于敬冉，秦 勇

[中國(guó)石油大學(xué)(華東) ，山東青島 266555]

一、問題的提出

隨著中國(guó)生態(tài)環(huán)境損害日益嚴(yán)重，環(huán)境損害責(zé)任承擔(dān)方式逐漸多樣化，2012年，我國(guó)設(shè)立了環(huán)境民事公益訴訟制度。2017年《民法總則》實(shí)施，高度重視環(huán)境污染與治理問題，提出“綠色原則”；2021年《民法典》第1234條正式將損害生態(tài)環(huán)境的修復(fù)責(zé)任寫入，響應(yīng)了最高人民法院明確提出的樹立以修復(fù)為主的現(xiàn)代環(huán)境資源司法理念，生態(tài)修復(fù)責(zé)任的地位逐漸凸顯。我國(guó)對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任雖然沒有專門立法，但“生態(tài)修復(fù)”在一些環(huán)境保護(hù)的單行立法與文件中均有體現(xiàn)。

2015年最高人民法院發(fā)布的兩個(gè)司法解釋引發(fā)了生態(tài)修復(fù)責(zé)任和恢復(fù)原狀責(zé)任的性質(zhì)之爭(zhēng)，根據(jù)《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境公益訴訟解釋》)第20條和《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任解釋》)第14條的規(guī)定，被侵權(quán)人請(qǐng)求恢復(fù)原狀的，法院可裁判責(zé)任人承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任。可見，最高人民法院認(rèn)為生態(tài)修復(fù)責(zé)任只是恢復(fù)原狀責(zé)任的擴(kuò)充性解釋，而非創(chuàng)設(shè)新的責(zé)任承擔(dān)方式[1]。之后，在2016年《民法總則》的制定過程中，初次審議后向社會(huì)征求意見草案第160條第5項(xiàng)將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”與“恢復(fù)原狀”并列，將生態(tài)修復(fù)責(zé)任認(rèn)為是一種新的民事責(zé)任承擔(dān)方式，但是二次審議通過的草案又將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”刪除。這引起了學(xué)界的廣泛熱議，可以看出，官方的解讀傾向于生態(tài)修復(fù)責(zé)任是恢復(fù)原狀責(zé)任的擴(kuò)充解釋，可為恢復(fù)原狀責(zé)任所包含[2]。而學(xué)界對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)有不同的理解，有的學(xué)者認(rèn)為生態(tài)修復(fù)與民法中的恢復(fù)原狀在救濟(jì)對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式等方面均有差異，不將生態(tài)修復(fù)責(zé)任納入民事責(zé)任承擔(dān)方式是科學(xué)、合理的安排[1]；有的學(xué)者認(rèn)為生態(tài)修復(fù)責(zé)任并非單一的責(zé)任，司法實(shí)踐中多數(shù)情況下用的是多種責(zé)任集合，恢復(fù)原狀只是修復(fù)生態(tài)環(huán)境的一環(huán)，生態(tài)修復(fù)的范圍遠(yuǎn)比恢復(fù)原狀大得多，兩者在內(nèi)涵上有一定的同質(zhì)性，但又有明顯區(qū)別，不可相互替代[3]；還有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)修復(fù)是國(guó)家義務(wù)，只能由國(guó)家組織實(shí)施，民事主體無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)，生態(tài)修復(fù)責(zé)任并不是環(huán)境法律責(zé)任的具體形態(tài)[4]。

生態(tài)修復(fù)責(zé)任究竟是否被傳統(tǒng)民法恢復(fù)原狀責(zé)任所涵蓋？他們的區(qū)別體現(xiàn)在何處？生態(tài)修復(fù)責(zé)任如何在實(shí)踐中進(jìn)行調(diào)適？這些都是學(xué)界尚未取得一致但對(duì)于修護(hù)生態(tài)秩序、遏制不法行為具有重要意義的關(guān)切問題。故筆者對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任與恢復(fù)原狀責(zé)任進(jìn)行厘清，同時(shí)針對(duì)我國(guó)生態(tài)修復(fù)責(zé)任規(guī)范構(gòu)造中所存在的問題，在立法、責(zé)任主體、目標(biāo)、配套制度等方面予以完善，以期對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)有所裨益。

二、法理廓清：生態(tài)修復(fù)作為一種新型環(huán)境法律責(zé)任的理論證成

在生態(tài)修復(fù)責(zé)任性質(zhì)的爭(zhēng)論中，最主要的爭(zhēng)議點(diǎn)便是生態(tài)修復(fù)責(zé)任與傳統(tǒng)民法領(lǐng)域恢復(fù)原狀責(zé)任的關(guān)系。兩者在以損害為前提、包含修復(fù)之內(nèi)容、以價(jià)值和利益恢復(fù)為目標(biāo)等方面確實(shí)存在共性，但生態(tài)修復(fù)責(zé)任在概念、性質(zhì)、內(nèi)容與對(duì)象、方式與標(biāo)準(zhǔn)等方面區(qū)別于恢復(fù)原狀責(zé)任，是一種新型環(huán)境法律責(zé)任。具體而言：

(一)兩者內(nèi)涵不同

“修復(fù)”在法學(xué)領(lǐng)域的研究應(yīng)用溯源于北美地區(qū)的“恢復(fù)性司法”，該司法方式運(yùn)用較為和諧、有效的方式，強(qiáng)調(diào)對(duì)犯罪所造成的結(jié)果的恢復(fù)性。而“修復(fù)”應(yīng)用于環(huán)境責(zé)任的語(yǔ)義應(yīng)當(dāng)是通過人工方法與力量對(duì)受損害的環(huán)境進(jìn)行修理、整治，使之狀態(tài)、功能等恢復(fù)到較好狀態(tài)[5]。生態(tài)修復(fù)的對(duì)象不僅是被污染的環(huán)境，還包括生態(tài)系統(tǒng)整體的紊亂及生態(tài)功能的退化。據(jù)此，筆者認(rèn)為生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵是借助人工的力量與方法，遵循生態(tài)系統(tǒng)自身運(yùn)行規(guī)律、利用其自身調(diào)節(jié)能力，對(duì)受損、退化的生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)組成部分進(jìn)行修理、整治，使生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、生態(tài)服務(wù)功能、生態(tài)價(jià)值、生態(tài)品質(zhì)等恢復(fù)到較好狀態(tài)或受損前狀態(tài)，乃至更好的狀態(tài)。

恢復(fù)原狀責(zé)任規(guī)定于《民法典》第273條，是民事責(zé)任承擔(dān)方式之一，它更強(qiáng)調(diào)對(duì)“原樣”的恢復(fù)。適用恢復(fù)原狀責(zé)任需要符合兩個(gè)前提：有事實(shí)上的可能性和價(jià)值上的必要性，即如果受損害的權(quán)益不具有恢復(fù)的可能性或?qū)κ軗p害的權(quán)益進(jìn)行恢復(fù)無(wú)法補(bǔ)償損害帶來(lái)的損失，那恢復(fù)原狀也就沒有必要和意義了。相比較而言，生態(tài)修復(fù)責(zé)任并非機(jī)械地要求原狀的恢復(fù)，而是要求生態(tài)結(jié)構(gòu)、生態(tài)服務(wù)功能、生態(tài)價(jià)值、生態(tài)品質(zhì)等整體價(jià)值的恢復(fù)。

(二)兩者法律性質(zhì)不同

恢復(fù)原狀責(zé)任作為傳統(tǒng)環(huán)境民事責(zé)任，屬于私法責(zé)任領(lǐng)域，以救濟(jì)私益為主。生態(tài)修復(fù)責(zé)任則更以保護(hù)公共生態(tài)環(huán)境利益為目標(biāo)和價(jià)值取向，兼具公法與私法責(zé)任。生態(tài)環(huán)境損害是對(duì)社會(huì)公眾所享有的生態(tài)利益的侵害，所以生態(tài)修復(fù)責(zé)任包含公法手段對(duì)損害的預(yù)防、恢復(fù)和救濟(jì)是題中應(yīng)有之義。我國(guó)《憲法》第26條規(guī)定，國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！董h(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?？梢?，我國(guó)法律在憲法以及環(huán)境保護(hù)基本法中均明確了政府保護(hù)環(huán)境的職責(zé)。雖然現(xiàn)在尚未具體規(guī)定國(guó)家在生態(tài)修復(fù)中可采取什么手段、承擔(dān)何種義務(wù)，但生態(tài)修復(fù)責(zé)任對(duì)于國(guó)家保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境具有重要意義。實(shí)際上，環(huán)境法律的綜合性本就決定了生態(tài)修復(fù)責(zé)任不可能像恢復(fù)原狀責(zé)任一樣只有民法責(zé)任一種法律屬性，它是具有多元法律性質(zhì)的一種新型綜合性法律責(zé)任。

(三)兩者救濟(jì)的內(nèi)容與對(duì)象不同

恢復(fù)原狀責(zé)任只有自然修復(fù)這一重屬性，該責(zé)任主要是針對(duì)受損害的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，以期達(dá)到恢復(fù)生態(tài)要素受損害之前的圓滿狀態(tài)。恢復(fù)原狀責(zé)任通常適用于對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的救濟(jì)，作為環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，其維護(hù)的目標(biāo)法益較為基礎(chǔ)，一般是對(duì)單一、具體、微觀、靜態(tài)的受損害環(huán)境要素進(jìn)行恢復(fù)?；謴?fù)原狀的對(duì)象易于支配，修復(fù)過程相比之下較為簡(jiǎn)單，但修復(fù)效果遠(yuǎn)達(dá)不到生態(tài)修復(fù)所能兼顧的社會(huì)效果。

生態(tài)修復(fù)包括自然修復(fù)與社會(huì)修復(fù)雙重屬性。生態(tài)修復(fù)責(zé)任是針對(duì)動(dòng)態(tài)的、復(fù)合型、多維的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行自然修復(fù)治理，維護(hù)生態(tài)平衡。我國(guó)有學(xué)者早在上世紀(jì)80年代即提出“社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)”的概念[4]。當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人類生存需求不可避免要對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞，現(xiàn)實(shí)中對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)要達(dá)到完全恢復(fù)的效果也較為困難，生態(tài)修復(fù)責(zé)任在維護(hù)生態(tài)、保護(hù)環(huán)境與社會(huì)發(fā)展之間尋得平衡，使之互利共贏，和諧發(fā)展。生態(tài)修復(fù)責(zé)任適用于生態(tài)權(quán)、環(huán)境權(quán)之救濟(jì)，是環(huán)境法所確認(rèn)和保護(hù)的社會(huì)權(quán)，區(qū)別于民法確認(rèn)和保護(hù)的私權(quán)。生態(tài)利益既是公益又是私益，是生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類生產(chǎn)、生活的環(huán)境條件產(chǎn)生的非物質(zhì)性的有益影響和有利效果，這一利益最終體現(xiàn)為滿足人民對(duì)良好環(huán)境質(zhì)量需要的精神利益，即“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能”[6]。生態(tài)利益是地球生態(tài)安全、生態(tài)系統(tǒng)功能穩(wěn)定以及人類健康保護(hù)的重要保障，是不確定的多數(shù)人利益，更是涉及國(guó)家基本人權(quán)的保障的利益，這就體現(xiàn)了生態(tài)修復(fù)責(zé)任的公益性[7]。它不僅要求生態(tài)環(huán)境不對(duì)人類的生產(chǎn)、生活產(chǎn)生負(fù)面影響，并且要求生態(tài)環(huán)境與人類社會(huì)相互促進(jìn)融合，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)修復(fù)的雙重屬性還體現(xiàn)在實(shí)踐中生態(tài)修復(fù)的手段中，既包括退耕還林、退耕還草、異地補(bǔ)植、繳納生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用等對(duì)自然的修復(fù)措施，也包括對(duì)于調(diào)整結(jié)構(gòu)、生態(tài)移民等影響生態(tài)平衡的社會(huì)發(fā)展問題的解決。例如對(duì)采煤塌陷區(qū)的治理修復(fù)，既要做好因煤礦坍塌造成的塌陷區(qū)生態(tài)環(huán)境污染毀壞的治理與修復(fù)，又要兼顧因煤炭坍塌與環(huán)境修復(fù)而引發(fā)的失業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及城鎮(zhèn)化等社會(huì)問題的解決[8]。質(zhì)言之，生態(tài)修復(fù)責(zé)任包含的社會(huì)修復(fù)內(nèi)容區(qū)別于恢復(fù)原狀責(zé)任所包含的基礎(chǔ)性、財(cái)產(chǎn)性的私益。

(四)兩者修復(fù)的方式與標(biāo)準(zhǔn)不同

恢復(fù)原狀通常是存在過錯(cuò)的責(zé)任人自行修復(fù)，采取手段對(duì)被破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行物理性修復(fù)，使其恢復(fù)至原來(lái)的狀態(tài)?；謴?fù)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)達(dá)到受損害之前的狀態(tài)，可替代性低，僅可以針對(duì)受損害的財(cái)產(chǎn)本身。若無(wú)法恢復(fù)原樣，一般采取金錢賠償?shù)姆绞教娲?，并不需要考慮生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益這三方利益的協(xié)調(diào)。

生態(tài)修復(fù)不僅僅需要有過錯(cuò)的主體參與，還需要政府、社會(huì)公共機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾的參與。該責(zé)任方式除了要求對(duì)受損害的環(huán)境進(jìn)行修理恢復(fù)之外，更強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值與功能的修復(fù)，要求結(jié)合環(huán)境基準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等因素，對(duì)整個(gè)受損生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定進(jìn)行修復(fù)，平衡社會(huì)公共利益。由于生態(tài)系統(tǒng)具有流動(dòng)性，生態(tài)修復(fù)要充分考慮周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)改善以及相關(guān)主體的利益。這就使得生態(tài)修復(fù)的責(zé)任方式更加靈活、動(dòng)態(tài)、具有系統(tǒng)性和替代性。正如最高人民法院《環(huán)境公益訴訟解釋》第20條規(guī)定，當(dāng)環(huán)境受損無(wú)法進(jìn)行修復(fù)或進(jìn)行原地修復(fù)成本較高時(shí)，也可以通過異地補(bǔ)植等替代性修復(fù)方式恢復(fù)生態(tài)容量。故生態(tài)修復(fù)責(zé)任體系不僅包括停止侵害、賠償損失等責(zé)任方式，綜合各地生態(tài)修復(fù)的實(shí)踐，主要還有退耕還林(草)、以糧代販；封山禁牧、舍飼養(yǎng)畜；生態(tài)移民等[9]?？偠灾?，生態(tài)系統(tǒng)的原始狀態(tài)難以確定，它處于不斷的物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)和信息傳遞中，任何一個(gè)生態(tài)要素都不是民法意義上的“物”，因此對(duì)生態(tài)系統(tǒng)而言，不存在民法意義上的“恢復(fù)原狀”[1]。

綜上所述，生態(tài)修復(fù)責(zé)任與恢復(fù)原狀責(zé)任在概念、性質(zhì)、救濟(jì)的對(duì)象與內(nèi)容、修復(fù)的方式與標(biāo)準(zhǔn)等方面有本質(zhì)性的差異，不能將生態(tài)修復(fù)責(zé)任看作恢復(fù)原狀責(zé)任的延伸，而應(yīng)當(dāng)將其作為一種新型環(huán)境生態(tài)責(zé)任，維護(hù)生態(tài)與社會(huì)的平衡。在環(huán)境損害修復(fù)實(shí)踐中，絕大多數(shù)情況下無(wú)法達(dá)到“將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能”的要求，或是恢復(fù)原狀成本巨大卻效益低下，也并非所有的環(huán)境損害都有必要進(jìn)行復(fù)原?；謴?fù)原狀責(zé)任逐漸不適應(yīng)、不符合生態(tài)系統(tǒng)的客觀規(guī)律，傳統(tǒng)環(huán)境責(zé)任形式日益顯露出局限性。但是，生態(tài)修復(fù)責(zé)任并非絕對(duì)獨(dú)立的一種責(zé)任形式，并非與恢復(fù)原狀、賠償損失等傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任完全分裂開來(lái)?；謴?fù)原狀責(zé)任所蘊(yùn)涵的價(jià)值、功能、理念為生態(tài)修復(fù)責(zé)任的確立提供了基石，可以說(shuō)，生態(tài)修復(fù)責(zé)任是恢復(fù)原狀責(zé)任的生態(tài)化[10]。所以，生態(tài)修復(fù)責(zé)任的確立可以參照恢復(fù)原狀責(zé)任所體現(xiàn)的價(jià)值、功能、理念，并填補(bǔ)私法救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的不足。

三、我國(guó)生態(tài)修復(fù)責(zé)任制度的缺陷

盡管在立法與實(shí)踐中，生態(tài)修復(fù)責(zé)任已初露頭角，但其仍處于實(shí)踐與理論發(fā)展初期，存在許多問題與缺陷，亟須我們的重視，具體而言：

(一)生態(tài)修復(fù)責(zé)任立法缺失

我國(guó)傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)立法以控制環(huán)境污染、預(yù)防生態(tài)破壞為主導(dǎo)，生態(tài)修復(fù)制度設(shè)計(jì)薄弱，雖然環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)法《環(huán)境保護(hù)法》、《民法典》和最高院司法解釋等法律文件對(duì)生態(tài)修復(fù)制度有所規(guī)定，但條文較為籠統(tǒng)、概括，沒有進(jìn)一步進(jìn)行解釋。生態(tài)修復(fù)的一些具體方式、程序等散見于一些環(huán)境保護(hù)單行法中，如《水土保持法》第四章對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任具體履行方式作出介紹，還提及了多渠道籌集修復(fù)資金；《土地復(fù)墾條例》對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀土地、歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地的復(fù)墾進(jìn)行管理，規(guī)定了不同主體的治理責(zé)任、復(fù)墾驗(yàn)收與激勵(lì)措施等。一方面，大多數(shù)情況下我們僅將生態(tài)修復(fù)當(dāng)作一種技術(shù)手段而忽略了對(duì)它進(jìn)行系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)。誠(chéng)然，事前預(yù)防與事中控制的現(xiàn)行環(huán)境法律管理模式極大地減少了人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)產(chǎn)生的破壞，對(duì)環(huán)境保護(hù)起到了不可估量的作用。但事實(shí)上，我國(guó)長(zhǎng)期受經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)于環(huán)境保護(hù)的觀念影響，粗放式發(fā)展模式與寬松的監(jiān)管模式導(dǎo)致環(huán)境污染與生態(tài)破壞無(wú)法避免，環(huán)境污染與生態(tài)破壞速度遠(yuǎn)超生態(tài)系統(tǒng)的自凈速度[11]。另一方面，頂層設(shè)計(jì)不明確導(dǎo)致了各分支立法在生態(tài)修復(fù)方面各自為戰(zhàn)，促生了各種司法解釋、地方性法規(guī)與政策。沒有系統(tǒng)的立法不利于生態(tài)環(huán)境的整體性修復(fù)，易造成同案不同判的弊病?？梢?，現(xiàn)行制度無(wú)法從根本上解決已經(jīng)造成的生態(tài)環(huán)境破壞問題。

(二)修復(fù)主體范圍狹窄

在我國(guó)現(xiàn)行制度規(guī)范中，《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定企事業(yè)單位以及其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)承擔(dān)環(huán)境污染和環(huán)境破壞的相關(guān)法律責(zé)任，《土地復(fù)墾條例》規(guī)定了“誰(shuí)損害，誰(shuí)復(fù)墾”的原則，《水污染防治法》第90條規(guī)定因其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接污染水體的主體對(duì)水污染進(jìn)行治理。可見，我國(guó)生態(tài)修復(fù)責(zé)任主要由生態(tài)環(huán)境的直接損害者承擔(dān)。至于無(wú)法確定損害主體的，由政府承擔(dān)治理修復(fù)責(zé)任，這也是國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)公共職能的體現(xiàn)?！睹穹ǖ洹返?234條也規(guī)定生態(tài)修復(fù)責(zé)任主要追究侵權(quán)人的責(zé)任。但是，與民事侵權(quán)角度認(rèn)定環(huán)境污染通常由侵權(quán)人違法排污行為導(dǎo)致不同，生態(tài)環(huán)境破壞的原因多樣，有的侵害結(jié)果并非侵權(quán)人一方導(dǎo)致，還可能有一些潛在的、正常的自然開發(fā)行為的參與，共同導(dǎo)致了生態(tài)破壞的結(jié)果。所以，僅以環(huán)境破壞者作為修復(fù)主體過于狹窄，無(wú)法有力承擔(dān)生態(tài)修復(fù)的巨額花費(fèi)，也并不利于責(zé)任的公平承擔(dān)。美國(guó)《超級(jí)基金法》規(guī)定，潛在環(huán)境責(zé)任人對(duì)造成環(huán)境損害的行為也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，如對(duì)于危險(xiǎn)廢物設(shè)施的治理，責(zé)任人除了棄置危險(xiǎn)廢物的污染者，另外還包括危險(xiǎn)廢棄物的所有人、經(jīng)營(yíng)管理人；處理污染物時(shí)運(yùn)營(yíng)處置設(shè)施的一方；為處置污染物的污染運(yùn)輸方等，突破了直接責(zé)任人的范圍。

而我國(guó)實(shí)踐中，多數(shù)案件實(shí)際上是由政府統(tǒng)籌進(jìn)行生態(tài)修復(fù)工作，直接責(zé)任人與受益人僅作為參與人。行政機(jī)關(guān)在利用國(guó)家財(cái)政承擔(dān)修復(fù)責(zé)任后，也鮮有向有責(zé)任的污染企業(yè)追償?！罢I單”弱化了污染企業(yè)的責(zé)任，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生極大負(fù)面影響。生態(tài)環(huán)境破壞涉及的主體范圍廣，故適當(dāng)擴(kuò)大應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的主體范圍，合理劃分各相關(guān)主體的修復(fù)義務(wù)，才能更加有效地推進(jìn)生態(tài)修復(fù)，發(fā)揮生態(tài)修復(fù)的法律價(jià)值與社會(huì)價(jià)值。

(三)修復(fù)目標(biāo)不合理

目前，我國(guó)生態(tài)修復(fù)呈現(xiàn)出重功績(jī)的現(xiàn)象，修復(fù)著重針對(duì)重污染的部分區(qū)域，急于解決典型、重點(diǎn)的環(huán)境問題，以達(dá)到地方環(huán)境質(zhì)量考核指標(biāo)或滿足土地利用需要，修復(fù)目標(biāo)的制定并不合理。首先，修復(fù)目標(biāo)制定片面，往往僅針對(duì)某一典型環(huán)境要素的污染進(jìn)行治理，忽略了生態(tài)系統(tǒng)的整體性與流動(dòng)性，導(dǎo)致雖然該環(huán)境要素情況得到改善，但整體生態(tài)系統(tǒng)功能遭受更大破壞。其次，修復(fù)存在妥協(xié)性和功利性，修復(fù)往往會(huì)涉及到不同利益主體之間利益博弈以及不同種類利益如修復(fù)成本等的價(jià)值平衡，導(dǎo)致生態(tài)修復(fù)目標(biāo)讓位于更大的利益[12]。地方政府為了短期政績(jī)的考核與經(jīng)濟(jì)需要，會(huì)采取收效快但不合理的修復(fù)方式，如將垃圾不經(jīng)處理掩埋與焚燒，對(duì)大氣和土壤環(huán)境損害留下隱患。過度的、違反了生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)律的人工干預(yù)在短期內(nèi)雖然看上去頗有成效，但實(shí)際上只是生態(tài)系統(tǒng)各組成元素之間的污染轉(zhuǎn)嫁。再次，修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制定困難，實(shí)踐中在生態(tài)環(huán)境損害形成前，很少會(huì)有人對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值功能進(jìn)行評(píng)估，生態(tài)修復(fù)中所衡量的“生態(tài)系統(tǒng)的原始狀態(tài)與價(jià)值”本就是一個(gè)模糊的參照標(biāo)準(zhǔn)。如何將這些指標(biāo)量化評(píng)估，如何衡量修復(fù)的可能性與成本，使用什么樣的修復(fù)技術(shù)也在目標(biāo)認(rèn)定的技術(shù)方面提出了較高要求。生態(tài)系統(tǒng)的損害與修復(fù)可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，每一件生態(tài)環(huán)境損害案件及其生態(tài)修復(fù)責(zé)任的確定與履行都是不同的，這就更增加了修復(fù)目標(biāo)制定的復(fù)雜性。

(四)資金保障缺乏體系

1988年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《污染源治理專項(xiàng)基金有償使用暫行辦法》，盡管該辦法在實(shí)施不久后被停用，但影響較為久遠(yuǎn)。2017年，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》對(duì)環(huán)境修復(fù)金的使用與管理作出規(guī)定，為各地方試點(diǎn)提供了參考。但《改革方案》規(guī)定的賠償金適用范圍忽略了在生態(tài)修復(fù)方面的應(yīng)用。我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)生態(tài)修復(fù)基金管理規(guī)定尚不統(tǒng)一，單行法和地方性法規(guī)各自為政。如《土地復(fù)墾條例》規(guī)定了對(duì)不同性質(zhì)的土地進(jìn)行復(fù)墾的費(fèi)用管理與使用；2020年修訂后實(shí)施的《森林法》規(guī)定占用林地的單位應(yīng)當(dāng)繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)且?？顚Ｓ?。地方上，貴州省特別成立生態(tài)損害賠償基金，主要應(yīng)用于生態(tài)修復(fù)以及一些相關(guān)的應(yīng)急處理、公益訴訟等；山東省、吉林省出臺(tái)的治理環(huán)境生態(tài)損害的相關(guān)條文對(duì)賠償資金做出了闡釋，規(guī)定了資金的主要來(lái)源途徑等。就當(dāng)前地方性法規(guī)的施行效果來(lái)看，各個(gè)地方的資金在使用、保管上方式多樣，各有側(cè)重，且并沒有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，不同地區(qū)的法院判決也進(jìn)行了不同的安排，總體上較為混亂，涌現(xiàn)出了許多問題。

其一，資金來(lái)源方式單一，修復(fù)資金不足。生態(tài)修復(fù)需要充足的資金支持，我國(guó)實(shí)踐中資金主要來(lái)源于政府財(cái)政撥款、環(huán)保公益基金、征收環(huán)境稅、生態(tài)損害賠償金及部分捐款等。其中，政府財(cái)政撥款占來(lái)源的大多數(shù)，一方面過分依賴國(guó)家行政撥款會(huì)給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也違背“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理；誰(shuí)破壞，誰(shuí)恢復(fù)”的原則；另一方方面，生態(tài)修復(fù)耗資較大，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人由于受到履行能力、公司有限責(zé)任等的限制往往不能成為修復(fù)資金充足且穩(wěn)定的來(lái)源。資金的匱乏難以對(duì)長(zhǎng)期的生態(tài)環(huán)境修復(fù)提供充分保障。

其二，資金管理運(yùn)行失范。資金管理方面，生態(tài)修復(fù)資金有環(huán)境公益訴訟補(bǔ)償金和政府的財(cái)政撥款等不同的來(lái)源方式，根據(jù)不同下位法的規(guī)定，不同的來(lái)源方式的管理主體也不同。管理主體包括了國(guó)家政府部門、索賠個(gè)體和專門的生態(tài)公益訴訟主體等眾多部門，容易引發(fā)管理權(quán)限混亂、各部門相互推諉、使用資金修復(fù)生態(tài)損害時(shí)不知從何領(lǐng)取等問題。在資金適用范圍方面，《環(huán)境公益訴訟解釋》規(guī)定公益訴訟賠償金可以用于支付原告實(shí)施合理的緊急救濟(jì)措施所支出的費(fèi)用、訴訟中產(chǎn)生的鑒定費(fèi)用以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用等，但并未就生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的適用范圍、流程作出具體規(guī)定[13]，實(shí)踐中不同法院對(duì)于何種情況下可以使用修復(fù)資金也做出了不同的判決。事實(shí)上，大多數(shù)生態(tài)修復(fù)責(zé)任人不具備生態(tài)修復(fù)專業(yè)能力，需要引入專業(yè)第三方修復(fù)，而在此情況下，由誰(shuí)向環(huán)境修復(fù)第三方進(jìn)行撥款，撥款的范圍如何評(píng)估，如何對(duì)基金使用進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)管成為亟待解決的問題。

四、我國(guó)生態(tài)修復(fù)責(zé)任制度的規(guī)范構(gòu)造

新世紀(jì)已經(jīng)成為一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，世界將由上世紀(jì)環(huán)境污染與破壞的世紀(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境恢復(fù)與再生的世紀(jì)[14]。生態(tài)修復(fù)責(zé)任作為治理環(huán)境破壞，恢復(fù)生態(tài)平衡最主要、最有效的責(zé)任承擔(dān)方式，亟須對(duì)其規(guī)范構(gòu)造加以完善，構(gòu)建預(yù)防、控制、修復(fù)并重的生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律體系。針對(duì)上一章中提出的問題，具體改善措施如下：

(一)完善生態(tài)修復(fù)責(zé)任相關(guān)立法

隨著環(huán)境形勢(shì)日益嚴(yán)峻，各國(guó)紛紛開始關(guān)注環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)，逐步將生態(tài)修復(fù)責(zé)任納入環(huán)境立法體系，如美國(guó)制定了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》，即《超級(jí)基金法》；德國(guó)制定了《礦山還原法》；英國(guó)和加拿大的環(huán)境保護(hù)立法也涉及了環(huán)境的治理與恢復(fù)。在我國(guó)立法模式的選擇上，有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參考美國(guó)制定《資源保護(hù)及恢復(fù)法》的方式對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任進(jìn)行專門立法。但生態(tài)系統(tǒng)的平衡貫穿于各個(gè)生態(tài)要素，加之我國(guó)正處于環(huán)境修復(fù)責(zé)任探究的初級(jí)階段，應(yīng)該對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行整體性保護(hù)立法而非割裂性保護(hù)，將生態(tài)修復(fù)責(zé)任單獨(dú)立法對(duì)該責(zé)任貫穿于生態(tài)系統(tǒng)的每個(gè)環(huán)節(jié)不相符合，因此專項(xiàng)立法的方式并不可取。筆者認(rèn)為比較適宜的做法是將生態(tài)修復(fù)作為一項(xiàng)新型的環(huán)境法律制度在《環(huán)境保護(hù)法》中獨(dú)立成章予以總體性規(guī)定。同時(shí)，針對(duì)各具體環(huán)境要素的差異，各環(huán)境要素單行立法應(yīng)根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的規(guī)定，結(jié)合各生態(tài)環(huán)境要素的特點(diǎn)對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，獨(dú)立成章，增強(qiáng)法律規(guī)制的可操作性。就內(nèi)容的設(shè)置上，美國(guó)1980年頒布的《超級(jí)基金法》對(duì)主體范圍、損害評(píng)估、修復(fù)基金等作出了詳細(xì)規(guī)定，其中受益者的補(bǔ)充責(zé)任；制定修復(fù)目標(biāo)應(yīng)統(tǒng)籌考量現(xiàn)有技術(shù)條件、修復(fù)成本與功能性，因地制宜；拓寬修復(fù)資金來(lái)源等措施[15]，值得我們借鑒與參考。2016年，《湖北省土壤污染防治條例》最先開始了地方生態(tài)修復(fù)立法，對(duì)于該省土壤的生態(tài)修復(fù)制定了綜合考評(píng)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、方案制定、公開征求意見等相關(guān)制度；山東省于2021年6月3日成立山東省國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)中心，承擔(dān)全省國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制和實(shí)施評(píng)估的研究工作，以上地方性舉措對(duì)土壤污染防治等單行法律的完善以及生態(tài)修復(fù)專門管理部門的建立具有借鑒意義。

(二)擴(kuò)大修復(fù)責(zé)任主體范圍

明確責(zé)任承擔(dān)主體、理清主體義務(wù)是生態(tài)修復(fù)責(zé)任承擔(dān)的重要前提?，F(xiàn)行環(huán)境法律體系對(duì)于修復(fù)主體的認(rèn)定并不明確全面，民法角度主要從環(huán)境侵權(quán)“污染者責(zé)任”角度出發(fā)，其他相關(guān)環(huán)境法律對(duì)于政府、生態(tài)環(huán)境破壞者等主體責(zé)任承擔(dān)也只是簡(jiǎn)單提及，并無(wú)系統(tǒng)具體的責(zé)任分配。實(shí)踐中“政府買單”的現(xiàn)象屢見不鮮，主體責(zé)任的分配不明導(dǎo)致修復(fù)分工不明，修復(fù)難以徹底有效地進(jìn)行，不利于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)構(gòu)建層次分明的責(zé)任承擔(dān)體系，合理進(jìn)行生態(tài)修復(fù)責(zé)任的分配。

一是直接責(zé)任人承擔(dān)首要責(zé)任。《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定了企事業(yè)單位污染者的無(wú)過錯(cuò)修復(fù)責(zé)任。直接責(zé)任人作為生態(tài)環(huán)境的直接利用或損害者，根據(jù)“誰(shuí)破壞，誰(shuí)恢復(fù)”的原則，承擔(dān)主要修復(fù)責(zé)任為應(yīng)有之義。建立生態(tài)修復(fù)保證金制度可以有效避免直接責(zé)任人逃避修復(fù)責(zé)任，對(duì)此，筆者將在下文進(jìn)行具體論述。

二是潛在責(zé)任人、受益人的補(bǔ)充責(zé)任。生態(tài)修復(fù)步驟繁雜、花費(fèi)較高，且很多時(shí)候企業(yè)造成生態(tài)環(huán)境損害是由于企業(yè)產(chǎn)能、技術(shù)落后等原因，僅由直接責(zé)任人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任對(duì)大多數(shù)企業(yè)來(lái)說(shuō)很難承擔(dān)長(zhǎng)期生態(tài)修復(fù)的費(fèi)用。所以，首先，考慮到“開發(fā)者養(yǎng)護(hù)，受益者負(fù)擔(dān)”的要求，受益者也應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)的程度承擔(dān)生態(tài)修復(fù)的義務(wù)。其次，實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境損害并非僅由直接責(zé)任人造成，還有部分潛在責(zé)任人的參與。以建設(shè)工程為例，其中建設(shè)材料的提供者、運(yùn)輸方、處理?yè)P(yáng)塵等污染物時(shí)運(yùn)營(yíng)處置設(shè)施的一方等均有可能是與造成環(huán)境損害有關(guān)的潛在責(zé)任主體。這些潛在責(zé)任主體往往也是在損害生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)中獲得了客觀的經(jīng)濟(jì)利益，若受益者與潛在責(zé)任人僅享受生態(tài)破壞帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益而不承擔(dān)一定的修復(fù)責(zé)任則有失社會(huì)公正，故應(yīng)當(dāng)讓他們承擔(dān)適當(dāng)責(zé)任以平衡主要責(zé)任企業(yè)支付力不足的問題。

三是政府的兜底責(zé)任。政府作為生態(tài)環(huán)境的管理者、水流礦藏等自然資源的所有者，承擔(dān)著公共服務(wù)的責(zé)任，在生態(tài)環(huán)境修復(fù)中確實(shí)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。但為了避免“政府負(fù)責(zé)，污染者僅參與”的“政府買單”現(xiàn)象，政府應(yīng)當(dāng)從主導(dǎo)者退居監(jiān)督者。對(duì)此，要明確政府的監(jiān)督職能，規(guī)定政府僅在責(zé)任主體無(wú)法明確或確實(shí)無(wú)力承擔(dān)修復(fù)責(zé)任以及因自然災(zāi)害等非人為原因?qū)е律鷳B(tài)損害的情況下承擔(dān)環(huán)境修復(fù)的兜底責(zé)任。當(dāng)政府為及時(shí)控制污染、防止惡化先行承擔(dān)“墊付式”生態(tài)修復(fù)責(zé)任之后，應(yīng)當(dāng)保留對(duì)責(zé)任人追償?shù)臋?quán)利。美國(guó)《超級(jí)基金法》中有規(guī)定，如果政府使用“超級(jí)基金”或者其他來(lái)源的政府資金進(jìn)行生態(tài)修復(fù)后，可以通過起訴責(zé)任人來(lái)追償費(fèi)用。

四是社會(huì)團(tuán)體與第三方的參與。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第65條規(guī)定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)弄虛作假對(duì)造成的生態(tài)環(huán)境損害承擔(dān)連帶責(zé)任。這實(shí)質(zhì)上也超越了直接侵權(quán)責(zé)任人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的范圍，對(duì)于擴(kuò)大生態(tài)修復(fù)責(zé)任的主體、有效促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)，具有較大的法律價(jià)值和社會(huì)意義[16]。鑒于生態(tài)修復(fù)具有明顯的技術(shù)性與專業(yè)性，國(guó)務(wù)院辦公廳2014年印發(fā)的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》和2018年生態(tài)環(huán)境部通過的《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法》，都提倡從市場(chǎng)主體中引進(jìn)專業(yè)的主體進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)以發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)和積極作用。實(shí)踐中已有法院借力于專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)參與個(gè)案的生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作，包括制定生態(tài)修復(fù)方案、實(shí)施生態(tài)環(huán)境專業(yè)修復(fù)、對(duì)責(zé)任方完成的生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作負(fù)責(zé)監(jiān)督驗(yàn)收等。相關(guān)部門可以向社會(huì)公開符合資質(zhì)的第三方修復(fù)機(jī)構(gòu)，使用招投標(biāo)等方式使程序公開透明，提升社會(huì)公眾參與度。另外，基于企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中曾經(jīng)簽訂的相關(guān)保險(xiǎn)合同，保險(xiǎn)公司也可能成為生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的承擔(dān)者，雖然這并不代表消除了環(huán)境污染企業(yè)的主要修復(fù)責(zé)任，但這也為擴(kuò)大修復(fù)主體、緩解責(zé)任企業(yè)壓力、分散企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)提供了有力途徑，故應(yīng)當(dāng)提高保險(xiǎn)公司的參與度。

(三)合理制定修復(fù)目標(biāo)

生態(tài)修復(fù)工作不能急于求成。由于生態(tài)系統(tǒng)的整體性，各生態(tài)元素之間相互影響，生態(tài)修復(fù)工作涉及范圍廣、要素多，修復(fù)除了技術(shù)上的考量，還要顧及法律價(jià)值與社會(huì)公共價(jià)值，綜合考量各方利益平衡。目標(biāo)設(shè)定要充分考量和利用生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力，避免“撿了芝麻丟了西瓜”，只注重受破壞的部分環(huán)境要素的修復(fù)而引發(fā)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)功能的更大破壞。首先，應(yīng)當(dāng)確立一個(gè)原則性、概括性的修復(fù)目標(biāo)，可以以區(qū)域中較為平均、良好生態(tài)環(huán)境狀態(tài)為生態(tài)環(huán)境基線狀態(tài)。其次，生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、復(fù)雜性導(dǎo)致在個(gè)案上無(wú)法劃定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同環(huán)境要素的破壞情況要制定具體的修復(fù)目標(biāo)，采取不同的技術(shù)手段與評(píng)估方式。這就需要提前評(píng)估、因地制宜，制定生態(tài)修復(fù)計(jì)劃確保修復(fù)工程高效運(yùn)行。如日本的《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》中要求都、道、府、縣知事應(yīng)制定污染防治對(duì)策計(jì)劃，在計(jì)劃中應(yīng)包括通過“客土”方式恢復(fù)被污染的農(nóng)業(yè)用地土壤的內(nèi)容[14]；我國(guó)《污染地塊土地環(huán)境管理辦法》第二十四條規(guī)定了修復(fù)應(yīng)當(dāng)編制工程方案；上文提到的《湖北省土壤污染防治條例》第三十二條規(guī)定修復(fù)應(yīng)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，制作控制地塊和修復(fù)地塊名單。故在制定個(gè)案修復(fù)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循以下目標(biāo)設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)與原則：一，對(duì)污染區(qū)域污染情況及修復(fù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，制作污染地塊名單和修復(fù)地塊名單；二，修復(fù)計(jì)劃的制定應(yīng)當(dāng)具有整體性。雖然生態(tài)修復(fù)面向的是個(gè)別區(qū)域涉及的幾個(gè)環(huán)境要素的破壞問題，但生態(tài)系統(tǒng)的整體性和流動(dòng)性要求生態(tài)修復(fù)必然要關(guān)注各環(huán)境要素之間的相互影響與聯(lián)系。例如水資源的污染很可能會(huì)殃及土地資源，所以修復(fù)過程應(yīng)當(dāng)著眼于生態(tài)系統(tǒng)全局。在修復(fù)受損害環(huán)境要素的同時(shí)，兼顧系統(tǒng)現(xiàn)存良好的環(huán)境要素，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)；三，在生態(tài)修復(fù)方案的選擇與制定上應(yīng)當(dāng)具有妥當(dāng)性、可行性及經(jīng)濟(jì)性[17]。生態(tài)修復(fù)措施應(yīng)當(dāng)不損害其他環(huán)境要素、易操作、便于修復(fù)目標(biāo)的評(píng)估和量化、保護(hù)公眾健康且易被公眾接受。生態(tài)修復(fù)雖然是一項(xiàng)高成本、見效慢的系統(tǒng)工程，但生態(tài)修復(fù)的成本投資應(yīng)當(dāng)與修復(fù)效果相符合，盡可能實(shí)現(xiàn)成本經(jīng)濟(jì)最小化，避免造成社會(huì)資源浪費(fèi)。最后，要保證行政機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督和驗(yàn)收，規(guī)范統(tǒng)一科學(xué)的方式進(jìn)行環(huán)境損害及修復(fù)效果的評(píng)估，可以采取招投標(biāo)等透明的方式借助具備相關(guān)資質(zhì)的專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定評(píng)估判斷。

(四)健全生態(tài)修復(fù)責(zé)任配套制度

1.健全生態(tài)修復(fù)基金運(yùn)作機(jī)制

2014年最高人民法院《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》第14條明確提出探索設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金，但實(shí)踐中該制度的執(zhí)行力度欠缺。在基金的管理運(yùn)行方面，實(shí)踐中生態(tài)修復(fù)資金的處理方式一般為上繳國(guó)庫(kù)、檢察院賬戶、法院賬戶、當(dāng)?shù)卣?cái)政或行政機(jī)關(guān)設(shè)立的環(huán)境資金專戶以及設(shè)立環(huán)境訴訟專項(xiàng)基金。前幾種處理方式均會(huì)在一定程度上造成難以實(shí)現(xiàn)資金專用于生態(tài)修復(fù)的目的、逾越司法權(quán)力的范疇、取支流程較為繁瑣、政府為生態(tài)修復(fù)撥款的比例存疑、增加政府負(fù)擔(dān)等問題。故相比較而言，設(shè)立專項(xiàng)基金不僅能保證?？顚Ｓ?，減輕政府對(duì)資金的桎梏，并且減輕了政府負(fù)擔(dān)，形成了專門的管理秩序，有利于簡(jiǎn)化收支流程。昆明市以市為單位建立了獨(dú)立于政府的“生態(tài)公益專項(xiàng)資金賬戶”，選定一個(gè)代表社會(huì)公共利益的獨(dú)立第三方如環(huán)保公益組織作為管理人，采取市場(chǎng)運(yùn)作模式，由第三方負(fù)責(zé)將責(zé)任方支付的費(fèi)用用于修復(fù)生態(tài)環(huán)境[118]。但該資金的運(yùn)營(yíng)也需要政府環(huán)保部門、法院、檢察院等權(quán)力機(jī)構(gòu)的配合與監(jiān)督，每一筆資金的收支也應(yīng)當(dāng)定時(shí)向管理機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾匯報(bào)、公示。

專項(xiàng)基金的來(lái)源方面，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)修復(fù)保證金制度，該制度早已在礦山生態(tài)修復(fù)中被運(yùn)用，是指按照“企業(yè)所有，政府監(jiān)管，?？顚Ｓ谩痹瓌t，由企業(yè)提前在政府指定賬戶存儲(chǔ)用于環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)的專項(xiàng)資金。該制度將生態(tài)環(huán)境的污染破壞與生態(tài)修復(fù)責(zé)任綁定，既能促進(jìn)企業(yè)在開發(fā)活動(dòng)中保護(hù)環(huán)境，又能夠避免污染企業(yè)造成生態(tài)破壞后逃避修復(fù)責(zé)任。當(dāng)污染企業(yè)切實(shí)履行了生態(tài)修復(fù)義務(wù)后，保證金便可以退還企業(yè)賬戶；若企業(yè)修復(fù)資金不足或逃避修復(fù)責(zé)任，則將其繳納的保證金專用于修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境。此外，在美國(guó)法律規(guī)定中，除生態(tài)環(huán)境的直接侵害者繳納主要資金外，稅收與政府撥款也可以作為專項(xiàng)基金的不可或缺的來(lái)源之一。若基金賬戶由第三方公益組織管理，可通過資金再運(yùn)營(yíng)的方式，實(shí)現(xiàn)基金自身的增值，或是通過招標(biāo)、接受各界環(huán)保捐款等途徑運(yùn)營(yíng)賬戶資金。該賬戶收支情況同樣應(yīng)當(dāng)向主管部門報(bào)備以及向社會(huì)公開列明，對(duì)此，要規(guī)范基金輔助管理制度，如設(shè)立資金審計(jì)制度，成立專門資金收支檔案，實(shí)行“一案一檔”上網(wǎng)模式，便于相關(guān)責(zé)任人和社會(huì)公眾查詢資金使用情況，對(duì)挪用生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的主體必須嚴(yán)肅追責(zé)。

2.健全生態(tài)修復(fù)監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督應(yīng)當(dāng)雙管齊下，構(gòu)建政府內(nèi)部監(jiān)管體系的同時(shí)，充分發(fā)揮社會(huì)公眾監(jiān)督的作用。一方面，政府監(jiān)督應(yīng)貫徹事前評(píng)估—事中治理—事后驗(yàn)收全過程。事前評(píng)估生態(tài)環(huán)境基本情況與風(fēng)險(xiǎn)，制定總體規(guī)劃，可借力于專業(yè)修復(fù)機(jī)構(gòu)；修復(fù)治理過程中，監(jiān)督監(jiān)管應(yīng)當(dāng)同時(shí)跟進(jìn)，檢測(cè)保證各項(xiàng)指標(biāo)處于合理范圍內(nèi)，及時(shí)應(yīng)對(duì)新污染、新問題，及時(shí)調(diào)整方案并準(zhǔn)備啟動(dòng)應(yīng)急、替代方案；最后對(duì)生態(tài)修復(fù)效果進(jìn)行整體上的評(píng)估驗(yàn)收。另一方面，生態(tài)修復(fù)的落定是企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)公眾生態(tài)利益博弈的結(jié)果，公眾作為社會(huì)最主要的組成部分，享有廣泛的監(jiān)督權(quán)。公眾監(jiān)督不僅能夠彌補(bǔ)行政監(jiān)管的不足，也可以填補(bǔ)司法救濟(jì)的空白。生態(tài)系統(tǒng)破壞的過程在于日積月累，而企業(yè)建設(shè)工程等活動(dòng)對(duì)環(huán)境污染的資料和記錄都由企業(yè)自身或政府掌握，很少會(huì)公之于眾，導(dǎo)致公眾受環(huán)境污染所害卻無(wú)法參與到生態(tài)修復(fù)中。所以，信息公開是公民監(jiān)督的基礎(chǔ)，要將損害評(píng)估、修復(fù)方案、結(jié)果驗(yàn)收等資料和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行信息披露，使社會(huì)公眾知悉并了解詳情，讓公眾在生態(tài)修復(fù)的各個(gè)階段有提出建議和意見的渠道，使公眾監(jiān)督貫徹生態(tài)修復(fù)的全過程，杜絕責(zé)任人急功近利、粗暴掩埋污染物等進(jìn)一步破壞生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)象發(fā)生。地方政府應(yīng)設(shè)立公共監(jiān)督意見通道，如開通網(wǎng)上意見箱、政府環(huán)保郵箱或在政府服務(wù)大廳開通環(huán)保專門窗口。可借鑒美國(guó)聯(lián)邦環(huán)?？偸?EPA)使用超級(jí)基金修復(fù)污染場(chǎng)地時(shí)接受公眾監(jiān)督的具體舉措，如制作社區(qū)關(guān)系計(jì)劃書、召開聽證會(huì)、收集群眾意見、提供相關(guān)資料與閱覽場(chǎng)所供公眾取閱、制作決策報(bào)告書，以確保社會(huì)公眾的全過程參與[19]。

結(jié)語(yǔ)

在生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)更加密不可分的今天，恢復(fù)原狀作為民事侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)方式，日益顯露出局限性。生態(tài)修復(fù)責(zé)任可以在參照恢復(fù)原狀責(zé)任所體現(xiàn)的價(jià)值、功能、理念的基礎(chǔ)上填補(bǔ)私法救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的不足，維持社會(huì)發(fā)展與生態(tài)之間平衡。作為生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)更合理、系統(tǒng)的方式，生態(tài)修復(fù)責(zé)任不僅是司法實(shí)踐上的創(chuàng)新，更預(yù)示著環(huán)境法律責(zé)任理論體系的革新，生態(tài)修復(fù)法律制度的建設(shè)與完善仍是任重而道遠(yuǎn)。環(huán)境法律保護(hù)體系逐步從只注重預(yù)防與管控走向同時(shí)注重生態(tài)環(huán)境功能恢復(fù)的新發(fā)展理念，修復(fù)自然與人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益惡化的關(guān)系，對(duì)踐行《民法典》提出的“綠色原則”理念，促進(jìn)生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展有重大意義。