張偉珂

（中國(guó)人民公安大學(xué) 法學(xué)院，北京 100038）

“‘重大活動(dòng)’指的是由各級(jí)政府機(jī)構(gòu)主辦、承辦或參與的具有一定社會(huì)影響力，需要公共衛(wèi)生監(jiān)督保障的各項(xiàng)高規(guī)格的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、體育等活動(dòng)”［1］。重大活動(dòng)一般具有政治規(guī)格高、社會(huì)影響大、參與人數(shù)多、安全標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格等特點(diǎn)。重大活動(dòng)食品安全問題是一個(gè)不容忽視的重要問題，稍有不慎，極易造成惡劣的社會(huì)影響，甚至損害我國(guó)的國(guó)際形象。因此，確?！敖^對(duì)”的食品安全，一直以來都是我們舉辦重大活動(dòng)的一項(xiàng)原則要求。然而，從近年來的地方實(shí)踐來看，公安機(jī)關(guān)在重大活動(dòng)中參與食品安全保障還面臨諸多問題，表現(xiàn)為：職責(zé)權(quán)限缺乏清晰的邊界；內(nèi)部權(quán)力分工與決策指揮體系存在較大差異；食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和處置工作仍然以“人海戰(zhàn)術(shù)”為主，新興技術(shù)在重大活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警、情報(bào)、防范和處置等方面的應(yīng)用尚不盡如人意［2］。這些都直接影響到重大活動(dòng)中公安機(jī)關(guān)參與食品安全保障的執(zhí)法成本與社會(huì)效益。究其根源，在于我國(guó)目前尚未形成規(guī)范化、可復(fù)制的重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式，為了確保重大活動(dòng)食品安全的“萬無一失”，往往需要投入更多的人力、物力等資源。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的大趨勢(shì)下，通過進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定和犯罪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估機(jī)制建設(shè)等措施，完善警務(wù)運(yùn)行機(jī)制成為中國(guó)警務(wù)現(xiàn)代化的重要舉措［3］。具體到重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防范而言，其工作模式也應(yīng)依托警務(wù)現(xiàn)代化的發(fā)展基礎(chǔ)和社會(huì)資源，從既往區(qū)域性、經(jīng)驗(yàn)性的工作機(jī)制向全域性、規(guī)范性、統(tǒng)一性的警務(wù)模式轉(zhuǎn)變。

一、重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式概述

一般認(rèn)為，警務(wù)是“國(guó)家警察機(jī)關(guān)及國(guó)家授權(quán)的職業(yè)警察依法實(shí)施和履行職責(zé)的行為活動(dòng)”［4］。而警務(wù)模式，則是指警務(wù)供給的方式，由行為的主體、內(nèi)涵特征、運(yùn)行機(jī)制等要素構(gòu)成［5］，是對(duì)警務(wù)策略的組織化、制度化提升［6］。據(jù)此，重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式，就是在重大活動(dòng)中，公安機(jī)關(guān)為防控食品安全風(fēng)險(xiǎn)而實(shí)施的一系列警務(wù)活動(dòng)及資源配置的制度化。

（一）重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式的適用場(chǎng)域

不管是宏觀視角下的警務(wù)模式，還是聚焦微觀警務(wù)活動(dòng)的警務(wù)模式，都有特定的適用場(chǎng)域。比如，始于20世紀(jì)70年代的社區(qū)警務(wù)模式，就是將社區(qū)作為治安管控的關(guān)注點(diǎn)，提倡警察融入社區(qū)并對(duì)社區(qū)民眾訴求予以充分了解，通過社區(qū)力量來改變治安秩序［7］。應(yīng)急警務(wù)模式則不考慮社區(qū)等特殊的空間環(huán)境，而是強(qiáng)調(diào)公共危機(jī)視野下警察權(quán)力的行使與資源配置。本文所提出的重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式也有其特殊的適用場(chǎng)域。具體而言，該警務(wù)模式存在于兩個(gè)特定場(chǎng)景中：一是只針對(duì)“重大活動(dòng)”，而非一般的大型群眾性活動(dòng)。如前所述，重大活動(dòng)具有政治規(guī)格高、安全標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)等特點(diǎn)，因此，警務(wù)工作與普通活動(dòng)中的警務(wù)保障有顯著差異。比如，一般的公眾聚會(huì)包括大型群眾性活動(dòng)堅(jiān)持屬地管轄原則，但是對(duì)于重大活動(dòng)由何級(jí)別的公安機(jī)關(guān)管轄則不無爭(zhēng)議。二是立足于“食品安全”，而非一般的公共安全。食品安全固然屬于公共安全的范疇，但是后者的范圍更寬，涵蓋了環(huán)境安全、衛(wèi)生安全、交通安全等，因此，宏觀意義上公共安全風(fēng)險(xiǎn)理論對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控更多的是一種借鑒，難以直接解決重大活動(dòng)食品安全保障所面臨的具體問題。可以說，這兩個(gè)特殊場(chǎng)域決定了公安機(jī)關(guān)在重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控中的特殊作用，也決定了探索該警務(wù)模式的必要性。一方面，重大活動(dòng)的特點(diǎn)決定公安機(jī)關(guān)的職能重心是防控食品安全風(fēng)險(xiǎn)，而非食品安全事件發(fā)生后的處置。在一般的大型群眾活動(dòng)中，食品安全監(jiān)管的主體是食品安全行政監(jiān)管機(jī)關(guān)即市場(chǎng)監(jiān)管部門，公安機(jī)關(guān)通常不負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防范，而側(cè)重于事后危機(jī)處置。而在重大活動(dòng)中，食品安全防控的全方位性、多層次、立體化，決定了僅僅依靠市場(chǎng)監(jiān)管一方是不夠的。因?yàn)槭袌?chǎng)監(jiān)管部門的基本職能是行政監(jiān)管，即通過日常監(jiān)管工作維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定和安全，其優(yōu)勢(shì)資源是食品安全的檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)，是識(shí)別、處置食品本身的風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)于涉及人等外來風(fēng)險(xiǎn)，則依靠以預(yù)防與打擊犯罪為基本職責(zé)的公安機(jī)關(guān)。當(dāng)然，重大活動(dòng)“絕對(duì)安全”的政治定位，也決定了公安機(jī)關(guān)參與重大活動(dòng)的根本立足點(diǎn)同樣是風(fēng)險(xiǎn)防控。另一方面，食品安全風(fēng)險(xiǎn)的多樣性決定了公安機(jī)關(guān)的警力資源配置更加復(fù)雜。食品安全風(fēng)險(xiǎn)類型較多，既有內(nèi)源性風(fēng)險(xiǎn)，也有外源性風(fēng)險(xiǎn)；既有人為原因?qū)е碌娘L(fēng)險(xiǎn)，也有自然原因誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)；既有食材生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，也有食材加工、包裝、流通過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f，從重大活動(dòng)“絕對(duì)”安全的高標(biāo)準(zhǔn)來看，在農(nóng)田到餐桌的全過程，各個(gè)環(huán)節(jié)都有不容忽視的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。公安機(jī)關(guān)把何種風(fēng)險(xiǎn)類型作為防范重點(diǎn)，在哪些環(huán)節(jié)可以積極介入，做好防范措施，就涉及警察權(quán)力的配置問題。畢竟，在重大活動(dòng)中，公安機(jī)關(guān)既要與市場(chǎng)監(jiān)管部門合作排查內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)，也要通過自身的情報(bào)信息綜合研判等舉措嚴(yán)控外在風(fēng)險(xiǎn)，這些都是其他公眾活動(dòng)所難以遇到的。

基于上述分析，對(duì)于重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式，可以簡(jiǎn)要概括如下：其一，警務(wù)模式的主體是公安機(jī)關(guān)，當(dāng)然，重大活動(dòng)中食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控的主責(zé)部門依然是市場(chǎng)監(jiān)管部門，兩者并不矛盾；其二，警務(wù)模式的適用對(duì)象是重大活動(dòng)的食品安全，要人安保等安全問題不適用該模式；其三，警務(wù)模式的重心是食品安全風(fēng)險(xiǎn)防范，而非食品安全事件處置；其四，警務(wù)模式的措施是強(qiáng)制性的，甚至特定情況下面臨公眾個(gè)人權(quán)益的舍棄；其五，警務(wù)模式的價(jià)值在于提高警務(wù)運(yùn)作效能和專業(yè)化，尤其是在公安機(jī)關(guān)建立食品安全犯罪偵查這一新的專業(yè)警種以后，這一警務(wù)模式探索更具現(xiàn)實(shí)意義。

（二）重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式的體系特征

總體來看，重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式具有復(fù)合型特征。

1. 從目標(biāo)導(dǎo)向上，呈現(xiàn)出情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的價(jià)值內(nèi)涵。客觀而言，重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的構(gòu)建，不可避免受到恐怖主義在全球蔓延的影響，因此，該警務(wù)模式不僅要面對(duì)公共安全領(lǐng)域的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，而且要積極回應(yīng)非傳統(tǒng)安全帶來的挑戰(zhàn)，尤其是在食品安全領(lǐng)域，傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)的融合更加突出。也正是基于這一點(diǎn)，重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控的根本立足點(diǎn)在于“防”，將任何食品安全風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽階段，或者一旦形成食品安全風(fēng)險(xiǎn)，能夠及時(shí)察覺并合理控制，故而，從警務(wù)模式的運(yùn)行目標(biāo)來看，重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式也是情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式在重大活動(dòng)中的具體化。

情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式，也是信息化警務(wù)模式，是一種“建立在現(xiàn)代信息科學(xué)技術(shù)之上的更加廣泛、更加系統(tǒng)、更加規(guī)范、更加有序、高度共享的情報(bào)信息工作，即通過整合和優(yōu)化情報(bào)信息工作的內(nèi)容、系統(tǒng)、流程、體制等實(shí)現(xiàn)情報(bào)信息功能的最大化以此支持和引導(dǎo)警務(wù)決策提高警務(wù)工作效率，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步控制和減少犯罪的目標(biāo)”［8］。與傳統(tǒng)警務(wù)模式相比，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式傾向于主動(dòng)巡查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，化被動(dòng)預(yù)防為主動(dòng)防范，在提高警務(wù)執(zhí)法效能的同時(shí)，提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的效果。尤其是基于大數(shù)據(jù)、算法決策與人工智能的輔助或綜合應(yīng)用，可以對(duì)違法犯罪活動(dòng)在特定時(shí)空中開展全域性、實(shí)時(shí)性的精準(zhǔn)預(yù)防，準(zhǔn)確描繪社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與犯罪規(guī)律，從而具備抽象危害預(yù)防的功能屬性，極大提高警務(wù)工作效率并促進(jìn)警務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)［9］?？梢哉f，伴隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，信息化警務(wù)模式更加“智慧化”，為更準(zhǔn)確、科學(xué)地調(diào)動(dòng)警力并實(shí)現(xiàn)對(duì)危險(xiǎn)的精確預(yù)測(cè)與處置提供了技術(shù)保障。

重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控的現(xiàn)實(shí)需求，與情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式的上述原理、優(yōu)勢(shì)是完全契合的。在重大活動(dòng)中，食品安全風(fēng)險(xiǎn)面臨著高度的不確定性，而執(zhí)法部門需要從既往的違法犯罪人員中篩選出不同等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)人群，研判食品生產(chǎn)流通高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以及特定時(shí)空范圍內(nèi)食品安全高發(fā)風(fēng)險(xiǎn)等信息，在此基礎(chǔ)上，分析不同風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（人、物、環(huán)境）的潛在危害性和現(xiàn)實(shí)性，從而為公安機(jī)關(guān)作出相應(yīng)決策提供信息支持?？梢哉f，在這一模式下，影響食品安全風(fēng)險(xiǎn)的諸多信息，以情報(bào)的形式成為決策過程的重要組成部分，不僅輔助相關(guān)參與者理解問題并作出合理決定，而且有助于后續(xù)的監(jiān)控和評(píng)估，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的有效部署［10］。事實(shí)上，在“以大數(shù)據(jù)應(yīng)用為引擎、以情指行一體化為驅(qū)動(dòng)、以參與式治理為根基、以多元共治為方式、以效能警務(wù)為目標(biāo)的智慧化共同體警務(wù)”中［11］，重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式不僅無法回避現(xiàn)代警務(wù)模式的發(fā)展趨勢(shì)，而且必須融入這一警務(wù)改革的潮流中，充分利用信息技術(shù)、數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)去改變既往過于依賴“人力”資源實(shí)現(xiàn)安全保障的傳統(tǒng)思維。

2. 從運(yùn)行體系上，呈現(xiàn)出應(yīng)急警務(wù)模式的總體特征。重大活動(dòng)食品安全保障警務(wù)模式的根本目標(biāo)，是避免出現(xiàn)食品安全事件，同時(shí)，在食品安全風(fēng)險(xiǎn)暴露甚至出現(xiàn)食品中毒事故等突發(fā)事件以后，能夠及時(shí)有效地予以處置。因此，該警務(wù)模式旨在從公安機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限出發(fā)，客觀、全面地認(rèn)識(shí)重大活動(dòng)中食品安全風(fēng)險(xiǎn)的孕育、發(fā)生、暴露乃至食品安全事件演化發(fā)展的規(guī)律，以及可能造成的傷害后果，進(jìn)而通過主動(dòng)干預(yù)，預(yù)防、減少食品安全事件的發(fā)生，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力［12］。這種應(yīng)對(duì)重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的工作機(jī)制，遵循當(dāng)前公共安全領(lǐng)域應(yīng)急管理的基本運(yùn)行體系。應(yīng)急管理的核心是建立危機(jī)管理體系，但并非僅僅關(guān)注危機(jī)出現(xiàn)后的處置與干預(yù)，而是重在防范。針對(duì)毒害物引發(fā)的危機(jī)管理，首先，應(yīng)建立預(yù)警系統(tǒng)，以識(shí)別各種突發(fā)事件，及時(shí)處理可能發(fā)生的危險(xiǎn)信息、情報(bào)，作出科學(xué)預(yù)測(cè)和判斷。其次，應(yīng)建立制度化的組織決策和快速反應(yīng)系統(tǒng)，強(qiáng)化毒性事件發(fā)生后政府處理危機(jī)的能力。再次，應(yīng)建立信息傳輸和處理系統(tǒng)，完善公共信息和信息披露制度，引導(dǎo)社會(huì)輿論。最后，應(yīng)建立物資準(zhǔn)備和調(diào)度系統(tǒng)，遏制突發(fā)事件的擴(kuò)展，通過完善人員培訓(xùn)和技術(shù)儲(chǔ)備系統(tǒng)，提高救治效率，降低救災(zāi)成本［13］?？梢哉f，重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式，是公共安全領(lǐng)域應(yīng)急管理原理的實(shí)踐體現(xiàn)。

也正是基于此，筆者認(rèn)為，重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式也應(yīng)當(dāng)歸為應(yīng)急警務(wù)的范疇。在理論上，有學(xué)者將應(yīng)急警務(wù)界定為：公安機(jī)關(guān)及其人民警察為了維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)秩序，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，依照《中華人民共和國(guó)人民警察法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在突發(fā)事件應(yīng)急處置中維護(hù)公共秩序與公共安全的警務(wù)活動(dòng)［14］。按照這一理解，應(yīng)急警務(wù)模式的應(yīng)用場(chǎng)景，更傾向于在突發(fā)事件發(fā)生以后公安機(jī)關(guān)所進(jìn)行的危機(jī)干預(yù)，即“影響社會(huì)運(yùn)行、公共利益、公共安全的突發(fā)事件或突發(fā)事件演變成的公共危機(jī)”［15］。但是，應(yīng)急警務(wù)模式主要體現(xiàn)的是，公安機(jī)關(guān)在重大活動(dòng)中通過適當(dāng)措施預(yù)防或者減少突發(fā)事件及其后果的各種人為干預(yù)手段，工作內(nèi)容不局限于事件發(fā)生之后的反應(yīng)階段，而且包括應(yīng)急管理預(yù)防、準(zhǔn)備、反應(yīng)和恢復(fù)等各個(gè)環(huán)節(jié)［16］。因此，應(yīng)急警務(wù)模式也是公共安全領(lǐng)域應(yīng)急管理的一種類型化，重大活動(dòng)食品安全防控警務(wù)模式則是應(yīng)急警務(wù)模式在重大活動(dòng)中的具體應(yīng)用。

二、重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式的地方實(shí)踐

重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制中，公安機(jī)關(guān)該如何履行其法定職能，在效率與安全之間實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行與公眾利益保障的平衡，是探索警務(wù)模式必須慎重考量的問題。而隨著諸多地方公安機(jī)關(guān)參與此類警務(wù)工作，警務(wù)模式研究的實(shí)踐性得到提升。本文試以A地區(qū)和B地區(qū)兩種典型的工作模式為例，分析地方公安機(jī)關(guān)參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控的工作模式及其特點(diǎn)。

（一）地方公安機(jī)關(guān)參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控的工作模式

1. A地區(qū)工作模式。在A地區(qū)的工作模式中，市場(chǎng)監(jiān)督管理局主要負(fù)責(zé)食品安全，包括食品總庫(kù)以及會(huì)議場(chǎng)所的食品安全檢驗(yàn)。同時(shí)，協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌前期的計(jì)劃、培訓(xùn)以及實(shí)際演練，以便通過技術(shù)性摸排消除隱患。公安機(jī)關(guān)從倉(cāng)儲(chǔ)環(huán)節(jié)開始積極介入風(fēng)險(xiǎn)防控。從職責(zé)來看，公安機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)外圍安保，比如對(duì)與倉(cāng)儲(chǔ)有關(guān)的環(huán)境、人員進(jìn)行安檢。在內(nèi)部分工上，技術(shù)部門負(fù)責(zé)安全檢測(cè)，其他部門則根據(jù)自身的工作職能強(qiáng)化社會(huì)秩序的管控。

2. B地區(qū)工作模式。在B地區(qū)的工作模式中，省級(jí)公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)建立了從省到縣的一體化食品安全保障體系。其中，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)側(cè)重內(nèi)源性檢測(cè)，公安機(jī)關(guān)側(cè)重外來風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)。因此，公安機(jī)關(guān)的工作內(nèi)容主要是在食品衛(wèi)生監(jiān)督方面與檢驗(yàn)檢疫部門配合，保障最后一道關(guān)口的食品安全。此外，加強(qiáng)日常巡查防控，消除安全隱患，對(duì)消防系統(tǒng)開展安全檢查，加強(qiáng)安全監(jiān)管等。

（二）地方公安機(jī)關(guān)參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作模式的特點(diǎn)

A地區(qū)和B地區(qū)是在諸多地方公安機(jī)關(guān)參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控中具有代表性的區(qū)域，其他地方的工作經(jīng)驗(yàn)也大致與此類似?？傮w來看，公安機(jī)關(guān)參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控的工作機(jī)制具有以下特點(diǎn)。

1. 從食品安全監(jiān)管流程來看，公安機(jī)關(guān)的職責(zé)始于食材采購(gòu)以后。食品安全監(jiān)管的全流程包括采購(gòu)、儲(chǔ)存、配送、加工等多個(gè)方面。從各機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限來看，食品采購(gòu)是行政監(jiān)管部門的主要職責(zé)，因此，通常從食材儲(chǔ)存開始，公安機(jī)關(guān)才會(huì)介入相關(guān)工作。從調(diào)研情況來看，各地儲(chǔ)存食材的形式不一，但統(tǒng)一采購(gòu)、統(tǒng)一管理的方式，可以避免因分階段、分區(qū)域管理帶來的分散性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，與行政執(zhí)法部門主責(zé)食品安全監(jiān)管不同，公安機(jī)關(guān)主要承擔(dān)存儲(chǔ)環(huán)境的安全保衛(wèi)，并對(duì)配送進(jìn)行閉環(huán)管理和監(jiān)督，通過適當(dāng)方式加強(qiáng)對(duì)食品加工環(huán)境、人員等管控。

2. 從工作職責(zé)來看，公安機(jī)關(guān)的職責(zé)重心在食品外風(fēng)險(xiǎn)防控。從風(fēng)險(xiǎn)來源來看，主要包括食品內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)和食品外來風(fēng)險(xiǎn)。其中，食品內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)如微生物含量、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留等物質(zhì)的識(shí)別與檢驗(yàn)，主要由行政執(zhí)法部門負(fù)責(zé)；食品外來風(fēng)險(xiǎn)則主要由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。在整個(gè)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控過程中，公安機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是防范，如審查有關(guān)人員是否有違法犯罪記錄，根據(jù)不同環(huán)境場(chǎng)所進(jìn)行相應(yīng)的安保設(shè)計(jì)，強(qiáng)化安保措施等相關(guān)技術(shù)審查，等等。

3. 從內(nèi)部分工來看，公安機(jī)關(guān)各警種中承擔(dān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控的主要職能部門是刑事偵查部門。刑事偵查部門是公安機(jī)關(guān)核心業(yè)務(wù)部門，在犯罪預(yù)防、犯罪控制與刑事風(fēng)險(xiǎn)防范方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控主要涉及人為投毒等外在風(fēng)險(xiǎn)，這恰恰是刑事偵查部門的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)；更重要的是，其所屬的技術(shù)部門在毒害物識(shí)別與鑒定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，因此，刑事偵查部門是各地公安機(jī)關(guān)參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控中的主力軍。當(dāng)然，基于食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控的系統(tǒng)性、復(fù)雜性，這一工作仍然需要其他業(yè)務(wù)警種的共同參與。比如，在情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式下，技術(shù)偵查部門所發(fā)揮的作用無可替代，主要是從各種技術(shù)途徑搜集情報(bào)用于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警；而監(jiān)控與人員查證等方面的工作，則需要治安部門、轄區(qū)派出所協(xié)助完成，在食材配送過程中的閉環(huán)管理也離不開交通管理部門的系統(tǒng)工作。

4. 從決策權(quán)屬來看，根據(jù)行政層級(jí)，有“省級(jí)模式”和“屬地模式”兩種模式。其中，“省級(jí)模式”是指食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控由省級(jí)公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)，“屬地模式”是指食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控由屬地市級(jí)公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)，當(dāng)然，兩種模式都包含著“決策—執(zhí)行”的工作架構(gòu)。在重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控中，不同地區(qū)的決策機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出一定的差異性，體現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)指揮決策體系的地方差異。當(dāng)然，由于現(xiàn)有的規(guī)范性文件對(duì)于公安機(jī)關(guān)在重大活動(dòng)中食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控的分級(jí)管理沒有明確規(guī)定，因此，具體由哪一級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)主責(zé)，實(shí)踐中也沒有統(tǒng)一做法，更多還是強(qiáng)調(diào)各級(jí)公安機(jī)關(guān)的協(xié)同參與?？陀^而言，從既往各地參與重大活動(dòng)食品安全保障的工作的情況來看，不管是哪一種工作模式都發(fā)揮了較好的工作效果，有效避免了食品安全事件的出現(xiàn)，故而我們可以根據(jù)各地的具體情況選擇相應(yīng)的決策機(jī)制。

三、重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式的基本框架

重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式的基本框架可以從決策主體、核心內(nèi)容、運(yùn)行環(huán)境三個(gè)方面來加以描述。

（一）決策主體

重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式，是一種典型的組織形態(tài)實(shí)戰(zhàn)化的工作機(jī)制，也是一種健全“情報(bào)在線共享、指揮集成統(tǒng)一、行動(dòng)精準(zhǔn)協(xié)同”的新型實(shí)戰(zhàn)模式［17］。因此，指揮決策架構(gòu)與執(zhí)行主體的合理搭配和權(quán)限設(shè)置，直接關(guān)系到警務(wù)模式的運(yùn)行效率。

上文提到的兩種工作機(jī)制——“省級(jí)模式”和“屬地模式”，結(jié)構(gòu)上有明顯差異。在“省級(jí)模式”下，省級(jí)公安廳具有食品安全風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)控方案、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的決定權(quán)，屬地市級(jí)公安機(jī)關(guān)、市轄區(qū)的公安機(jī)關(guān)則屬于執(zhí)行部門，該模式等于建立了三級(jí)決策執(zhí)行體系。在“屬地模式”下，省級(jí)公安廳只是指導(dǎo)和協(xié)調(diào)單位，決策指揮由市級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，對(duì)于工作方案、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等事項(xiàng)具有決定權(quán)；從執(zhí)行體系上來說，實(shí)際上只有市級(jí)公安機(jī)關(guān)和轄區(qū)縣公安機(jī)關(guān)兩級(jí)架構(gòu)。當(dāng)然，從上述兩種模式的特點(diǎn)來看，直轄市屬于典型的市級(jí)公安機(jī)關(guān)、區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)兩級(jí)工作體系，故而可以歸為“屬地模式”。上述兩種工作模式在現(xiàn)行規(guī)范中都難以找到直接的法律依據(jù)。例如，某公安廳官方網(wǎng)站公開信息顯示的職責(zé)內(nèi)容是：“組織開展對(duì)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人以及重要外賓在我省的安全警衛(wèi)工作并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)對(duì)恐怖活動(dòng)的防范、偵察工作；掌握影響社會(huì)穩(wěn)定、危害全省安全和社會(huì)治安的情況分析形勢(shì)，制定對(duì)策……”而其省會(huì)市公安局的工作職責(zé)則是：“預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)；警衛(wèi)國(guó)家規(guī)定的特定人員，守衛(wèi)重要的場(chǎng)所和設(shè)施；維護(hù)社會(huì)治安秩序，制止危害社會(huì)治安秩序的行為……”比較發(fā)現(xiàn)，有關(guān)重大活動(dòng)的國(guó)家有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人保衛(wèi)、涉恐、社會(huì)治安防范等問題兩級(jí)公安機(jī)關(guān)都有涉及，其中市級(jí)公安機(jī)關(guān)的工作職責(zé)更為具體，比如列有預(yù)防違法犯罪活動(dòng)、守衛(wèi)場(chǎng)所等。當(dāng)然，針對(duì)高規(guī)格的重大政治活動(dòng)，省級(jí)公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)往往因?yàn)樾姓?jí)別較高，有利于跨部門甚至跨地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，所以食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作效率更高。

如前所述，公安機(jī)關(guān)重大活動(dòng)食品安全保障應(yīng)當(dāng)由省級(jí)公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)還是應(yīng)當(dāng)由市級(jí)公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)，現(xiàn)有公安部門有關(guān)規(guī)范性文件對(duì)此并未加以明確規(guī)定。但是，食品安全行政監(jiān)管的有關(guān)規(guī)范中對(duì)食品安全監(jiān)督管理的決策權(quán)屬有所明確。例如，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局于2011年2月5日頒布的《重大活動(dòng)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理規(guī)范》第三條明確規(guī)定：“重大活動(dòng)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理應(yīng)堅(jiān)持預(yù)防為主、科學(xué)管理、屬地負(fù)責(zé)、分級(jí)監(jiān)督的原則?！睋?jù)此，在重大活動(dòng)中，屬地負(fù)責(zé)是食品安全監(jiān)督管理的一項(xiàng)基本原則。其優(yōu)勢(shì)在于，一方面，屬地機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r比較了解，且對(duì)當(dāng)?shù)氐闹伟卜缸镄蝿?shì)尤其是重點(diǎn)人、高發(fā)犯罪領(lǐng)域等有較高的管控，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取一定的措施。另一方面，屬地機(jī)關(guān)負(fù)主責(zé)便于執(zhí)行措施的落實(shí)。在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)存在省市縣三級(jí)行政級(jí)別，而市級(jí)政府部門處于中間環(huán)節(jié)，既可以對(duì)接省級(jí)機(jī)關(guān)貫徹上級(jí)指示決策，又可以直接指揮下級(jí)機(jī)關(guān)的落實(shí)，從而提高執(zhí)行效率，降低科層過多帶來的效率負(fù)擔(dān)。因此，在重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控的警務(wù)模式建構(gòu)中，決策機(jī)關(guān)選擇市級(jí)公安機(jī)關(guān)相對(duì)合理。值得注意的是，直轄市雖然行政級(jí)別較高，但是行政層級(jí)為市縣兩級(jí)結(jié)構(gòu)，與地級(jí)市類似，實(shí)質(zhì)上也屬于這一類型。當(dāng)然，以市級(jí)公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，并不意味著省級(jí)公安機(jī)關(guān)包括國(guó)家有關(guān)部門在警務(wù)模式中是缺失的，相反，作為上級(jí)公安機(jī)關(guān)更適合承擔(dān)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌以及提供相應(yīng)資源等職能。這樣一來，公安機(jī)關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)控的責(zé)任主體主要由市級(jí)公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。省轄市級(jí)公安機(jī)關(guān)重大活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式“決策—執(zhí)行”架構(gòu)見圖1。

圖1 省轄市級(jí)公安機(jī)關(guān)重大活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式“決策—執(zhí)行”架構(gòu)圖

（二）核心內(nèi)容

重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式的核心內(nèi)容就是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)與危機(jī)處置?；诤戏ɑ瓌t的要求，公安機(jī)關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)與危機(jī)處置中的職能權(quán)限有所差異。

首先，公安機(jī)關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的職責(zé)具有特殊性。食品本身的風(fēng)險(xiǎn)有內(nèi)源性風(fēng)險(xiǎn)和外源性風(fēng)險(xiǎn)之分。前者是指食材中的自然毒素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，比如發(fā)芽土豆和紅薯等；后者包括摻入異物的物理性風(fēng)險(xiǎn)，以農(nóng)獸藥殘留為主的化學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)，以及真菌、細(xì)菌等誘發(fā)的生物性風(fēng)險(xiǎn)等。就食品外源性風(fēng)險(xiǎn)來說，主要是與人相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，比如人為投毒、動(dòng)物污染、因人的疏忽導(dǎo)致的環(huán)境污染等。風(fēng)險(xiǎn)類型是建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制、明晰權(quán)責(zé)界限的客觀基礎(chǔ)。從流程來看，風(fēng)險(xiǎn)管理涵蓋風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)控制等多個(gè)環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)類型的差異化決定了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等風(fēng)險(xiǎn)管理手段也有所不同。如上所述，防范食品本身的風(fēng)險(xiǎn)，一直以來都是以市場(chǎng)監(jiān)管部門作為執(zhí)法主體，而公安機(jī)關(guān)更側(cè)重于通過以人為對(duì)象的管理實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管控。因此，在警務(wù)模式的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)上，公安機(jī)關(guān)的職責(zé)以對(duì)食品外風(fēng)險(xiǎn)的防控為主，主要針對(duì)參與人員的風(fēng)險(xiǎn)審查、環(huán)境條件的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，而食品本身的風(fēng)險(xiǎn)尤其是內(nèi)源性風(fēng)險(xiǎn)防控則不在其權(quán)限范圍內(nèi)。當(dāng)然，對(duì)于食品中外源性風(fēng)險(xiǎn)，公安機(jī)關(guān)在毒化檢測(cè)、食品安全檢測(cè)中也具有一定的執(zhí)法資源，因而在防控中處于輔助性的地位。

其次，在食品安全事件等危機(jī)形成以后，對(duì)該類突發(fā)事件的處置，公安機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限是較為明確的。比如，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十條明確規(guī)定，“社會(huì)安全事件發(fā)生后，組織處置工作的人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門并由公安機(jī)關(guān)針對(duì)事件的性質(zhì)和特點(diǎn)，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定，采取下列一項(xiàng)或者多項(xiàng)應(yīng)急處置措施：（一）強(qiáng)制隔離使用器械相互對(duì)抗或者以暴力行為參與沖突的當(dāng)事人，妥善解決現(xiàn)場(chǎng)糾紛和爭(zhēng)端，控制事態(tài)發(fā)展；（二）…… 嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的事件發(fā)生時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即依法出動(dòng)警力，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況依法采取相應(yīng)的強(qiáng)制性措施，盡快使社會(huì)秩序恢復(fù)正?！??？梢哉f，重大活動(dòng)中一旦出現(xiàn)食品安全事件，不管是否涉及重要會(huì)議參與人員，其處置過程和流程在不同位階的規(guī)范性文件大多已經(jīng)有較為明確的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限是極其清晰的。當(dāng)然，在警務(wù)模式的構(gòu)造上，這往往也是公安機(jī)關(guān)的主要工作職責(zé)。

需要說明的是，重大活動(dòng)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)很多，構(gòu)建食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式并不是要把食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控的所有工作都納入警務(wù)模式中，畢竟超越公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的“義務(wù)”不僅有違合法性的行政原則，而且也無現(xiàn)實(shí)必要性。因此，雖然警務(wù)模式的主體是公安機(jī)關(guān)，但重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控的主導(dǎo)主責(zé)部門依然應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的部門。

（三）運(yùn)行環(huán)境

運(yùn)行環(huán)境主要是指公安機(jī)關(guān)參與重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控的具體環(huán)節(jié)。從全鏈條監(jiān)管原則來看，食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控包括食材采購(gòu)、倉(cāng)儲(chǔ)、配送、加工與餐飲五個(gè)環(huán)節(jié)。在這一過程中，公安機(jī)關(guān)是參與整個(gè)過程，還是參與個(gè)別環(huán)節(jié)，與前文提到的風(fēng)險(xiǎn)類型不無關(guān)系。原則上來說，所有涉及“人”的安全審查都需要公安機(jī)關(guān)的參與，但是就具體流程而言，需要確定公安機(jī)關(guān)的主要職權(quán)范圍。筆者認(rèn)為，從農(nóng)田到餐桌的整個(gè)鏈條，公安機(jī)關(guān)參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控的權(quán)限主要始于倉(cāng)儲(chǔ)環(huán)節(jié)而終于餐飲環(huán)節(jié)（見圖2）。

圖2 重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警察權(quán)的主要運(yùn)行環(huán)境

首先，在食材采購(gòu)環(huán)節(jié)，主要涉及食品自身風(fēng)險(xiǎn)的檢測(cè)查驗(yàn)，公安機(jī)關(guān)并非主要參與部門。從實(shí)踐來看，重大活動(dòng)中的食材采購(gòu)?fù)ǔＳ墒袌?chǎng)監(jiān)管部門或者商務(wù)部門負(fù)責(zé)，而市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其下屬的食品檢驗(yàn)部門會(huì)承擔(dān)食品內(nèi)源性風(fēng)險(xiǎn)、外源性風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的排查。基于全鏈條溯源的考慮，食材從農(nóng)田到餐桌的全過程都應(yīng)有相應(yīng)的檢測(cè)報(bào)告，以確保盡快識(shí)別安全風(fēng)險(xiǎn)。那么，由市場(chǎng)監(jiān)管部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全鏈條檢驗(yàn)檢測(cè)，可以確保權(quán)責(zé)清晰、保障統(tǒng)一，避免出現(xiàn)銜接疏漏和推諉現(xiàn)象。當(dāng)然，市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)采購(gòu)環(huán)節(jié)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的全面排查，并不排斥公安機(jī)關(guān)的參與權(quán)，公安機(jī)關(guān)可以按照地方政府的統(tǒng)一安排和部署參與相應(yīng)的工作，比如，在一些地方舉行重大活動(dòng)過程中，為確保采購(gòu)現(xiàn)場(chǎng)裝貨環(huán)境的安全性，會(huì)協(xié)調(diào)相關(guān)省市、省內(nèi)相關(guān)地市公安機(jī)關(guān)，做好種、養(yǎng)殖基地企業(yè)裝貨現(xiàn)場(chǎng)的安保工作。

其次，在倉(cāng)儲(chǔ)環(huán)節(jié)，公安機(jī)關(guān)對(duì)于食品外風(fēng)險(xiǎn)的管控是重點(diǎn)職責(zé)。應(yīng)當(dāng)說明的是，從地方實(shí)踐來看，倉(cāng)儲(chǔ)的主要形式是總倉(cāng)，但是總倉(cāng)并非唯一的實(shí)踐模式。比如某地每年都有較多的大型活動(dòng)，且當(dāng)?shù)赜胸S富的食品供應(yīng)市場(chǎng)和保障條件，那么，采取分散儲(chǔ)存而非統(tǒng)一集中管理的模式，也是合理的?？傊?，不管是哪種形式，在倉(cāng)儲(chǔ)環(huán)節(jié)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)是相同的，即經(jīng)歷采購(gòu)環(huán)節(jié)的集中檢測(cè)后所面臨的食品外風(fēng)險(xiǎn)，故而公安機(jī)關(guān)采取的安全保障舉措也是共通的，即確保倉(cāng)儲(chǔ)環(huán)境安全（防爆、防毒、防生化等）、人員安全（有無前科等政治審查）、車輛安全等。由于這些工作涉及公民個(gè)人信息和公共安全管控，因此，實(shí)踐中主要由公安機(jī)關(guān)來承擔(dān)。

最后，在配送、加工、餐飲過程中，公安機(jī)關(guān)的主要職責(zé)仍然是食品外風(fēng)險(xiǎn)防控。比如，配送前對(duì)食材進(jìn)行毒化檢測(cè)、合理規(guī)劃配送線路、配送全程監(jiān)管等，食材加工過程中的全過程監(jiān)控，加工場(chǎng)所的全天候監(jiān)管，對(duì)加工場(chǎng)所可能存在的動(dòng)物污染等予以排查，根據(jù)不同需要進(jìn)行相應(yīng)的抽檢和檢測(cè)，等等。

四、重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式的具體運(yùn)行

當(dāng)前，公共事件應(yīng)急管理機(jī)制已經(jīng)從以反應(yīng)階段為主發(fā)展為全過程管理，強(qiáng)調(diào)對(duì)緊急事件或突發(fā)事件管理的預(yù)防、準(zhǔn)備、反應(yīng)和恢復(fù)等，體現(xiàn)包括預(yù)防在內(nèi)的綜合管理的理念［18］。重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式也著眼于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，通過風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等風(fēng)險(xiǎn)管理手段強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制效果，實(shí)現(xiàn)警務(wù)模式的運(yùn)行目標(biāo)。

（一）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與預(yù)案

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是公共安全應(yīng)急管理的起點(diǎn)，是對(duì)所面臨的潛在的風(fēng)險(xiǎn)加以分門別類并鑒定性質(zhì)的過程。按照重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)所面臨的食品安全風(fēng)險(xiǎn)予以識(shí)別、研判，為后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與控制提供規(guī)范基礎(chǔ)。

客觀而言，重大活動(dòng)中食品安全風(fēng)險(xiǎn)涵蓋內(nèi)容較多，既要考慮重大活動(dòng)中不同食品門類包括肉類、水產(chǎn)品類、水果類、蔬菜類、米面糧食類、飲料類、酒類中高發(fā)的食品安全問題，評(píng)估影響安全性的高風(fēng)險(xiǎn)因素，也要關(guān)注食品之外可能對(duì)食品安全造成重大風(fēng)險(xiǎn)的影響因子。在此基礎(chǔ)上，不同類型食品安全風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別由不同主體來承擔(dān)。比如，食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)食品內(nèi)源性風(fēng)險(xiǎn)和外源性風(fēng)險(xiǎn)的審查。以北京奧運(yùn)會(huì)為例，對(duì)于食品本身的風(fēng)險(xiǎn)，有關(guān)部門制定了15項(xiàng)奧運(yùn)食品安全的技術(shù)規(guī)范；針對(duì)可能人為故意投放在食品當(dāng)中的20余種有毒物質(zhì)和其他40余種有害物質(zhì)，配備了現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)箱；構(gòu)建了奧運(yùn)食品應(yīng)激反應(yīng)的毒物數(shù)據(jù)庫(kù)，收入各種生物性、化學(xué)性和放射性物質(zhì)的化學(xué)分子事件案例及相關(guān)的救治技術(shù)資料［19］。相應(yīng)地，公安機(jī)關(guān)作為警務(wù)模式的主體，其所研判的潛在風(fēng)險(xiǎn)具有特殊性，即主要針對(duì)食品之外關(guān)系“人”的安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。如前所述，這里風(fēng)險(xiǎn)在不同的保障階段有所差異，但總體而言，公安機(jī)關(guān)所進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)性識(shí)別以“人”的風(fēng)險(xiǎn)為主，而以食品本身風(fēng)險(xiǎn)為輔。就前者來說，可能涉及的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)包括采購(gòu)人員、倉(cāng)儲(chǔ)保衛(wèi)人員、配送人員、加工人員、餐飲服務(wù)人員等人的識(shí)別，如有吸毒、艾滋病、投毒等記錄的；就后者而言，則主要涉及食品在倉(cāng)儲(chǔ)、配送、加工過程中遭遇毒化物、動(dòng)物污染，甚至人為投毒的風(fēng)險(xiǎn)等。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別并不是僅僅描述可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和類型，也要確定不同類型風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能性、場(chǎng)域、影響力大小等因素，以確定在應(yīng)急方案中不同風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的權(quán)重，提供有效的應(yīng)急處置方案。

對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)識(shí)別，是為了積極有效控制風(fēng)險(xiǎn)，避免突發(fā)事件的出現(xiàn)。因此，公安機(jī)關(guān)在對(duì)有關(guān)“人”的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分識(shí)別的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)積極制定預(yù)案，完善風(fēng)險(xiǎn)控制措施。對(duì)此，結(jié)合既往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以下四個(gè)方面需要予以關(guān)注：（1）公安機(jī)關(guān)應(yīng)完善重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制方案。風(fēng)險(xiǎn)控制方案應(yīng)當(dāng)以合法性和有效性為原則，根據(jù)公安機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，以食品安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別為基礎(chǔ)，建立相應(yīng)的工作方案。從實(shí)踐來看，地方針對(duì)公共突發(fā)事件的各類預(yù)案交叉重復(fù)、格式雷同，實(shí)用性、操作性不強(qiáng)，缺乏靈活性［20］。在重大活動(dòng)食品安全保障過程中，食品安全風(fēng)險(xiǎn)較一般公共風(fēng)險(xiǎn)有明顯差異，因此，工作方案要特別注意重大活動(dòng)的時(shí)間、區(qū)域等因素差異帶來的影響。（2）建立重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控指揮體系。重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系的特征之一就是多部門聯(lián)動(dòng)下的高效反應(yīng)機(jī)制。因此，對(duì)于公安機(jī)關(guān)而言，建立扁平化的指揮決策體系至關(guān)重要。這就要求在重大活動(dòng)食品安全保障過程中，必須確保指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一高效，減少關(guān)聯(lián)層級(jí)，使指揮決策及時(shí)到位。這也是本文主張建立兩級(jí)“決策—執(zhí)行”體系的原因。（3）建立專人專責(zé)的工作機(jī)制。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在重大活動(dòng)食品安全保障過程中，許多地方明確“每個(gè)崗位每個(gè)職責(zé)，嚴(yán)格分工，甚至每一輛車進(jìn)出，都有專人專位要求”。筆者認(rèn)為，這種做法是必要的，因?yàn)槭称钒踩L(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)化具有突發(fā)性、易變性、范圍不可控等特征，只有保證專崗專責(zé)，實(shí)時(shí)全面監(jiān)控，才能避免因崗位疏漏而誘發(fā)安全風(fēng)險(xiǎn)。（4）注意全鏈條、跨部門的無縫銜接與監(jiān)測(cè)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控涉及多部門、多區(qū)域的協(xié)作配合，極易出現(xiàn)部門間協(xié)作與區(qū)域協(xié)作的漏洞。比如從食材種植地到總倉(cāng)，不僅可能出現(xiàn)跨省級(jí)區(qū)域運(yùn)輸?shù)膯栴}，而且涉及農(nóng)業(yè)監(jiān)管部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門和公安機(jī)關(guān)等多個(gè)主體，這就需要在方案中明確人、物、技術(shù)等多方面的銜接與配合，確保食材安全在全鏈條監(jiān)測(cè)控制之下。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是指在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，通過對(duì)所收集的大量資料加以分析，評(píng)價(jià)預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性以及可能造成后果。因此，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的價(jià)值在于及時(shí)掌握具體風(fēng)險(xiǎn)并為預(yù)警、控制措施提供可靠的分析依據(jù)。

在重大活動(dòng)期間，食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控是全鏈條、全過程的，需要實(shí)時(shí)強(qiáng)化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的監(jiān)控與信息收集，并及時(shí)對(duì)相關(guān)信息作出研判。從警務(wù)模式的角度而言，這里基于相關(guān)信息作出研判的主體是公安機(jī)關(guān)。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來源主要有三個(gè)方面：一是對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管部門等其他參與主體發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)信息加以梳理，明確其風(fēng)險(xiǎn)類型及可能造成的危害后果。二是公安機(jī)關(guān)通過監(jiān)控監(jiān)管、日常執(zhí)法、社會(huì)調(diào)查及公開資料收集等多種途徑獲取相關(guān)信息，通過對(duì)其加以綜合研判確定可能存在的安全風(fēng)險(xiǎn)及其程度。三是積極依托第三方技術(shù)資源，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)研判與信息資源匯總、篩查。如果說前兩種更多是基于經(jīng)驗(yàn)獲取的情報(bào)信息，那么，隨著信息技術(shù)發(fā)展，建立相應(yīng)的情報(bào)信息綜合研判更有利于整合碎片化信息，提高信息的情報(bào)價(jià)值，強(qiáng)化科學(xué)決策與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判。比如，針對(duì)重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控，有關(guān)科研團(tuán)隊(duì)結(jié)合重大活動(dòng)食品安全態(tài)勢(shì)研判專家經(jīng)驗(yàn)，形成食品安全警務(wù)保障知識(shí)庫(kù)，基于知識(shí)庫(kù)生成用于態(tài)勢(shì)理解的推理規(guī)則；針對(duì)重大活動(dòng)食品安全的態(tài)勢(shì)研判需求，建立用于食品安全態(tài)勢(shì)理解與預(yù)測(cè)評(píng)估的系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系，制定食品安全態(tài)勢(shì)的量化標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)；在感知階段，通過感知、理解、決策實(shí)現(xiàn)重大活動(dòng)食品安全態(tài)勢(shì)綜合研判，針對(duì)重大活動(dòng)食品安全綜合研判技術(shù)數(shù)據(jù)庫(kù)采集到的毒害危險(xiǎn)物交易數(shù)據(jù)、相關(guān)重點(diǎn)人員數(shù)據(jù)、社會(huì)媒體信息、活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)事件信息、食品安全信息和預(yù)警信息，采用人工智能方法對(duì)海量大數(shù)據(jù)進(jìn)行分類、歸類、可信度量及數(shù)據(jù)融合，得到重大活動(dòng)食品安全事件信息［21］。

通過對(duì)收集到的信息資源進(jìn)行分析，可以對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)、警示，進(jìn)而提出應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的具體舉措。技術(shù)手段與經(jīng)驗(yàn)判斷的相互融合，有助于公安機(jī)關(guān)在重大活動(dòng)食品安全保障過程中科學(xué)評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)信息，弱化主觀決策風(fēng)險(xiǎn)。比如，若公安機(jī)關(guān)在餐飲加工場(chǎng)所發(fā)現(xiàn)老鼠藥等毒害物，就需要對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)信息予以評(píng)估，確認(rèn)毒害物的屬性，通過技術(shù)監(jiān)控確認(rèn)其出現(xiàn)在現(xiàn)場(chǎng)的原因，進(jìn)而確定存在人為投毒的可能性風(fēng)險(xiǎn)，采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施。再如，在比賽期間有運(yùn)動(dòng)員代表團(tuán)發(fā)生集體性腹瀉，雖然產(chǎn)生這一病狀的原因是多樣的，但是，腹瀉作為一種消化系統(tǒng)疾病，意味著可能存在潛在的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，就需要對(duì)這一信息進(jìn)行進(jìn)一步的檢測(cè)、確認(rèn)，以確定病因以及可能存在的食材安全風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而采取相應(yīng)的處理措施。因此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警在風(fēng)險(xiǎn)防控過程中處于承上啟下的環(huán)節(jié)，一方面，需要通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性的大小、風(fēng)險(xiǎn)的類型，同時(shí)確定是否需要發(fā)出相應(yīng)的警示，以及接受警示的主體包括決策機(jī)構(gòu)，闡明警示預(yù)警依據(jù)，以供決策部門參考；另一方面，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警也是有關(guān)部門采取風(fēng)險(xiǎn)控制措施的直接依據(jù)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類型差異、影響范圍大小、緊迫性強(qiáng)弱等選擇應(yīng)對(duì)舉措，提高應(yīng)對(duì)效率。在重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式中，基于“絕對(duì)安全”的政治要求，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警在整個(gè)工作機(jī)制中舉足輕重，有必要建立獨(dú)立的、系統(tǒng)性的情報(bào)研判和智能化決策輔助系統(tǒng)，提升指揮決策的科學(xué)性。

（三）風(fēng)險(xiǎn)控制與處置

對(duì)于可能出現(xiàn)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)事件，公安機(jī)關(guān)協(xié)同其他有關(guān)部門一起采取有效措施，積極減少或者消滅風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)化的各種可能性，抑或在不可避免出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，確保損失最小化的控制手段，就是警務(wù)模式中的風(fēng)險(xiǎn)控制措施。這個(gè)環(huán)節(jié)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是避免風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的控制措施，在理論上包括風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等，這里主要涉及風(fēng)險(xiǎn)回避；二是風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)化即不可避免甚至已經(jīng)出現(xiàn)食品安全事件后的危機(jī)處置措施。

為了防止食品安全風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，根據(jù)不同情形采取不同的控制手段十分必要。比如，在對(duì)食材的篩選上，如果因?yàn)槭称钒踩珮?biāo)準(zhǔn)缺失，或者檢測(cè)技術(shù)的障礙，甚至是檢測(cè)時(shí)間過長(zhǎng)導(dǎo)致食材安全性難以確定，就必須選擇放棄該類食材的使用，或者選擇合適的替代品。即通過風(fēng)險(xiǎn)回避等方式對(duì)可能出現(xiàn)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)加以防控。有些地方在重大活動(dòng)期間對(duì)于涼菜等食品的供應(yīng)就有嚴(yán)格限制，避免因自然原因?qū)е率称凤L(fēng)險(xiǎn)的增加。對(duì)于一些不可替代或者前期檢測(cè)是安全的食材，由于可能存在的假陰性情形，必須采取相應(yīng)的損失控制措施，即一旦將來發(fā)生食品安全風(fēng)險(xiǎn)，能夠?qū)p失降到最低。為此，即便是常規(guī)檢測(cè)手段可以及時(shí)確定安全性的食材，也應(yīng)建立全鏈條的可追溯監(jiān)控體系，以便能夠確定食品安全隱患的具體環(huán)節(jié)，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與處置的效率。在北京奧運(yùn)會(huì)期間，為了確保對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的有效控制，北京奧組委全面啟動(dòng)奧運(yùn)食品安全的監(jiān)控和追溯系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)從種植到餐桌全過程的監(jiān)控和信息追溯；同時(shí)通過安裝GPS實(shí)時(shí)監(jiān)控和溫度實(shí)時(shí)記錄裝置，對(duì)奧運(yùn)食品的運(yùn)輸全過程實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)控。此外，為了應(yīng)對(duì)突發(fā)性、不可知的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，奧運(yùn)會(huì)期間還成立了食品安全專家組，邀請(qǐng)生物學(xué)、化學(xué)等領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)外頂級(jí)專家，實(shí)時(shí)提供技術(shù)咨詢和保障［22］。

一旦出現(xiàn)食物中毒或者集體性的食源性疾病，就意味著可能發(fā)生危機(jī)事件，包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的有關(guān)部門必須采取相應(yīng)的措施來積極應(yīng)對(duì)，這就涉及警務(wù)模式中的危機(jī)處置措施。當(dāng)然，對(duì)于此種情形，大型活動(dòng)中一般都會(huì)制定應(yīng)急預(yù)案，明確各方職責(zé)。比如，在廣州亞運(yùn)會(huì)期間，廣州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局制定了《廣州市生產(chǎn)領(lǐng)域亞運(yùn)食品安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，亞運(yùn)會(huì)期間將設(shè)三級(jí)應(yīng)急預(yù)案，若發(fā)生食品有毒/致人死亡或能致人死亡的案件，將進(jìn)入“一級(jí)應(yīng)急狀態(tài)”。在該狀態(tài)下，對(duì)涉嫌有毒的食品必須責(zé)令生產(chǎn)者全部追回銷毀，并報(bào)告市政府，組織各方力量全力以赴追回全部有毒食品；對(duì)相關(guān)食品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行拉網(wǎng)式大清查；立即向社會(huì)公告有毒食品的相關(guān)情況，動(dòng)員社會(huì)輿論進(jìn)行廣泛宣傳，避免公眾誤食［23］。對(duì)于公安機(jī)關(guān)而言，確定食物中毒背后是否存在不法行為，或者對(duì)食物中毒現(xiàn)場(chǎng)采取相應(yīng)的應(yīng)急處置措施，都有明確的規(guī)范流程。尤其是在突發(fā)事件中，公安機(jī)關(guān)通常是在有關(guān)部門的統(tǒng)一指揮下部署行動(dòng)。但值得注意的是，公安機(jī)關(guān)職責(zé)的法定性和食品安全事件的特殊性，共同決定了其在應(yīng)對(duì)食品安全事件時(shí)的方式方法。比如，除現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)等傳統(tǒng)措施外，要特別注意現(xiàn)場(chǎng)救援，避免造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的擴(kuò)大；要強(qiáng)化食物中毒病理分析，及時(shí)確定中毒原因，明確偵查方向。因此，在重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式中，公安機(jī)關(guān)在危機(jī)處置中的工作機(jī)制，應(yīng)當(dāng)偏重于兩個(gè)方面：一是技術(shù)層面，儲(chǔ)備專門針對(duì)重大活動(dòng)食品安全事件的應(yīng)急救援技術(shù)和設(shè)備，提升現(xiàn)場(chǎng)救援、保障的效率；二是程序?qū)用妫_發(fā)針對(duì)重大活動(dòng)食品安全事件處置的應(yīng)急指南，將公安機(jī)關(guān)參與此類工作的職責(zé)權(quán)限予以具體化、流程化、標(biāo)準(zhǔn)化。

五、結(jié)語

隨著人工智能技術(shù)的成熟，計(jì)算機(jī)視覺技術(shù)在特定食品類檢驗(yàn)中的運(yùn)用逐漸興起，顯現(xiàn)出檢驗(yàn)范圍廣、檢驗(yàn)效率高、無須破壞食品、普適性高等優(yōu)點(diǎn)［24］。而從近年來的地方實(shí)踐來看，公安機(jī)關(guān)在參與重大活動(dòng)安保過程中，緊密依賴大數(shù)據(jù)，通過互聯(lián)網(wǎng)巡查、高危人員研判、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作以及人工智能技術(shù)等高科技手段，熟練運(yùn)用凸顯食品藥品偵查專業(yè)化特色的大數(shù)據(jù)技術(shù)，讓數(shù)據(jù)從“云上”落地［25］，為搭建食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式提供了實(shí)踐樣本和技術(shù)支撐。重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控是一個(gè)持續(xù)話題，而公安機(jī)關(guān)參與重大活動(dòng)食品安全保障任務(wù)，是考驗(yàn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法能力現(xiàn)代化和社會(huì)治安綜合能力的重要試驗(yàn)場(chǎng)。因此，建立重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控警務(wù)模式，必須立足重大活動(dòng)食品安全保障任務(wù)的特殊性，著眼于公安機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)需要，從“檢測(cè)、防范、情報(bào)研判、現(xiàn)場(chǎng)救援與處置”四位一體的角度強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控與警務(wù)執(zhí)法深度融合模式研究，設(shè)計(jì)并不斷優(yōu)化集風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判與識(shí)別、情報(bào)分析、現(xiàn)場(chǎng)勘查與救援、秩序恢復(fù)等于一體的警務(wù)執(zhí)法模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)毒害物全鏈條防范、實(shí)時(shí)精準(zhǔn)檢測(cè)和食品案（事）件的智能研判與高效處置，顯著提升重大活動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控能力與效益。