王立峰, 李洪川

(1. 吉林大學(xué) 行政學(xué)院, 吉林 長春 130012; 2. 天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院, 天津 300387)

一、 問題的提出

現(xiàn)代政黨政治中,政黨決策部署及其執(zhí)行情況直接影響政黨績效,最終影響民眾對政黨執(zhí)政的合法性認同。中國共產(chǎn)黨十分重視政黨合法性構(gòu)建,其構(gòu)建合法性的重要途徑就是建立完善的責任追究體系和嚴密的組織懲戒機制,這其中就包括組織處理等措施。組織處理既是各級黨委(黨組)教育干部、管理干部的一種重要措施,也是紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織(人事)部門履行干部監(jiān)督和管理職責時經(jīng)常運用的一種重要手段。

2021年3月,中共中央辦公廳發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定(試行)》(以下簡稱《組織處理規(guī)定(試行)》),是首部就組織處理作出全面規(guī)定的專門黨內(nèi)法規(guī)。相比于2008年中紀委、中組部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于在查處違犯黨紀案件中規(guī)范和加強組織處理工作的意見(試行)》(以下簡稱《組織處理工作意見(試行)》),該黨內(nèi)法規(guī)在以下幾方面作出了創(chuàng)新。一是重新界定了組織處理的概念,將“組織處理”定義為黨組織對違規(guī)違紀違法、失職失責失范的領(lǐng)導(dǎo)干部采取的崗位、職務(wù)、職級的處置措施,這一定義明確了組織處理的適用范圍。二是明確了組織處理方式的種類,即將組織處理方式的種類分為停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責令辭職、免職、降職五種。三是詳細列舉了組織處理的16種適用情形,并以“其他應(yīng)當受到組織處理的情形”作為兜底性條款。四是明晰了組織處理的基本程序,即將組織處理的程序厘定為“調(diào)查核實、提出處理意見、研究決定和宣布實施”四個主要環(huán)節(jié),這一規(guī)定有利于敦促黨委(黨組)、組織(人事)部門等相關(guān)主體分工負責、各司其職。《組織處理規(guī)定(試行)》的出臺,為規(guī)范組織處理工作提供了制度遵循,并為推進組織處理與紀律處分、政務(wù)處分有機銜接,構(gòu)建完備的干部管理、監(jiān)督制度體系提供了有力支撐。

“制度的生命力在于執(zhí)行”,黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定與其執(zhí)行之間往往存在差異,實務(wù)部門能否對《組織處理規(guī)定(試行)》運用得當仍然是個問題。實踐中存在的只給予紀律處分、不懂得綜合運用組織處理手段[1],以及黨紀處分與組織處理相互代替等問題,既有損黨規(guī)國法的嚴肅性和權(quán)威性,也影響了全面從嚴治黨具體措施的落實。就理論研究來看,受紀檢監(jiān)察體制改革以及《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》(以下簡稱《政務(wù)處分法》)出臺的影響,盡管一些學(xué)者已敏銳地察覺到黨政系統(tǒng)中不同類型處分需要銜接和協(xié)調(diào),但總的來看,研究者往往將研究視角側(cè)重在黨紀處分與政務(wù)處分匹配[2],黨紀處分與政務(wù)處分銜接和協(xié)調(diào)[3],政務(wù)處分與任用機關(guān)、單位雙軌懲戒制度銜接和協(xié)調(diào)[4]等領(lǐng)域,很少涉及組織處理問題的研究。不同類型處分之間銜接和協(xié)調(diào)的理論研究對組織處理的關(guān)注明顯不足,組織處理如何同黨紀處分、政務(wù)處分銜接和協(xié)調(diào)的理論研究仍需進一步深化。

雖然組織處理專門黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)出臺,但該黨內(nèi)法規(guī)在名稱上使用的是“試行”表述,這表明立規(guī)者并未打算將該黨內(nèi)法規(guī)作為組織處理工作的終局性制度規(guī)范。黨的十八以來,黨內(nèi)法規(guī)“立改廢釋”工作步入快車道,新時代黨內(nèi)法規(guī)制定工作經(jīng)驗表明,一部黨內(nèi)法規(guī)從“試行”到“正式出臺”時間間隔一般較短,如《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》從“試行”到“正式出臺”時間間隔僅為兩年。相信在未來不久,中共中央將在總結(jié)經(jīng)驗、深入調(diào)研、聽取反饋的基礎(chǔ)上,出臺正式版的《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定》。鑒于理論研究對組織處理缺乏系統(tǒng)而深入的研究,尤其很少以專題形式進行論述,本文將在比較研究的視野下探析組織處理的基本屬性,系統(tǒng)梳理組織處理的制度現(xiàn)狀,以期為完善組織處理黨內(nèi)法規(guī)提供政策建議。

二、 組織處理的制度屬性辨析

《組織處理規(guī)定(試行)》將組織處理定義為:黨組織對違規(guī)違紀違法、失職失責失范的領(lǐng)導(dǎo)干部采取的崗位、職務(wù)、職級調(diào)整措施,包括停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責令辭職、免職、降職。這一定義將組織處理的處分權(quán)交由黨組織,使組織處理成為黨組織實施的一種組織活動。盡管如此,在紛繁復(fù)雜的政治生活中,組織處理的內(nèi)涵與外延仍有需要進一步厘清之處。

1. 組織處理與其他處分的比較

第一,就黨紀處分與組織處理比較而言,黨紀處分與組織處理是兩類不同的組織措施。黨章和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(以下簡稱《紀律處分條例》)規(guī)定了黨的紀律的基本定義,并將對黨員的紀律處分方式劃分為警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍五種,對違犯黨的紀律的黨組織的紀律處分方式分為改組和解散兩種。實施黨紀處分的基本標準是黨的紀律,它只適用于黨組織和黨員,不能適用于非中共黨員或非黨組織。相比于黨紀處分,組織處理要復(fù)雜得多。從其依據(jù)來看,組織處理的最終依據(jù)是黨章,黨章賦予了黨組織教育、管理和監(jiān)督黨員的權(quán)限。除黨章外,組織處理的專門黨內(nèi)法規(guī)是新出臺的《組織處理規(guī)定(試行)》。《組織處理工作意見(試行)》不是黨內(nèi)法規(guī),但仍是紀檢監(jiān)察機關(guān)運用組織處理時的一部重要的黨內(nèi)規(guī)范性文件。從其處分方式來看,組織處理方式的種類包括停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責令辭職、免職、降職,這些方式同黨紀處分方式?jīng)]有重合之處。從其適用范圍來看,組織處理突破了黨務(wù)系統(tǒng)界限,包括停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責令辭職、免職在內(nèi)的組織處理措施主要針對相關(guān)主體在黨外擔任的職務(wù)。那么,組織處理措施是否可以適用于黨內(nèi)職務(wù)?從組織處理方式種類來看,組織處理措施也應(yīng)適用于黨內(nèi)職務(wù)變動,如停職檢查應(yīng)當包括停止黨內(nèi)職務(wù)和停止黨外職務(wù)。此外,同黨紀處分可以適用于黨組織不同,組織處理的對象不包括黨組織。

第二,就組織處理同問責比較而言,組織處理與問責既有相同之處,也存在一定差別。《中國共產(chǎn)黨問責條例》(以下簡稱《問責條例》)將組織處理作為一種問責方式,這是因為,除組織處理外,問責方式還包括通報、誡勉、黨紀處分等,因而問責的方式種類要多于組織處理的方式種類。從《組織處理規(guī)定(試行)》關(guān)于組織處理的規(guī)定來看,組織處理同問責間的區(qū)別還表現(xiàn)在,盡管問責總體上會對相關(guān)主體名譽和精神層面、職務(wù)和物質(zhì)層面進行懲戒,但組織處理則主要對相關(guān)主體的職務(wù)、級別等影響較大[5]。同《問責條例》類似的是,《組織處理規(guī)定(試行)》也列舉了適用組織處理的情形,二者關(guān)于適用情形的規(guī)定存在多處重合之處,如均包括“在重大原則問題上未能同黨中央保持一致”等。不過,由于組織處理還適用于非領(lǐng)導(dǎo)干部,組織處理適用情形要兼顧這些群體的行為,這使得適用組織處理的情形同適用問責的情形在內(nèi)容方面存在一些差異。同時,雖然組織處理的對象往往也是問責的對象,但問責的對象不必然是組織處理的對象,如問責的對象包括黨組織,組織處理則不能。此外,在一般問責過程中,對同級黨委管理的領(lǐng)導(dǎo)干部,紀委和黨的工作機關(guān)可以向同級黨委提出組織處理建議。組織處理過程則更復(fù)雜一些,作為問責的一種方式,對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的組織處理既應(yīng)遵循《問責條例》的一般規(guī)定,也應(yīng)遵循《組織處理規(guī)定(試行)》相關(guān)規(guī)定,因為按照后者要求,有權(quán)提出組織處理意見的主體主要是組織(人事)部門。

第三,就組織處理與政務(wù)處分比較而言,組織處理與政務(wù)處分也有區(qū)別?！墩?wù)處分法》賦予了監(jiān)察機關(guān)對違法公職人員依法作出政務(wù)處分決定的權(quán)力,不過,其總則第2條、第3條特意強調(diào)了公職人員任免機關(guān)、單位對違法公職人員給予處分的權(quán)力,這一規(guī)定將監(jiān)察機關(guān)的“政務(wù)處分權(quán)”同用人機關(guān)、單位的“處分權(quán)”區(qū)別開來,形成了對公職人員的雙軌懲戒制度?！墩?wù)處分法》第16條規(guī)定:“對公職人員的同一違法行為,監(jiān)察機關(guān)和公職人員任免機關(guān)、單位不得重復(fù)給予政務(wù)處分和處分。”第17條規(guī)定:“公職人員有違法行為,有關(guān)機關(guān)依照規(guī)定給予組織處理的,監(jiān)察機關(guān)可以同時給予政務(wù)處分。”可見,政務(wù)處分可與組織處理搭配,第17條中的組織處理應(yīng)不包括任用機關(guān)給予的處分,否則與第16規(guī)定相抵觸,違背“一事不再罰”原則。此外,《紀律處分條例》第33條規(guī)定,黨組織對受到政務(wù)處分的黨員可以依照規(guī)定給予黨紀處分或者組織處理。因此,組織處理、政務(wù)處分、處分是三類不同措施。具體來講,從實施主體來看,實施政務(wù)處分的主體是各級監(jiān)察機關(guān),實施處分的主體是任用機關(guān)、單位,實施組織處理的主體則是黨組織。從處理對象來看,政務(wù)處分的對象是違反《政務(wù)處分法》的特定公職人員,處分的對象是《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位人事管理條例》等法律法規(guī)所界定的工作人員,組織處理的對象則主要是領(lǐng)導(dǎo)干部。從處理方式的種類來看,政務(wù)處分的方式包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六類,這與《公務(wù)員法》所規(guī)定的處分種類相同。不過,不同性質(zhì)行業(yè)的處分種類不盡相同,如《事業(yè)單位人事管理條例》第29條規(guī)定,事業(yè)單位的處分包括警告、記過、降低崗位等級、撤職、開除五種,這表明政務(wù)處分、處分的種類均不同于組織處理的種類。

2. 組織處理的制度屬性

首先,組織處理是一種責任追究機制。為實現(xiàn)全面從嚴治黨目標,黨組織會對違反黨紀國法的黨員進行責任追究,以保障自身的先進性和純潔性。在此過程中,組織處理成為責任追究的必要手段。盡管黨紀處分和政務(wù)處分均由不同措施組成,但還是需要包括組織處理在內(nèi)的其他懲戒措施來協(xié)調(diào)配合,以達到最優(yōu)懲戒效果。這是因為,并非所有不當行為都能達到黨紀處分的界限,也并非所有違紀違法行為都必須給予黨紀處分和政務(wù)處分。對輕微不當行為、輕微違紀違法行為通過相應(yīng)懲戒措施進行追究,可以體現(xiàn)全面從嚴治黨的全面性、嚴肅性,組織處理成為一種必要的責任追究機制。黨內(nèi)法規(guī)是實現(xiàn)全面從嚴治黨的重要制度遵循,作為管黨治黨的一種組織措施,組織處理主要是對相關(guān)主體觸及黨內(nèi)法規(guī)所界定的消極責任進行追究。黨內(nèi)法規(guī)消極責任主要是指黨組織或黨員因違反黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的特定義務(wù)而承擔的不利后果[6],這是啟動組織處理的觸發(fā)機制。作為一種責任追究機制,組織處理由責任主體、追責主體、追責情形、追責依據(jù)、追責方式等要素構(gòu)成。其中,制裁是組織處理作為責任追究機制的突出特點,組織處理中的制裁主要體現(xiàn)為追責主體對責任主體的崗位、職務(wù)、職級進行調(diào)整。與黨紀處分側(cè)重精神利益不同,這些制裁關(guān)系到責任主體的政治利益、物質(zhì)利益,從而使責任追究達到直接威懾效果。

其次,組織處理是一種處置方式較為靈活的處置措施。黨紀處分、政務(wù)處分只能作為終局性的處理措施,而組織處理既可以在辦案過程中被運用,如停職,以確保案件調(diào)查工作得以順利進行,也可以在紀檢審查和監(jiān)察調(diào)查的結(jié)果中被運用,同黨紀處分、政務(wù)處分相互搭配。2017年中央紀委辦公廳印發(fā)的《紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”統(tǒng)計指標體系(試行)》中,第二種形態(tài)指標包括停職、調(diào)整職務(wù)、免職、引咎辭職、責令辭職等共計15項組織措施,第三種形態(tài)指標包括降職、取消退休待遇、解聘等共計7項組織措施,這使得組織處理跨越第二、第三種形態(tài)。此外,作為與黨紀輕處分相搭配的一種組織處理方式,“調(diào)整職務(wù)”既可以作為審查調(diào)查工作中的臨時性措施,也可以作為終局性懲戒性措施;既可以對受到組織處理的對象進行崗位調(diào)整,也可以將其調(diào)離原單位。組織處理方式靈活多樣的特點有效彌合了黨紀處分、政務(wù)處分方式相對單一的缺點,通過綜合運用多種制裁手段,實現(xiàn)處理效果的最優(yōu)化,將制度的籠子扎嚴、扎實、扎細,有效避免“要么是好同志、要么是階下囚”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

再次,組織處理是落實黨管干部組織原則的重要手段。組織處理是黨組織對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的一種組織處置,這里干部既包括黨員干部,也包括非黨員干部;既包括政黨系統(tǒng)內(nèi)部干部,也包括國家政權(quán)機關(guān)中的干部,組織處理活動貫通政黨系統(tǒng)與國家政權(quán)系統(tǒng)。在當代中國特色政黨政治中,聯(lián)結(jié)黨政系統(tǒng)的重要紐帶是黨管干部原則。盡管人們對黨管干部有不同的理解,但這一原則的基本要義就是黨對干部的使用、干部用權(quán)進行全方位領(lǐng)導(dǎo)和控制[7],這意味著黨組織既要掌握干部人事選拔的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),還要對干部行使權(quán)力進行管理和監(jiān)督。一方面,對于黨員干部、政黨系統(tǒng)內(nèi)部干部,組織處理是黨組織落實管黨治黨主體責任的重要手段,是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。另一方面,在干部分級分類管理機制下,黨對政府系統(tǒng)干部的管理和監(jiān)督主要通過在政府內(nèi)部設(shè)置黨組織如黨組以及黨組織行使人事任免權(quán)的體制外領(lǐng)導(dǎo)[8]來共同實現(xiàn)。以黨組為例,黨組在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用,其領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容就包括討論決定本部門本單位重要人事任免。黨管干部原則賦予了黨組在組織處理中的合法性權(quán)威,組織處理的決定權(quán)由黨組行使,則又強化了組織處理中的黨管干部原則。

最后,組織處理是具有一定程序性的組織活動。作為一種組織活動,組織處理不是雜亂無序的,而是同黨紀處分、政務(wù)處分一樣,遵從特定的組織活動程序。為實現(xiàn)紀法銜接,紀法協(xié)調(diào),在依法治國與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進要求下,對國家機關(guān)中領(lǐng)導(dǎo)干部的責任追究應(yīng)當按照《紀律處分條例》規(guī)定的黨紀處分程序和《政務(wù)處分法》規(guī)定的政務(wù)處分程序進行。一旦相關(guān)主體觸發(fā)組織處理的責任追究機制,在黨管干部原則約束下,追責主體將會按照黨內(nèi)法規(guī)和國家法律規(guī)定的程序啟動組織處理活動。具體來看,組織處理的程序性主要體現(xiàn)在,在適用順序上,組織處理往往處于最先階段,是在給予黨紀處分、政務(wù)處分前先予實施的組織措施。在決策過程中,按照黨內(nèi)民主集中制要求,組織處理的建議、意見和決定應(yīng)當集體討論、集體研究并以會議決定形式作出,任何個人或少數(shù)人均不得擅自決定。在組織處理決定作出之前,黨組織應(yīng)當聽取責任主體的意見,以保障其合法權(quán)利。在組織處理決定作出后,相關(guān)主體如組織(人事)部門要按照規(guī)定辦理后續(xù)手續(xù),確保組織處理得到真正落實。

三、 組織處理的制度形態(tài)分析

制度文本關(guān)于組織處理的規(guī)定既表明了組織處理在管黨治黨中的定位,也是實施組織處理活動的重要依據(jù),對組織處理制度形態(tài)的考察離不開對制度文本的解讀。當然,制度文本不等同于實踐探索,組織處理制度效果如何最終還是要由實踐來檢驗。

1. 制度文本關(guān)于組織處理的規(guī)定

組織處理是一個特定概念,制度文本分析的對象應(yīng)是那些含有“組織處理”條款的制度文本。作為制度治黨、依規(guī)治黨的經(jīng)常性活動,組織處理已被寫入國家法律、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件之中。國家法律體系是實現(xiàn)依法治國的基本支撐,黨內(nèi)法規(guī)制度體系是實現(xiàn)管黨治黨的重要制度規(guī)范,對組織處理制度文本的分析應(yīng)主要從法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件著手。

在法律法規(guī)層面,“組織處理”在不同法律部門中的體現(xiàn)有所不同。通過檢索、篩查發(fā)現(xiàn),截至2022年2月底,含有“組織處理”的法律1部、監(jiān)察法規(guī)1部、部門規(guī)章10部、地方性法規(guī)4部、地方政府規(guī)章28部、司法解釋性質(zhì)文件9部。行政規(guī)范性文件被認為是國家法律體系的重要組成部分,已檢索到的含有“組織處理”條款的國務(wù)院行政規(guī)范性文件14份、國務(wù)院部門規(guī)范性文件115份、團體規(guī)定9份、行業(yè)規(guī)定6份、“兩高”工作性質(zhì)文件18份,共計215份,此外還有數(shù)以千計的地方規(guī)范性文件?？梢钥闯?除《政務(wù)處分法》和少數(shù)部門規(guī)章外,含有“組織處理”規(guī)定的其他法律法規(guī)數(shù)量較少,這在一定程度上表明了法律法規(guī)表述的規(guī)范性和嚴謹性,盡量避免同黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)表述產(chǎn)生重疊。相比于法律法規(guī),含有“組織處理”規(guī)定的行政規(guī)范性文件數(shù)量比較多,表明行政機關(guān)及其所屬部門在完善內(nèi)部控制過程中,已將組織處理作為常用的處分手段。

根據(jù)表述方式不同,法律法規(guī)和行政規(guī)范性文件關(guān)于“組織處理”的規(guī)定大致可分為以下三類。第一類最為普遍,即制度文本將“組織處理”作為眾多處分措施中的一種,沒有規(guī)定其種類與實施程序,如《政務(wù)處分法》《吉林省遼河流域水環(huán)境保護條例》等。第二類較為普遍,即制度文本列舉了組織處理方式的種類,但沒有規(guī)定其實施程序,如2018年8月,國資委出臺的《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究實施辦法(試行)》第31條第1款規(guī)定,對相關(guān)責任人的處理方式包括組織處理,組織處理的方式包括批評教育、責令書面檢查、通報批評、誡勉、停職、調(diào)離工作崗位、降職、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、責令辭職、免職等。第三類則較少,即制度文本對組織處理程序作了大概規(guī)定,如2016年4月,最高人民檢察院、公安部、財政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于保護、獎勵職務(wù)犯罪舉報人的若干規(guī)定》規(guī)定,在保護舉報人的過程中,檢察院認為應(yīng)當給予組織處理的,可以將相關(guān)證據(jù)等材料移送組織部門和紀檢監(jiān)察機關(guān),由組織部門和紀檢監(jiān)察機關(guān)依照有關(guān)規(guī)定處理。

就黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件來看,本文采取的制度文本為公開發(fā)布的中央黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件。檢索發(fā)現(xiàn),截至2022年2月底,已公開的含有“組織處理”規(guī)定且現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件共有197份,其中包括準則1部、條例12部、規(guī)定25部、辦法15部、規(guī)則1部、細則1部(1)本文未將軍事法規(guī)統(tǒng)計在內(nèi)。軍事法規(guī)比較特殊,含有“組織處理”規(guī)定且現(xiàn)行有效的軍事法規(guī)有8部。。此外,中央辦公廳、中央紀委、中央組織部等單獨或聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件中也含有“組織處理”規(guī)定,這些文件有百余份?？梢钥闯?在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中,含有“組織處理”規(guī)定的以黨內(nèi)規(guī)范性文件最多,其次是條例、規(guī)定、辦法,準則、規(guī)則、細則較少,黨章中沒有“組織處理”條款。此外,還有一些黨內(nèi)法規(guī)雖其條文中沒有“組織處理”條款,但含有組織處理措施,如《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》等。就制度文本內(nèi)容而言,黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件關(guān)于“組織處理”的規(guī)定同法律法規(guī)和行政規(guī)范性文件基本類似,但也存在一些差異。除數(shù)量上的差異外,內(nèi)容上的差別主要表現(xiàn)為:其一,除《組織處理規(guī)定(試行)》外,其他黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件很少對組織處理程序作出規(guī)定。其二,一些黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件對組織處理適應(yīng)情形作了要求,明確規(guī)定組織處理適用于違紀情節(jié)比較嚴重的情形,如《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》第8條規(guī)定,黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在述職述廉中違規(guī)違紀情節(jié)嚴重的,根據(jù)黨委(黨組)意見給予其組織處理。其三,同法律法規(guī)和行政規(guī)范性文件相比,很多黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件往往將“組織調(diào)整”與“組織處理”并列使用。

2. 組織處理制度中存在的主要問題

從制度文本中可以看出,組織處理已經(jīng)成為繼黨紀處分、政務(wù)處分之后落實全面從嚴治黨的重要手段,伴隨組織處理相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的出臺,組織處理活動將逐漸走上制度化、規(guī)范化軌道。不過,這并不意味著組織處理制度不存在任何問題,“制度建設(shè)的內(nèi)容、數(shù)量、方式、進度等在很大程度上影響著制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化”[9],組織處理的規(guī)范制定與制度實踐中的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是部分黨內(nèi)法規(guī)、國家法律和規(guī)范性文件關(guān)于組織處理方式的規(guī)定存在沖突,選擇適宜處理方式往往成為難題。其一,就組織處理專門的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件而言,雖然《組織處理規(guī)定(試行)》已經(jīng)出臺,但該黨內(nèi)法規(guī)并沒有規(guī)定《組織處理工作意見(試行)》是否廢止,這意味著后者仍現(xiàn)行有效。然而,二者關(guān)于組織處理方式種類的規(guī)定存在明顯不一致的地方,《組織處理工作意見(試行)》將組織處理的方式界定為停職、調(diào)整和免職三種。其二,雖然《組織處理規(guī)定(試行)》已明確誡勉、引咎辭職等不屬于組織處理的方式,但其他黨內(nèi)法規(guī)、國家法律和規(guī)范性文件仍存在著不同的規(guī)定,甚至存在國家法律與黨內(nèi)法規(guī)不一致的地方,如《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究實施辦法(試行)》將批評教育、書面檢查、誡勉視為組織處理方式,這一規(guī)定與《問責條例》關(guān)于組織處理方式的規(guī)定存在不一致。其三,依據(jù)只含有“組織調(diào)整”的黨內(nèi)法規(guī)或國家法律如《公務(wù)員法》,實務(wù)部門在對相關(guān)責任人進行組織調(diào)整時能否運用降職比較遲疑?！八姆N形態(tài)”中的組織調(diào)整不包含降職這一比較嚴重的處分措施,而《問責條例》將組織調(diào)整同組織處理并列使用,并規(guī)定了組織調(diào)整或組織處理包括降職處分。盡管靈活運用處置權(quán)限在一定程度上給予了黨委(黨組)管黨治黨的自主權(quán),但選擇運用適宜的組織處理方式往往會與黨內(nèi)法規(guī)中的限制性規(guī)定產(chǎn)生隱性沖突,容易引起追責主體對處理方式的疑惑以及責任主體對組織處理的質(zhì)疑,影響黨內(nèi)法規(guī)的嚴肅性。

二是不同制度規(guī)范之間關(guān)于組織處理的適用情形與適用對象存在差別,實踐中存在選擇性給予組織處理現(xiàn)象?！督M織處理規(guī)定(試行)》明確了16種情形及兜底情形,涵蓋了干部政治表現(xiàn)、履行職責、工作作風、廉潔自律等各個方面,但是,不同黨內(nèi)法規(guī)之間關(guān)于組織處理適用情形的標準卻存在不一致。如《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定》第41條規(guī)定,事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員有違規(guī)違紀違法行為的,依規(guī)依紀依法給予處理、處分。述職述廉制度是黨的一項重要組織紀律,按照《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》相關(guān)規(guī)定,事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部在述職述廉工作中觸犯組織紀律輕則給予誡勉談話,重則給予組織處理,這一規(guī)定可能會同《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定》中事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員有違規(guī)違紀違法行為應(yīng)依規(guī)依紀依法給予處理、處分的規(guī)定相沖突。另外,依照《組織處理規(guī)定(試行)》規(guī)定,組織處理的對象是領(lǐng)導(dǎo)干部,但實踐中組織處理不但適用于黨政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部,而且還可能適用于非領(lǐng)導(dǎo)干部的工作人員(2)2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《信訪工作責任制實施辦法》第12條規(guī)定,根據(jù)情節(jié)輕重,對各級黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員的責任追究采取通報、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀律處分的方式進行。在這里,能夠使用組織處理的對象不僅包括黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部,還包括工作人員。。能否對普通工作人員實施組織處理,部分黨內(nèi)法規(guī)之間存在不同的規(guī)定。

三是黨紀處分與組織處理匹配尺度不明確,存在二者相互代替情形。黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件多將組織處理作為組織處分的輔助性手段,使其同黨紀處分、政務(wù)處分相互搭配,達到最優(yōu)懲戒效果?！都o律處分條例》第19條規(guī)定,對于具有從輕減輕處分情形的,可以給予批評教育、責令檢查、誡勉或者組織處理,免予黨紀處分。不難看出,在處罰的嚴重程度上,黨紀處分要大于組織處理,組織處理成為黨紀處分的一種配套處罰手段。盡管《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)明確規(guī)定,組織處理和黨紀處分既可以單獨使用,也可以合并使用,不允許以組織處理代替紀律處分,或以紀律處分代替組織處理,但實踐中往往會出現(xiàn)有的違紀違規(guī)行為既適用于黨紀處分也適用于組織處理的情況[10]。由于制度規(guī)范賦予了追責主體較大自由裁量權(quán),在利益、關(guān)系等各種因素影響下,重黨紀處分輕組織處理或重組織處理輕黨紀處分等問題就會顯現(xiàn)出來。另外,黨紀處分與組織處理間的搭配問題還表現(xiàn)在二者搭配使用時是否應(yīng)遵循“輕輕原則”。一般來看,無論受到何種黨紀處分,都會對責任主體擔任黨外職務(wù)產(chǎn)生影響,尤其是受到黨紀重處分如撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看時,追責主體也會撤銷責任主體黨外職務(wù),但對于受到黨紀輕處分如警告或嚴重警告時,是否必須給予輕組織處理,以及給予哪些組織處理措施,目前沒有明文規(guī)定,由此導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)了只給予黨紀輕處分、規(guī)避或忽視組織處理的現(xiàn)象。

四是相關(guān)主體在組織處理中的職權(quán)邊界不清,可能導(dǎo)致組織處理失當。從制度文本來看,組織處理的權(quán)限在相當程度上由組織(人事)部門行使,如組織(人事)部門可以著手調(diào)查核實,并根據(jù)調(diào)查核實情況或執(zhí)紀執(zhí)法機關(guān)認定的結(jié)果、有關(guān)建議,綜合考慮提出組織處理意見,由此改變了《組織處理工作意見(試行)》中紀檢機關(guān)與組織(人事)部門“共同研究”提出處理建議方案的制度安排。雖然組織處理決定最終由黨委(黨組)作出,但組織(人事)部門在組織處理中是具有相當話語權(quán)的,其主導(dǎo)著調(diào)查核實環(huán)節(jié)并影響提出組織處理意見這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從立規(guī)本意來看,這一制度安排有利于發(fā)揮組織(人事)部門在管理、監(jiān)督干部中的優(yōu)勢,也有利于避免執(zhí)紀執(zhí)法機關(guān)既當“裁判員”又當“運動員”的困境產(chǎn)生,但這一制度安排也存在一些問題。實踐中本該同時給予黨紀處分和組織處理的,由于組織部門認識不到位或其他各種原因,往往出現(xiàn)紀檢機關(guān)給予了黨紀處分,組織部門卻沒有及時給予組織處理的現(xiàn)象[11]。一些組織部門甚至認為,只要紀檢監(jiān)察機關(guān)沒有提出有關(guān)意見,本部門也沒必要給予組織處理?，F(xiàn)有制度文本關(guān)于紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織(人事)部門在組織處理中的職責內(nèi)容、職權(quán)邊界等界定不太明確,使得組織(人事)部門不愿或無法啟動組織處理活動。

四、 完善《組織處理規(guī)定(試行)》的進路

有法諺云,法律一旦制定便落后于時代。受理性認識局限、語言模糊性等因素影響,大部分立法只能以不完備的形式頒布,黨內(nèi)法規(guī)制度也是如此,《組織處理規(guī)定(試行)》并不能一勞永逸解決所有組織處理事宜,上述分析表明,該黨內(nèi)法規(guī)仍有需要完善的地方。

1. 夯實組織處理的黨章依據(jù)

在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中,黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī),具有最高效力。習(xí)近平總書記指出:“建立健全黨內(nèi)制度體系,要以黨章為根本依據(jù)?！盵12]從制度依據(jù)來看,組織處理的最終制度依據(jù)應(yīng)是黨章,黨章賦予了黨組織實施組織處理活動的法定權(quán)限,是制定和完善《組織處理規(guī)定(試行)》的根本遵循。不過,目前黨章關(guān)于“四種形態(tài)”的規(guī)定使用的是“組織調(diào)整”表述而非“組織處理”。鑒于組織處理已是黨組織教育干部、管理干部的必備手段,建議將來在修改黨章時可考慮將“組織處理”寫入黨章,以保障組織處理的嚴肅性、權(quán)威性,這就要求立規(guī)主體妥善處理黨章中“組織調(diào)整”與“組織處理”表述間的關(guān)系。

2. 注意不同處分間的搭配關(guān)系

注重不同處分間的銜接和協(xié)調(diào)是衡量制度治黨、依規(guī)治黨水平和能力的重要標準,在這一標準要求下,應(yīng)妥善處理組織處理同黨紀處分、政務(wù)處分間的搭配關(guān)系,即對相關(guān)人員的黨紀處分、政務(wù)處分,一般應(yīng)當與組織處理的輕重程度相匹配。在出臺正式的《組織處理規(guī)定》時,可考慮對黨紀處分與組織處理匹配要求作出規(guī)定,如對輕微不當且沒有違紀的、違反黨紀但情節(jié)輕微依照《紀律處分條例》不需要追究黨紀處分的,可采取組織處理方式結(jié)案;違反黨紀應(yīng)當給予警告或者嚴重警告處分,但給予組織處理可以起到懲戒效果的,可免予黨紀處分,并作出書面結(jié)論;黨紀輕處分不足以起到懲戒作用的,在給予黨紀處分的同時,根據(jù)影響程度、平時表現(xiàn)、認錯態(tài)度等應(yīng)給予組織處理[13]。在“紀在法前、紀法銜接”的要求下,政務(wù)處分也應(yīng)考慮其與組織處理的搭配,即監(jiān)察機關(guān)對相關(guān)人員的政務(wù)處分,應(yīng)與相應(yīng)的黨組織給予的組織處理的輕重程度相匹配。

3. 明晰紀檢監(jiān)察機關(guān)同組織(人事)部門間的職權(quán)邊界

在干部監(jiān)督和管理過程中,組織(人事)部門具有管理優(yōu)勢,紀檢監(jiān)察機關(guān)具有監(jiān)督優(yōu)勢,二者在組織處理中的作用不可或缺,應(yīng)妥善處理二者關(guān)系,明確二者職權(quán)邊界。理性追責問責離不開正當程序,問責應(yīng)當在程序上具有正當性,只有這樣,才能真正解決誰來問責以及如何問責等問責實踐中的主要困境。就組織處理程序而言,其他執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)等在工作中如發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部違紀違法問題線索,是先向組織(人事)部門提出建議,還是直接移交紀檢監(jiān)察機關(guān),這一程序性問題需要厘清;紀檢監(jiān)察機關(guān)在監(jiān)督執(zhí)紀問責中發(fā)現(xiàn)需要進行組織處理的可以向組織(人事)部門提出建議,但二者有可能在事實認定、處理方式等方面存在意見分歧,如何實現(xiàn)二者協(xié)同配合需要在出臺正式的《組織處理規(guī)定》時予以考慮。另外,《問責條例》賦予紀委和黨的工作機關(guān)具有提出組織處理建議的權(quán)限,《組織處理規(guī)定(試行)》則賦予了組織(人事)部門提出組織處理意見的權(quán)限,出臺正式的《組織處理規(guī)定》時,應(yīng)對這些權(quán)限間的順序和關(guān)系作進一步說明。

4. 明確組織處理中的相關(guān)期限

對于組織處理的辦理時間,《組織處理規(guī)定(試行)》并沒有給出規(guī)定,只是對申訴期限作了要求。其他黨內(nèi)法規(guī)對組織處理辦理時間存在不同的規(guī)定,如《問責條例》規(guī)定1個月內(nèi)辦理完畢相應(yīng)手續(xù),《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定組織處理意見應(yīng)于3個月內(nèi)反饋至巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。時間不一致可能會影響組織處理活動規(guī)范開展,為此,應(yīng)對組織處理辦理時間作統(tǒng)一規(guī)定,如組織處理應(yīng)于1個月內(nèi)辦理完畢相應(yīng)手續(xù),有規(guī)定的從其規(guī)定,但最長不能超過3個月等。此外官員被組織處理的原因是多樣的,如突發(fā)性事件、責任劃分不明等,將來出臺正式的《組織處理規(guī)定》時,不但要健全官員復(fù)出機制,明確問責干部復(fù)出程序,規(guī)范被免職、降職干部復(fù)出時限以及干部復(fù)出公示期限等,還要突出黨委(黨組)、組織(人事)部門的組織關(guān)懷,幫助犯錯的干部分析錯誤原因,改進工作方式,使受到辭職、免職、降職的干部規(guī)范復(fù)出、愿意復(fù)出、能夠復(fù)出,如此既有利于維護組織處理的嚴肅性,也有利于激發(fā)和保護干部改革創(chuàng)新積極性。