肖 琪

（廣西大學(xué)法學(xué)院，廣西 南寧 530003）

2021 年8 月11 日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021－2025 年）》提出我國(guó)法治政府建設(shè)推進(jìn)機(jī)制已經(jīng)基本形成，并多方面對(duì)法治政府的建設(shè)提出了更高的要求。本文將在法治政府建設(shè)的語(yǔ)境下，分析我國(guó)公務(wù)員考核制度存在的不足之處，并從基本理念、基本原則、統(tǒng)一立法及救濟(jì)制度幾個(gè)方面提出完善路徑。

一、作為法治政府組成要素的考核制度

2004 年3 月22 日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》 （以下簡(jiǎn)稱《綱要》） 明確提出“轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革”，并在十年左右基本建成法治政府的目標(biāo)。這實(shí)際為我國(guó)依法治國(guó)方略從“依法行政”到“法治政府”的轉(zhuǎn)變做了鋪墊［1］。2004 年《綱要》還明確提出要不斷提高“行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的觀念和能力”，具體而言要建立健全依法行情況的考核制度，要將行政機(jī)關(guān)工作人員是否依法行政作為考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。以此看來(lái)，《綱要》將考核制度（至少是“依法行政考核”制度） 視為法治政府構(gòu)建的重要組成部分。而考核制度作為行政行為開(kāi)展的“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”，不僅在依法行政層面具有控權(quán)的作用，對(duì)于激勵(lì)構(gòu)建服務(wù)型法治政府也頗有成效。

（一） 從“依法行政”到“法治政府”

不論是在理論上還是在作為考核指標(biāo)的實(shí)踐層面，“依法治國(guó)”與“法治政府”有著不同的內(nèi)涵和外延，價(jià)值取向也存在著差異。從政策變遷的層面，宏觀把握“依法行政”是如何向“法治政府”轉(zhuǎn)變的深層邏輯。同時(shí)，在公務(wù)員的考核層面，形式上的依法執(zhí)政作為考核指標(biāo)已經(jīng)不能滿足“法治政府”的政策實(shí)施預(yù)期，新時(shí)代“法治政府”的構(gòu)建對(duì)公務(wù)員及其考核內(nèi)容提出了更高的要求。

1.政策變遷層面。要討論“依法行政”與“法治政府”之間的關(guān)系，必須將二者置于中國(guó)法治建設(shè)的大環(huán)境下進(jìn)行分析，因?yàn)閲?guó)家層面相關(guān)政策的變遷會(huì)影響到政府對(duì)于法治的理解及構(gòu)建。1996 年2 月8 日，江澤民同志在中共中央舉辦的法制座談上，首次提出了“依法治國(guó)”的主張［2］，1999 年 3 月全國(guó)人大九屆二次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案中更是將“依法治國(guó)”這一方略在憲法文本上確立下來(lái)，明確了“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。1999 年11 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》指出：“依法行政是依法治國(guó)的重要組成部分”。這表明“依法行政”的深層邏輯是“依法治國(guó)”。自此“依法行政”的內(nèi)涵在學(xué)界和政府部門都有了共識(shí)，即依法行政就是監(jiān)督行政主體及其工作人員依法行使職權(quán)，在法律規(guī)定的框架下執(zhí)法，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。從法理學(xué)角度來(lái)說(shuō)這是一種控權(quán)行為，是對(duì)權(quán)力的約束和控制。

步入21 世紀(jì)之后，國(guó)務(wù)院發(fā)布了一系列綱要及決定，包括上文提到的《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，2008 年5 月12 日國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，提出“加強(qiáng)市縣政府依法行政是建設(shè)法治政府的重要基礎(chǔ)”。2021 年8 月11 日，中共中央、國(guó)務(wù)院為在新發(fā)展階段持續(xù)深入推進(jìn)依法行政，全面建設(shè)法治政府，印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021－2025 年）》，提出“加快建設(shè)服務(wù)型政府，提高政務(wù)服務(wù)效能”。由此可以看出，從“依法行政”轉(zhuǎn)向“法治政府”，并非僅為口號(hào)上的變化，更是政府調(diào)整自身職能的寫照?！耙婪ㄐ姓毕啾扔凇胺ㄖ握备鼮橄麡O，政府充當(dāng)?shù)氖恰笆匾谷恕钡慕巧胺ㄖ握眲t要求政府積極作為，提高行政效能，更主動(dòng)為公民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

2.考核指標(biāo)層面。政策的變遷落實(shí)到具體執(zhí)行層面，則需要通過(guò)考核制度建設(shè)這個(gè)風(fēng)向標(biāo)推進(jìn)。2008 年5 月12 日，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》提出要建立依法考核制度，并將依法行政考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲、任免掛鉤。此后，全國(guó)多地出臺(tái)了相關(guān)的依法行政考核辦法，這一舉措使法治政府的建設(shè)并非僅為置之高閣的理論，而是能夠通過(guò)考核制度進(jìn)行具體落實(shí)到各單位、個(gè)人履行的任務(wù)，是能夠衡量政府及政府工作人員的一項(xiàng)實(shí)質(zhì)指標(biāo)。

2021 年8 月11 日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021－2025 年）》，提出要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的制約及監(jiān)督，加強(qiáng)和完善行政執(zhí)法考核評(píng)議制度。同時(shí)強(qiáng)調(diào)要“大力整治重點(diǎn)領(lǐng)域行政執(zhí)法不作為亂作為、執(zhí)法不嚴(yán)格不規(guī)范不文明不透明等突出問(wèn)題”，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員提出了更高的要求，增強(qiáng)了考核制度的科學(xué)性，也體現(xiàn)了行政法治所要求的實(shí)質(zhì)正義。

（二） 從法治政府建設(shè)到考核制度實(shí)踐

“規(guī)則服務(wù)型”政府是一些國(guó)家從20 世紀(jì)80 年代中后期開(kāi)始，在行政管理體制改革實(shí)踐中提出的一項(xiàng)新的原則和政府運(yùn)作模式，即倡導(dǎo)政府要確立一種“顧客至上”的服務(wù)意識(shí)，以優(yōu)化行政服務(wù)，適應(yīng)市場(chǎng)化社會(huì)的需要［3］。黨的十六大報(bào)告指出：“要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制?！保?］轉(zhuǎn)變政府職能就是要改變傳統(tǒng)的政府管理經(jīng)濟(jì)的方式，使政府從管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型。服務(wù)型政府的建設(shè)與建設(shè)法治政府均有著一心為民的一致基調(diào)，服務(wù)型政府是建設(shè)法治政府的應(yīng)有之義。

具體落實(shí)到公務(wù)員的考核層面，不僅僅是形式上將是否依法依規(guī)執(zhí)法作為考核內(nèi)容，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)從德能勤績(jī)廉五個(gè)方面全面考核公務(wù)員是否能夠?yàn)樾姓鄬?duì)人提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。自2016 年來(lái)，為治理行政緩慢作為、遲延作為甚至不作為等履職不到位，具體包括在“最多跑一次”的改革中群眾多次反映的問(wèn)題未處理或未及時(shí)處理、對(duì)上級(jí)重大決策部署推進(jìn)不力等情況，多地政府推行“蝸牛獎(jiǎng)”的評(píng)選作為針對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作人員的一種績(jī)效考核方式，督促政府及其工作人員積極作為，提供更高的服務(wù)水平，更全面地保障公民的合法權(quán)益。行政法領(lǐng)域有關(guān)于“紅燈論和綠燈論”之說(shuō)法，部分論者對(duì)行政機(jī)關(guān)原則上并不信任，在他們看來(lái)行政法的主要功能是對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行限制，以防其逾越法律的界限。此種消極防免的態(tài)度就是所謂的“紅燈理論”［5］。而與此相對(duì)的綠燈理論則強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的積極主動(dòng)與機(jī)關(guān)文化的發(fā)揚(yáng)，以創(chuàng)造公共福祉，屬于積極的機(jī)動(dòng)法治思想?！拔伵＊?jiǎng)”的評(píng)選正是行政機(jī)關(guān)為了保障人民的權(quán)益，對(duì)行政內(nèi)部進(jìn)行合理控制的一種制度設(shè)計(jì)，是對(duì)紅燈理論之揚(yáng)棄，并高舉綠燈理論之現(xiàn)代行政管理基本價(jià)值觀的旗幟。

二、法治政府語(yǔ)境中考核制度之反思

我國(guó)《公務(wù)員法》雖然專章對(duì)公務(wù)員考核進(jìn)行了規(guī)定，從建立和推行國(guó)家公務(wù)員制度至今也有了三十多年的歷程，實(shí)踐材料的豐富并不意味著我國(guó)現(xiàn)行的考核制度是完備的，是具有法制體系的。無(wú)論是“蝸牛獎(jiǎng)”評(píng)選，抑或是各地“依法行政考核”辦法的出臺(tái)，都僅為地方的試點(diǎn)。雖然社會(huì)效果顯著，但作為一項(xiàng)制度的主體、對(duì)象、程序、結(jié)果適用等要素都有待明確，更遑論形成全國(guó)范圍內(nèi)普適性的制度。法治政府語(yǔ)境下，基于各級(jí)政府公務(wù)員考核政策文本的分析，我國(guó)考績(jī)法制仍存在以下幾個(gè)不足的方面：

（一） 頂層設(shè)計(jì)不優(yōu)化

從法律文件的位階來(lái)說(shuō)，《公務(wù)員法》作為狹義的法律對(duì)公務(wù)員考核制度有了頂層設(shè)計(jì)，然其實(shí)施細(xì)則《公務(wù)員考核規(guī)定》卻屬于黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律同屬于社會(huì)主義法治體系的有機(jī)構(gòu)成部分，但是二者的適用范圍還是有較大的差別。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是中國(guó)制度的最大優(yōu)勢(shì)，也是公務(wù)員考核制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的考核原則，然黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍限于黨內(nèi)成員，且黨規(guī)黨紀(jì)要嚴(yán)于國(guó)家法律。因此規(guī)范層面應(yīng)當(dāng)在考核逐步精細(xì)化后適時(shí)區(qū)分對(duì)于黨內(nèi)干部和公務(wù)員的考核，不僅體現(xiàn)在具體“德能勤績(jī)廉”的考核內(nèi)容上，更應(yīng)直接反映在指標(biāo)和具體標(biāo)準(zhǔn)上，以協(xié)調(diào)國(guó)法與黨規(guī)。2018 年修訂的《公務(wù)員法》增加了專項(xiàng)考核作為新的一種考核方式，將專項(xiàng)考核和平時(shí)考核作為定期考核的基礎(chǔ)，雖然在形式上為給個(gè)人頒發(fā)“蝸牛獎(jiǎng)”及對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行“依法行政考核”提供了法律層面的依據(jù)，但是專項(xiàng)考核的實(shí)施細(xì)則并未出臺(tái)，考核體系還不夠完善。

（二） 考核主體不明晰

《公務(wù)員法》 作為公務(wù)員管理（包括公務(wù)員考核） 的一般法，僅對(duì)考核的一般規(guī)則進(jìn)行確定，領(lǐng)導(dǎo)成員及法官、檢察官、監(jiān)察官等的考核采用了委任性規(guī)范的方法。同時(shí)該法也規(guī)定依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員均屬于公務(wù)員之列。由此可知，共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、檢察院、監(jiān)察委、法院及民主黨派機(jī)關(guān)內(nèi)的履行公職的工作人員都屬于公務(wù)員。除此之外，其他法律規(guī)定也規(guī)定了一些社會(huì)團(tuán)體機(jī)關(guān)工作人員參照公務(wù)員管理。行政機(jī)關(guān)由主管部門負(fù)責(zé)包括考核在內(nèi)的管理工作，但并未明確其他機(jī)關(guān)工作人員的考核主體。對(duì)于人大機(jī)關(guān)或者其他機(jī)關(guān)而言，倘若內(nèi)部沒(méi)有設(shè)置專門的人事部門，國(guó)務(wù)院下屬的國(guó)家公務(wù)員局顯然也不能越俎代庖，由此引出，考核主體是誰(shuí)？

對(duì)于地方試點(diǎn)的考核方式，以“蝸牛獎(jiǎng)”評(píng)選來(lái)說(shuō)，其對(duì)象不僅僅涉及行政機(jī)關(guān)及其工作人員，還包括經(jīng)授權(quán)或委托的具有公共管理職能的組織及其工作人員?！拔伵＊?jiǎng)”評(píng)選的主體是臨時(shí)組成的“評(píng)選小組”，其構(gòu)成并沒(méi)有明確的規(guī)定或?yàn)榧o(jì)委、監(jiān)察委，或?yàn)檎k、績(jī)效辦，有少數(shù)地區(qū)還吸納了社會(huì)各界人士。對(duì)于“依法行政考核”的體系定位，各地多將其納入政府績(jī)效評(píng)估體系，考核結(jié)果作為績(jī)效評(píng)估結(jié)果之一?？己说膶?duì)象也主要是政府單位及其負(fù)責(zé)人，但是其實(shí)質(zhì)后果（獎(jiǎng)金） 會(huì)影響非領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員的權(quán)益。考核的主體或?yàn)橐婪ㄐ姓ぷ黝I(lǐng)導(dǎo)小組或根據(jù)部門性質(zhì)不同（雙重管理、垂直管理） 指定不同的考核部門，未有統(tǒng)一。

（三） 考核內(nèi)容不科學(xué)

新修訂的《公務(wù)員法》 以考察對(duì)象的德、能、勤、績(jī)、廉為考核的內(nèi)容，《公務(wù)員考核規(guī)定》對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的描述。

由此看來(lái)，考核等次對(duì)應(yīng)之考核標(biāo)準(zhǔn)猶如“紙幣換硬幣”一般，循環(huán)解釋。雖然分了層次但是標(biāo)準(zhǔn)主觀性太強(qiáng)，落到實(shí)踐中則完全取決于考核人員主觀之臆斷，不能起到激勵(lì)和監(jiān)督的功能。特別是新增的“廉”這一考核內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)確定，考核對(duì)象清正廉潔則是優(yōu)秀等次，若其廉潔自律則要被評(píng)為稱職，實(shí)際上兩者之標(biāo)準(zhǔn)并未差別，若是將“清正廉潔”與“廉潔自律”進(jìn)行調(diào)換，相信同樣適用。我國(guó)現(xiàn)行之考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在極大的模糊性，立法文本并未有量化之傾向，在實(shí)踐中缺乏可操作性。

（四） 考核結(jié)果不區(qū)分

對(duì)于考核結(jié)果的運(yùn)用，《公務(wù)員考核規(guī)定》在第四章節(jié)針對(duì)考核結(jié)果的運(yùn)用有專章規(guī)定，并強(qiáng)調(diào)公務(wù)員年度考核結(jié)果的運(yùn)用與公務(wù)員的職位、職務(wù)、職級(jí)、級(jí)別、工資以及公務(wù)員獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、辭退掛鉤。換言之，公務(wù)員的晉升與獎(jiǎng)金與考核結(jié)果息息相關(guān)。詳言之，考核等次為優(yōu)秀的，晉升時(shí)間可以縮短半年，連續(xù)三年優(yōu)秀則記三等功且在同等條件下優(yōu)先考慮。由此看來(lái)，對(duì)于考核優(yōu)秀的公務(wù)員僅有晉升層面之獎(jiǎng)勵(lì)，并無(wú)實(shí)質(zhì)獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)的之規(guī)定。自古以來(lái)，我國(guó)的官吏管理都是重懲戒而輕獎(jiǎng)勵(lì)。依據(jù)現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定，優(yōu)秀等次的公務(wù)員比例僅有20%，卻沒(méi)有額外的年度考核獎(jiǎng)金，制度欠缺激勵(lì)之功能，不能激勵(lì)公務(wù)員提高行政效率，全心全意為人民服務(wù)。此外針對(duì)年度考核基本稱職和不稱職的公務(wù)員不享受考核獎(jiǎng)金，懲處的力度也不夠。

三、法治政府語(yǔ)境中考核制度之完善

法治政府語(yǔ)境下的公務(wù)員不僅需要在“德能勤績(jī)廉”的具體考核內(nèi)容中符合職位的需求，更應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法過(guò)程中依法行事，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，并以此作為獨(dú)立的考核指標(biāo)。法治政府建設(shè)的過(guò)程中，存在法之安定性與變動(dòng)性的動(dòng)態(tài)平衡，下文從理念、原則、制度和規(guī)范四個(gè)層面進(jìn)行分析，以探討法治政府語(yǔ)境下公務(wù)員考核制度的完善方向。

（一） 端正基本理念

行政法制的理念、觀念、原則、制度、規(guī)范之間是層層遞進(jìn)的關(guān)系，他們的關(guān)系呈現(xiàn)為金字塔形狀，理念在金字塔的最頂端，而且理念起著統(tǒng)領(lǐng)作用，依次往下是觀念、原則、制度、規(guī)范［6］。而在法治政府語(yǔ)境下考核制度的構(gòu)建，同樣也應(yīng)當(dāng)明確考核的理念并發(fā)揮其在制度、規(guī)范中的引領(lǐng)作用。

法治政府語(yǔ)境下的考核制度融合了合法性和合理性，既要求公務(wù)員依法行政，也要求公務(wù)員提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，以服務(wù)群眾為基本理念，保障群眾的合法權(quán)益?！豆珓?wù)員法》 《黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》 《公務(wù)員考核規(guī)定》 《公務(wù)員平時(shí)考核辦法（試行）》以“德能勤績(jī)廉”為考核內(nèi)容，以平時(shí)考核、專項(xiàng)考核、定期考核、任期考核為考核方式，并根據(jù)考核之結(jié)果與選拔任用、工資獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。“蝸牛獎(jiǎng)”“依法行政考核”作為考核之具體指標(biāo)旨在激發(fā)公務(wù)員的工作動(dòng)力，鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后提供了可操作的路徑。對(duì)于公務(wù)員的考核，不僅應(yīng)當(dāng)將其是否履職到位是否有全心全意為人民服務(wù)作為考核的指標(biāo)，在考核過(guò)程中同樣應(yīng)當(dāng)打開(kāi)緊閉的大門，讓社會(huì)公眾參與進(jìn)來(lái)，而不是自說(shuō)自話，自己說(shuō)自己好。政府是公共服務(wù)的提供者，對(duì)公務(wù)員考核設(shè)立各種評(píng)估的指標(biāo)也應(yīng)當(dāng)以社會(huì)公眾的需求為導(dǎo)向，其目的在于改善政府與公眾之間的關(guān)系，加強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任。

（二） 確立基本原則

1.依法考核原則。隨著法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)型政府帶來(lái)的治理價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變，提高政府自身的建設(shè)能力和行政管理能力也成為了中國(guó)行政法領(lǐng)域的一個(gè)新的話題，來(lái)自各級(jí)行政機(jī)關(guān)自我約束、自我監(jiān)督的行為也越來(lái)越普遍。試想，一個(gè)兼具合法性與合理性的行政行為的作出必然是始于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而在傳統(tǒng)的行政法理論框架內(nèi)，由立法、司法來(lái)對(duì)行政進(jìn)行約束的模式只能在行政行為作出前進(jìn)行設(shè)計(jì)或者在作出具體行政行為之后進(jìn)行控制，對(duì)于行政行為形成的過(guò)程并未有太多關(guān)注。

考核作為一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理方式，其強(qiáng)調(diào)的依法考核原則不同于依法行政原則，“依法行政”針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的關(guān)系，要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員依據(jù)法律的規(guī)定行使職權(quán)，主要包括法律優(yōu)先和法律保留兩大層面。法律優(yōu)先意指行政機(jī)關(guān)所做的行政行為必須遵循狹義現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定，是消極意義上的禁止違法。法律保留則是強(qiáng)調(diào)“法無(wú)明文規(guī)定不可為”，即法律沒(méi)有規(guī)定就排除一切增加行政相對(duì)人義務(wù)或者減少其利益的行政行為。依法考核針對(duì)的主體是行政機(jī)關(guān)及其工作人員兩者之間的關(guān)系，屬于內(nèi)部行政法的范疇［7］。在法治政府的語(yǔ)境下，不僅要求行政機(jī)關(guān)依法行政，對(duì)于行政機(jī)關(guān)工作人員的考核也應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。在現(xiàn)行法律的框架內(nèi)，進(jìn)行全面試點(diǎn)考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)，明確各項(xiàng)考核的組織、對(duì)象、因素、方法、程序、結(jié)果的運(yùn)用以及救濟(jì)的方式，做到安定性和變動(dòng)性的動(dòng)態(tài)平衡，盡早形成考核法制體系。

2.行政效能原則。在行政法領(lǐng)域內(nèi)，考核制度不僅應(yīng)當(dāng)符合行政法的一般原則（合法性原則、比例原則等） 外，還應(yīng)當(dāng)符合行政效能原則。20 世紀(jì)80 年代末的行政法學(xué)主流學(xué)說(shuō)，在行政法學(xué)脫離行政學(xué)的獨(dú)立意識(shí)、行政訴訟法制定和實(shí)施的需要以及大陸法系行政法學(xué)法官適法導(dǎo)向方法論的影響之下，擯棄了行政效能（效率、效益）原則作為行政法一般原則的主張［8］。但在實(shí)踐中，制定法持續(xù)不斷地向行政機(jī)關(guān)提出效能要求，如《憲法》第二十七條，一切國(guó)家機(jī)關(guān)都需要“不斷提高工作質(zhì)量和工作效率”。此外，一些地方政府規(guī)章也要求行政系統(tǒng)內(nèi)部加強(qiáng)對(duì)政府效能的監(jiān)督審查。因此有學(xué)者提出行政法學(xué)不應(yīng)當(dāng)固守與行政管理學(xué)劃清界限的傳統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)保持歷史敏感性，滿足時(shí)代的需要將效能原則視為行政法的一般原則，其規(guī)范內(nèi)涵不僅僅包括行政手段有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)原則，還包括行政手段效益最大化原則。而“蝸牛獎(jiǎng)”作為行政績(jī)效考核的一種方式，正是新時(shí)代政府為了實(shí)現(xiàn)行政效能原則的一種大膽嘗試。

時(shí)至今日，我國(guó)政府模式轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府，這意味著效率原則在行政領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)更加重要，在公務(wù)員的考核中也應(yīng)當(dāng)注重考核的效率，注重公務(wù)員履行職責(zé)的效率，所以應(yīng)當(dāng)細(xì)化考核之標(biāo)準(zhǔn)，將落實(shí)到履職的各方面，提升考核制度在實(shí)踐中的可行性。2009 年6 月，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“考試院”通過(guò)了“文官制度興革規(guī)劃方案”，明確提出“落實(shí)績(jī)效管理、提升文官效能”［9］，“績(jī)效管理”不僅為臺(tái)灣地區(qū)考績(jī)法修正的主要方向，也值得我國(guó)大陸地區(qū)效仿。我國(guó)大陸新修訂的《公務(wù)員法》對(duì)考核方式進(jìn)行了擴(kuò)展，新增了一項(xiàng)專項(xiàng)考核作為定期考核的基礎(chǔ)之一。專項(xiàng)考核相比平時(shí)考核更具有靈活性，基于此考核方式設(shè)定的項(xiàng)目考核也更能夠體現(xiàn)公務(wù)員之工作實(shí)績(jī)。在專項(xiàng)考核制度確定之前，財(cái)稅部門、林業(yè)部門就有了針對(duì)本領(lǐng)域的一些績(jī)效考核與激勵(lì)辦法出臺(tái)，各地政府推行的“蝸牛獎(jiǎng)”的認(rèn)定辦法，通過(guò)績(jī)效考核的方式對(duì)不作為、亂作為的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。其中對(duì)于公務(wù)員的結(jié)果適用可以看做是專項(xiàng)考核的一些大膽嘗試，但是并沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)的支持，《公務(wù)員法》雖然明確了專項(xiàng)考核是一種法定的公務(wù)員考核方式，但是并沒(méi)有相關(guān)的實(shí)施細(xì)則予以支持、配套。在既有的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐素材的支持下，我國(guó)應(yīng)當(dāng)適時(shí)出臺(tái)《公務(wù)員專項(xiàng)考核實(shí)施細(xì)則》，明確績(jī)效考核方式適用之合法性及科學(xué)性，量化考核之標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)公務(wù)員積極履職。

（三） 推動(dòng)統(tǒng)一立法

我國(guó)在狹義的法律層面已有《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員考核作了專章規(guī)定，再出臺(tái)一部專門法律規(guī)定考績(jī)制度，不具有可實(shí)際可行性。仍然可以在行政法規(guī)的層面出臺(tái)一部《公務(wù)員考績(jī)辦法》，對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的考核規(guī)則進(jìn)行細(xì)化。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核則適用現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)《黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》進(jìn)行考核。如此，既保證了黨在公務(wù)員考核制度中的領(lǐng)導(dǎo)，也完備了考核制度在國(guó)家法律制度層面的體系化。此外，也應(yīng)當(dāng)對(duì)其他類型的公職人員（人大機(jī)關(guān)、法院、監(jiān)察委、檢察院的非工勤人員） 進(jìn)行分類考察，分別明確考核主體、內(nèi)容、程序及結(jié)果適用、救濟(jì)程序。特別是對(duì)于監(jiān)察委的考核及監(jiān)督更應(yīng)當(dāng)科學(xué)化，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)察，確保其監(jiān)察職能之完全履行。

（四） 完善救濟(jì)制度

公務(wù)員職業(yè)作為“鐵飯碗”的代名詞，體制內(nèi)的公務(wù)員只要不是犯了違紀(jì)違法的事，就算能力差也并無(wú)清退制度。若對(duì)公務(wù)員進(jìn)行考核時(shí)，仍不將能力強(qiáng)且努力的公務(wù)員與不認(rèn)真履職的公務(wù)員進(jìn)行區(qū)分，則不利于提高政府的管理及行政效能之提高。解決之道在于：放大區(qū)分考核等次之間的結(jié)果運(yùn)用，并將晉升、俸薪制度與考核結(jié)果深度結(jié)合。對(duì)于考核等次為優(yōu)秀的公務(wù)員不僅可以享受年度績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)，還應(yīng)當(dāng)另外提高工資級(jí)別同時(shí)一個(gè)月的工資作為獎(jiǎng)金。對(duì)于不稱職的公務(wù)員不僅不能晉升，而且還要進(jìn)行減薪，以示懲戒。

與此同時(shí)，需要完善公務(wù)員的救濟(jì)制度。公務(wù)員權(quán)利保障的特殊之處在于其身份的特殊性，公務(wù)員與國(guó)家之間的關(guān)系不同于國(guó)家與普通公民之間的法律關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家與公務(wù)員之間是一種特別權(quán)力關(guān)系，公務(wù)員依存于國(guó)家，公務(wù)員對(duì)國(guó)家有忠誠(chéng)的義務(wù)而國(guó)家掌握的則是絕對(duì)的主控權(quán)，從而國(guó)家可以通過(guò)行政制法權(quán)來(lái)限制其成員（公務(wù)員）的基本人權(quán)。時(shí)至今日，特別權(quán)力關(guān)系理論的適用范圍逐漸縮小，應(yīng)當(dāng)在個(gè)體權(quán)利保護(hù)和政府秩序的維持之間尋找一個(gè)“平衡點(diǎn)”，這也是公務(wù)員權(quán)利保障研究的價(jià)值所在。具體落實(shí)到考核領(lǐng)域，以“蝸牛獎(jiǎng)”的結(jié)果運(yùn)用為例，年度績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為公務(wù)員經(jīng)濟(jì)上的權(quán)利，而不當(dāng)扣減績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)則有可能侵犯公務(wù)員經(jīng)濟(jì)上的權(quán)利。從救濟(jì)方式的層面來(lái)看，我國(guó)公務(wù)員的救濟(jì)途徑比較單一，主要依據(jù)《公務(wù)員法》第九十五條，公務(wù)員不服涉及本人的人事處理可以先向原機(jī)關(guān)復(fù)核；對(duì)復(fù)核不服的可向上一級(jí)機(jī)關(guān)或者同級(jí)主管部門申訴，也可以直接申訴。簡(jiǎn)而言之，受理的主體仍然是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，缺少權(quán)力的制衡。公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)權(quán)利不同于其他基于身份的晉升、任命等具有高度身份性、行政自主性的權(quán)益。經(jīng)濟(jì)權(quán)是公務(wù)員基于其勞動(dòng)所享有的維持其正常生活的一種權(quán)利，應(yīng)當(dāng)設(shè)立完備的保障機(jī)制予以保護(hù)。因此應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴權(quán)來(lái)予以救濟(jì)公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)權(quán)，通過(guò)司法制約行政，而對(duì)于行政行政救濟(jì)制度的改進(jìn)及司法與行政救濟(jì)的銜接，這些問(wèn)題所涉的范圍十分廣泛，需要設(shè)計(jì)整套制度與之匹配，因篇幅及能力所限，僅能在展望的層面提出建議，其余不作詳述。

四、結(jié)語(yǔ)

公務(wù)員考核制度是一個(gè)跨學(xué)科的研究課題，除了法學(xué)外，在一定程度上還涉及政治學(xué)、管理學(xué)和社會(huì)學(xué)等，依據(jù)已有的立法文本結(jié)合績(jī)效考核、依法行政考核進(jìn)行研究對(duì)于構(gòu)建法治政府具極高的應(yīng)用價(jià)值及學(xué)術(shù)價(jià)值。我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員之考核制度是從黨內(nèi)黨政干部考核的制度中脫胎而出，既有蘇聯(lián)之影響，也有中華文化之熏陶。實(shí)施多年，雖有發(fā)展但還是擺脫不了評(píng)價(jià)的主觀主導(dǎo)。即使考核主觀判斷不可全然泯滅，但客觀標(biāo)準(zhǔn)之建立仍需加強(qiáng)。我國(guó)雖然已有平時(shí)考核、定期考核的實(shí)施細(xì)則，但是在形式上仍缺少專項(xiàng)考核之具體規(guī)定。將依法考核原則和行政效能原則貫徹到公務(wù)員的專項(xiàng)考核甚至整個(gè)考核制度中對(duì)于提升行政公務(wù)人員之績(jī)效，重塑社會(huì)大眾對(duì)政府的形象具有重大意義。此外如何保障考績(jī)對(duì)象之救濟(jì)權(quán)利仍是一重大課題，其涉及到行政與司法之協(xié)調(diào)關(guān)系。在推進(jìn)改革，完善法律制度之同時(shí)，應(yīng)當(dāng)兼顧公務(wù)員的權(quán)益保障，逐步調(diào)整激勵(lì)辦法，提升行政機(jī)關(guān)的行政效能及公務(wù)員的服務(wù)能力。