)。[34]例如從上世紀(jì)90年代開(kāi)始推進(jìn)以來(lái)，我國(guó)《生物安全法》立法前后20多年時(shí)間，理論界與實(shí)務(wù)界都進(jìn)行了詳細(xì)的論證。經(jīng)過(guò)數(shù)次失敗后，《生物安全法》于2018年列入立法計(jì)劃，2019年進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)審議，2021年通過(guò)。參見(jiàn)秦天寶：《〈生物安全法〉的立法定位及其展開(kāi)》，載《社會(huì)科學(xué)輯刊》2020年第3期，第134-135頁(yè)。第二是規(guī)制執(zhí)行成本。規(guī)制的執(zhí)行一般依靠司法或執(zhí)法活動(dòng)。越細(xì)致的規(guī)制，其不確定性越低，執(zhí)行成本越低。同時(shí)，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利限制越多，法定程序也越嚴(yán)格，也會(huì)提高規(guī)制執(zhí)行成本。第三是產(chǎn)業(yè)遵從成本。產(chǎn)業(yè)作為規(guī)制的對(duì)象，承擔(dān)著規(guī)制帶來(lái)的不利后果。企業(yè)是社會(huì)的“細(xì)胞”，企業(yè)雖然消耗了社會(huì)資源，但是社會(huì)發(fā)展依靠企業(yè)提供產(chǎn)品，政府依靠企業(yè)稅收運(yùn)轉(zhuǎn)。規(guī)制的意旨不在于“摧毀”產(chǎn)業(yè)，而在于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的更好發(fā)展。法不能強(qiáng)人所難，若規(guī)制設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，使企業(yè)難以承擔(dān)，會(huì)造成產(chǎn)業(yè)的萎縮，損害社會(huì)利益。規(guī)制者應(yīng)當(dāng)尋找更加“健康”的企業(yè)環(huán)境社會(huì)責(zé)任承擔(dān)方式。[35]參見(jiàn)趙旭東：《論企業(yè)環(huán)境社會(huì)責(zé)任的制度設(shè)計(jì)》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第1期，第5-11頁(yè)。第四是違規(guī)損害成本。也即被規(guī)制者若違反規(guī)制要求，社會(huì)公益會(huì)受到何種損害。若存在越高的環(huán)境危害可能，應(yīng)設(shè)定越嚴(yán)格的規(guī)制，反之對(duì)環(huán)境危害的可能性越小，則規(guī)制越放松。[36]如在《固體廢物污染環(huán)境防治法》中，第105條規(guī)定了商品生產(chǎn)者過(guò)度包裝的基礎(chǔ)法律責(zé)任是責(zé)令改正。而第104條規(guī)定的未取得排污許可證產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的基礎(chǔ)法律責(zé)任在責(zé)令改正之外還有限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下罰款。第五是規(guī)制錯(cuò)誤成本。法官和規(guī)制者并非是無(wú)所不知，他們也時(shí)常犯錯(cuò)。規(guī)制者設(shè)定的規(guī)則可能無(wú)法鼓勵(lì)守法，反而會(huì)產(chǎn)生反效果，促使當(dāng)事人逃脫規(guī)則。而進(jìn)入司法程序后也常出現(xiàn)誤判的風(fēng)險(xiǎn)——將守法行為認(rèn)定為侵害行為，而真正的侵害行為卻未被處罰。這些錯(cuò)誤增加了規(guī)制所保護(hù)的社會(huì)利益遭受的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)讓守法者在規(guī)制中反而受損，變相提高了社會(huì)成本。[37]參見(jiàn)[英]羅伯特·鮑格溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇主編：《牛津規(guī)制手冊(cè)》，宋華琳、李鸻、安永康等譯，上海三聯(lián)書(shū)店2017年版，第30頁(yè)。

在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制設(shè)計(jì)的進(jìn)程中，需要著重考慮這五種成本的消長(zhǎng)。將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制依據(jù)主體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，可以分為“政府規(guī)制”和“自我規(guī)制”。自我規(guī)制指企業(yè)通過(guò)章程或者內(nèi)部管理文件的形式確定一定的規(guī)則，并進(jìn)行自我約束，實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)。[38]參見(jiàn)胡斌：《私人規(guī)制的行政法治邏輯：理念與路徑》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第1期，第158頁(yè)。由于自我規(guī)制往往在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行，規(guī)則制定成本相較于公共領(lǐng)域立法非常低。標(biāo)準(zhǔn)也由企業(yè)自主設(shè)定，更切合自身實(shí)際，其執(zhí)行與遵從成本也較低。由于企業(yè)自我規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)往往高于公共環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，因此即便無(wú)法達(dá)到要求，也不會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大損害。并且，由于其并非立法機(jī)關(guān)制定，也不進(jìn)入司法程序，因此不存在規(guī)制錯(cuò)誤帶來(lái)立法、司法危害的可能性。因此，對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)自我規(guī)制的成本遠(yuǎn)小于政府規(guī)制，這也是現(xiàn)代環(huán)境行政由“行政管理”走向“社會(huì)治理”[39]參見(jiàn)張寶：《規(guī)制內(nèi)涵變遷與現(xiàn)代環(huán)境法的演進(jìn)》，載《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2020年第12期，第157-161頁(yè)。的重要理由。

（三）以激勵(lì)性規(guī)制促進(jìn)企業(yè)環(huán)境責(zé)任的實(shí)現(xiàn)

自我規(guī)制作為一種較為理想化的規(guī)制類型，符合“成本—收益”理論的要求。但是其中存在著一個(gè)悖論：企業(yè)自我規(guī)制實(shí)際上加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，作為“經(jīng)濟(jì)理性人”的企業(yè)，很難期待其為了社會(huì)環(huán)境利益拋棄個(gè)體利益，當(dāng)環(huán)境利益與企業(yè)經(jīng)營(yíng)利益沖突之時(shí)，企業(yè)往往傾向于選擇更利于自身利益的道路而拋棄社會(huì)環(huán)境利益，自我規(guī)制成為了一紙空談。

檢視世界范圍內(nèi)的立法，美國(guó)《馬薩諸塞州有毒物質(zhì)削減法》中有毒物質(zhì)削減清單制度（以下簡(jiǎn)稱TRI）即為一項(xiàng)自我規(guī)制實(shí)例。其僅設(shè)定了有毒物質(zhì)削減的目標(biāo)，將具體的規(guī)則設(shè)定權(quán)交與企業(yè)，甚至沒(méi)有要求企業(yè)必須實(shí)施計(jì)劃。但是根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境署（EPA）公布的一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，該州的有毒物質(zhì)排放降低了近90%。而馬薩諸塞州政府進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查中，大部分受訪人確認(rèn)其至少實(shí)施了其中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)，因?yàn)槠溆兄跍p少成本。但是也有學(xué)者經(jīng)過(guò)調(diào)查提出了不同意見(jiàn)，認(rèn)為馬塞諸塞州的有毒物質(zhì)雖然有削減，但與其他未實(shí)行有毒物質(zhì)削減政策的州不存在實(shí)質(zhì)性區(qū)別。而更晚的一項(xiàng)對(duì)于類似《馬薩諸塞州有毒物質(zhì)削減法》立法的跟蹤調(diào)查顯示，實(shí)施此類立法的各州，僅在前6年中有顯著效果。[40]參見(jiàn)[英]羅伯特·鮑格溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇主編：《牛津規(guī)制手冊(cè)》，宋華琳、李鸻、安永康等譯，上海三聯(lián)書(shū)店2017年版，第174-176頁(yè)。

TRI的實(shí)例暗示我們，企業(yè)仿佛愿意在一定程度上進(jìn)行自我規(guī)制。有學(xué)者提出“生態(tài)理性人”的假說(shuō)來(lái)解釋實(shí)踐中的此類現(xiàn)象，修正傳統(tǒng)的“經(jīng)濟(jì)理性人”假說(shuō)。其認(rèn)為污染環(huán)境實(shí)際上是“經(jīng)濟(jì)沖動(dòng)”而非“經(jīng)濟(jì)理性”的，生態(tài)道德會(huì)約束企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好，[41]參見(jiàn)呂忠梅：《溝通與協(xié)調(diào)之途——論公民環(huán)境權(quán)的民法保護(hù)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第130-156頁(yè)。自我規(guī)制的悖論并不存在。但實(shí)際上，“生態(tài)理性人”僅是“經(jīng)濟(jì)理性”的一種表象，企業(yè)所進(jìn)行的自我規(guī)制仍是出于經(jīng)濟(jì)利益的選擇。這種觀點(diǎn)忽視了一個(gè)重要的因素：自我規(guī)制僅僅是規(guī)制的一個(gè)方面。在政府進(jìn)行了環(huán)境規(guī)制的情況下，企業(yè)通過(guò)減少污染，本身即可規(guī)避部分行政及司法成本，提升企業(yè)在市場(chǎng)的盈利能力，實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一，即波特假說(shuō)（Porter Hypothesis）。[42]參見(jiàn)董穎、石磊：《“波特假說(shuō)”——生態(tài)創(chuàng)新與環(huán)境管制的關(guān)系研究述評(píng)》，載《生態(tài)學(xué)報(bào)》2013年第3期，第809-824頁(yè)。有學(xué)者通過(guò)對(duì)石化行業(yè)的定量研究也證實(shí)了其有效性。[43]參見(jiàn)劉學(xué)之、段朵朵、張勃等：《環(huán)境規(guī)制、技術(shù)創(chuàng)新與企業(yè)績(jī)效——基于石化行業(yè)VOCs排污收費(fèi)政策的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)》，載《中國(guó)環(huán)境管理》2021年第2期，第95-100頁(yè)。但是，波特假說(shuō)存在著一個(gè)致命的漏洞——政府規(guī)制并非是無(wú)限的，對(duì)于企業(yè)而言，波特假說(shuō)總有其“上限”，越過(guò)這個(gè)限度，企業(yè)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)創(chuàng)新則變得不經(jīng)濟(jì)，政府規(guī)制就不能實(shí)現(xiàn)其預(yù)防功能。

解決上述理論困局，需要討論“自我規(guī)制意愿”與“企業(yè)環(huán)境責(zé)任”之間的關(guān)系。而“自我規(guī)制意愿”又與“企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益”相關(guān)，因此問(wèn)題就轉(zhuǎn)化為企業(yè)環(huán)境責(zé)任對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的影響。學(xué)者基于對(duì)“履行環(huán)境責(zé)任與提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益”關(guān)系的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，提出了其關(guān)系曲線具有“倒U型”的特點(diǎn)，如圖一所示，[44]參見(jiàn)何楓、劉榮、陳麗莉：《履行環(huán)境責(zé)任是否會(huì)提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益？——基于利益相關(guān)者視角》，載《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第6期，第34-39頁(yè)；張俊、肖傳友：《環(huán)境規(guī)制是否減少了碳排放？》，載《吉林工商學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期，第10-14頁(yè)。這也與《馬薩諸塞州有毒物質(zhì)削減法》的實(shí)踐情況相吻合。

遺憾的是，純粹的自我規(guī)制由于不存在規(guī)范價(jià)值而不能產(chǎn)生使企業(yè)環(huán)境責(zé)任增加或降低的效果，不能引起曲線的變動(dòng)。政府規(guī)制中所確定的企業(yè)環(huán)境責(zé)任也因?yàn)槠浯_定性不能因時(shí)而變，時(shí)刻促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高。因此作為一種“有限自我規(guī)制（meta-regulation）”[45]“有限自我規(guī)制”也被稱為“元規(guī)制”，在倡導(dǎo)自我規(guī)制的同時(shí)，認(rèn)可政府的促進(jìn)及管理責(zé)任。參見(jiàn)[英]羅伯特·鮑格溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇主編：《牛津規(guī)制手冊(cè)》，宋華琳、李鸻、安永康等譯，上海三聯(lián)書(shū)店2 017年版，第9頁(yè)。的激勵(lì)性規(guī)制應(yīng)運(yùn)而生。激勵(lì)性規(guī)制要求政府在促進(jìn)企業(yè)自我規(guī)制中承擔(dān)“掌舵人”的角色，通過(guò)一定的激勵(lì)工具促進(jìn)企業(yè)環(huán)境責(zé)任的自愿承擔(dān)。[46]參見(jiàn)王清軍：《自我規(guī)制與環(huán)境法的實(shí)施》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期，第59-60頁(yè)。在假設(shè)激勵(lì)性規(guī)制無(wú)條件適用的前提下，其對(duì)于上述“環(huán)境責(zé)任—經(jīng)濟(jì)效益”曲線的作用主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，使“波特假說(shuō)”作用上限P0-B0上移至P1-B1。由于激勵(lì)性規(guī)制給企業(yè)補(bǔ)充了部分經(jīng)濟(jì)利益，因此在承擔(dān)同樣的環(huán)境責(zé)任下，企業(yè)可能獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益。其本質(zhì)上是通過(guò)公共資產(chǎn)補(bǔ)貼企業(yè)，使企業(yè)社會(huì)責(zé)任與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的平衡點(diǎn)后移，這看似不符合環(huán)境成本內(nèi)部化的要求，但究其本質(zhì)，是通過(guò)社會(huì)資產(chǎn)的消耗換得了環(huán)境利益的維護(hù)，實(shí)際上與環(huán)境立法消耗社會(huì)立法資源，換取環(huán)境利益的本質(zhì)是相同的。第二，使曲線2相較于曲線1整體放緩。由于企業(yè)作為“經(jīng)濟(jì)理性人”，會(huì)評(píng)估自己行為可獲得的利潤(rùn)空間，但是其對(duì)于利潤(rùn)的判斷具有相對(duì)滯后性，往往政府的規(guī)制活動(dòng)會(huì)引起企業(yè)經(jīng)營(yíng)相對(duì)激烈的反映。由于其認(rèn)為政府大力推行激勵(lì)性規(guī)制，使其有利可圖，那么其從一開(kāi)始承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的意愿就會(huì)更強(qiáng)。而當(dāng)其發(fā)現(xiàn)激勵(lì)性規(guī)制不能彌補(bǔ)其環(huán)境責(zé)任承擔(dān)支出時(shí)，事實(shí)上已經(jīng)遠(yuǎn)離了P1-B1的利益平衡點(diǎn)。

因此，激勵(lì)性規(guī)制作為一種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具在經(jīng)濟(jì)學(xué)上是自洽的。值得一提的是，TRI最終作為EPA的一項(xiàng)面向全美國(guó)產(chǎn)業(yè)推廣的制度被確立下來(lái)，[47]See EPA: Toxics Release Inventory (TRI) Program (Mar.08, 2022), https://www.epa.gov/toxics-release-inventory-tri-program.但其并非作為一項(xiàng)完全的自我規(guī)制存在，而是受到美國(guó)《有毒物質(zhì)控制法》（TSCA）中的CDR等強(qiáng)制申報(bào)規(guī)則的制約，[48]See Toxic Substances Control Act § 8(a), 15 U.S.C. §2607(a) (2019).成為了一項(xiàng)“有限自我規(guī)制”。

綜上所述，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制具有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的必然性，是現(xiàn)代環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具選擇的必然結(jié)果。其存在于政府命令—控制型規(guī)制之上，作為一種環(huán)境責(zé)任促進(jìn)工具是行之有效的。

三、構(gòu)建：環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制的規(guī)范構(gòu)造

作為一種“有限的自我規(guī)制”的激勵(lì)性規(guī)制具有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的合理性。但是畢竟經(jīng)濟(jì)分析只能表達(dá)一種理想化的情況，其落腳點(diǎn)仍然是實(shí)體法上法律規(guī)范的構(gòu)建。目前，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制仍存在制度構(gòu)建上的疑惑，其中較為凸顯的是激勵(lì)性規(guī)制的法律形式爭(zhēng)議和外部構(gòu)造問(wèn)題。也即：什么樣的規(guī)制屬于激勵(lì)性規(guī)制？激勵(lì)性規(guī)制和其他規(guī)制的關(guān)系如何？其行使是否需要其他法律規(guī)制工具的參與？要想解決此問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)秉持著從內(nèi)而外的分析方法，先分析環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制的法律形式和實(shí)現(xiàn)途徑，再探討這些法律形式與規(guī)制系統(tǒng)內(nèi)的其他規(guī)制類型，如命令—控制型規(guī)制、懲罰性措施等的互動(dòng)關(guān)系，是激勵(lì)性規(guī)制單獨(dú)作用，抑或是通過(guò)一種“綜合性”的方式實(shí)現(xiàn)激勵(lì)目標(biāo)。

（一）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制的法律形式

對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制的法律形式，存在諸多爭(zhēng)議。許多學(xué)者在研究“碳排放權(quán)交易”“排污權(quán)交易”“排污費(fèi)和環(huán)境稅”等問(wèn)題時(shí)往往會(huì)提到在完善本制度的同時(shí)應(yīng)“綜合運(yùn)用市場(chǎng)激勵(lì)工具”，但這些市場(chǎng)激勵(lì)工具是什么以及如何配置，則語(yǔ)焉不詳。曹明德教授認(rèn)為，就碳排放控制而言，“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型規(guī)制工具包括四種，即碳排放交易制度、節(jié)能財(cái)政補(bǔ)貼政策、用能權(quán)交易以及碳稅制度”。[49]參見(jiàn)曹明德：《中國(guó)碳排放交易面臨的法律問(wèn)題和立法建議》，載《法商研究》2021年第5期，第45-46頁(yè)。實(shí)際上可以抽象為：稅收、用能權(quán)交易、排放權(quán)交易、補(bǔ)貼四種類型。這符合安東尼·奧格斯對(duì)經(jīng)濟(jì)工具規(guī)制的分類，即產(chǎn)權(quán)交易、補(bǔ)貼、環(huán)境稅三種類型。但是，筆者認(rèn)為，激勵(lì)性規(guī)制與經(jīng)濟(jì)工具規(guī)制并不能簡(jiǎn)單的劃等號(hào)，應(yīng)當(dāng)基于激勵(lì)性規(guī)制概念中的“正向性”要求限縮規(guī)制類型，同時(shí)納入新社會(huì)條件下的新規(guī)制類型：

1. 基于科斯定理的產(chǎn)權(quán)交易制度

產(chǎn)權(quán)理論從科斯的著名論文“社會(huì)成本問(wèn)題”發(fā)軔，[50]See R. H. Coase，The problem of Social Cost, Journal of Law & Economics, Vol. 3, p.1-44(1960).傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)托科斯定理（Coase theorem）[51]科斯認(rèn)為，當(dāng)交易成本為正時(shí)，產(chǎn)權(quán)的初始界定有利于提高效率；通過(guò)政府來(lái)較為準(zhǔn)確地界定初始權(quán)利，將優(yōu)于私人之間通過(guò)交易來(lái)糾正權(quán)利的初始配置。參見(jiàn)[美]約瑟夫·費(fèi)爾德：《科斯定理1-2-3》，李政軍譯，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較（雙月刊）》2002年第5期，第72頁(yè)。，通過(guò)對(duì)政府政策之于市場(chǎng)影響的分析，得出了政府確定產(chǎn)權(quán)（property right）[52]這里指私有制情況下，政府應(yīng)當(dāng)確定的市場(chǎng)中的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的范圍和邊界，而非單純的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸屬。、增強(qiáng)環(huán)境規(guī)制，提高資源配置效率，能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)（Pareto Optimality）[53]指在不減少任何人福利的情況下，從一種分配狀態(tài)到達(dá)另一種分配狀態(tài)的資源配置情況，若存在某人在分配狀態(tài)改變中獲利，則被稱為帕累托優(yōu)化。參見(jiàn)鄭秉文：《帕累托最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)途徑及其困難》，載《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》1992年第6期，第59-62頁(yè)。的結(jié)論。而德姆塞茨（Demsetz）在“產(chǎn)權(quán)理論探討”一文中回答了“什么是交易”，以及如何進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易的問(wèn)題。[54]See Harold Demsetz, Toward a Theory of Property Rights, American Economic Review, Vol. 57, No. 2, p.347-359(1967).產(chǎn)權(quán)交易由此開(kāi)端。目前各國(guó)產(chǎn)權(quán)交易最典型的形式即為“碳排放權(quán)交易”和“排污權(quán)交易”。在產(chǎn)權(quán)交易制度下，政府僅僅設(shè)定排污量的“絕對(duì)上限”，確定環(huán)境利用行為人的“排污權(quán)”或“碳排放權(quán)”[55]雖然這里稱為“排污權(quán)”“排放權(quán)”，但是卻不能將其視為一項(xiàng)權(quán)利，而是一種經(jīng)政府確認(rèn)的財(cái)產(chǎn)性指標(biāo)。，并且構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一交易市場(chǎng)，使其可以在市場(chǎng)中自由流動(dòng)。而市場(chǎng)的最大特點(diǎn)即為“價(jià)高者得”，因此，這些“排放額度”總是被能最大發(fā)揮其價(jià)值的企業(yè)獲得，這些企業(yè)往往是治理污染成本高的企業(yè)。而天平的另一端，治污成本更低的企業(yè)，將會(huì)發(fā)現(xiàn)其減少污染比獲得排放權(quán)的成本更低，[56]參見(jiàn)[英]安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第249-251頁(yè)。甚至可以從減少污染中獲利。因此，這樣的設(shè)計(jì)由于并不能使從污染中獲利的企業(yè)減少排污，不會(huì)產(chǎn)生“改變環(huán)境質(zhì)量的明顯效果”，但是其達(dá)到了分配效率的最大化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治污成本最小化。

2. 對(duì)負(fù)向庇古稅修正的環(huán)境稅收優(yōu)惠制度

為了糾正環(huán)境負(fù)外部性產(chǎn)生的資源配置問(wèn)題，政府總會(huì)向企業(yè)征收一定數(shù)額的排污費(fèi)或者環(huán)境稅。這種以稅收彌補(bǔ)排污者生產(chǎn)的私人成本和社會(huì)成本之間差距的方法來(lái)源于英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古（Pigou）的理論，也被稱為“庇古稅”（Pigovian tax）。這種“排污少、交稅少”的運(yùn)作方式較為直接地將外溢的環(huán)境成本內(nèi)化為私人成本。[57]參見(jiàn)[英]安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第249-250頁(yè)。但是，其雖然為“經(jīng)濟(jì)工具”，但是其實(shí)包含了“命令—控制”的意味——企業(yè)并不能選擇是否交稅，稅率的固定性也不能完全反映企業(yè)成本的變化，即便是企業(yè)降低了排污水平，其少納的稅款往往比不上其發(fā)展環(huán)保設(shè)施的成本。正因如此，企業(yè)的交稅意愿十分低下，各國(guó)往往需要通過(guò)加強(qiáng)稅收監(jiān)管，防止企業(yè)逃避交稅，這使行政成本極具增加，甚至與“命令—控制”型規(guī)制的處理成本相當(dāng)，這也使以稅收為代表的經(jīng)濟(jì)工具規(guī)制招致了許多批評(píng)。[58]參見(jiàn)[英]安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第256頁(yè)。正因如此，由于“庇古稅”的直接作用在于控制污染，激勵(lì)企業(yè)的功能十分有限。同時(shí)，由于其本身是一種“負(fù)向激勵(lì)”，本文并不將環(huán)境稅本身視作一種激勵(lì)性規(guī)制。為了彌補(bǔ)庇古稅的這種不足，政府開(kāi)始制定了“稅收優(yōu)惠”制度，對(duì)低于排放標(biāo)準(zhǔn)排污的企業(yè)按排放量多少分級(jí)減免稅率。這種減免實(shí)際上是對(duì)環(huán)境稅率對(duì)企業(yè)成本變化不敏感性的修正，更加能促進(jìn)企業(yè)通過(guò)減少排污來(lái)實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤(rùn)增加，才是典型的通過(guò)“正向激勵(lì)”實(shí)現(xiàn)促進(jìn)企業(yè)自主減排目標(biāo)的激勵(lì)性規(guī)制。

3. 基于正向庇古稅理論的環(huán)境補(bǔ)貼制度

補(bǔ)貼和稅收同樣，都是基于庇古的理論而提出的。不同的是，稅收是負(fù)向激勵(lì)，而補(bǔ)貼是正向激勵(lì)。補(bǔ)貼的作用方式與環(huán)境稅正好相反，其是由政府向企業(yè)支付一定的金錢，促使其自主減少?gòu)氖路山沟男袨?。如果這種金額反映了消除外部性所需的邊際成本時(shí)，就能夠保證社會(huì)分配的有效率。但是遺憾的是，這種工具被證實(shí)往往會(huì)導(dǎo)致企業(yè)為了獲得更多的補(bǔ)貼，有意識(shí)地提高負(fù)外部性的情形。[59]參見(jiàn)[英]安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第251-252頁(yè)。因此，目前在環(huán)境領(lǐng)域，已經(jīng)越來(lái)越少有適用環(huán)境補(bǔ)貼制度的可能性，大多僅在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期適用。如新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，政府給予新能源企業(yè)一定的補(bǔ)貼。但這種補(bǔ)貼并非永久的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，取消補(bǔ)貼是大勢(shì)所趨。[60]參見(jiàn)于文軒：《面向低碳經(jīng)濟(jì)的能源法制研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2018年版，第143頁(yè)。

4. 基于標(biāo)桿規(guī)制理論的環(huán)境標(biāo)志制度

20世紀(jì)以來(lái)，各國(guó)紛紛開(kāi)始建立一種更為市場(chǎng)化的正向激勵(lì)制度，即“標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)（Yardstick Competition）”制度。[61]See Andrei Shleifer. A Theory of Yardstick Competition. Rand Journal of Economies. Vol. 16, No. 3, 31 9-327(1985).在我國(guó)，以“環(huán)境標(biāo)志”和“能效領(lǐng)跑者”制度為代表。以環(huán)境標(biāo)志為例，其設(shè)定了一種較高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)往往是非強(qiáng)制性的，由企業(yè)自主申請(qǐng)。政府為經(jīng)過(guò)審批的產(chǎn)品賦予“環(huán)境友好標(biāo)志”，以政府公信力為企業(yè)節(jié)能減排的效果背書(shū)，同時(shí)通過(guò)宣傳節(jié)能減排的理念，促進(jìn)消費(fèi)者更愿意選擇“環(huán)境友好”的產(chǎn)品。這樣就將市場(chǎng)上的產(chǎn)品人為地設(shè)定了差異，這種差異使政府雖然并沒(méi)有向企業(yè)讓渡公共利益，而是通過(guò)一種劃分市場(chǎng)的工具，就使企業(yè)利潤(rùn)顯著增加或減少。企業(yè)為了在與其他廠商的競(jìng)爭(zhēng)中獲得更優(yōu)勢(shì)的地位，不斷主動(dòng)增加環(huán)境治理投入，提高環(huán)境友好程度。

5. 基于正向激勵(lì)的純獎(jiǎng)勵(lì)措施

近些年來(lái)，隨著網(wǎng)絡(luò)空間、社交媒體的宣傳，公眾環(huán)境意識(shí)逐漸提高，公眾更愿意選購(gòu)具有良好環(huán)境聲譽(yù)的企業(yè)的產(chǎn)品。因此，各國(guó)在設(shè)定激勵(lì)措施時(shí)，開(kāi)始設(shè)計(jì)一些“看起來(lái)對(duì)被規(guī)制者沒(méi)有實(shí)質(zhì)影響”的規(guī)制工具。如果說(shuō)“環(huán)境標(biāo)志”制度還稱得上一項(xiàng)確定的制度的話，那么很多時(shí)候，這種完全基于正向激勵(lì)的“獎(jiǎng)勵(lì)”甚至是“鼓勵(lì)”的規(guī)制，例如點(diǎn)名表?yè)P(yáng)、授予勛章、增加社會(huì)曝光度等，只能是行政工具層面的“措施”，而不是法律層面的“制度”。

綜上所述，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制在法律中值得提倡的類型有“排放權(quán)交易”“環(huán)境稅收優(yōu)惠”“環(huán)境標(biāo)志”制度。在一些特殊領(lǐng)域，也可以適當(dāng)采用“補(bǔ)貼”工具，但終究只是權(quán)宜之計(jì)。而對(duì)于單純的獎(jiǎng)勵(lì)措施，可以在法律中以“授權(quán)性條款”固定下來(lái)，具體設(shè)置應(yīng)由行政機(jī)關(guān)根據(jù)時(shí)空條件充分考量。

（二）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制的外部體系

考慮環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制的外部體系，就需要考慮在激勵(lì)性規(guī)制之外，還存在何種規(guī)制的問(wèn)題。安東尼·奧格斯將社會(huì)性規(guī)制分為“事前批準(zhǔn)”“標(biāo)準(zhǔn)”“信息規(guī)制”“經(jīng)濟(jì)工具”幾種，并認(rèn)為除“經(jīng)濟(jì)工具”以外的其他幾種為命令—控制型規(guī)制，“經(jīng)濟(jì)工具”規(guī)制為激勵(lì)性規(guī)制。[62]參見(jiàn)[英]安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第4-6頁(yè)。筆者在其基礎(chǔ)上，加入了“純獎(jiǎng)勵(lì)措施”一類。并且，對(duì)于“經(jīng)濟(jì)工具”中的負(fù)向激勵(lì)——環(huán)境稅收，將其視為命令—控制型規(guī)制的一種。奧格斯還提到，應(yīng)當(dāng)建立規(guī)制違法的法律框架，使其與規(guī)制本身相對(duì)應(yīng)，作為規(guī)制違反的責(zé)任追究工具。[63]參見(jiàn)[英]安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第84-92頁(yè)。筆者認(rèn)為，這種規(guī)制違反的懲罰作為規(guī)制本身的“保障性措施”，往往與規(guī)制共同作用，因此稱其為“懲罰性措施”，也應(yīng)納入到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系之中。將目前典型的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律制度納入此體系考量，具體構(gòu)建如下圖一所示。并以此體系為出發(fā)點(diǎn)，深入探討環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制與其外部規(guī)制的聯(lián)系。

表一 政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的分類

1. 激勵(lì)性規(guī)制以命令—控制型規(guī)制為基礎(chǔ)

探討環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制是否需要以命令—控制型規(guī)制為基礎(chǔ)，僅僅從學(xué)理上進(jìn)行性質(zhì)的探討往往無(wú)法得出答案，甚至在上世紀(jì)末，美國(guó)還掀起了一陣“去命令化”的學(xué)術(shù)浪潮。[64]參見(jiàn)馬允：《美國(guó)環(huán)境規(guī)制中的命令、激勵(lì)與重構(gòu)》，載《新時(shí)代環(huán)境法的新發(fā)展——流域（區(qū)域）環(huán)境法治的理論與實(shí)踐：中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)2018年年會(huì)暨2018年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集（國(guó)際視野及相關(guān)研究編）》，第1119-1121、1125-1127頁(yè)。事實(shí)上，對(duì)于此問(wèn)題可以采用歸納分析的方法，從實(shí)證角度出發(fā)，考察各激勵(lì)性規(guī)制的運(yùn)行，是否需要以命令—控制型規(guī)制為條件。

首先，最為明顯的是“環(huán)境稅收優(yōu)惠”制度。其根植于“環(huán)境稅”制度，是其“命令性”的軟化，沒(méi)有環(huán)境稅收制度，自然不存在它的優(yōu)惠。同時(shí)，環(huán)境稅額確定還需要依靠環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的運(yùn)行。目前我國(guó)推行的環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，實(shí)質(zhì)上是政府強(qiáng)制的自我規(guī)制，是一種“信息規(guī)制”。如果沒(méi)有企業(yè)上報(bào)的環(huán)境信息，任何稅收的公平性、合理性都無(wú)從談起。其次，作為最為典型的產(chǎn)權(quán)交易制度，碳排放權(quán)交易制度可以成為一個(gè)實(shí)例來(lái)考察。[65]碳排放權(quán)交易實(shí)際上是政府通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作，使少排放企業(yè)獲利，激發(fā)企業(yè)環(huán)保投資的積極性。參見(jiàn)張晨、曹雨清、胡夢(mèng)：《市場(chǎng)激勵(lì)型環(huán)境規(guī)制對(duì)企業(yè)環(huán)保投資的影響——基于我國(guó)碳排放權(quán)交易機(jī)制的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)》，載《金融與經(jīng)濟(jì)》2021年11月刊，第4頁(yè)。事實(shí)上，在碳排放交易機(jī)制引入我國(guó)前，我國(guó)并未對(duì)企業(yè)碳排放作出任何限制。由于“碳物質(zhì)”廣存于大氣之中，并非污染物，行政法律體系對(duì)其保持緘默。[66]在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)中輸入“碳排放”作模糊檢索，最早的規(guī)范性文件為2011年《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，也就是說(shuō)在碳排放權(quán)交易制度試點(diǎn)前，我國(guó)從未對(duì)碳排放作出規(guī)制。目前來(lái)看，雖然《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》）確定“溫室氣體與大氣污染物協(xié)同控制”[67]參見(jiàn)《大氣污染防治法》第2條。，但直到現(xiàn)在，我國(guó)也沒(méi)有一項(xiàng)作為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的“碳排放標(biāo)準(zhǔn)”。那么是否可以認(rèn)為碳排放權(quán)交易獨(dú)立于命令—控制型規(guī)制之外呢？值得注意的是，碳排放權(quán)交易制度本身可以被二分——第一部分為政府進(jìn)行碳排放權(quán)的“初次分配”，也即碳排放權(quán)交易的“一級(jí)市場(chǎng)”；第二部分為企業(yè)在碳排放權(quán)交易所交易，也即碳排放權(quán)交易的“二級(jí)市場(chǎng)”。而碳排放權(quán)的初次分配，即是行政機(jī)關(guān)依據(jù)上年度企業(yè)碳排放量進(jìn)行的一種許可行為。未經(jīng)過(guò)碳排放權(quán)的初次分配，企業(yè)無(wú)法參與到碳排放權(quán)的交易之中，這實(shí)際上是一種“事前審批”的規(guī)制。再次，即使是與命令—控制型規(guī)制距離最遠(yuǎn)的環(huán)境標(biāo)志制度。環(huán)境標(biāo)志的認(rèn)可，也是需要企業(yè)進(jìn)行申請(qǐng)，政府機(jī)關(guān)進(jìn)行審批。未經(jīng)行政機(jī)關(guān)審批私自張貼環(huán)境標(biāo)志將受到處罰。最后，任何一種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制都要求企業(yè)承受“信息規(guī)制”。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制作為一種利益溝通的過(guò)程，需要各主體開(kāi)誠(chéng)布公，坦誠(chéng)地披露自身的條件和信息。法諺云：公開(kāi)是專橫獨(dú)斷的天敵，也是反抗不公正的自然盟友。[68]See Davis K.C., Discretionary Justice, University of Illinois Press, 1971, p97-99.在環(huán)境公眾參與已經(jīng)成為共識(shí)的當(dāng)下，我國(guó)企業(yè)被設(shè)置了強(qiáng)制性企業(yè)信息公開(kāi)的義務(wù)。同時(shí)在行業(yè)協(xié)會(huì)的要求下，企業(yè)也會(huì)進(jìn)行“自愿性的信息公開(kāi)”，以降低其與公眾的不對(duì)稱性。[69]參見(jiàn)吳紅軍：《企業(yè)環(huán)境信息披露研究》，廈門大學(xué)出版社2016年版，第202頁(yè)。

實(shí)際上，也有學(xué)者運(yùn)用環(huán)境法的“代際性”來(lái)思考這個(gè)問(wèn)題。第一代環(huán)境法是建立在命令—控制型規(guī)制基礎(chǔ)上的。而第二代環(huán)境法在第一代環(huán)境法之上融入了“公私合作”的元素，即加入激勵(lì)性規(guī)制以補(bǔ)充傳統(tǒng)規(guī)制的不足。[70]參見(jiàn)郭武：《論中國(guó)第二代環(huán)境法的形成和發(fā)展趨勢(shì)》，載《法商研究》2017年第1期，第91-92頁(yè)。第二代環(huán)境法并非對(duì)第一代環(huán)境法的否定，而是在其基礎(chǔ)上的突破。

綜上所述，可以得出這樣的結(jié)論，命令—控制型規(guī)制是激勵(lì)性規(guī)制的基石，若激勵(lì)性規(guī)制所依靠的命令—控制型規(guī)制不完善，激勵(lì)性規(guī)制也無(wú)法發(fā)揮最大效用。

2. 激勵(lì)性規(guī)制以懲罰性措施為保障

懲罰性措施假設(shè)了一個(gè)“不守法的企業(yè)”，強(qiáng)調(diào)法律的“威懾作用”，認(rèn)為只有揮起制裁的大棒，才能使企業(yè)回應(yīng)社會(huì)環(huán)境關(guān)切。雖然現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)企業(yè)和政府并不單純是一元對(duì)立的關(guān)系，規(guī)制前提變?yōu)榱恕捌髽I(yè)更傾向于守法”，規(guī)制配置更傾向于“拾級(jí)而上”，避免懲罰措施的輕易適用。[71]參見(jiàn)[英]羅伯特·鮑格溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇主編：《牛津規(guī)制手冊(cè)》，宋華琳、李鸻、安永康等譯,上海三聯(lián)書(shū)店2017年版，第140-141頁(yè)。但是，理論和實(shí)踐均證明，沒(méi)有后果的規(guī)制時(shí)常達(dá)不到所期待的效果，規(guī)制與違反規(guī)制的懲戒往往是同時(shí)進(jìn)行的，體現(xiàn)出“胡蘿卜加大棒”式的規(guī)制策略。[72]參見(jiàn)馬允：《美國(guó)環(huán)境規(guī)制中的命令、激勵(lì)與重構(gòu)》，載《新時(shí)代環(huán)境法的新發(fā)展——流域（區(qū)域）環(huán)境法治的理論與實(shí)踐：中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)2018年年會(huì)暨2018年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集（國(guó)際視野及相關(guān)研究編）》，第1125-1127頁(yè)。不管是命令—控制型規(guī)制還是激勵(lì)性規(guī)制，規(guī)制者都會(huì)設(shè)置懲罰性措施作為保障，典型的如超標(biāo)排放重點(diǎn)大氣污染物的“責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”；碳排放權(quán)交易制度對(duì)于重點(diǎn)排放單位虛報(bào)、瞞報(bào)、拒絕上報(bào)溫室氣體排放報(bào)告的“責(zé)令限期改正和罰款”。[73]參見(jiàn)《大氣污染防治法》第99條，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第39條。

綜上所述，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性并不是單打獨(dú)斗的，而是與其他規(guī)制工具、保障措施共同作用。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)在保證其效用的同時(shí)，與其他類型規(guī)制做好銜接，充分發(fā)揮多種規(guī)制工具的綜合性作用。[74]參見(jiàn)宋亞輝：《風(fēng)險(xiǎn)立法的公私法融合與體系化構(gòu)造》，載《法商研究》2021年第3期，第53-66頁(yè)。

四、完善：環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路

對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制的規(guī)范構(gòu)建是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作，是尋找現(xiàn)行法成就與不足的起點(diǎn)。但法律是一項(xiàng)本土性的學(xué)科，任何設(shè)想都需要映射到我國(guó)的實(shí)證法中，探尋理論與實(shí)踐的具體出入，從理論中獲得鏡鑒，才能最終完善我國(guó)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制體系。

從整體上看，我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制的概念并未被完全鋪開(kāi)，整體立法位階較低。除已幾乎退出歷史舞臺(tái)的補(bǔ)貼外，上述幾項(xiàng)典型的激勵(lì)性法律規(guī)制，僅有“環(huán)境稅收優(yōu)惠”制度被寫(xiě)入了法律，規(guī)定在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)稅法》）第13條中；對(duì)于碳排放權(quán)交易制度，只有《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》等部門規(guī)章規(guī)定，甚至沒(méi)有行政法規(guī)規(guī)定；而環(huán)境標(biāo)志制度則更加沒(méi)有成體系化，僅有十幾年前原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境標(biāo)志使用管理辦法》這一部部門規(guī)章，其他均為部門規(guī)范性文件；排污權(quán)交易制度更是還停留在試點(diǎn)。而對(duì)于“獎(jiǎng)勵(lì)措施”，我國(guó)法律將此類規(guī)制轉(zhuǎn)化為“清潔生產(chǎn)”“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”“節(jié)能減排”等籠統(tǒng)詞匯組成的各項(xiàng)法律制度，總體性條款為《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）第40條，其規(guī)定中央、地方各級(jí)政府，應(yīng)當(dāng)采取措施促進(jìn)清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用。主要內(nèi)容規(guī)定在《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》）和《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中，其中詳細(xì)規(guī)定了清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)的主體、適用條件和激勵(lì)方法。

因此，目前在我國(guó)較為成熟且問(wèn)題突出的激勵(lì)性規(guī)制為“碳排放權(quán)交易制度”“環(huán)境稅收優(yōu)惠制度”“環(huán)境標(biāo)志制度”，將其分別納入上文構(gòu)建的激勵(lì)性規(guī)制體系，探索可資探索的進(jìn)路。

（一）以增強(qiáng)命令為進(jìn)路的碳排放權(quán)交易制度

與美國(guó)EPA先建立“排污權(quán)交易”、后進(jìn)行“碳排放權(quán)”交易制度不同，我國(guó)碳排放權(quán)交易開(kāi)展較晚，但發(fā)展迅速。排污權(quán)交易所立之根基為“排污許可證”制度，這是一項(xiàng)典型的傳統(tǒng)命令—控制型規(guī)制。但正如上文所述，在碳排放交易機(jī)制引入我國(guó)前，我國(guó)并未對(duì)企業(yè)碳排放作出任何限制，其甚至不是大氣污染物。雖然在2015年《大氣污染防治法》修訂時(shí)，在第2條控制對(duì)象中加入了“溫室氣體”。但是其如何控制，如何處罰，以何種標(biāo)準(zhǔn)控制和處罰都處于模糊之中。我國(guó)碳排放權(quán)“一級(jí)市場(chǎng)”更是處于一個(gè)“行政黑箱”之中，僅知道中央將分配權(quán)下放到各地方，由地方根據(jù)上年度企業(yè)排放量綜合確定，同時(shí)也沒(méi)有明確說(shuō)明這種“碳排放配額”的性質(zhì)為何。這些命令—控制型規(guī)制的不足會(huì)帶來(lái)一定的問(wèn)題，首先是對(duì)于罰則上的限制，由于立法位階較低，違反碳排放交易的處罰往往較輕，目前最高額處罰僅有3萬(wàn)元罰款。[75]參見(jiàn)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第37-40條。其次是對(duì)于“碳排放配額”的性質(zhì)缺失導(dǎo)致碳排放市場(chǎng)在運(yùn)行時(shí)，其是否可以擔(dān)保、應(yīng)當(dāng)以抵押還是質(zhì)押的方式擔(dān)保也存疑。[76]參見(jiàn)曹明哲：《碳排放權(quán)融資擔(dān)保的法律性質(zhì)與制度定位》，載《世界環(huán)境》2022年第1期，第34-36頁(yè)。

因此，碳排放權(quán)交易制度的立法進(jìn)路在于增強(qiáng)與其配套的命令—控制型規(guī)制。在我國(guó)《大氣污染防治法》中，甚至在將來(lái)制定的《氣候變化法》和《環(huán)境法典》中，應(yīng)當(dāng)納入溫室氣體控制及碳排放權(quán)交易的總體性內(nèi)容。并且對(duì)于溫室氣體排放，在《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告通則》中的溫室氣體管理國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)之外，應(yīng)當(dāng)制定更為詳細(xì)的各溫室氣體的國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，盡快完善《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，并嘗試制定更高位階立法，尤其是確定碳排放權(quán)、碳排放配額的法律性質(zhì)。[77]參見(jiàn)楊本研、方堃：《碳排放權(quán)的法律屬性研究》，載《環(huán)境保護(hù)》2021年第16期，第55-59頁(yè)。

（二）以完善構(gòu)造為進(jìn)路的環(huán)境稅收優(yōu)惠制度

對(duì)于作為重要激勵(lì)性規(guī)制工具的“環(huán)境稅收優(yōu)惠”，其基礎(chǔ)的命令—控制型規(guī)制——環(huán)境稅制度——較為確定且完善。并且，環(huán)境稅作為一項(xiàng)稅收，其得到了《中華人民共和國(guó)稅法》甚至是《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）的保障。這也使環(huán)境稅收優(yōu)惠成為我國(guó)目前規(guī)定最為明確的激勵(lì)性規(guī)制，其總體規(guī)定在《環(huán)境保護(hù)稅法》第13條，排放應(yīng)稅大氣或水污染物濃度值低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的，可以獲得不同程度的稅收減免。但是，從本體論角度來(lái)看，這種規(guī)制存在著諸多不足——單行立法對(duì)環(huán)境稅收優(yōu)惠的設(shè)定較為緘默，甚至《水污染防治法》和《大氣污染防治法》中都沒(méi)有提到此稅收優(yōu)惠。目前可資引用的規(guī)范性文件僅有《關(guān)于印發(fā)資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄的通知》和《關(guān)于印發(fā)節(jié)能節(jié)水和環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄（2017年版）的通知》。[78]參見(jiàn)楊奕、智靜、李艷萍等：《〈中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法〉實(shí)施中存在的問(wèn)題及完善途徑》，載《環(huán)境工程技術(shù)學(xué)報(bào)》2021年第2期，第381頁(yè)。

因此，要改變這種現(xiàn)狀，必須從完善“環(huán)境稅收優(yōu)惠”的本體構(gòu)造出發(fā)，肯定在各環(huán)境單行法中規(guī)定激勵(lì)性規(guī)制的必要性。并且，需要改變這種“各掃自家門前雪”的立法狀態(tài)，將污染防治法、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法和《環(huán)境保護(hù)稅法》中的制度結(jié)合起來(lái)。例如在《環(huán)境保護(hù)稅法》中規(guī)定了污染物排放稅收減免制度，那么在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中則可以規(guī)定污染物排放低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品可以比照《環(huán)境保護(hù)稅法》第13條獲得稅收優(yōu)惠，同時(shí)在《大氣污染防治法》中規(guī)定大氣污染物排放可以獲得此種稅收優(yōu)惠。并且可以為此制度制定部門規(guī)章層面的“實(shí)施細(xì)則”，甚至可以將權(quán)利下放給地方政府，由地方政府進(jìn)行設(shè)定。

（三）以增加保障為進(jìn)路的環(huán)境標(biāo)志制度

作為一項(xiàng)認(rèn)證工具的“環(huán)境標(biāo)志”在我國(guó)早已確立。2006年，環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品就成為政府綠色采購(gòu)優(yōu)先選擇的產(chǎn)品。2008年《中國(guó)環(huán)境標(biāo)志使用管理辦法》第2條明確了“中國(guó)環(huán)境標(biāo)志”是一項(xiàng)經(jīng)過(guò)注冊(cè)備案的證明性標(biāo)識(shí)。目前對(duì)環(huán)境標(biāo)志較為直接的規(guī)定在《中國(guó)環(huán)境標(biāo)志使用管理辦法》《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品保障措施指南》《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品技術(shù)要求編制技術(shù)導(dǎo)則》中。但是其保障性規(guī)則一直未能形成體系，沒(méi)有明確的懲罰性規(guī)則。只能運(yùn)用我國(guó)《刑法》《商標(biāo)法》《認(rèn)證認(rèn)可條例》等法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行體系解釋和擴(kuò)張適用。[79]參見(jiàn)穆麗霞、馬清彪：《我國(guó)當(dāng)代企業(yè)環(huán)境責(zé)任研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2020年版，第237-238頁(yè)。這導(dǎo)致了“證明性標(biāo)識(shí)”在很多情況下無(wú)法成為一項(xiàng)可供執(zhí)法的內(nèi)容，對(duì)于不正確張貼環(huán)境標(biāo)志、假冒環(huán)境標(biāo)志的行為出現(xiàn)了規(guī)制漏洞。這種現(xiàn)象體現(xiàn)出我國(guó)環(huán)境標(biāo)志制度懲罰性措施不足、甚至缺失的特點(diǎn)。

因此，應(yīng)當(dāng)增加“罰則”，在較高位階的法律，如《環(huán)境保護(hù)法》或未來(lái)制定的《環(huán)境法典》中明確“環(huán)境標(biāo)志”的性質(zhì)及保障措施，防止行政機(jī)關(guān)“無(wú)法可依”。賦予行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的行政強(qiáng)制、行政命令和行政處罰權(quán)，如對(duì)于不正確張貼環(huán)境標(biāo)志、假冒環(huán)境標(biāo)志的行為責(zé)令改正的權(quán)力，對(duì)于拒不改正的，處以罰款。同時(shí)進(jìn)行授權(quán)性規(guī)定，授予行政機(jī)關(guān)制定相關(guān)細(xì)則的權(quán)力。這樣行政機(jī)關(guān)也能基于立法獲得一定的執(zhí)法權(quán)，完善對(duì)環(huán)境標(biāo)志的保障功能。

結(jié) 論

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制作為一項(xiàng)重要的預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行政性制度應(yīng)當(dāng)被重視。作為一種有限的自我規(guī)制，其符合法經(jīng)濟(jì)學(xué)上對(duì)于規(guī)制“成本—收益”的要求，能夠促進(jìn)外溢的環(huán)境成本內(nèi)部化，同時(shí)能極大程度地提升企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的意愿，將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)扼殺在搖籃之中，具有規(guī)制工具選擇上的必然性。究其法律構(gòu)造，其以命令—控制型規(guī)制為基礎(chǔ)、以懲罰性措施為保障，同時(shí)具有“產(chǎn)權(quán)交易”“稅收優(yōu)惠”“補(bǔ)貼”“環(huán)境標(biāo)志”“獎(jiǎng)勵(lì)措施”等法律形式，構(gòu)成了一種“綜合性”的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系。對(duì)于我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制而言，“碳排放權(quán)交易”制度、“環(huán)境稅收優(yōu)惠”制度與“環(huán)境標(biāo)志”制度為其主要表現(xiàn)形式。與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)性規(guī)制的應(yīng)然構(gòu)造相比，我國(guó)上述制度存在著諸多不足，對(duì)于碳排放權(quán)交易制度而言，其重點(diǎn)在于完善作為其基礎(chǔ)的溫室氣體排放控制規(guī)則；對(duì)于環(huán)境稅收優(yōu)惠制度而言，其改進(jìn)重點(diǎn)在于改進(jìn)內(nèi)部構(gòu)造，加強(qiáng)各單行立法對(duì)于環(huán)境稅收優(yōu)惠的細(xì)化規(guī)定；而對(duì)于環(huán)境標(biāo)志制度，確定其法律性質(zhì)、增加行政執(zhí)法可能性是問(wèn)題的核心。