趙繼鋒，葛文貴，朱玉璽

1.湖南省林長制工作辦公室，湖南 長沙 410004；2.湖南省農(nóng)林工業(yè)勘察設計研究總院，湖南 長沙 410007；3.湖南理工學院 經(jīng)濟管理學院，湖南 岳陽 414006

林長制是森林資源管理新制度，是以地方黨政領導負責制為基礎的一種分級管理模式，是借鑒“河長制”“湖長制”成功經(jīng)驗之后，我國自然資源管理體制政策改革的又一體現(xiàn)。2017 年3月，安徽省在全國率先探索建立林長制，在合肥、宣城、安慶市開展試點并獲得良好成效后，在全國逐步推廣[1]。與此同時，學術界也紛紛對林長制相關領域展開了研究。目前，林長制的研究大多集中在理論探討、制度建設完善和具體工作開展總結(jié)等方面，如寧攸涼、陳雅如等[2-3]主要從林長制制度組織體系完整性方面同林業(yè)資源保護內(nèi)容相結(jié)合開展研究論述，強調(diào)制度完整的重要性；陶國根[4]主要從林長制制度管理同國家治理現(xiàn)代化管理制度對比開展研究；曾凡銀[5]主要從林長制制度本身特點，在法理建設角度方面開展研究；李鑫浩等[6]以網(wǎng)格化管理作為林長制制度管理源頭，分析梳理制度間各環(huán)節(jié)關系，對安慶市林長制管理體系進行研究。除對林長制制度本身開展研究外，很多學者對其實際操作成效進行了分析和探討，如胡繼平與王朝暉等[7-8]分別對安慶市和合肥市林長制的開展情況進行了研究總結(jié)，并對實際操作提出改進意見。林長制作為新的森林資源管理制度，其建設和完善是一個循序漸進的過程，郭陽等[9]針對安徽省林長制建設過程中出現(xiàn)的現(xiàn)實困難開展研究，對林長多重角色矛盾、工作落實難、考核評估和激勵機制不完善、社會公眾參與度不高等方面開展研究，并對未來走向展開探索；孫業(yè)強[10]以自身崗位為基礎，對鄉(xiāng)村基層林長制執(zhí)行過程中資金不足、部門職責模糊等問題進行分析，提出了相應對策建議。

林長制管理體系涉及森林資源保護管理多個方面，其中考核評價制度對林長制的政策走向與發(fā)展具有極為重要的引導性、“指揮棒”作用。考核結(jié)果是否全面、公正、合理，直接關系到林長制執(zhí)行結(jié)果與森林資源保護管理的成效?！暗谌皆u估”作為一種必要而有效的外部制衡機制，自20 世紀80 年代初引入我國，在政府績效管理與考核方面發(fā)揮了重要作用，它具有評估結(jié)果全面、公正、合理等優(yōu)勢。近些年來，諸多學者對第三方評估機制和評估過程進行研究，第三方評估制度得到不斷完善[11]；此外，在第三方評估應用上也從政府績效考核、政府重大決策[12-13]，拓展到醫(yī)療衛(wèi)生、檔案管理、環(huán)境保護等領域[14-16]；第三方評估在自然資源保護管理方面已成為新的研究方向，如李文蕾等[17]將第三方評估與濟南市河湖巡查管理評估相結(jié)合作為研究對象，探討第三方參與河湖巡查管理評估的工作思路和途徑，并提出了二者結(jié)合要點；紀海婷、李娜等[18-19]將第三方評估與常州市河湖治理和河北省湖長制管理工作相結(jié)合，開展績效考核與評估體系研究，并針對評估中發(fā)現(xiàn)的問題提出了相關建議。

本研究在已有第三方評估成功經(jīng)驗基礎上，結(jié)合湖南森林資源特點探索開展第三方評估研究，以期為第三方參與湖南省林長制績效評估工作提供參考依據(jù)和實踐方案，為其他地區(qū)引入第三方參與林長制評估工作提供借鑒。

一、開展林長制第三方評估的形勢與條件分析

（一）開展第三方評估迫切性分析

1.森林資源保護形勢的迫切需要

良好的生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存、生產(chǎn)和生活的必備條件，森林作為陸地最大的生態(tài)系統(tǒng)，是全球生物圈中重要的一環(huán)，是自然界的綠色碳庫、氧庫、生物多樣性與遺傳基因?qū)殠?，是生態(tài)平衡與生態(tài)安全的重要支柱，對維系整個生態(tài)平衡起著至關重要的作用，對人類生存和發(fā)展具有重要意義。森林資源保護得當與否關系到生態(tài)安全、社會可持續(xù)發(fā)展等諸多方面，實施以地方黨政領導負責制的林長制，是解決當下森林資源保護難題的迫切需要，對林長制開展第三方評估是對地方黨政部門保護森林資源得當與否的有效監(jiān)督。對森林資源保護成效進行客觀、公正、科學、合理、全面的第三方評估，對政府決策部門制訂完善森林資源保護發(fā)展制度政策，合理確定資源保護的內(nèi)容與強度具有迫切的現(xiàn)實意義。

2.體制機制完善的迫切需要

隨著政府行政體制改革的不斷深入，政府部門第三方績效評估作為一種評價和改進政府績效的工具，已被廣泛應用于當今世界各國政府治理實踐中。我國傳統(tǒng)的政府績效考核方式是自我總結(jié)評價與上級考核相結(jié)合，具有評估頻次低、覆蓋面窄、內(nèi)容較為單一等因素，政府部門將第三方引入績效評估管理實踐中，對改進政府績效管理起到積極作用。2014 年2 月，國務院常務會議強調(diào)要用第三方評估促進政府管理方式改革創(chuàng)新，同年湖南省在全國率先制定了《湖南省全面深化改革第三方評估辦法（試行）》。近些年來，從國務院到各部委和各級地方政府，在政府績效考核中大量引入第三方評估。林長制考核已成為政府績效考核的重要組成部分，建立林長制第三方評估與政府績效考核相結(jié)合的評價體系，在構建服務型政府建設方面具有不可替代的作用。林長制第三方評估是進一步完善政府考評機制、健全政府管理體制機制的迫切需要。

3.考核公平的迫切需要

第三方評估是獨立于政府及其部門之外的第三方組織實施的評估，是一種有別于政府內(nèi)部評估的外部評估形式。作為一種有效的外部制衡機制，第三方評估具有中立性、獨立性與足夠的審視距離，有助于規(guī)避傳統(tǒng)考核形式中“王婆賣瓜，自賣自夸”的考核窘境，顯著提高了評估結(jié)果的公信力與美譽度[12]。通過林長制第三方評估，科學合理制訂林長制成效評估的具體內(nèi)容和指標，促進林長制績效評估內(nèi)容合理化、評估方法系統(tǒng)化、評估體系完整化。此外，第三方評估對不同地區(qū)根據(jù)其自身森林資源特點開展有差別的林長制管理措施，可實行差異化評價，避免同一行政要求下的僵化評價，有利于有效激活考核機制、實現(xiàn)管理目標合理化、科學化。林長制第三方評估是森林資源管理公平考核的需要。

（二）開展第三方評估條件分析

1.供給方分析

首先，從第三方評估市場的發(fā)展來分析。國內(nèi)自2004 年第一家由民間發(fā)起的地方政府績效評估機構在蘭州大學成立，開啟了由第三方學術性中介機構評估政府部門的新考核方式。此后，第三方評估在我國地方政府績效評估中的實踐越發(fā)常態(tài)化。經(jīng)過多年發(fā)展，第三方評估應用范圍已涉及多個領域，包括投資環(huán)境評估、政府服務滿意度評估、公共安全感調(diào)查、公共生活滿意度調(diào)查、公共項目和公共政策選擇研究評估、行政首長表現(xiàn)研究、社會管理與公共服務效果評估、政府部門公關形象研究等方面[13]。其次，從第三方評估機構自身組成來分析。林長制第三方評估機構要求具有特定領域的林業(yè)、管理、法律等知識，具備對各自領域信息進行理論和現(xiàn)實分析的綜合能力，并提出針對性的意見和建議。根據(jù)其他領域第三方評估經(jīng)驗，第三方評估主體大多依托大中專院校和科研單位，是由專業(yè)人士組成的機構，其專業(yè)水平與實踐能力可以滿足評估需要，況且，第三方評估主體選擇可不受地域限制，可跨區(qū)域整合多方資源。綜合來看，省內(nèi)外各大林業(yè)院校及實力雄厚的林業(yè)技術單位均具備政府績效評估的“主體資格”，開展林長制第三方評估已呈現(xiàn)供給可行的局面。

2.需求方分析

第三方評估是主要利益相關方通過委托的方式尋找無關的第三方進行全面客觀評估，評估的需求方多集中于政府職能部門間、上下級之間、政府與社會公眾之間，政府作為公眾利益的代表者，需要及時對自身提供的服務效果、工作業(yè)績等進行考核評估。林長制作為新生的森林資源管理制度，更是受到各級政府的高度關注。對此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于全面推行林長制的意見》和中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳印發(fā)的《關于全面推行林長制的實施意見》，都對推行林長制實施成效第三方評估提出了要求。從某種意義上講，開展林長制第三評估是林長制績效考核評價的重要內(nèi)容之一。開展林長制第三方評估能夠體現(xiàn)民主導向，獲得更好口碑，兌現(xiàn)公眾承諾，對民眾更具說服力。林長制第三方評估需求環(huán)境已經(jīng)成熟。

二、林長制第三方評估內(nèi)容

（一）評估的目的

林長制第三方評估是政府績效評估的有益補充，是全面總結(jié)與客觀分析林長制實施成果的一項重要工作，評估工作的目的在于不斷改進完善林長制長效管理模式和管理辦法，持續(xù)提升制度效能。通過第三方評估確定林長制成效評估的內(nèi)容、指標，反映出現(xiàn)行管理機制中存在的問題，補齊原有森林資源管理中存在的不足，并針對問題提出意見與建議。評估結(jié)果為改進林長制體制機制建設、完善林長制政策措施提供重要參考依據(jù)，為全面推進林長制落地生根、取得實效提供技術支撐，在提升森林生態(tài)系統(tǒng)功能、推進生態(tài)文明建設發(fā)揮重要作用。

（二）評估的方法

林長制第三方評估的方法為：堅持目標導向與問題導向相結(jié)合，采取定性與定量相結(jié)合、線上線下相結(jié)合、專項調(diào)查與綜合評價相結(jié)合的方式，對湖南省推行林長制工作進行綜合評估。評估主體多元結(jié)構是保證績效評估有效性的一個基本原則，評估主體不同，所采用的評估方法也會有所不同。制度機制建設評估主體采取查閱文獻資料、核對記錄等案件查閱方式來進行評估；對于林業(yè)專業(yè)主體，則采取實地調(diào)查、統(tǒng)計匯總各項目開展與完成情況，并通過專業(yè)的手段對獲取的信息進行對比分析；社會成員評估主體采取問卷調(diào)查、走訪調(diào)查、座談以及利用網(wǎng)絡平臺獲取信息等方式來開展第三方評估。

（三）評價主體選擇

評估主體作為第三方評估活動的行為主體，對評估結(jié)果的真實性、公正性、有效性起著至關重要的作用。第三方評估的主體應盡量滿足多元化的需求[12]，不同的評估主體在評估中的作用與地位有所不同。目前，我國政府績效評估主體主要有四種模式，一是專家學者，該模式稱為“準第三方”或“委托第三方”，即接受地方政府委托評估政府工作的高校專家學者；二是專業(yè)公司，即由專業(yè)商業(yè)運作的評估組織承擔“第三方”政府評估的工作；三是社會代表，主要是民主評議工作中的政風行風評議，一般由人大代表、政協(xié)委員、黨政機關、民主黨派等組織中的工作人員組成；四是普通民眾，主要指隨機或自由參與評議政府工作的普通民眾構成的第三方[19]。

根據(jù)林長制涉及管理內(nèi)容和相關責任方將第三方評估主體分為三組。一是從事林業(yè)專業(yè)工作的專家成員。林業(yè)專家成員主要由林業(yè)研究人員、從事林業(yè)專業(yè)教育與技術服務人員等組成。林業(yè)專家學者長期從事林業(yè)工作，熟悉森林資源保護建設情況，了解森林資源長期發(fā)展過程中存在的困難，關注相關森林資源保護和建設內(nèi)容、問題處理機制、林長制推行結(jié)果等；此外對林業(yè)保護和建設指標的來源、年度任務設置合理性和完成情況等較為熟悉；在森林資源利用方面，可從專業(yè)角度和現(xiàn)行制度方面綜合考量，提出科學、客觀的評估結(jié)果。二是從事林業(yè)法律政策與經(jīng)濟研究工作的專家成員。林長制建設內(nèi)容包括制度機制建設與責任落實，涉及到相關領域內(nèi)法律與制度建設、責任落實以及新辦法或新法規(guī)出臺等方面，法律政策與經(jīng)濟專家對林業(yè)法律政策有著比較深入的理解和研究，不僅能夠關注評判制度的合法性、合理性，同時還會關注到森林資源產(chǎn)權與林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的問題，在制度、生態(tài)、經(jīng)濟等多方面對林長制實施效果作出理性判斷。三是社會組織或成員。林長制是以各級黨委政府的主要負責人代表人民大眾履行森林資源保護管理職責的一種責任制，其負責的最終對象是公眾群體。因此，第三方評估作為對政府部門履行職責、提升服務質(zhì)量、改進工作機制的有效監(jiān)督手段，需要一定的社會組織或成員的參與，且社會組織或成員代表需具有一定的社會代表性和社會影響力，成員可由民間合法的環(huán)境保護組織、基層人大代表、林業(yè)企業(yè)代表等為主組成，所關注的主要內(nèi)容為森林資源保護、林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境改變、森林資源合理利用、地方經(jīng)濟發(fā)展和百姓收入等公眾利益，體現(xiàn)出一種“自下而上”的評估方式。

（四）評估對象與范圍

林長制第三方評估應以區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性為基本構架，且根據(jù)自然資源的不同特點評估方向各有側(cè)重。湖南地處我國大陸第二級與第三級階梯的交接地段，境內(nèi)有湘、資、沅、澧四大水系，北有長江、洞庭湖，地勢呈東南西三面環(huán)山，向北敞口的馬蹄形狀；境內(nèi)以山地、丘陵為主，整個地貌嶺谷相間，丘陵盆地交錯，共同形成“一江一湖一心三山四水多廊”的生態(tài)安全大格局。根據(jù)湖南省國土與生態(tài)空間以及主體功能區(qū)等規(guī)劃要求，林長制第三方評估應重點圍繞“一江一湖一心三山四水多廊”的生態(tài)安全格局展開。其中，“一江”指湖南境內(nèi)163 千米的長江岸線，評估的重點包括生態(tài)修復保護、岸線綠化、濕地保護等方面；“一湖”指洞庭湖，評估的重點包括濕地保護、生物多樣性保護等方面；“一心”主要指長株潭綠心區(qū)，即：長沙、株洲、湘潭三市之間的城際生態(tài)隔離、保護區(qū)域，評估的重點包括林地保有量、森林覆蓋率、森林蓄積量等方面；“三山”即：武陵-雪峰山脈、南嶺山脈、羅霄-幕阜山脈三大生態(tài)安全屏障，“三山”區(qū)域評估的重點包括森林覆蓋率、森林蓄積量、生物多樣性以及公益林保護、林業(yè)碳匯等多方面；“四水”指湘江、資江、沅江和澧水，是湖南省內(nèi)主要水系，也是生態(tài)安全屏障的主要脈絡，“四水”及其重要支流都發(fā)源于湖南省武陵-雪峰山脈、南嶺山脈、羅霄-幕阜山脈三大生態(tài)安全屏障之中，評估的重點包括生態(tài)保護與修復、公益林保護、濕地保護等方面；“多廊”是指生態(tài)廊道，建設范圍為“三山”“一湖四水”干流及其一級支流兩側(cè)、水岸線至第一層山脊線或平原區(qū)2 千米之間的可建區(qū)域，國道、高速公路、鐵路兩側(cè)至第一層山脊線或平原區(qū)1 千米范圍，民用機場周邊20 千米半徑范圍，長江岸線湖南段，長株潭城市群生態(tài)綠心范圍內(nèi)具有重要生態(tài)功能、對生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性以及生物多樣性保護具有重要影響的可建區(qū)域，評估的重點包括生態(tài)保護修復、國土綠化等方面。

（五）評估內(nèi)容

林長制作為解決當下森林資源保護現(xiàn)實困境的一種新機制，重點在于壓實地方黨委及政府保護發(fā)展森林資源的主體責任，推動多部門協(xié)同管理，共同完成森林資源保護發(fā)展目標。林長制第三方評估主要是對以地方黨委及政府主導的各部門協(xié)同管理效能和森林資源保護的績效評估，既涉及到專業(yè)領域的資源保護、環(huán)境保護和建設，又涉及到管理制度和群眾密切關注的民生領域。故此，林長制第三方評估的內(nèi)容可分為制度機制建設評價與森林資源保護發(fā)展成效評價兩個方面。

第一，制度機制建設評價內(nèi)容。主要以制度建設為基礎推行林長制建設，分為制度機制建設和工作體系運行兩大塊，包括林長制組織體系與責任體系建設情況、工作體系運行情況、工作方案等制度的執(zhí)行情況、林長職責落實和執(zhí)行情況、協(xié)同單位職責執(zhí)行情況、督查考核執(zhí)行情況、基層護林開展情況等，結(jié)合人、財、物等保障措施是否到位等，注重從制度上做到“黨政同責、屬地負責、部門協(xié)同、源頭治理、全域覆蓋”，從制度上建立森林資源保護發(fā)展長效機制。

第二，森林資源保護發(fā)展成效評價內(nèi)容。分為保護發(fā)展主要指標與重點工作落實兩方面。森林資源保護發(fā)展主要指標涉及森林土地資源、生物資源以及濕地資源等相關保護指標，其中森林資源保護指標包括林地面積保有量、森林覆蓋率、森林蓄積量、草原綜合植被蓋度等，生物資源包括國家重點保護野生動植物保護率等，濕地資源包括濕地保護率等。重點工作任務主要針對生態(tài)保護修復、基層基礎建設、重大災害預防處理等方面進行測評，其中生態(tài)保護修復包括森林資源保護管理、自然保護地建設與管理、生物多樣性與古樹名木保護、濕地保護修復、生態(tài)廊道建設、石漠化治理、公益林天然林保護、退耕還林還草工程等。

（六）評估的指標體系構建

林長制第三方評估指標是林長制管理目標實現(xiàn)的主要考量依據(jù)，也是全方位檢驗林長制工作體系運行成效的關鍵因素。評估指標設計應以政府頂層設計的林長制制度框架及目標任務為基本依據(jù)，指標構建的原則在于貫徹落實國家和省關于林長制的工作部署及要求，評估的深度與廣度應做到科學、合理，與林長制工作目標要求相適宜，主要基于四個方面的依據(jù)：第一是制度體系文件，這是評價林長制制度機制建設、工作體系運行以及安排重點工作任務的主要依據(jù)和標準；第二是區(qū)域國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、林業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及林業(yè)生態(tài)保護修復、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等專項規(guī)劃，這是制定林長制保護發(fā)展目標的重要依據(jù)及評判標準；第三是林業(yè)行業(yè)及涉林相關行業(yè)的技術標準、規(guī)程規(guī)范等，是評判林長制具體工作質(zhì)量的依據(jù)；第四是社會影響調(diào)查，是評價林長制社會效益的來源依據(jù)。

本研究以湖南省林長制工作內(nèi)容為范疇，圍繞制度機制建設、保護發(fā)展成效和社會影響評價三個方面提出了林長制評估的指標體系基本架構，共設立3 大目標層，7 項準則層和33 項指標層，對每一指標層提出了相應的評價方法。其中，林長制制度機制建設包括組織架構、制度建設和日常工作開展等方面；森林資源保護利用與發(fā)展成效涉及面較廣，涵蓋現(xiàn)行森林資源管理的方方面面，可將相關指標體系落實到森林資源的保護發(fā)展目標、重點工作任務和森林資源經(jīng)濟利用等方面，每一指標對應相應的林業(yè)經(jīng)營活動及評價辦法；社會影響評價，包括正負效應影響兩方面。指標體系構建的具體內(nèi)容見表1。

表1 林長制第三方評估內(nèi)容與指標分解

四、討論

充分運用第三方評估模式，對林長制工作進行客觀評價，及時掌握林長制推行情況、診斷出主要問題并提出對策建議，是林長制工作主動接受社會監(jiān)督、促進工作提質(zhì)增效的最有效方式。本研究將第三方評估與湖南省林長制工作考核相結(jié)合作為研究對象，以湖南省森林資源與生態(tài)空間特征為背景，提出了林長制第三方評估的基本方案，以期為該領域相關各方提供參考。在實際運用中，評估方案設計應根據(jù)不同地區(qū)的森林資源特點、林業(yè)生態(tài)區(qū)位特征和資源利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢以及區(qū)域林長制工作目標任務等實際，各有取舍，各有側(cè)重。

目前我國林長制第三方評估工作尚處于探索起步階段，雖然開展林長制評估具備了基本的供給和需求條件，但從本研究所涉及的評估內(nèi)容確定、評估主體選擇、評估指標設計、評估結(jié)果運用等方面看，林長制第三方評估尚缺乏相應的制度機制，面臨著一些困難和問題。對此提出三方面政策建議：

一是探索建立林長制第三方評估準入機制。林長制評估涉及經(jīng)濟、法律、林業(yè)、環(huán)境保護等多個領域，對評估機構和人員的專業(yè)能力、專業(yè)素質(zhì)要求高，專業(yè)人才配備不齊、專業(yè)性不足是當前一些林業(yè)院校、科研技術單位以及社會咨詢機構承擔林長制評估業(yè)務所面臨的現(xiàn)實困境。為防止魚龍混雜，保證評估質(zhì)量，亟需規(guī)范從事林長制評估的機構資質(zhì)條件和人員資格要求。此外，發(fā)揮行業(yè)的自律作用不可或缺。

二是完善行業(yè)標準。林業(yè)行業(yè)標準、規(guī)范林林總總，有必要對現(xiàn)有技術規(guī)程規(guī)范、規(guī)劃目標指標等進行梳理，并作合規(guī)性、適用性分析，補充完善不足，提煉形成林長制第三方評估的系列規(guī)范，統(tǒng)一評估方法和標準，保證評估的公平公正性。

三是探索建立監(jiān)管機制。從法律和制度層面上予以約束。首先是要保障評估的獨立環(huán)境。獨立性是第三方評估的重要原則，林長制工作部門作為政府行政部門不能干涉、牽制或介入評估工作，而應保持評估機構、人員及評估過程的獨立，保證評估工作的獨立性和公正性。其次是要明確評估主體責任。評估機構、評估人員應恪守職業(yè)操守，對評估程序、評估結(jié)果的獨立性、公正性、科學性、真實性負責。第三是要強化結(jié)果運用。林長制第三方評估的目的是通過采納公正、真實的評估結(jié)果，來改善工作中的問題和不足，提升林長制服務能力和治理水平。一方面，對于獨立、公正、真實的評估結(jié)果，政府部門不能排斥、抵制、輕視或根據(jù)其有利性進行選擇性吸收，使得第三方評估流于形式、功能失靈。另一方面，評估機構的信用度也很重要，應鼓勵培養(yǎng)一批信譽度高、權威性強的林長制評估機構，從而整體提升林長制第三方評估的公信力。

拓展林長制第三方評估及其研究的廣度和深度也是今后工作的重點。在廣度方面，第三方評估可延伸到林長制頂層設計制度的合法性、科學性、合理性評價，從而推動相關林業(yè)生態(tài)保護法律法規(guī)、林長制立法以及林業(yè)政策與制度的改進與完善；在深度方面，第三方評估可涉及對林業(yè)技術標準、方法、林草生態(tài)系統(tǒng)功能以及社會對林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品需求乃至林業(yè)發(fā)展規(guī)劃目標的科學性、合理性評價，以此推動相關技術進步與標準提升，助力提升對林長制保護發(fā)展森林資源成效評估的客觀性、真實性。