代詩琪

（廣州大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510000）

引言

數(shù)字政府是提升我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，不論是國家還是各級政府都在不斷探索數(shù)字政府的建設(shè)模式。然而在政府治理模式數(shù)字化過程中卻遇到了如何與法治化相協(xié)調(diào)的難題。如今，政府?dāng)?shù)字化已經(jīng)成為世界各國政府國家治理新手段的大趨勢，同時一國的法治化程度也成為了判斷該國現(xiàn)代化的重要參數(shù)，我們國家也在探討如何在政府?dāng)?shù)字化的同時保障政府法治化，提升用戶體驗，從公眾服務(wù)需求出發(fā)保障社會公共利益。在我國數(shù)字政府發(fā)展現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)構(gòu)建政府?dāng)?shù)字法治制度，在這個制度下探討如何去解決數(shù)字政府建設(shè)中的層級聯(lián)動效果差的問題和數(shù)字政府模式路徑選擇問題；同時縱觀我國政府?dāng)?shù)字化的建設(shè)進程，數(shù)字政府一直是以“為人民服務(wù)”為建設(shè)目標(biāo)，在協(xié)調(diào)數(shù)字治理和法治治理的時候，要明確協(xié)調(diào)兩者進程的大原則，在原則的指導(dǎo)下構(gòu)建框架，創(chuàng)建具有中國特色、符合中國國情的政府?dāng)?shù)字化法治建設(shè)齊頭并進的中國模式。加快數(shù)字政府建設(shè)是新時代全面深化行政體制改革的必然選擇，是推動數(shù)字經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要保障，也是有效推動我國經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，更是構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的重要基礎(chǔ)。

一、數(shù)字政府建設(shè)的理論邏輯

數(shù)字政府已經(jīng)成為了現(xiàn)代政府的一種新的形態(tài)和發(fā)展趨勢，要討論如何更好地建設(shè)數(shù)字政府以及促進政府?dāng)?shù)字化進程與社會其他方面的現(xiàn)代化進程的和諧開展，就必須對數(shù)字政府建設(shè)的理論邏輯進行梳理。

（一）行政治理的數(shù)字化邏輯

政府?dāng)?shù)字治理的數(shù)字化邏輯的集中點在現(xiàn)代信息技術(shù)如何驅(qū)動政府治理理念以及政府治理模式的改革。數(shù)字政府的數(shù)字化邏輯體現(xiàn)在兩個方面：數(shù)字化轉(zhuǎn)型和整體性治理。數(shù)字化轉(zhuǎn)型是因為現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展不僅僅改變了傳統(tǒng)的商業(yè)運營結(jié)構(gòu)，政府的治理模式也會隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展而被逐步改變。在以往的社會運營中，由于信息傳播不夠迅速以及信息交流的工具不夠及時，社會成員對于信息掌握者的依賴程度非常高，而政府作為社會機構(gòu)中最大的信息掌握者，各個社會成員對其依賴程度非常高，但是在互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)了以后，信息傳播速度加快，社會成員對政府的依賴減弱，驅(qū)動“權(quán)力從國家這一端逐漸向網(wǎng)絡(luò)這一端轉(zhuǎn)移”并弱化傳統(tǒng)政府強制性管理的社會基礎(chǔ)[1]；特別是基于大數(shù)據(jù)信息獲取能力和人工智能在社會各個方面的逐步深入應(yīng)用，進一步加快了社會形態(tài)的轉(zhuǎn)型；同時不同于以往政府間郵件傳遞的信息溝通模式，信息技術(shù)異地實時傳輸?shù)奶攸c使得政府間的信息傳遞和作用模式也發(fā)生著改變。因此在數(shù)字網(wǎng)絡(luò)時代，政府可以利用數(shù)字技術(shù)的信息交互特點，在現(xiàn)實世界和網(wǎng)絡(luò)虛擬世界之間建立起新的治理手段及路徑，也就是數(shù)字化的治理方式。構(gòu)建出一個新的平臺，回應(yīng)民眾關(guān)切，將數(shù)字和服務(wù)相結(jié)合，加強與民眾的溝通互動，打造實體政府與虛擬政府有效銜接的政府運行模式，這就是“數(shù)字治理”。

整體性治理在一定程度上是依賴于信息技術(shù)的發(fā)展的。整體性治理是理性的統(tǒng)一，主要是指的信息技術(shù)的工具理性和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的價值理性的有機統(tǒng)一?，F(xiàn)代服務(wù)型政府的建設(shè)要求政府高效便民，但是現(xiàn)階段的政府在運行過程中需要處理的事物呈現(xiàn)復(fù)雜化的趨勢，政府的運行效率無法達到社會滿意的程度，因此政府以往的管理模式注定是要被放棄的。這些新的發(fā)展趨勢迫使著政府的運行方式更加強調(diào)整體協(xié)作的方式，簡化程序，將部分治理轉(zhuǎn)向政府間的協(xié)同治理，淡化層級觀念，強調(diào)跨層級合作。整體性治理就是為解決新公共管理的碎片化癥結(jié)，通過機構(gòu)組織間的有效整合與跨界性協(xié)調(diào)，使各部門的目標(biāo)政策達到合作無間的治理行動，實現(xiàn)對傳統(tǒng)管理理念的超越和重構(gòu)[2]。整體性治理是數(shù)字政府的價值追求，整體性治理不僅僅體現(xiàn)在理論中同時也已經(jīng)在實踐中得到了初步運用，例如政府對于數(shù)字化運行的軟件和硬件準(zhǔn)備。政府的整體性治理對于推動服務(wù)型政府建設(shè)以及政府職能的轉(zhuǎn)變和服務(wù)質(zhì)量的提高有著明確的效能，在未來的數(shù)字政府和服務(wù)型政府的建設(shè)中整體性治理將會成為政府治理的一大顯著特征。

（二）數(shù)字政府的科層邏輯

數(shù)字政府的層級關(guān)系逐步轉(zhuǎn)向扁平化的管理方式，而以往的政府治理層級遵循的是“科層級”的邏輯?？茖蛹壍闹卫矸绞阶钪饕奶攸c就是上下各級分工明確，上下級的權(quán)限界限明確，有專門的規(guī)則去約束行為，政府工作是檔案化管理，一般情況下，下級部門不會越級上級部門的權(quán)限，所有的事項必須要走完規(guī)定的程序。雖然“科層級”的制度設(shè)計思路就是由專業(yè)人士來管理設(shè)計合理的政府機構(gòu)，但是上下級政府間的溝通交流以及程序上的審核非常繁瑣，上下級權(quán)限過于清晰也導(dǎo)致下級政府可能無法靈活處理一些突發(fā)問題，因此“科層級”的治理邏輯在現(xiàn)代政府治理體系中開始跟不上政府高效的治理價值理念。同時“科層級”的制度設(shè)計已經(jīng)無法應(yīng)對社會經(jīng)濟高速發(fā)展下人民的需求了。在如今的社會發(fā)展下，不僅僅政府對效率有了更高的要求，隨著普通民眾的生活節(jié)奏加快，他們在辦理政府事物的時候?qū)λ冻龅臅r間成本的要求也不斷提高，而“科層級”的制度設(shè)計固有的低效、程序繁瑣的特點顯然無法滿足民眾的需求。因此“科層級”的治理邏輯也在與現(xiàn)在的信息技術(shù)發(fā)展相適應(yīng)，不僅轉(zhuǎn)變了通信工具和檔案記錄工具，同時也將“科層級”的治理方式轉(zhuǎn)向了扁平化的網(wǎng)絡(luò)治理模式。

正是因為原本的“科層級”制度轉(zhuǎn)向了扁平化的網(wǎng)絡(luò)治理模式，也要求政府間原有嚴明的上下層級關(guān)系轉(zhuǎn)向協(xié)同合作治理的關(guān)系。所謂的協(xié)同治理就是將各個政府部門資源最大化的利用、效率最大化、最大化的便利當(dāng)事人。協(xié)同治理作為一種治理安排，實際上是通過公共機構(gòu)與其他的非政府利益相關(guān)方共同協(xié)商、決策以制定出公共政策或者是對公共項目或者資產(chǎn)進行管理。與以往的治理方式相比，協(xié)同治理的方式不囿于層級和地域，它更像是政府在公共管理和決策中的一種過程和手段，使得行政當(dāng)事人可以無視公共機構(gòu)、地域或者其他的物理限制以達成所想要達成的公共目標(biāo)。嚴格意義上來說協(xié)同治理的邏輯并不僅僅只是政府內(nèi)部機構(gòu)的協(xié)作治理，它要求的是政府內(nèi)部機構(gòu)間、內(nèi)部機構(gòu)與外部社會機構(gòu)之間的協(xié)同，但是現(xiàn)在我們主要討論的是政府機構(gòu)間的協(xié)同治理。協(xié)同治理的中和框架包括對系統(tǒng)情境、協(xié)同驅(qū)動、協(xié)同動力和協(xié)同行動等因素的綜合考察。也就是說，數(shù)字政府應(yīng)該是作為一個聯(lián)合行動的主體，跨越地域和其他要素的影響以達到政策和績效的正面反應(yīng)。因此這個“聯(lián)合行動能力”就是評價數(shù)字政府協(xié)同行動力的要素。政府在硬件和軟件方面做足措施，提升政府協(xié)同行動力的指數(shù)，促進政府協(xié)同行動力體系科學(xué)化，將縱向協(xié)同治理邏輯發(fā)揮出最大效用。

（三）數(shù)字政府服務(wù)的體驗邏輯

數(shù)字政府時代以“為人民服務(wù)為中心”為建設(shè)目標(biāo)是在數(shù)字信息時代對政府與公眾關(guān)系的價值理念的重構(gòu)。政府要向數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵點就是把握住“為人民服務(wù)為中心”的建設(shè)目標(biāo)，這是黨“為人民服務(wù)為中心”的價值理念在數(shù)字信息化時代的具體應(yīng)用。在傳統(tǒng)的行政場景中，政府通常是處于主導(dǎo)地位的，而行政相對人通常是處于被主導(dǎo)的地位的，基于這種邏輯思路，傳統(tǒng)的政府改革也是以政府為主導(dǎo)。但是隨著現(xiàn)代法治的發(fā)展以及對服務(wù)型政府建設(shè)的需求，以政府為中心的改革邏輯明顯不再符合社會的發(fā)展需要。從我國政府發(fā)布的有關(guān)“數(shù)字政府”的相關(guān)政策來看，圍繞著數(shù)字政府的核心詞匯主要是“治理”“服務(wù)”“改革”“共享”“最多跑一次”等等詞匯，這些詞匯表明現(xiàn)在的政府改革看到了民眾的真實需求，將民本邏輯貫徹到政府高效率的日常工作中[3]。而隨著這些新詞匯變得熱門，政府改革呈現(xiàn)出與政府信息化階段、電子政務(wù)建設(shè)階段完全不同的目標(biāo)差異[4]。在政府信息化階段和電子政務(wù)建設(shè)階段政府的改革目標(biāo)主要是側(cè)重于效率，注重的是如何利用“信息化”去“管理”；而在數(shù)字化階段則是注重對民眾的服務(wù)。同時服務(wù)型政府改革的這一目標(biāo)轉(zhuǎn)變也體現(xiàn)出政府法治化建設(shè)的需求，是對以人為本的法治理念的升華。

以“為人民服務(wù)為中心”的服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的價值理念主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面是注重公眾在政務(wù)活動中的兩感，即獲得感和體驗感。這就代表著政府在數(shù)字化的過程中必須時刻關(guān)注民眾的需求，將民眾的需求作為政策制定的導(dǎo)向，方便民眾的生活，提升民眾在政務(wù)活動中的參與感和獲得感。而這一點在以往各級地方政府的“數(shù)字政府”實踐中也有所涉及，例如深圳市的“入戶秒批”政策。另一方面就是在“數(shù)字政府”建設(shè)過程中注重公眾反饋，強化民眾的參與度。從“數(shù)字政府”的改革目標(biāo)來看，“數(shù)字政府”是為人民服務(wù)的，它的一系列制度、措施和政策都是圍繞著“服務(wù)”這個核心點展開的，所以在它的建設(shè)過程中，民眾作為直接參與者的感受就尤為重要。這些對政策最直接的反饋可以對建設(shè)的方向起到一定的指導(dǎo)作用，有利于政府及時改進建設(shè)過程中的優(yōu)缺點，不斷提高政務(wù)服務(wù)水平?？偠灾盀槿嗣穹?wù)”作為政府?dāng)?shù)字化建設(shè)改革目標(biāo)并不僅僅只是一句空話，它理應(yīng)作為政府?dāng)?shù)字化改革的價值內(nèi)核：將民眾參與度作為考核的必要標(biāo)準(zhǔn)、讓行政相對人也參與到政府?dāng)?shù)字化改革的運行系統(tǒng)中、將民眾的獲得感和參與感放在首位是數(shù)字政府改革的關(guān)鍵。

二、我國數(shù)字政府建設(shè)的法治困境

（一）數(shù)字化與法治化平衡問題

如上所述，誠然我國政府的數(shù)字化建設(shè)和法治化建設(shè)是非常重要的，但是當(dāng)數(shù)字化和法治化共進時也遇到了一些亟待解決的問題。一方面當(dāng)前我國政府在推進數(shù)字法治的過程中，數(shù)字化與法治化共進的一些理論問題逐步開始顯現(xiàn)。主要體現(xiàn)為憲法難題，但是這個問題卻從來不是一個真正的憲法問題?？v觀全球各國以往的政府改革都是以憲法為基礎(chǔ)的，畢竟憲法作為一個國家的母法，能夠為政府的改革行為提供憲法依據(jù)，保證改革行為的合法性。但是現(xiàn)在包括我國政府在內(nèi)的各國政府進行的政府?dāng)?shù)字法治建設(shè)和政府的數(shù)字化建設(shè)都缺少了憲法依據(jù)。究其原因還是各國的現(xiàn)行憲法在制憲時期并沒有預(yù)估到社會的數(shù)字化進程會如此之快，在制度設(shè)計上沒有為政府的數(shù)字化建設(shè)和數(shù)字法治建設(shè)預(yù)留法治空間，因此導(dǎo)致數(shù)字政府建設(shè)在理論上缺少了憲法條文支持。不過這個憲法難題目前只是停留在理論上，在政府?dāng)?shù)字化和數(shù)字法治化建設(shè)進程中并沒有演變成為一個實踐上的問題，因為當(dāng)今的網(wǎng)絡(luò)社會技術(shù)利益與技術(shù)風(fēng)險是并存的，社會成員在享受數(shù)字社會帶來的各項便利的同時也在承擔(dān)著數(shù)字信息社會的各項風(fēng)險，而這些風(fēng)險其中的很大一部分僅僅依靠某一個單一的社會成員個體是很難去規(guī)避的，必須依靠具有國家強制力的公權(quán)力去規(guī)避?；诖耍鐣蓡T需要政府對數(shù)字社會中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險加以規(guī)避，加強網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，同時也要求政府提供與數(shù)字社會發(fā)展相匹配的政務(wù)服務(wù)。因此社會成員的雙重需求就成為了數(shù)字信息時代憲法的默認條款，這個問題也就沒有成為政府?dāng)?shù)字法治改革實踐上的問題。

另一方面，數(shù)字法治政府改革的合法性也是值得深究的，究其原因就是政府為了滿足民眾的雙重需求。政府改革目的是為了行政相對人有更好的政務(wù)體驗，提升政務(wù)和民眾的向心力和凝聚力。但是一項改革，特別是事關(guān)國家民生的政務(wù)改革理應(yīng)有合法依據(jù)，以法律為基礎(chǔ)，依法推進建設(shè)進程。對數(shù)字法治改革的合法性證成可以加強對公權(quán)力的監(jiān)督，保障行政相對人的權(quán)利。因此我們必須要克服數(shù)字化和法治化的平衡問題。

（二）數(shù)字治理與科層化組織體系的協(xié)調(diào)難題

數(shù)字政府建設(shè)要求政府實行扁平化的治理模式，將以往的線下嚴苛的“科層級”模式轉(zhuǎn)變?yōu)榭v向協(xié)同治理模式，但是由于目前我國數(shù)字政府建設(shè)仍然在實踐階段，數(shù)字政府建設(shè)層級協(xié)作仍然存在需要補足的地方。首先，政府的業(yè)務(wù)邏輯需要重新梳理。以往的政府業(yè)務(wù)活動都是在線下辦理的，政府的工作人員和針對政府業(yè)務(wù)的相關(guān)法律、制度都是以方便行政相對人線下辦理為出發(fā)點的，但是數(shù)字政府的建設(shè)就使得我國的政府業(yè)務(wù)活動突破了線上線下的限制，使得線上線下的活動開始融合，因此如何優(yōu)化線上線下業(yè)務(wù)流程就成為了亟待解決的問題。但是業(yè)務(wù)協(xié)同并不是即時的，政府的各個部門在協(xié)同其他部門辦理政府業(yè)務(wù)時，由于網(wǎng)絡(luò)或者其他的人為原因極有可能會出現(xiàn)時間差導(dǎo)致信息溝通交流的不及時，進而導(dǎo)致政府業(yè)務(wù)呈現(xiàn)出碎片化的趨勢，無法打造出高效集中的政府業(yè)務(wù)運行流程。除此之外，部門業(yè)務(wù)尚未融合，各個部門間或者是不同層級政府部門的材料文件無法統(tǒng)一查詢也為業(yè)務(wù)流程優(yōu)化帶來了阻力。其次，政府的層級協(xié)同沒有從根本上得到發(fā)揮。當(dāng)個體不再獨立而是以協(xié)作的方式行事時，協(xié)同效應(yīng)便得以產(chǎn)生。也就是說，系統(tǒng)作用的發(fā)揮是由內(nèi)部各子系統(tǒng)或組成部分的協(xié)同作用決定的。協(xié)同越好，系統(tǒng)的整體性功能就越好[5]。所以要想充分發(fā)揮出政府層級間的協(xié)同力就需要將獨立的個體有機整合在一起，讓“獨立”的政府各級以協(xié)同的方式來處理政府業(yè)務(wù)。也就是政府組織采用扁平化的運行模式將各級主體——從省級到社區(qū)連接起來。但是在數(shù)字政府層級協(xié)同的過程中，中間級的政府組織沒能發(fā)揮出預(yù)想中的協(xié)同作用。其所起到的作用大部分依然是資料的收集上傳和傳達，市區(qū)一級沒有實現(xiàn)真正的協(xié)同。同時處于下層級的社區(qū)和村民居委會可以協(xié)同的事就更少，政府層級間的協(xié)同沒有發(fā)揮出它應(yīng)有的效力。最后，上下級政府間的權(quán)利和界限沒有得到明確的劃分。政府?dāng)?shù)字法治化建設(shè)在某種程度上來說也是為了加強政府、社會和市場間的協(xié)作關(guān)系，維護公共利益和促進經(jīng)濟利益增長。但是在以往的市場經(jīng)濟管理模式中，政府組織部門的各項職能經(jīng)常會有重疊，部門間遇事時多有推諉，導(dǎo)致市場經(jīng)濟發(fā)展受阻。然而到了數(shù)字信息時代政府部門權(quán)責(zé)不明的問題雖然有所改善卻依然存在，使得政府和社會還有市場的數(shù)字化合作路徑機制在一定程度上受到了阻礙。從以上三點可以看出，數(shù)字政府建設(shè)的層級協(xié)作水平不夠，無法發(fā)揮出共籌共建的凝聚力，共享共治合力，抑制了數(shù)字法治政府建設(shè)進程[6]。

（三）數(shù)字政府建設(shè)的路徑選擇難題

隨著數(shù)字政府建設(shè)不斷推進，各地各級政府也在實踐中不斷積累經(jīng)驗和教訓(xùn)，但是隨著各地不同模式試點的推進也逐步凸顯出一個問題——數(shù)字政府治理模式到底應(yīng)該選擇哪種路徑？從路徑選擇上來看，以浙江省和廣東省為例來探討這個問題，我國不同的地區(qū)所選擇的路徑是不盡相同的。浙江省推進的是“一網(wǎng)通辦的”治理模式，主要是建立一個服務(wù)平臺，服務(wù)平臺的主要功能就是起到中臺的作用，對行政相對人需要辦理的事項收件、辦件進行統(tǒng)一處理并精準(zhǔn)路由至審批系統(tǒng)。雖然浙江省在大力推進“線下辦”轉(zhuǎn)向“線上辦”，但是浙江省在線上收件、辦件和審批之外依然保留了傳統(tǒng)的窗口環(huán)節(jié)，并且增加了探索“網(wǎng)格員+幫辦”“互聯(lián)網(wǎng)+代辦”服務(wù)新模式。由此可見浙江省在探索數(shù)字政府時不僅僅考慮到了線上辦理的便捷性，還考慮到了老年人或者殘障人士的不便利，將線下環(huán)節(jié)保留并將這種幫助服務(wù)責(zé)任下派到社區(qū)、網(wǎng)格員，使得群眾在體驗數(shù)字政府線上辦理便捷性的同時也可以感受到政府的人文關(guān)懷。而廣東省數(shù)字政府建設(shè)主要是通過“粵省事”小程序進行的。在這個小程序上幾乎涵蓋了教育、醫(yī)療等等事關(guān)民生的方方面面，民眾通過這個小程序就可以辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。廣東省數(shù)字政府建設(shè)采用的是“政企合作、管運分離”的運營模式，在這種模式下，廣東省更加注重行政相對人辦理政務(wù)時文件資料的“減負”，要將“百姓跑腿”變成“數(shù)據(jù)跑路”，減輕行政相對人的負擔(dān)，提高行政效率[7]。從廣東的數(shù)字政府建設(shè)路徑來看，廣東的數(shù)字政府更加注重推進線上辦理，從回應(yīng)民眾公共服務(wù)需求出發(fā)，盡可能讓百姓少跑窗口。從以上兩個地區(qū)的數(shù)字政府建設(shè)實踐來看，現(xiàn)階段我國政府在推進數(shù)字政府改革時將線上辦理作為一個重點的改革方向。兩省在數(shù)字政府改革時，雖然在線上辦理之外還是保留了原來的線下窗口，但是相較于廣東省，浙江省的線下辦理是深入到了社區(qū)上門辦理——數(shù)字政府時代的人工窗口辦理理應(yīng)是為了方便老年人和殘障人士，他們的權(quán)益和需求是不應(yīng)該被忽視的。但是如果線下窗口是一直存在的會不會與數(shù)字政府的建設(shè)目標(biāo)相悖呢？我國的數(shù)字政府建設(shè)模式路徑究竟是應(yīng)該只有線上辦理還是線上辦理與線下辦理相結(jié)合？如果采用線上辦理和線下辦理相結(jié)合的方式應(yīng)該如何去實施？從廣東省的數(shù)字政府實踐來看，它在建設(shè)過程中沒有將線下辦理推進到“最后一公里”，傳統(tǒng)的人工辦理也只是在政務(wù)大廳保留，對于老年人以及行動不變的行政相對人多有不便。在這一方面雖然浙江省略有領(lǐng)先，但是具體的實施方式還需要優(yōu)化。

三、構(gòu)建政府?dāng)?shù)字法治治理制度

（一）強化以人為本和風(fēng)險治理的原則

為了推進數(shù)字化和法治化共進，必須要正視數(shù)字化和法治化在共進時存在的問題，構(gòu)建政府?dāng)?shù)字法治治理制度。構(gòu)建政府?dāng)?shù)字法治治理制度的前提就是要強化以人為本和風(fēng)險治理的原則。一方面理應(yīng)強化數(shù)字政府以人為本的價值取向，數(shù)字政府是以“為人民服務(wù)”為建設(shè)目標(biāo)，那么在構(gòu)建數(shù)字化和法治化共進的數(shù)字法治制度時就應(yīng)該將以人為本的價值取向強化。數(shù)字政府建設(shè)是從公眾的公共需求出發(fā)，檢驗制度是否得到有效實施的落腳點也是在公眾的滿意度上。因此，在政府?dāng)?shù)字法治制度的構(gòu)建上應(yīng)該進一步將人民的滿意度作為檢驗制度措施的標(biāo)準(zhǔn)，除了傳統(tǒng)的發(fā)放調(diào)查問卷以外，在網(wǎng)上政務(wù)平臺收集公眾的即時反饋也是很重要的。政府可以在政務(wù)平臺提供完服務(wù)后，設(shè)置一個即時反饋選項，不是強制性的，可以由民眾選擇是否跳過；主要功能就是收集民眾在使用完網(wǎng)上政務(wù)平臺后最直接的感受，內(nèi)容可以包括哪一部分使用不便和改進建議。要將以人為本的價值理念貫穿到制度建設(shè)的方方面面，滿足公眾對公共服務(wù)的需求[8]，優(yōu)化公眾對“線上辦理”的體驗，同時關(guān)心社會弱勢群體，讓“數(shù)字”也變得有溫度，真正打造一個數(shù)字化的政府。

另一方面社會風(fēng)險治理也是必不可少的。眾所周知，信息數(shù)字在給社會帶來便利的同時也帶來許多的風(fēng)險，例如個人信息的泄露、數(shù)據(jù)庫被攻擊等等，隨著這些隱藏的風(fēng)險逐步在社會生活中顯露出來，在政府?dāng)?shù)字化和法治化制度中建立風(fēng)險防控體系就顯得很有必要。首先，在風(fēng)險防控機制中明確政府掌握的個人信息的保管機關(guān)和信息。責(zé)任主體針對個人信息泄露和濫用的情況，政府在收集到以政務(wù)辦理為目的的個人信息時，應(yīng)該對這些信息進行統(tǒng)一安全的保管，建立個人信息泄露追責(zé)機制，明確對個人信息保管環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)，做到權(quán)責(zé)一致；并且制定信息泄露后的補救措施，例如攔截、屏蔽或者“抹”掉所泄露的信息。其次，現(xiàn)在辦公資料和文件都存儲在網(wǎng)上，作為大量數(shù)據(jù)的持有者，如果政府的數(shù)據(jù)庫遭到外來黑客襲擊或者其他原因?qū)е聲簳r不可用時，很可能會造成政務(wù)暫時無法辦理，影響民眾的體驗感和好感度。因此要設(shè)置應(yīng)急防控措施，保證政府在緊急情況下不依賴數(shù)據(jù)庫也可以滿足民眾的需求。最后要深化風(fēng)險治理的理念。在數(shù)字信息時代深化風(fēng)險治理的理念可以更加有效地應(yīng)對社會發(fā)展變化帶來的問題，將隱藏的風(fēng)險及時遏制住，提升公眾體驗，使得政府?dāng)?shù)字化和法治化建設(shè)高效推進。

（二）創(chuàng)新平臺驅(qū)動的數(shù)字政府治理路徑

數(shù)字政府建設(shè)有助于推進我國國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，實際上是政府決策科學(xué)化和社會精準(zhǔn)治理化的治理方式[9]。從現(xiàn)在各地對數(shù)字政府建設(shè)的實踐經(jīng)驗來看，創(chuàng)新平臺驅(qū)動的數(shù)字政府建設(shè)路徑是構(gòu)建政府?dāng)?shù)字法治制度不可缺少的一部分。首先，以平臺驅(qū)動的數(shù)字政府要打破“信息孤島”，構(gòu)建平臺大數(shù)據(jù)共享模式。各個政府部門所掌握的不同數(shù)據(jù)要在平臺上共享，大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)治理是數(shù)字政府治理的重點。對于輿情反映的數(shù)據(jù)以及政府在日常政務(wù)工作或者突發(fā)政務(wù)事件中的數(shù)據(jù)要做到及時采取，開發(fā)出相關(guān)的數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，再對所采取到的數(shù)據(jù)進行分類，用可視化的方式在平臺上展現(xiàn)出來，同時將原始數(shù)據(jù)和分析后的數(shù)據(jù)都保存在數(shù)據(jù)庫中——在電子程序上要保證數(shù)據(jù)采集行為和存儲的合法性，這樣保證政府部門在需要這些數(shù)據(jù)的時候不需要二次采集，保證政務(wù)處理的高效化。其次，數(shù)字政府應(yīng)該構(gòu)建跨層級統(tǒng)籌建設(shè)管理體制與整體聯(lián)動機制。以平臺驅(qū)動的數(shù)字政府治理應(yīng)該簡化各層級間的批準(zhǔn)手續(xù)。一方面從外部來看，數(shù)字政府外部平臺是一個可以聯(lián)系公眾、社會企業(yè)以及政府各個機構(gòu)的平臺，在這個平臺上公眾可以得到優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)。因此政府可以簡化社會公眾參與平臺的程序和方式，建立整體聯(lián)動機制以保證政府和公眾的聯(lián)動效果。另一方面從內(nèi)部平臺來看，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建跨層級統(tǒng)籌建設(shè)管理機制以增強政府內(nèi)部機構(gòu)的協(xié)同溝通能力。對政府機構(gòu)的權(quán)責(zé)重新調(diào)整或者重組，撇棄傳統(tǒng)的上傳下達的模式，各級政府機構(gòu)的溝通可以在平臺上完成操作，保證政務(wù)處理的高效性。最后發(fā)揮政務(wù)中臺的作用。政務(wù)中臺是一種實現(xiàn)應(yīng)用級的能力共享平臺[10]。它將組織協(xié)同運行的其他能力，例如數(shù)據(jù)、協(xié)同和交互能力進一步細化和重組，實現(xiàn)資源利用的最大化，保證其他平臺的順利運行。同時，政務(wù)中臺應(yīng)該包括服務(wù)中臺和協(xié)同中臺。服務(wù)中臺的主要功能是處理與服務(wù)的相關(guān)事項，包含但不限于政府服務(wù)評價、服務(wù)反饋等等，服務(wù)中臺將收集到的信息轉(zhuǎn)送到其他平臺，以優(yōu)化其他數(shù)字政府平臺的民眾體驗。協(xié)同中臺則是對政府的各項表單審理、事項審理等等集中處理。協(xié)同中臺的主要作用就是將各個部門需要協(xié)同的部分集中起來，統(tǒng)一在協(xié)同平臺上專門處理，實現(xiàn)高效化的治理。當(dāng)然無論是服務(wù)平臺還是協(xié)同平臺都包括一個專門處理數(shù)據(jù)的子平臺，以保證平臺對數(shù)據(jù)開發(fā)和服務(wù)等相關(guān)需求。

（三）數(shù)字監(jiān)管模式創(chuàng)新

政府治理模式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型同時也要求傳統(tǒng)的政府監(jiān)管模式轉(zhuǎn)向數(shù)字化方式。監(jiān)管科技發(fā)展的動力原點是需要監(jiān)管科技的不斷創(chuàng)新來克服傳統(tǒng)監(jiān)管方式效率低下和監(jiān)管能力不足的問題[11]。數(shù)字監(jiān)管模式的創(chuàng)新主要是要將“合法”和“管用”兩種不同的邏輯結(jié)合起來，構(gòu)建符合社會經(jīng)濟發(fā)展和數(shù)字技術(shù)特征的監(jiān)管模式。首先，為了保證監(jiān)管工具的合法性，應(yīng)當(dāng)以開放式的立法回應(yīng)監(jiān)管工具創(chuàng)新的需求。傳統(tǒng)法律的監(jiān)管行為在界定上是固化的，通常只能在框架內(nèi)解釋為行政處罰、行政強制等等，但是這種界定方式顯然不太適合數(shù)字監(jiān)管需求。因此對于瞬息萬變的監(jiān)管需求，立法在規(guī)定監(jiān)管制度時應(yīng)該按照以往的監(jiān)管經(jīng)驗和未來可能出現(xiàn)的情況制定出一個大的原則，允許各個行政機關(guān)在這個原則指導(dǎo)下和精神范圍內(nèi)按照法定程序制定出詳細的細則。并且法律也不應(yīng)該固化監(jiān)管行為的名稱，而應(yīng)該將這一類的監(jiān)管行為都歸納到新行政監(jiān)管行為中，以便實現(xiàn)對監(jiān)管行為的可預(yù)期性和可操作性。其次，在監(jiān)管工具的合理性問題方面應(yīng)當(dāng)堅持比例原則。比例原則著眼于法益均衡，將其與動態(tài)監(jiān)管相融合有利于監(jiān)管目的的實現(xiàn)。在具體的制度構(gòu)建上應(yīng)該分別看待監(jiān)管機關(guān)和立法機關(guān)、監(jiān)管機關(guān)和監(jiān)管對象之間的關(guān)系。從監(jiān)管機關(guān)和立法機關(guān)的方面來看，立法機關(guān)制定的是一個大框架，具體的細則是由監(jiān)管機關(guān)制定，因此監(jiān)管機關(guān)就擁有了一定的裁量權(quán)，并且成為控權(quán)的主體，確保自身在司法審查中合法。因此監(jiān)管機關(guān)要合理運用約談、整改、暫停相關(guān)業(yè)務(wù)和行政制裁來制定合適的監(jiān)管方式。從監(jiān)管機關(guān)和監(jiān)管對象的方面來看，應(yīng)該由監(jiān)管機關(guān)來確定監(jiān)管底線，再由監(jiān)管對象去落實。經(jīng)濟社會和數(shù)字技術(shù)的發(fā)展太快，監(jiān)管機關(guān)很難對監(jiān)管需求做出即時回應(yīng)，因此作為更能及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)管需求的監(jiān)管對象也就是平臺來說，由其落實監(jiān)管底線更具有可行性和時效性。最后，通過程序限制監(jiān)管機關(guān)的裁量權(quán)。由上文可知監(jiān)管機關(guān)是享有一定的裁量權(quán)的，并且在比例原則的指導(dǎo)下對自身控權(quán)，但是這對于裁量權(quán)的監(jiān)督是不夠的。因此應(yīng)當(dāng)發(fā)揮程序價值，在程序上對裁量權(quán)加以限制。通過與監(jiān)管對象合作，在程序上及時尋求監(jiān)管對象的反饋，并在政策上及時反應(yīng)；事先表明監(jiān)管底線，發(fā)布指導(dǎo)案例，引導(dǎo)監(jiān)管對象實現(xiàn)有效監(jiān)管。這表明，對裁量權(quán)的限制需要從傳統(tǒng)靜態(tài)的“要件—效果”關(guān)聯(lián)性判斷，轉(zhuǎn)移到“監(jiān)管過程需求—主體角色充權(quán)—激勵遵從實現(xiàn)—監(jiān)管方案適格”的動態(tài)復(fù)合性判斷上來[12]。

結(jié)論

我國目前正處在飛速發(fā)展的數(shù)字信息時代，數(shù)字化和法治化的政府治理模式都是未來國家治理的大趨勢。在這個時代，如何去創(chuàng)新數(shù)字化和法治化的政府治理方式就是重中之重。明確數(shù)字政府在建設(shè)中的問題，采集公眾反饋并及時回應(yīng)；通過平臺實現(xiàn)政府層級間的協(xié)同，推動數(shù)字政府由智能政府向智慧政府的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建一個符合社會發(fā)展的數(shù)字法治制度。數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)該堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展策略，全面塑造經(jīng)濟社會發(fā)展新優(yōu)勢，積極探索通過數(shù)字技術(shù)革新賦能政府治理，實現(xiàn)政府治理法治化與數(shù)字化深度融合[13]。但是在數(shù)字法治建設(shè)中，無論是在實踐層面還是在理論層面，制度的構(gòu)建者和學(xué)者所關(guān)注到的都是社會風(fēng)險和技術(shù)風(fēng)險問題，鮮少有注意到數(shù)字法治政府建設(shè)中的倫理風(fēng)險，例如公民的身份認同問題，以及數(shù)字資源地區(qū)差異帶來的數(shù)字權(quán)利義務(wù)不對等，如何構(gòu)建制度化的措施去解決這些問題也是值得我們深思的。