李麗紅 陳佳歆

（中國石油大學經(jīng)濟管理學院 北京 102200）

1 引言

黨的十八大以來，“健康中國”上升為國家戰(zhàn)略，醫(yī)療健康的重點從治療轉向預防，商業(yè)健康保險蓬勃發(fā)展，保費收入持續(xù)增長，在經(jīng)濟補償、社會治理、醫(yī)療風險管理等方面發(fā)揮了積極作用。我國商業(yè)健康保險市場在政策的推動下實現(xiàn)了市場主體多元競爭和多層次滲透。商業(yè)健康保險市場增速持續(xù)超過保險市場整體增速，但其發(fā)展面臨渠道困境、市場飽和、投保人購買方式轉變等問題。

政策研究和評價不僅對政策制定、執(zhí)行和反饋具有直接促進作用，對市場趨勢的認識及商業(yè)健康保險戰(zhàn)略的建立和調整也具有重要影響。目前，政策評價的國內外文獻均以實證研究為主。PMC 指數(shù)模型是指通過文本挖掘的方式，獲取關鍵政策數(shù)據(jù)，建立政策評價指數(shù)。目前該模型已廣泛應用于我國的金融、碳減排、房地產(chǎn)等多個領域的政策量化評價，也有學者使用該模型對我國長期護理保險政策進行量化分析[1-5]。

商業(yè)健康保險市場的可持續(xù)發(fā)展需要政府政策的支持。本文以政策文本分析為切入點，對我國現(xiàn)有商業(yè)健康保險的政策邏輯、效力和優(yōu)化路徑進行分析，揭示政策制定的規(guī)律和原理，對商業(yè)健康保險政策的制定和完善提供理論依據(jù)。

2 我國商業(yè)健康保險政策發(fā)展階段和演變邏輯

為提高商業(yè)健康保險管理水平，我國政府專門制定了有關加快商業(yè)健康保險發(fā)展的政策措施。2002 年，原保監(jiān)會提出要加強專業(yè)化經(jīng)營和管理，積極探索新型健康風險管理模式[6]。2006 年，國務院發(fā)布《關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2006〕23 號），鼓勵發(fā)展專業(yè)健康保險公司[7]，通過商業(yè)健康保險解決基本醫(yī)療保險以外的醫(yī)療費用，支持健康保險機構投資醫(yī)療機構和養(yǎng)老實體[8]。2014年，國務院辦公廳《關于加快發(fā)展商業(yè)健康保險的若干意見》（國辦發(fā)〔2014〕50 號），要求推動構建包括商業(yè)健康保險和健康管理在內的健康服務產(chǎn)業(yè)，使其在深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中發(fā)揮主力軍的作用[9]。2016 年，國務院發(fā)布文件鼓勵開發(fā)具有多重保障的綜合性健康保險產(chǎn)品[10]，除此之外中國人民銀行、民政部等部門相繼發(fā)布文件，提出大力發(fā)展消費型健康保險[11]。

由于涉及商業(yè)健康保險的政策文本數(shù)量較多，為了得到更全面的政策分析結果，本文遴選政策的原則如下：一是發(fā)文單位為國務院直屬機構；二是政策中包含健康保險；三是政策類型選取法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、辦法、通知公告等政策文件。據(jù)此標準選取所有政策內容包含“健康保險”的文件，時間跨度為2002年12月至2021年2月，共計66 份。

我國商業(yè)健康保險相關政策的主題、重心與變化具有明顯的階段性特征?；谡邇热莺徒】当ｋU市場發(fā)展特點，將商業(yè)健康保險政策發(fā)展分為四個階段（見圖1）。根據(jù)政策詞頻統(tǒng)計繪制詞云圖，第一個階段由于文件較少，僅展示詞頻排名前35 位的詞語，其他階段詞云圖均展示詞頻排名前40 位的詞語，詞頻高低與顯示大小成正比。通過觀察不同階段詞語的變化，發(fā)現(xiàn)政策實施重點的變化。因為本文研究主題是我國商業(yè)健康保險政策，選取的都是健康保險相關文件，所以“保險”“健康”“中國”等詞語的詞頻很高，加入這些詞語會干擾分析，遂將其刪除。

圖1 2002年—2021年健康保險政策分階段詞云圖

2.1 推動商業(yè)健康保險專業(yè)化轉型階段（2002年—2005年）

這一階段詞頻排名前兩位的是“管理”“發(fā)展”，結合“經(jīng)營”“精算”“傷害”“風險”等其他詞頻較高的詞語，這個階段的政策旨在規(guī)范商業(yè)健康保險公司的行為，降低經(jīng)營風險，通過加強專業(yè)化水平、人才培養(yǎng)、體系建設、完善市場等方式加快商業(yè)健康保險的發(fā)展。

該階段我國商業(yè)健康保險市場處于快速發(fā)展的時期[12]，2002 年《保險法》修訂，財險公司可經(jīng)營意外傷害險和短期健康險業(yè)務，形成了以壽險公司為主，多主體共同發(fā)展的市場格局。同時出現(xiàn)了專門針對商業(yè)健康保險的政策文件，2002 年原保監(jiān)會發(fā)布《關于印發(fā)加快健康保險發(fā)展的指導意見的通知》（保監(jiān)發(fā)〔2002〕130 號），提出要加強健康保險的專業(yè)化經(jīng)營管理、探索新型風險管理模式、培養(yǎng)專業(yè)人才等措施。在政策推動下，2004 年我國成立國內第一家專業(yè)健康保險公司。健康保險市場主體更加多元，產(chǎn)品更為豐富，保障更加充分。

2.2 規(guī)范商業(yè)保險公司經(jīng)營管理階段（2006年—2011年）

這一階段密集出臺了13 份政策文件，包括《健康保險管理辦法》《健康保險統(tǒng)計制度》等專門針對健康保險管理的政策。高頻詞與第一階段基本類似，政策重點還是規(guī)范商業(yè)健康保險公司的經(jīng)營行為，對其經(jīng)營管理做了全面指導，定義了商業(yè)健康保險的概念，對健康保險產(chǎn)品、再保險管理、保險精算要求進行了詳細規(guī)定。從政策層面鼓勵企業(yè)和個人通過參加商業(yè)保險及補充保險解決基本醫(yī)療保障之外的需求，為商業(yè)健康保險成為我國多層次醫(yī)療保障體系的重要一環(huán)提供政策支撐。詞云圖中新出現(xiàn)的“社會”“醫(yī)療”等詞語，與這一階段政策涉及的商業(yè)健康保險與醫(yī)療機構合作，與社會醫(yī)療保險結合的內容一致。

2.3 推動商業(yè)健康保險合作銜接階段（2012年—2016年）

這一階段政策重點從市場管理轉向推動商業(yè)健康保險發(fā)展。詞云圖發(fā)生顯著變化，與前兩個階段相比，“管理”“發(fā)展”“短期”“意外”“經(jīng)營”“精算”“傷害”等詞語頻率降低。“商業(yè)”“醫(yī)療”“服務”“發(fā)展”“國務院”“機構”出現(xiàn)的頻率遠高于其他詞語。詞云圖中出現(xiàn)了“醫(yī)藥”“衛(wèi)生”等詞語，說明該階段重點旨在推動商業(yè)健康保險多樣化、多層次、規(guī)范化發(fā)展，建立商業(yè)健康保險公司與其他機構的合作機制，鼓勵商業(yè)健康保險與醫(yī)療保險、救助體系相銜接。

2.4 促進商業(yè)健康保險創(chuàng)新發(fā)展階段（2017年至今）

黨的十九大報告提出全面實施“健康中國”戰(zhàn)略，推動商業(yè)健康保險機構以各種方式整合醫(yī)療服務產(chǎn)業(yè)鏈。2017 年后“醫(yī)療”出現(xiàn)的頻率遠超其他詞，在四個階段出現(xiàn)的頻率依次增加，說明商業(yè)健康保險與醫(yī)療保險體系的銜接不斷加強。

圍繞對商業(yè)健康保險經(jīng)營機構的監(jiān)管，2019 年銀保監(jiān)會發(fā)布了新修訂的《健康保險管理辦法》，進一步明確商業(yè)健康保險的發(fā)展方向，對其經(jīng)營管理和監(jiān)管有了更高的要求，鼓勵保險公司開發(fā)具有多重保障的綜合性健康保險產(chǎn)品，規(guī)范短期健康保險的產(chǎn)品設計和經(jīng)營管理，保障消費者權益。

綜上分析發(fā)現(xiàn)，商業(yè)健康保險政策的演進邏輯有兩條：一是商業(yè)健康保險在社會保障和健康產(chǎn)業(yè)領域定位導向邏輯，健康保險經(jīng)歷了市場化、補充醫(yī)療保險、與醫(yī)療保險合作、與社會保障銜接等市場定位，這是商業(yè)健康保險政策演變的邏輯起點。二是商業(yè)健康保險的市場主體、產(chǎn)品、運營等的監(jiān)管導向邏輯，從單主體到多主體經(jīng)營，從補償型到給付型，從健康服務到健康管理，這是健康保險政策演變的邏輯內核。

3 健康保險政策效力

PMC 指數(shù)模型是一種政策評價工具，源于“Omnia Mobilis”假設，認為所有事物都處于運動狀態(tài)，這一假設主要用于對政策進行評價，對變量建立政策評價一致性指數(shù)。

3.1 變量選取及參數(shù)設定

在Ruiz Estrada（2011） 的PMC 指數(shù)模型中，包含10 個一級變量：研究類型、研究方向、數(shù)據(jù)來源、計量經(jīng)濟學方法、研究領域、研究理論框架、按行業(yè)建立政策模型、經(jīng)濟學框架、地理分析、論文引用。參考其他文獻變量選取和商業(yè)健康保險的政策特點，本文的模型變量選取如表1 所示。

表1 商業(yè)健康保險政策變量設置

3.2 政策文件PMC指數(shù)分析

逐條分析每條政策文件，若內容涉及二級變量取1，不涉及則取0。根據(jù)公式（1），計算出每條政策的PMC 指數(shù)，如表2 所示，政策發(fā)布時間以在政府網(wǎng)、銀保監(jiān)會等公布的時間為準①2018年12月發(fā)布的《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》由于2019年1月1日開始實施，所以本文將該政策歸于2019年。。

表2 政策文件P1～P66 PMC指數(shù)

（續(xù)表2）

從政策受體來看，2002 年至2008 年，涉及商業(yè)健康保險的文件大多針對健康保險管理。2008年之后提到商業(yè)健康保險的政策數(shù)量增多，主要集中在健康保險政策和醫(yī)藥衛(wèi)生體系改革政策，說明商業(yè)健康保險與我國醫(yī)療保障體系的銜接逐漸增強（見表3）。

表3 健康保險政策分類指數(shù)

從政策內容的全面性來看，政策PMC指數(shù)總體偏低，全面性不足，超過5 分的政策文件僅有3 份②PMC指數(shù)最高的文件為《國務院辦公廳關于加快發(fā)展商業(yè)健康保險的若干意見》，內容最為全面。。從政策類型看，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革文件占比最大，專門針對健康保險發(fā)布的政策次之。PMC 指數(shù)較高的政策來自專門針對商業(yè)健康保險發(fā)展管理的政策、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革政策、健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策以及保險業(yè)發(fā)展政策。

3.3 政策效力的時間趨勢分析

政策整體效力是每年出臺的所有政策文件的效力之和，平均效力是當年政策整體效力/當年發(fā)文數(shù)量（見表4）。

表4 年度PMC指數(shù)

2012 年之前，政策整體效力較低，發(fā)文數(shù)量少，政策效力得分的提升主要因為專門針對健康保險的政策發(fā)布。2012 年國務院發(fā)布的深化醫(yī)藥體制改革方案，提到商業(yè)健康保險的頻率和篇幅均有增加，政策整體效力出現(xiàn)跳躍式上升，但平均效力只有小幅上漲，說明大部分涉及商業(yè)健康保險的政策全面性和深入程度較低。2017 年后，發(fā)文數(shù)量驟降，政策整體效力出現(xiàn)斷崖式下降，2018 年后略有提升（見圖2）。

圖2 政策整體效力、發(fā)文數(shù)量及平均效力

4 政策多維度分析與優(yōu)化路徑

4.1 政策多維度分析

選取專門針對商業(yè)健康保險發(fā)布的PMC 指數(shù)超過3 和其他政策PMC 指數(shù)超過4 的12 份文件，對一級變量得分進行分析（見表5）。

表5 部分政策一級變量得分

從政策整體來看，政策性質變量X1 得分較高，說明政策總體性質較為全面，但仍有改善空間。政策時效變量X2 得分較低，4 份文件未說明政策時效。明確提出政策時效的政策PMC 得分更高，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、“十二五”“十三五”規(guī)劃綱要等文件有時效得分，但同時覆蓋全階段的政策數(shù)量少。政策受體變量X3 得分差異較大，相同類型的政策文件X3 得分呈現(xiàn)增長趨勢，說明政策受體的全面性在逐漸增加。

從政策內含來看，專門針對健康保險發(fā)布的政策，政策內容變量X4 得分更高，包含了商業(yè)健康保險發(fā)展、產(chǎn)品服務設計、經(jīng)營管理、監(jiān)督、政策制定等內容。政策激勵變量X5 得分普遍偏低，健康保險文件提到二級變量專業(yè)人才培養(yǎng)，規(guī)劃文件提到二級變量鼓勵發(fā)展，2012 年，商業(yè)健康保險文件提到稅收優(yōu)惠，隨后稅收優(yōu)惠出現(xiàn)頻次不斷增加。政策評價變量X6 得分大部分高于0.75，得分較高的政策普遍具有內容詳實、方向明確、目標明確的特點，但符合“權責清晰”這個二級變量的政策較少，權責分配不明確。

從政策外延來看，各政策的合作銜接變量X7 得分相差較大，專門針對商業(yè)健康保險發(fā)布的文件合作得分普遍低于其他政策，商業(yè)健康保險與基本醫(yī)療保障、醫(yī)療服務、健康管理、養(yǎng)老服務、醫(yī)療救助與慈善結合，參與構建產(chǎn)業(yè)鏈的內容大多出現(xiàn)在非健康保險政策文件中。政策創(chuàng)新變量X8 得分總體偏低，但呈逐年增長趨勢，有關信息互聯(lián)與數(shù)據(jù)共享、信息平臺建設、模式創(chuàng)新及探索的內容大多是后期提出的。作用方式變量X9 得分較高，較全面性的文件作用方式也具有多樣性。

總體來看，商業(yè)健康保險政策的發(fā)展為我國醫(yī)療保障制度的完善發(fā)揮了重要作用，但政策整體效力不高，政策主題分布較散，政策間的合作銜接有待提高，仍需進一步優(yōu)化與完善。

4.2 政策優(yōu)化路徑分析

選取專門針對健康保險的政策，通過PMC 曲面③PMC曲面可以將政策評價結果可視化，由于一級變量有9個，所以每個政策可以得到一個3x3的矩陣，從而可以建立一個立體的對稱曲面。由于論文選取政策文件數(shù)量多，作者對PMC指數(shù)超過3的專門針對健康保險發(fā)布的文件和其他政策中PMC指數(shù)超過4的12份文件進行分析，并繪制了PMC曲面。及雷達圖④由于X2政策時效一級變量設置為是否明確提到政策時效，是為了更好地突出政策的差異性，此項得分低并不是說明政策沒有時效，所以在研究政策優(yōu)化路徑中不考慮X2的得分。（見圖3），結合一級變量得分及變量政策間差異進行分析，建議商業(yè)健康保險政策以“促創(chuàng)新—重激勵—強合作—多方式—廣受益—增內容”（X8—X5—X7—X9—X3—X4）的路徑進行優(yōu)化。

圖3 專門針對商業(yè)健康保險的政策一級變量得分雷達圖

商業(yè)健康保險應堅持創(chuàng)新發(fā)展，加強信息互聯(lián)共享，積極探索商業(yè)健康保險發(fā)展新模式，制定明確的實施方案。加強商業(yè)健康保險政策的激勵措施，激勵保險公司提供更優(yōu)質的產(chǎn)品及服務，加強對消費者的保險教育，激發(fā)潛在的健康保險需求。加強商業(yè)健康保險與健康管理、養(yǎng)老、醫(yī)療、救助等領域合作，制定具體的銜接措施，打造健康產(chǎn)業(yè)鏈。健康保險政策內容應具備激勵性、服務性和強制性，增加政策作用路徑，提升政策效力，擴大政策覆蓋面。增加政策內容，從產(chǎn)品、服務、經(jīng)營、制度、監(jiān)管等多方面促進商業(yè)健康保險發(fā)展。

5 小結

我國商業(yè)健康保險政策具有明顯的階段性特征，但政策整體效力不高，主題分散，政策間的合作力度有待加強。應按照“促創(chuàng)新—重激勵—強合作—多方式—廣受益—增內容”的路徑優(yōu)化商業(yè)健康保險政策。提高政策對商業(yè)健康保險行業(yè)發(fā)展指導的全面性和深入性，加強行業(yè)間合作銜接，明確不同險種角色定位及創(chuàng)新方式，促進產(chǎn)品創(chuàng)新與跨界融合，推動商業(yè)健康保險更好地融入多層次醫(yī)療保障體系與大健康產(chǎn)業(yè)鏈。