朱兆華

(中共安徽省委黨校(安徽行政學(xué)院) 科學(xué)社會主義教研部，安徽 合肥 230022)

從歷史邏輯來看，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)協(xié)商民主的實(shí)踐廣泛存在于黨的建設(shè)中，但對它的理論研究則處于零散狀態(tài)，究其原因，在很大程度上是由于對“黨內(nèi)協(xié)商民主”的誤讀造成的，因此對黨內(nèi)協(xié)商民主進(jìn)行概念界定和內(nèi)涵分析是本研究的前提。

一、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)協(xié)商民主的理論闡釋

(一)正確認(rèn)識協(xié)商民主在黨內(nèi)的實(shí)用性

習(xí)近平總書記指出：“協(xié)商民主深深嵌入了中國社會主義民主政治的全過程?！盵1]社會主義協(xié)商民主內(nèi)生于中國大地，中國共產(chǎn)黨先進(jìn)性和民主性的特質(zhì)及其強(qiáng)大的整合功能培育并引領(lǐng)了協(xié)商民主的發(fā)展。那么，協(xié)商民主的理念和原則自然會體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)政治實(shí)踐中。道理很簡單，黨要領(lǐng)導(dǎo)民主，黨自身必須是民主的政黨。有研究者對協(xié)商民主的認(rèn)識不夠全面客觀，錯(cuò)誤地認(rèn)為協(xié)商就是不同主體之間的妥協(xié)和博弈，協(xié)商民主就是提供平臺和機(jī)制讓利益相關(guān)方討價(jià)還價(jià)、相互妥協(xié)、有序博弈。而妥協(xié)和博弈在中國共產(chǎn)黨內(nèi)是不允許的。其實(shí)，協(xié)商的核心是參與者之間相互給出具有說服力并經(jīng)得起公共性、公開性檢視的理由和論據(jù)以支持其相應(yīng)的立場、觀點(diǎn)，贏得參與者普遍認(rèn)同的過程。這樣的說理、教育和討論在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)不僅允許，也是值得提倡的。也有論者提出，中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和自身建設(shè)聚焦在“全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、行動一致”，著力于形成中央統(tǒng)一權(quán)威，在此大背景下，黨內(nèi)協(xié)商民主能夠在多大程度上適用于今天的黨建？對于加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)又有多大的意義呢？之所以會產(chǎn)生這樣的疑慮，源于對馬克思主義政黨的本質(zhì)缺乏正確的認(rèn)識、對黨的全面領(lǐng)導(dǎo)缺乏足夠自信。馬克思主義政黨從來都是把民主作為自身的本質(zhì)屬性，黨內(nèi)民主是自身發(fā)展的內(nèi)在動力。發(fā)展黨內(nèi)協(xié)商民主，要求廣大黨員在一定原則和程序的基礎(chǔ)上，對黨內(nèi)重大問題充分發(fā)表意見、表達(dá)觀點(diǎn)、進(jìn)行建設(shè)性討論，目的是使各方面意見趨于一致、達(dá)成共識，在共識的基礎(chǔ)上行動一致，使綜合考量和整合各方利益的決策更具科學(xué)性和可操作性，增強(qiáng)政策的執(zhí)行力，從而保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力。

(二)黨內(nèi)協(xié)商民主是黨內(nèi)民主的重要形式

黨員是黨的細(xì)胞，黨員的集合體形成黨的各級組織，最終成為整體的且功能齊全的黨。黨本身沒有抽象的權(quán)力，黨的權(quán)力是所有黨員的合力，通過黨的組織體現(xiàn)出來。不過，與公民天然是國家的一分子、人民當(dāng)然是國家的主人不同，黨員加入黨組織是需要經(jīng)過一定程序的，馬克思主義政黨一般還要宣誓尊崇黨的章程、遵守黨的紀(jì)律、保守黨的秘密、服從黨的決定。黨員在黨內(nèi)的主體地位，指的是“黨員是黨內(nèi)的權(quán)力主體”。既然黨內(nèi)權(quán)力的主體是所有黨員，那么，黨內(nèi)平等則是必然的邏輯結(jié)論。進(jìn)一步思考的問題是，本質(zhì)這樣深刻的東西怎么體現(xiàn)出來呢？馬克思恩格斯指出：“即使群眾并不總是很清楚地懂得民主的這個(gè)唯一正確的意義，但是他們?nèi)颊J(rèn)為民主這個(gè)概念中包含著社會平等的要求?！盵2](P664)黨內(nèi)民主是體現(xiàn)黨內(nèi)平等的重要形態(tài)，那么，黨內(nèi)民主如何落實(shí)呢？這涉及黨內(nèi)民主的實(shí)現(xiàn)形式。對現(xiàn)有的民主形式進(jìn)行研究，我們可以概括出兩種重要形式或基本形式，即選舉民主(或票決民主)和協(xié)商民主，兩者的有機(jī)結(jié)合拓展了民主政治的深度和廣度。盡管黨不同于國家，更不同于社會組織，政黨組織內(nèi)部需要特定的科層結(jié)構(gòu)，需要有對外的整體形象，需要有一定的權(quán)威。這些只能說明黨內(nèi)民主是有限度的，卻絲毫都不能否定黨內(nèi)民主的存在，既然黨內(nèi)有選舉民主，那么黨內(nèi)理應(yīng)有協(xié)商民主，兩種民主形式協(xié)同發(fā)展、共生并進(jìn)，是黨內(nèi)民主得以充分運(yùn)行的重要標(biāo)志和有力保障。

(三)科學(xué)界定黨內(nèi)協(xié)商民主的概念

20世紀(jì)80年代以來，在對選舉民主理性反思基礎(chǔ)上興起的協(xié)商民主理論，致力于在多元社會和不同利益的差異和分歧中找到一種不同于投票的理想方案，強(qiáng)調(diào)在公共理性的原則下，把政治民主化的重點(diǎn)從關(guān)注票決的結(jié)果引向注重民主參與的全過程民主。黨內(nèi)協(xié)商民主，就是將協(xié)商民主理論嵌入到黨內(nèi)政治生活中而形成的與黨內(nèi)選舉民主相對應(yīng)的概念。黨員是黨內(nèi)的主體，質(zhì)言之是黨內(nèi)權(quán)力的主體，那么就享有權(quán)利參與黨內(nèi)政治生活，用間接或直接的方式?jīng)Q定和處理黨內(nèi)一切事務(wù)。根據(jù)這一界定，黨內(nèi)民主有黨內(nèi)選舉民主與黨內(nèi)協(xié)商民主兩種重要的形式，不同于黨內(nèi)選舉民主的間接性、點(diǎn)斷式、周期性以及剛性特征，黨內(nèi)協(xié)商民主貫穿于黨內(nèi)選舉、黨內(nèi)決策、黨內(nèi)監(jiān)督的全過程，它是在尊重黨員主體地位的基礎(chǔ)上、在承認(rèn)黨內(nèi)存在差異的前提下，希望通過理性討論、平等交流、運(yùn)用批評與自我批評的柔性民主方式，轉(zhuǎn)變自利偏好、達(dá)成公意共識、維護(hù)團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一。作為黨內(nèi)民主的有效實(shí)現(xiàn)形式，黨內(nèi)協(xié)商民主有助于完善黨內(nèi)民主選舉、促進(jìn)黨內(nèi)民主決策、健全黨內(nèi)民主監(jiān)督，切實(shí)推進(jìn)黨內(nèi)民主化進(jìn)程。在概念界定的基礎(chǔ)上，我們可以提煉出黨內(nèi)協(xié)商民主的基本內(nèi)涵，即以黨的民主集中制為根本指導(dǎo)原則、以切實(shí)保障廣大黨員的民主權(quán)利為價(jià)值追求、以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主決策為主要運(yùn)行方式。

二、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)協(xié)商民主的歷史演進(jìn)

作為一種民主理論，黨內(nèi)協(xié)商民主不是自發(fā)生成的，而是產(chǎn)生于特定的歷史背景。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行革命、建設(shè)和改革的歷史進(jìn)程中形成并豐富和發(fā)展了以維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一為目標(biāo)、以充滿朝氣和活力為表征的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)協(xié)商民主。

(一)新民主主義革命時(shí)期黨內(nèi)協(xié)商民主的初步形成

1.民主集中制的確立奠定了黨內(nèi)協(xié)商民主的制度基礎(chǔ)

民主集中制在黨內(nèi)的確立，集中體現(xiàn)在黨的章程中。建黨之初沒有民主集中制的提法，當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)的是黨內(nèi)集中與紀(jì)律。1927年4月五大通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，對黨章進(jìn)行了較大修改，在新增“黨的建設(shè)”一章中，首次提到民主集中制，“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制”[3](P86)。1928年7月六大黨章重申了民主集中制的原則，同時(shí)在《政治決議案》中強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)民主的重要性。從總體上看，由于早期的中國共產(chǎn)黨對馬克思主義理論準(zhǔn)備不足，對民主集中制認(rèn)識不夠全面，缺乏對民主與集中關(guān)系的準(zhǔn)確把握能力。從遵義會議到解放戰(zhàn)爭的勝利，黨和革命事業(yè)的發(fā)展在客觀上推動了民主集中制建設(shè)。遵義會議建立了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主與集中相統(tǒng)一建構(gòu)了制度平臺。1945年4月六屆七中全會通過的《關(guān)于若干歷史問題的決議》指出，黨內(nèi)出現(xiàn)的家長制苗頭和傾向不利于黨內(nèi)民主精神的發(fā)揚(yáng)，阻礙了黨內(nèi)批評與自我批評的風(fēng)尚，壓抑了黨內(nèi)新鮮活潑自由地民主氣氛，使黨的紀(jì)律成為機(jī)械的紀(jì)律。七大新修訂的黨章指出：“民主集中制，即是在民主基礎(chǔ)上的集中和集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主。”[3](P118)這就使民主集中制有了一個(gè)明確的定義。為了更好地貫徹民主集中制，1948年9月，毛澤東起草了《關(guān)于健全黨委制》的決定，指出黨委制的重要作用是防止個(gè)人包辦，保證集體領(lǐng)導(dǎo)原則的貫徹，“在會議之前必須有個(gè)人商談，使委員們有思想準(zhǔn)備，以免會議決定流于形式或不能做出決定”[4](P1341)。明確指出黨內(nèi)協(xié)商對完善民主集中制的重要作用。

2.黨員民主權(quán)利的確立提供了發(fā)展黨內(nèi)協(xié)商民主的主體條件

黨在建立之初強(qiáng)調(diào)黨員對組織的服從，為了保證黨的純潔性，十分注意黨員質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)對組織本位的認(rèn)同?！鞍似摺睍h后，在與機(jī)會主義斗爭中黨內(nèi)出現(xiàn)另一種傾向，即由家長制轉(zhuǎn)變?yōu)闃O端民主化，表現(xiàn)為無原則的批評所導(dǎo)致的相互傾軋和否定黨的鐵的紀(jì)律的傾向。這些看似保障了黨員的參與權(quán)、發(fā)言權(quán)、討論權(quán)，但由于無法形成統(tǒng)一的意志，就難以使黨員的意見發(fā)揮作用，從結(jié)果上看，黨員民主權(quán)利并沒有得到真正實(shí)現(xiàn)。黨的六大已經(jīng)意識到這個(gè)問題，六大通過的《組織問題決議案提綱》和六大黨章為防止黨內(nèi)極端民主化傾向作出了規(guī)定。遵義會議以后，黨員參與黨內(nèi)政治活動的積極性大大提高。在六屆六中全會上，毛澤東對發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的重要性問題做了闡述：“由于我們的國家是一個(gè)小生產(chǎn)的家長制占優(yōu)勢的國家，又在全國范圍內(nèi)至今還沒有民主生活，這種情況反映到我們黨內(nèi)，就產(chǎn)生了民主生活不足的現(xiàn)象。”[5](P529)民主不足的現(xiàn)象在黨內(nèi)總是以這樣或那樣的形式重復(fù)出現(xiàn)。1942年開展的延安整風(fēng)運(yùn)動，就是為了克服當(dāng)時(shí)黨內(nèi)出現(xiàn)的主觀主義、宗派主義和黨八股，目的是使全黨掌握馬克思主義的世界觀和方法論，提高黨的戰(zhàn)斗力，統(tǒng)一全黨思想，使黨在新的基礎(chǔ)上達(dá)到新的統(tǒng)一。非?？少F的是，“黨員權(quán)利”在七大上被明確寫進(jìn)黨章。劉少奇在《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中指出：“所有黨員的這些權(quán)利，應(yīng)該完全被尊重……黨章給予黨員這些權(quán)利，保障全體黨員積極性與責(zé)任心的發(fā)揚(yáng)?！盵3](P187)解放戰(zhàn)爭時(shí)期，隨著新的革命高潮的到來，黨的規(guī)模迅速擴(kuò)大，這一時(shí)期黨建的特點(diǎn)是，在加強(qiáng)黨的純潔性建設(shè)的同時(shí)保障和實(shí)現(xiàn)黨員的民主權(quán)利。

3.黨內(nèi)民主決策機(jī)制的初步形成確立了黨內(nèi)協(xié)商民主的基本運(yùn)行方式

中國共產(chǎn)黨早期的決策模式具有依賴性特征。這與中國共產(chǎn)黨自身不成熟，缺乏理論儲備和革命經(jīng)驗(yàn)，關(guān)鍵時(shí)刻難以果斷決策，有依賴共產(chǎn)國際的主觀愿望有一定的關(guān)系。遵義會議開啟了獨(dú)立自主的民主決策模式。遵義會議后，新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，在決策方面形成了各有分工、相互配合的民主決策機(jī)制。黨內(nèi)民主決策機(jī)制形成的客觀原因主要在于中共與蘇共的黨際關(guān)系日趨平等，主觀原因是中國共產(chǎn)黨通過加強(qiáng)理論建設(shè)和思想教育，黨內(nèi)已充分認(rèn)識到，對具體問題作具體的分析，是馬克思主義最本質(zhì)的東西、是馬克思主義活的靈魂。這一時(shí)期中國共產(chǎn)黨人從理論上提出了“馬克思主義與中國實(shí)際相結(jié)合”的主張。1937年，毛澤東寫了著名的《矛盾論》和《實(shí)踐論》，從哲學(xué)高度運(yùn)用馬克思主義唯物辯證法和認(rèn)識論的基本觀點(diǎn)，對黨內(nèi)長期存在的教條主義和經(jīng)驗(yàn)主義進(jìn)行了揭露和批判，科學(xué)地指出馬克思主義不是教條而是行動指南，要實(shí)現(xiàn)馬克思主義中國化就必須與中國的具體國情相結(jié)合，這對獨(dú)立自主地進(jìn)行黨內(nèi)決策有著重大理論指導(dǎo)意義。解放戰(zhàn)爭時(shí)期，在人民戰(zhàn)爭的大背景下，黨內(nèi)民主決策機(jī)制呈現(xiàn)出威權(quán)性特征。當(dāng)然，這種威權(quán)式民主決策機(jī)制并不是強(qiáng)烈的集權(quán)邏輯，而是廣泛參與邏輯的必然結(jié)果。如果不能在社會各階級廣泛參與的基礎(chǔ)上形成合力，革命力量將無法凝聚，就無法形成強(qiáng)大的人民整體力量。這種既廣泛參與又相對集權(quán)的決策模式，契合了人民戰(zhàn)爭的本質(zhì)要求。

(二)社會主義革命和建設(shè)時(shí)期黨內(nèi)協(xié)商民主的曲折發(fā)展

1.黨的民主集中制不斷完善后遭遇挫折

新中國成立后，民主集中制成為黨領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)國家的根本原則。1954年憲法規(guī)定，國家政權(quán)機(jī)關(guān)一律實(shí)行民主集中制，從憲法的高度對民主集中制加以確認(rèn)、推廣和保護(hù)。在外延不斷拓展的同時(shí)，民主集中制的內(nèi)涵也隨著形勢的發(fā)展而不斷豐富。在社會主義革命時(shí)期，集中力量辦大事的優(yōu)勢和效率得以充分展現(xiàn)，權(quán)力過分集中的弊端也日益暴露出來。鑒于斯大林搞個(gè)人專斷和個(gè)人崇拜所造成的嚴(yán)重后果，毛澤東指出：“過分集中是不利的，不利于調(diào)動一切力量達(dá)到建設(shè)強(qiáng)大國家的目的……請同志們想一想我們黨的歷史，以便適當(dāng)?shù)貋斫鉀Q這個(gè)分權(quán)、集權(quán)問題。”[6](P52)在此背景下召開的黨的八大對民主集中制進(jìn)行了有益的探索，賦予其新的內(nèi)涵，創(chuàng)新了各項(xiàng)新的制度。八大黨章規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨的組織原則是民主集中制。這就是在民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主。”[3](P233)與七大黨章中相比，把“領(lǐng)導(dǎo)”改為“指導(dǎo)”，一字之差，意義重大，更加體現(xiàn)民主精神。從1957年到1966年，是我國開始全面建設(shè)社會主義探索的十年。這個(gè)時(shí)期民主集中制的貫徹，出現(xiàn)了正確與錯(cuò)誤兩種趨向，且這兩種趨向相互滲透、交錯(cuò)發(fā)展。

2.廣大黨員的民主權(quán)利進(jìn)一步明確后遭到漠視

在七大黨章的基礎(chǔ)上，八大黨章新增了黨員的民主權(quán)利，如“在工作中充分發(fā)揮創(chuàng)造性”和對黨的決議如果有不同意的地方“可以保留和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)提出自己的意見”等條款。還增加了對黨員權(quán)利進(jìn)行保障的條文，“如果侵犯黨員的這些權(quán)利，就是違反黨的紀(jì)律，應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處分”[3](P237)。其重大意義在于，“可以使許多慣于墨守成規(guī)、慣于不尊重黨員群眾創(chuàng)造性的領(lǐng)導(dǎo)人員，學(xué)會改變自己的作風(fēng)，從而促進(jìn)黨內(nèi)民主的高漲”[7](P248)。黨的八大特別提出“實(shí)行黨代表常任制”，這一制度有利于更好發(fā)揮黨員的能動性，保障黨員的主體地位?？上?，這一制度沒有得到貫徹。

3.黨內(nèi)民主決策機(jī)制有序發(fā)展后逐步扭曲

黨內(nèi)民主決策的協(xié)商機(jī)制在協(xié)商建國的大業(yè)中得到進(jìn)一步發(fā)展。1954年9月第一屆全國人民代表大會召開后，國家政權(quán)機(jī)構(gòu)開始沿著人民代表大會設(shè)定的機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)，黨領(lǐng)導(dǎo)國家機(jī)構(gòu)的邏輯關(guān)系是，“黨必須經(jīng)常討論和決定在國家工作中的各種方針政策問題和重要的組織問題，國家機(jī)關(guān)中的黨組織必須負(fù)責(zé)在同黨外人士完滿合作的條件下，實(shí)現(xiàn)黨所作出的這些決定”[7](P237)。黨在領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)建設(shè)中賦予黨內(nèi)民主決策更多的協(xié)商因素?！?957年反右派斗爭擴(kuò)大化嚴(yán)重后果之一，是黨內(nèi)民主決策機(jī)制開始扭曲變形”[8](P63)。二十世紀(jì)50年代后期，黨內(nèi)民主決策體制逐漸背離了集體領(lǐng)導(dǎo)和黨委制的要求，呈現(xiàn)出明顯的個(gè)人決策為實(shí)質(zhì)、集體討論為形式的決策模式。

(三)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期黨內(nèi)協(xié)商民主的全面發(fā)展

1.及時(shí)恢復(fù)并與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)展了民主集中制

在堅(jiān)決反對黨內(nèi)個(gè)人專斷和個(gè)人崇拜的背景下，十二大黨章將民主集中制由“在民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主”修改為“在高度民主的基礎(chǔ)上實(shí)行高度的集中”[3](P336)。這一全新的表述強(qiáng)調(diào)了民主的基礎(chǔ)性作用，對當(dāng)時(shí)擴(kuò)大黨內(nèi)民主以及糾正黨內(nèi)長期存在的“離開民主談集中”的傾向有著積極的意義。十四大黨章將民主集中制概括為“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”[3](P378)，強(qiáng)調(diào)了“相結(jié)合”，更好地體現(xiàn)了民主與集中的辯證關(guān)系，取消了十二大黨章中“高度民主”和“高度集中”的表述，是為了防止出現(xiàn)極端民主化和專制主義的兩種錯(cuò)誤傾向。1994年9月，黨的十四屆四中全會通過的《關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的幾個(gè)重大問題的決定》，將民主集中制表述為“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的制度”[10](P959)。增加了“制度”兩個(gè)字，表明民主集中制是作為一項(xiàng)制度存在，而不僅僅是一種原則，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨對民主集中制的認(rèn)識達(dá)到新高度。進(jìn)入新世紀(jì)，黨內(nèi)民主建設(shè)被提到新高度。黨的十六大報(bào)告提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”重要命題，十六大黨章在黨的民主集中制原則中增加了“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會議決定的原則”的黨委工作的十六字方針，目的是使民主集中制得到真正貫徹落實(shí)。黨的十七大報(bào)告提出了“以健全民主集中制為重點(diǎn)加強(qiáng)制度建設(shè)”的要求，推動民主集中制建設(shè)進(jìn)入了探索具體制度和運(yùn)行機(jī)制的新階段。

2.黨員民主權(quán)利的保障不斷向縱深推進(jìn)

1982年十二大黨章恢復(fù)了對黨員民主權(quán)利的規(guī)定，并在八大黨章的基礎(chǔ)上增加了一些新內(nèi)容。1994年9月，黨的十四屆四中全會《決定》指出：“要制定黨員權(quán)利保障條例。明確黨員正確行使權(quán)利的原則和保障黨員行使權(quán)利的措施?！盵10](P962)以此為指導(dǎo)，1995年1月頒布了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例(試行)》，這是保障黨員權(quán)利的第一部專門性法規(guī)。隨著十六大報(bào)告提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”這一重大命題，以及黨內(nèi)民主“對人民民主具有重要的示范和帶動作用”重要作用的明確，對黨員權(quán)利的保障有了新的思路和要求，即從改革體制機(jī)制入手，以完善黨的代表大會制度為重點(diǎn)，建立充分反映黨員意愿的黨內(nèi)民主制度。2004年9月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，進(jìn)一步豐富了黨員權(quán)利義務(wù)的相關(guān)規(guī)定和相關(guān)程序。十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，進(jìn)一步推動黨員民主權(quán)利規(guī)范化和制度化建設(shè)。黨的十七大報(bào)告第一次明確指出：“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進(jìn)黨務(wù)公開，營造黨內(nèi)民主討論氛圍?！笔叽笠院螅瑢ΡＵ宵h員權(quán)利的重視程度日益加強(qiáng)，制度體系也逐步完善。

3.黨內(nèi)民主決策機(jī)制進(jìn)一步完善

十一屆三中全會召開以后，黨內(nèi)民主決策機(jī)制的改革和完善是伴隨著國內(nèi)政治參與的需要而展開的。國內(nèi)政治參與的需要是多元社會結(jié)構(gòu)初步形成、公民意識開始覺醒、政治民主化進(jìn)程啟動的必然結(jié)果。在此背景下，十三大上報(bào)告明確提出：“正確處理和協(xié)調(diào)各種不同的社會利益和矛盾，是社會主義條件下的一個(gè)重大課題……必須使社會協(xié)商對話形成機(jī)制”[11](P37)。從報(bào)告的闡述可以看出，中國共產(chǎn)黨所要建立的這種機(jī)制，是一項(xiàng)縱橫交錯(cuò)地部署在黨、國家與社會中的制度體系，既起到密切黨與群眾關(guān)系的作用，又能吸納群眾廣泛參與黨所主導(dǎo)的政治生活、權(quán)力運(yùn)行、政策制定之中。隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化的不斷深入，中國共產(chǎn)黨愈發(fā)強(qiáng)調(diào)決策中的廣泛協(xié)商。十四屆四中全會《決定》指出：“建立健全領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾有機(jī)結(jié)合的決策機(jī)制，逐步完善民主科學(xué)決策制度?！盵10](P961)進(jìn)入新世紀(jì)，以胡錦濤為總書記的黨中央堅(jiān)持以人為本，強(qiáng)調(diào)作決策、定政策必須充分尊重群眾意愿，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系。十六大報(bào)告專門對“改革和完善決策機(jī)制”進(jìn)行部署：“各級決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度……實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性?！盵12](P26-27)十七大報(bào)告要求：“把人民的意愿和要求作為決策的根本依據(jù)?！盵13](P851)民主決策是科學(xué)決策的基礎(chǔ)，能保證黨的決策更加符合客觀實(shí)際和規(guī)律。

(四)中國特色社會主義新時(shí)代黨內(nèi)協(xié)商民主的創(chuàng)新實(shí)踐

1.在堅(jiān)持民主集中制的基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

十八大以來，黨的建設(shè)的一個(gè)鮮明特點(diǎn)就是突出制度建設(shè)的重要性，這既是黨內(nèi)協(xié)商民主的重要內(nèi)容，也為黨內(nèi)協(xié)商民主發(fā)展提供有力支撐。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)：“要嚴(yán)格執(zhí)行黨章中關(guān)于民主集中制的各項(xiàng)規(guī)定，并落實(shí)到制定決策、選人用人等領(lǐng)導(dǎo)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)?！盵14]堅(jiān)持黨的民主集中制，離不開發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“中央政治局研究工作，要暢所欲言，鼓勵每位同志充分發(fā)表意見，積極貢獻(xiàn)智慧，在集思廣益的基礎(chǔ)上按照少數(shù)服從多數(shù)的原則集體作出決策?！盵15]還特別強(qiáng)調(diào)中央政治局成員要做堅(jiān)持民主集中制的表率。十八屆六中全會上通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》規(guī)定：“黨委(黨組)的重要負(fù)責(zé)同志必須發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格按程序決策、按規(guī)矩辦事……不能搞一言堂甚至家長制。”[16](P23)十八大以來，民主集中制的一個(gè)重大調(diào)整和變化，就是在堅(jiān)持民主的基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)集中，在分工負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。十九屆四中全會提出“完善堅(jiān)定維護(hù)中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度”的要求，并作出了一系列體制機(jī)制安排。加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重大意義在于，能夠進(jìn)一步觸及深層次的利益格局調(diào)整，為黨和國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供體制機(jī)制保障和穩(wěn)固的政治基礎(chǔ)。

2.在全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐中切實(shí)保障黨員的民主權(quán)利

十八大以來，全面從嚴(yán)治黨一項(xiàng)重要內(nèi)容就是加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)作風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，并在加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)中，切實(shí)保障黨員的民主權(quán)利。這既體現(xiàn)在通過開好民主生活會和組織生活會，嚴(yán)肅開展批評與自我批評，這是依靠領(lǐng)導(dǎo)班子集體力量加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，也是依靠廣大黨員的批評權(quán)、監(jiān)督權(quán)來解決黨內(nèi)的問題和矛盾的重要方式，通過談心談話，把問題談開、把道理談透、把思想談通，要求廣大黨員有聞過則喜、知過不諱的胸襟，聽得進(jìn)不同意見、容得下尖銳批評；也體現(xiàn)在加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)必須提高思想認(rèn)識、提升道德境界，引導(dǎo)廣大黨員堅(jiān)守共產(chǎn)黨人的精神追求，堅(jiān)定共產(chǎn)黨人的理想信念，有了堅(jiān)定的理想信念，站位就高了，眼界就寬了，心胸就開闊了。十八大以來，全面從嚴(yán)治黨的一個(gè)重要著力點(diǎn)，就是增強(qiáng)廣大黨員認(rèn)識和解決問題的本領(lǐng)。古人云：“政善治，事善能”。全面從嚴(yán)治黨，要求不斷提高創(chuàng)新思維能力，“惟改革者進(jìn)，惟創(chuàng)新者強(qiáng)，惟改革創(chuàng)新者勝”；要求必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，“善學(xué)者智，善學(xué)者強(qiáng)，善學(xué)者勝”；要求拜人民為師，向能者求教，向智者問策，不斷增強(qiáng)干事創(chuàng)業(yè)的本領(lǐng)。

3.黨內(nèi)民主決策機(jī)制進(jìn)一步豐富和完善

黨內(nèi)民主決策機(jī)制呈現(xiàn)出具有新時(shí)代特點(diǎn)的創(chuàng)新性。一是更加堅(jiān)持民本導(dǎo)向的決策理念。作出任何重大決策，都要求必要廣泛聽取群眾意見，傾聽群眾的呼聲，因?yàn)槿罕娛侵卮鬀Q策的利益攸關(guān)方；還要讓民眾參與決策過程，形成廣集民智的決策機(jī)制。二是優(yōu)化中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。十八大以后，適應(yīng)形勢的需要，黨內(nèi)民主決策的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是中央層面的決策機(jī)構(gòu)發(fā)生重大變化，凸顯了決策機(jī)構(gòu)中黨委的核心作用。一般認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)小組是議事機(jī)構(gòu)的一種?！靶聶C(jī)構(gòu)的成立，既表明了中共中央決策機(jī)構(gòu)的豐富和拓展，有利于超越部門利益，強(qiáng)力推進(jìn)中共中央決策的貫徹落實(shí)”[17](P207)。2018年3月，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的方案》規(guī)定，把領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會，強(qiáng)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能和作用，有利于團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、顧大局、謀大勢。三是重視調(diào)查研究的決策方法。黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)揮著頂層設(shè)計(jì)的作用，但絕不是根據(jù)想當(dāng)然或不切實(shí)際的報(bào)告來作決策。十八大以來，中央特別重視調(diào)查研究。習(xí)近平對調(diào)查研究中存在的問題作了形象的概括：“有的下基層調(diào)研走馬觀花，下去就是為了出出鏡，露露臉，坐在車上轉(zhuǎn)，隔著玻璃看，只看‘門面’和‘窗口’，不看‘后院’和‘角落’，群眾說‘調(diào)查研究隔層紙，政策執(zhí)行隔座山’?！盵18](P369)強(qiáng)調(diào)調(diào)查研究必須出成效、動真格。生動的比喻提出了政策制定和執(zhí)行中的群眾路線要求。

三、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)協(xié)商民主建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

(一)發(fā)展黨內(nèi)協(xié)商民主必須堅(jiān)持民主與集中相統(tǒng)一，在實(shí)踐中貫徹落實(shí)民主集中制

協(xié)商民主理論認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)存在的主體之間的差異能阻滯對話機(jī)制的運(yùn)行，因?yàn)槿魏蔚臋?quán)力不對稱都能使權(quán)力大的人不再積極地轉(zhuǎn)換視角，而處于下風(fēng)的協(xié)商者的反對性觀點(diǎn)將會被處于上風(fēng)的參與者的言論所遮蔽。發(fā)展黨內(nèi)協(xié)商民主，正是因?yàn)檎J(rèn)識到由于黨內(nèi)分工不同而形成的職務(wù)和權(quán)力不等的情況下，致力于通過理論宣傳、價(jià)值倡導(dǎo)、制度安排、機(jī)制設(shè)定，為存在差異的主體提供平等機(jī)會，彰顯民主精神，體現(xiàn)平等的價(jià)值追求。黨內(nèi)協(xié)商民主的功能“決定了它能促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為與執(zhí)政體制的更新與發(fā)展”[19]。同時(shí)，要清醒地意識到，政黨是“圍繞奪取政權(quán)、鞏固政權(quán)或影響政權(quán)而結(jié)合起來，采取共同行動的政治組織”[20](P3)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的百年歷程明確昭示堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，要求黨必須在政治上行動上保持高度的集中統(tǒng)一性。黨的集中統(tǒng)一靠的是黨組織的凝聚力和向心力，靠的是民主集中制的制度保證。黨章規(guī)定的民主集中制“四個(gè)服從”從組織原則上保證了在民主基礎(chǔ)上的正確集中。以防止黨內(nèi)參與無序而導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威弱化、組織本位淡化以及民主泛化的風(fēng)險(xiǎn)。黨內(nèi)協(xié)商民主具有共識性要求，即協(xié)商結(jié)果是在尊重各方、吸納各方意見、通過理性協(xié)商而達(dá)成的，達(dá)成共識的目的是維護(hù)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一；這樣的共識必須得到各方的堅(jiān)決執(zhí)行。這些都充分體現(xiàn)了黨內(nèi)協(xié)商民主的民主與集中相統(tǒng)一的基本特征。

(二)發(fā)展黨內(nèi)協(xié)商民主必須堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，切實(shí)保障廣大黨員的民主權(quán)利

作為黨內(nèi)民主的有效實(shí)現(xiàn)形式，黨內(nèi)協(xié)商民主必須要正確處理黨員行使權(quán)利和履行義務(wù)的關(guān)系。從黨建歷史上看，我們黨在對待權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系上出現(xiàn)過偏差，即過分強(qiáng)調(diào)黨員義務(wù)而輕視了黨員權(quán)利。這種輕視或漠視黨員權(quán)利的做法，在實(shí)踐中產(chǎn)生了不良影響，黨員權(quán)利的不明確，黨員參與黨內(nèi)事務(wù)就缺乏黨規(guī)黨紀(jì)的依據(jù)和保障，黨內(nèi)民主就難以展開。當(dāng)然，對權(quán)利進(jìn)行必要的限制，在任何社會制度下，在任何組織中都是必需的?！耙粋€(gè)黨如果允許它的黨員完全按個(gè)人的意愿自由發(fā)表言論，自由行動，這個(gè)黨當(dāng)然不可能有統(tǒng)一的意志，不可能有戰(zhàn)斗力，黨的任務(wù)就不可能順利實(shí)現(xiàn)”[9](P271)。發(fā)展黨內(nèi)協(xié)商民主必須堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是在規(guī)定黨員權(quán)利的同時(shí)設(shè)定相應(yīng)的義務(wù)?，F(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，都劃定了黨員行使相應(yīng)權(quán)利時(shí)的限度和范圍。二是某些權(quán)利的行使本身就是在履行義務(wù)。如黨員的民主監(jiān)督是權(quán)利，也是義務(wù)?！蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》要求：“必須尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！盵16](P25)明確了黨員享有監(jiān)督權(quán)，使黨員的民主監(jiān)督獲得黨內(nèi)法規(guī)的剛性保障。三是上下級組織之間的權(quán)威與民主相依存。關(guān)于上下級組織之間的關(guān)系，馬克思恩格斯有過精辟論述：“聯(lián)合活動就是組織起來，而沒有權(quán)威能夠組織起來嗎？能夠最清楚地說明需要權(quán)威，而且需要專斷的權(quán)威的要算是在汪洋大海上航行的船了。那里，在危急關(guān)頭，大家的生命能否得救，就要看所有的人能否立即絕對服從一個(gè)人的意志?！盵21](P337)

(三)發(fā)展黨內(nèi)協(xié)商民主必須堅(jiān)持理性與科學(xué)相統(tǒng)一，建立和完善黨內(nèi)民主決策機(jī)制

隨著研究的深入，協(xié)商民主的內(nèi)涵越來越豐富，也存在一些爭議的觀點(diǎn)，但在將協(xié)商民主視為決策民主這一點(diǎn)上，是沒有什么異議的，協(xié)商民主理論研究者不約而同地將協(xié)商民主看作是一種賦予決策合法性的機(jī)制。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)協(xié)商民主，可以被視為一種決策民主形式。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主決策，能充分體現(xiàn)了協(xié)商民主公共理性精神。這種決策過程依賴的是“更好觀點(diǎn)”的力量，而不是依賴社會經(jīng)濟(jì)資源或政治權(quán)力所產(chǎn)生的非對稱性力量[22](P97)。同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，協(xié)商民主的公共理性一直飽受置疑，現(xiàn)實(shí)主義思想家批評協(xié)商民主是不真實(shí)的，具有濃厚的烏托邦色彩，其理由是，現(xiàn)代社會具有多元性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，想通過協(xié)商解決問題變得不切實(shí)際。現(xiàn)實(shí)主義對協(xié)商民主的批判是與文化同質(zhì)、精英、參與范圍等因素相聯(lián)系的，這些置疑恰恰從反面印證了黨內(nèi)協(xié)商民主的可行性與科學(xué)性。中國共產(chǎn)黨不是一般的社會組織，而是具有高度政治性和目的性的組織，它要求將黨所倡導(dǎo)的科學(xué)價(jià)值體系貫徹到各級黨組織和黨員的思想行動中去，使黨的意識形態(tài)與各級黨組織和黨員的價(jià)值理念、行為方式保持一致，這種一致性是黨內(nèi)協(xié)商民主能夠有效運(yùn)行的思想保證。這些基本規(guī)定，使得黨內(nèi)在理性原則的基礎(chǔ)上達(dá)成共識、增進(jìn)團(tuán)結(jié)，不僅是一種價(jià)值追求，更是一種現(xiàn)實(shí)可能。為了保證決策的科學(xué)性，黨運(yùn)用歷史唯物主義基本原理，在實(shí)踐中探索出群眾路線的工作方法，能夠傾聽群眾呼聲、關(guān)心群眾所需，積極聽取各方面的意見，重視調(diào)查研究。當(dāng)然，這些并不是充分條件，黨內(nèi)決策民主是民主方式和民主作風(fēng)的運(yùn)行過程，更是一種制度機(jī)制安排。在充分民主的基礎(chǔ)上，最后的決策環(huán)境并非在一個(gè)龐大而復(fù)雜的環(huán)境中進(jìn)行，而是在以黨委制為保障的黨委會內(nèi)部進(jìn)行，這就有力地回應(yīng)了黨內(nèi)協(xié)商民主不切實(shí)際和“低效率民主”的指責(zé)。不可否認(rèn)，協(xié)商民主會出現(xiàn)“議而不決”“議而無果”的情況。客觀地分析，希望通過協(xié)商達(dá)成完全一致，也是不現(xiàn)實(shí)的，最終還是要通過民主集中制的“集中”來決定黨內(nèi)事務(wù)、形成黨內(nèi)決策，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)決策的理性和科學(xué)性的統(tǒng)一。