張宗良 褚福靈

2021年，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第28次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)要在法治軌道上推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)健康發(fā)展，并加強(qiáng)社會(huì)保障立法工作。(1)習(xí)近平：《促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》，《求是》2022年第8期。隨著社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展理念以及法治社會(huì)保障要求的提出，以及當(dāng)前老齡少子化的人口特征、靈活用工就業(yè)的新型業(yè)態(tài)、家庭保障弱化的養(yǎng)老形勢(shì)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的轉(zhuǎn)變，整合社會(huì)保險(xiǎn)制度、強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保障、推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)政策向立法轉(zhuǎn)化的呼聲越來(lái)越多。在此背景下，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為重大民生工程，推進(jìn)其專(zhuān)項(xiàng)立法、加強(qiáng)其法治水平則至關(guān)重要，這不僅是制度發(fā)展成熟的內(nèi)在要求，也是機(jī)制有序運(yùn)行的前提條件。無(wú)論是政府還是學(xué)界，對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的必要性、重要性以及緊迫性已有明確共識(shí)，諸多前瞻性的開(kāi)拓研究也穩(wěn)步展開(kāi)。本文在反思國(guó)內(nèi)立法實(shí)踐與研究的基礎(chǔ)上，探討推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法所需的邏輯基礎(chǔ)，并以此展開(kāi)國(guó)際比較，為相關(guān)立法提供參考。

一、問(wèn)題提出與研究框架

(一)立法實(shí)踐：現(xiàn)狀評(píng)估與問(wèn)題導(dǎo)向

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)肩負(fù)著穩(wěn)固老年收入來(lái)源的重任，人人享有養(yǎng)老保障也已上升為國(guó)民基本權(quán)益。而特殊的代際支付特性以及較長(zhǎng)的跨期屬性，使其必須依靠法律才能明晰各參與主體的權(quán)責(zé)分配、減緩國(guó)民對(duì)養(yǎng)老的不安全預(yù)期。(2)魯全：《中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)法制建設(shè):法律性質(zhì)、現(xiàn)狀與未來(lái)發(fā)展》，《探索》2020年第3期。因此，國(guó)際上普遍奉行立法先行、以法定制、依法實(shí)施的規(guī)則，建立起綜合的社會(huì)保障法或?qū)ｉT(mén)的養(yǎng)老金法案。(3)鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè):現(xiàn)狀評(píng)估與發(fā)展思路》，《探索》2020年第3期。與之不同，我國(guó)采取了先框架、后具體的漸進(jìn)改革道路。1951年《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》參考國(guó)際社會(huì)保障的先進(jìn)理念，以較高的立法層級(jí)對(duì)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的勞動(dòng)保險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制。2011年《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》(簡(jiǎn)稱(chēng)“《社會(huì)保險(xiǎn)法》”)正式實(shí)施，養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律事項(xiàng)作為單獨(dú)章節(jié)列入其中。如今，以《社會(huì)保險(xiǎn)法》為核心，以《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)〔2005〕38號(hào))、《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕8號(hào))、《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2015〕2號(hào))及其他大量規(guī)范性政策文件為支撐的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系已基本整合成型。

然而，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法質(zhì)量還不夠高，總體呈現(xiàn)出碎片化政策主導(dǎo)、立法層級(jí)較低、條款內(nèi)容寬泛滯后、司法救濟(jì)缺失等特征，相關(guān)立法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、實(shí)用性和精細(xì)度不高。具體來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度多是通過(guò)“決定”“通知”“意見(jiàn)”等政策性文件形式確立的，這不僅削弱了有關(guān)規(guī)定在實(shí)踐指導(dǎo)中的強(qiáng)制性，也加劇了各地方政府、主管部門(mén)在“模仿復(fù)制”或“自主操作”過(guò)程中的不一致性(4)鄭功成：《從政策性文件主導(dǎo)走向法治化：中國(guó)特色醫(yī)療保障制度建設(shè)的必由之路》，《學(xué)術(shù)研究》2021年第6期。；同時(shí)，作為社保領(lǐng)域的基本法，《社會(huì)保險(xiǎn)法》用13個(gè)條款規(guī)定了我國(guó)城鄉(xiāng)二元的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，仍是一部原則性、大綱式、概括性的立法，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法治化運(yùn)行難以保障(5)鄭尚元、李海明：《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法之疑難問(wèn)題研析》，《法治論壇》2009年第4期。。換言之，政府部門(mén)和司法機(jī)構(gòu)實(shí)際上仍以各種政策性文件為實(shí)施或處理依據(jù)，具體實(shí)踐問(wèn)題的解決也基本上委諸行政部門(mén)或社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的政策性裁量，相關(guān)政策的立法轉(zhuǎn)化明顯滯后。此外，近十年來(lái)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)生諸多變化，《社會(huì)保險(xiǎn)法》所確立的部分內(nèi)容已被突破，前期制度實(shí)踐成果和相關(guān)法律功能的有效發(fā)揮難以保證。因此，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域依然由政策主導(dǎo)的局面已然不能滿足社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法治化建設(shè)的需要，加速步入法治軌道并進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)立法是必然選擇。

(二)立法研究：文獻(xiàn)回顧與理論儲(chǔ)備

早在20世紀(jì)末，主管部門(mén)便試圖著手?jǐn)M定《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例(草案)》，并為此召開(kāi)了“中英養(yǎng)老保險(xiǎn)立法研討會(huì)”。此后，相關(guān)的立法研究也陸續(xù)展開(kāi)，并在《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布前后達(dá)到了高峰。鄭尚元(6)鄭尚元：《公開(kāi)、規(guī)范與定型—養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從政策到法律——中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法的進(jìn)路分析》，《法學(xué)》2005年第9期。通過(guò)回溯中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，基于非法制化背景提出政策制度走向法律制度是歷史的必然；高寶霖和張洪濤(7)高寶霖、張洪濤：《日本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的演變及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《中州學(xué)刊》2010年第2期。認(rèn)為我國(guó)應(yīng)盡早出臺(tái)《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，使每個(gè)公民不因身份、職業(yè)、所處地域等區(qū)別而同等地享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇；婁宇(8)《“學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于完善社保體系重要講話精神”座談會(huì)召開(kāi)》，光明網(wǎng)：https://m.gmw.cn/baijia/2021-03/06/34665082.html，2021年3月6日。指出在社會(huì)保障制度的具體建設(shè)中，法治具有增強(qiáng)制度的可預(yù)見(jiàn)性、增加制度之間的可協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、保障制度的執(zhí)行等作用；此外，林嘉和張世誠(chéng)(9)林嘉、張世誠(chéng)：《社會(huì)保險(xiǎn)立法研究》，北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2011年。、李志明(10)李志明：《社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)：理念、思辨與實(shí)踐》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012年。、向春華(11)向春華：《社會(huì)保險(xiǎn)請(qǐng)求權(quán)與規(guī)則體系》，北京：中國(guó)檢察出版社，2016年。、葉姍(12)葉姍：《社會(huì)保險(xiǎn)法》，北京：高等教育出版社，2016年。、楊思斌(13)楊思斌：《我國(guó)社會(huì)保障法治建設(shè)四十年:回顧、評(píng)估與前瞻》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期。等學(xué)者也都從社會(huì)法、社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益、社會(huì)保障法治等角度撰寫(xiě)論文或?qū)Ｖ鴮?duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法治道路提出構(gòu)想。

然而，學(xué)界研究似乎遲遲沒(méi)有推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的立法轉(zhuǎn)化?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施以來(lái)的十年間，我國(guó)一直處于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革政策密集實(shí)施的調(diào)整期，這弱化了相關(guān)政策進(jìn)行立法轉(zhuǎn)化的能動(dòng)性，反而強(qiáng)化了漸進(jìn)改革產(chǎn)生的路徑依賴(lài)(14)劉松山:《當(dāng)代中國(guó)處理立法與改革關(guān)系的策略》，《法學(xué)》2014年第1期。，給立法研究帶來(lái)潛在阻礙。一方面，頻繁變動(dòng)的制度改革使得既有研究大多集中于參數(shù)調(diào)整或結(jié)構(gòu)改革方面的經(jīng)濟(jì)屬性考量，鮮有真正法律層面上的探討，絕大多數(shù)“養(yǎng)老保險(xiǎn)法律”乃至“社會(huì)保險(xiǎn)法”的研究，多為制度研究的翻版，冠之“立法研究”“法律研究”顯得名不副實(shí)(15)向春華：《社會(huì)保險(xiǎn)請(qǐng)求權(quán)與規(guī)則體系》。；另一方面，長(zhǎng)期的立法缺失導(dǎo)致社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的具體實(shí)務(wù)規(guī)則和爭(zhēng)議處理機(jī)制未能建立，使得有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)爭(zhēng)議的司法實(shí)踐被“潛藏”而未進(jìn)入司法程序，亦未納入研究視野，進(jìn)而弱化立法研究對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)責(zé)關(guān)系、權(quán)益保障和司法救濟(jì)的關(guān)注。因此，就未來(lái)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的理論儲(chǔ)備而言，當(dāng)前的研究供給顯然是不充分的。

(三)分析框架：基于邏輯依據(jù)和國(guó)際比較的思考

如前所述，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法領(lǐng)域現(xiàn)已具備的良好制度基礎(chǔ)與前述立法實(shí)踐和理論的雙重供給不足形成了鮮明對(duì)比，基于問(wèn)題導(dǎo)向的立法研究亟待破題。對(duì)此，本文從當(dāng)前“制度”研究的“思維定式”中抽離出來(lái)，聚焦“法律”的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容展開(kāi)討論，構(gòu)建“邏輯依據(jù)—國(guó)際比較—中國(guó)鏡鑒”的分析框架，以回應(yīng)以下問(wèn)題：一是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的邏輯依據(jù)是什么，厘清制約立法進(jìn)程、影響立法實(shí)施的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)依據(jù)，定位導(dǎo)致立法模式選擇、法律文本內(nèi)容等方面呈現(xiàn)國(guó)別特色的核心要素；二是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法應(yīng)當(dāng)是怎樣的，以國(guó)際視角對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋范圍、籌資繳費(fèi)、給付條件、待遇領(lǐng)取、待遇調(diào)整、司法救濟(jì)等內(nèi)容開(kāi)展比較借鑒；三是我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的主要問(wèn)題和完善思路是什么，在結(jié)合歷史傳承和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，初步分析符合中國(guó)國(guó)情和制度特色的完善路徑。

二、理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)依據(jù)

立法并非政策的簡(jiǎn)單整合，不僅需要改革實(shí)踐提供具有現(xiàn)實(shí)依據(jù)的“內(nèi)容素材”，更需要法理基礎(chǔ)、體制機(jī)制等“框架根基”的支撐，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)由政策推進(jìn)向法治驅(qū)動(dòng)的有機(jī)轉(zhuǎn)化。

(一)法理淵源：社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)是立法的邏輯起點(diǎn)

法律創(chuàng)設(shè)都有其內(nèi)在的法理基礎(chǔ)，而權(quán)利保障正是立法邏輯的根基所在。(16)劉翠霄：《社會(huì)保障權(quán)的基本理論問(wèn)題》，《溫州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第5期。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法治同樣需要權(quán)利本位的思維確立，以保障和實(shí)現(xiàn)公民維系基本生存和發(fā)展?fàn)顟B(tài)的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)。基于此，對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法可有如下理解：一是定位社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利保障法，維護(hù)全民老年收入來(lái)源等風(fēng)險(xiǎn)保障權(quán)益；二是摒棄以往養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理法或管理權(quán)力分配法的固有思維，強(qiáng)調(diào)法治替代人治，淡化政府行政干預(yù)轉(zhuǎn)而加強(qiáng)對(duì)其職責(zé)的硬性約束(17)李志明：《社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)：理念、思辨與實(shí)踐》。。

圍繞社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的構(gòu)建，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的目標(biāo)是明晰權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任為核心的法律關(guān)系。為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，既要關(guān)注其作為社會(huì)法分支的一般特征，也要強(qiáng)調(diào)與其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的差異性。一方面，以參保人、用工單位、政府以及養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)為主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不再屬于私法或公法的單一約束范圍，應(yīng)當(dāng)通過(guò)社會(huì)法范疇來(lái)規(guī)范(18)魯全：《中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)法制建設(shè):法律性質(zhì)、現(xiàn)狀與未來(lái)發(fā)展》，《探索》2020年第3期。；另一方面，與其他險(xiǎn)種相比，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)代際層面的跨越性以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系的不對(duì)等、去勞動(dòng)化特征使其法律關(guān)系復(fù)雜程度加大。因此，如何平衡參與主體的利益訴求，如何分配具體權(quán)利義務(wù)，并以此生成社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律規(guī)則體系，將成為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法亟待解決的議題之一。

然而，無(wú)法訴諸法律保護(hù)的權(quán)利僅是一種政治宣言或道德宣誓。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系復(fù)雜、相關(guān)司法爭(zhēng)議處理的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，單純依靠行政和民事法律體系很難去解決現(xiàn)實(shí)面臨的問(wèn)題，創(chuàng)設(shè)符合社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)特征的司法救濟(jì)機(jī)制也是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的必然要求。(19)林嘉:《社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利救濟(jì)》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2012年第7期。

(二)經(jīng)濟(jì)背景：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是立法基石

立法活動(dòng)需將現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和其他社會(huì)、文化、政治因素以法權(quán)關(guān)系的形式加以確立。因此，科學(xué)立法重在遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的發(fā)展規(guī)律，處理好“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”等要素對(duì)“法律上層建筑”的制約關(guān)系。而養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革實(shí)踐則構(gòu)成相關(guān)立法所依賴(lài)的“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”。

自20世紀(jì)90年代起，在老齡化、全球經(jīng)濟(jì)不景氣、國(guó)際組織大力推動(dòng)以及社會(huì)福利思想回歸社會(huì)保險(xiǎn)理念的背景下，國(guó)際范圍內(nèi)掀起養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的浪潮，并在原則、理念、方法等方面呈現(xiàn)出一定的共性、收斂趨勢(shì)。(20)劉莉：《國(guó)際養(yǎng)老金制度改革的收斂趨勢(shì)研究——基于發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史考察》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2014年第10期。改革普遍強(qiáng)調(diào)覆蓋全民的互助共濟(jì)、兼顧待遇領(lǐng)取的公平與效率、注重結(jié)構(gòu)和參數(shù)調(diào)整的結(jié)合、倡導(dǎo)政府主導(dǎo)下的多方參與和責(zé)任共擔(dān)、聚焦養(yǎng)老金來(lái)源和待遇的多層次化等，并最終確定了以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心的“多支柱”改革方向。

相較于國(guó)際養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)程，國(guó)內(nèi)改革經(jīng)歷了更為復(fù)雜的客觀環(huán)境改變。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、分配、勞動(dòng)制度經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將長(zhǎng)期處于中等收入水平，未富先老矛盾突出。社會(huì)結(jié)構(gòu)上，單位職能和家庭保障功能弱化，傳統(tǒng)福利傳輸和養(yǎng)老方式面臨挑戰(zhàn)；人口流動(dòng)頻繁，戶(hù)籍壁壘尚存，城鄉(xiāng)、城市內(nèi)部“雙二元結(jié)構(gòu)”待破解，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)下非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)用工增多。(21)賈麗萍：《中國(guó)養(yǎng)老保障70年：在整合中走向高質(zhì)量》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2019年第10期。這些轉(zhuǎn)變決定了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨諸多“兩難”選擇：制度結(jié)構(gòu)是單支柱還是多層次；實(shí)現(xiàn)路徑是漸進(jìn)推廣還是直接定型；是否進(jìn)行擴(kuò)大覆蓋、提高待遇、延遲退休、增加繳費(fèi)率、延長(zhǎng)繳費(fèi)期限等參數(shù)調(diào)整。只有把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征轉(zhuǎn)變、預(yù)見(jiàn)形勢(shì)變化和制度變革的可能空間，才能將碎片化改革中有關(guān)制度模式、參數(shù)設(shè)計(jì)、管理服務(wù)等方面的經(jīng)驗(yàn)通過(guò)立法加以成熟定型。

(三)管理體制：權(quán)力本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位的關(guān)鍵

立法的最終目標(biāo)并非止步于法律文本的頒布，唯有推動(dòng)立法落實(shí)、確保法律執(zhí)行才能真正實(shí)現(xiàn)“有法可依”和“法治保障”。而社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)內(nèi)容復(fù)雜、規(guī)模龐大且參保群體流動(dòng)性強(qiáng)的公共服務(wù)，其立法的實(shí)際效果在很大程度上受到管理體制的影響。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)管理體制的“行政國(guó)家”色彩阻礙了“行政主導(dǎo)型法治”向“司法主導(dǎo)型法治”的轉(zhuǎn)變。在試點(diǎn)先行、逐漸推進(jìn)的方式下，政府責(zé)任和行政決策在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中占據(jù)主導(dǎo)地位，這意味著大量分散而非統(tǒng)籌性的政策只有在取得成效后才會(huì)以法律的形式予以確認(rèn)和推廣，即社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)采用了被動(dòng)的“回應(yīng)式立法”模式。(22)劉怡達(dá)：《回應(yīng)式立法與建構(gòu)式立法——深化改革背景下的立法模式變遷》，《中共南京市委黨校學(xué)報(bào)》2014年第1期。該模式側(cè)重行政干預(yù)的臨時(shí)性作用，而法律引領(lǐng)功能隨之弱化，養(yǎng)老保險(xiǎn)自治管理能力減弱。隨著改革的全面深化，這種政府的強(qiáng)勢(shì)地位以及法律制衡的缺失狀態(tài)會(huì)逐漸凸顯政府作為決策者和執(zhí)行者的矛盾。因此，當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨著從改革走向法治、從權(quán)力本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位、從管理型體制轉(zhuǎn)向服務(wù)型體制的思維轉(zhuǎn)變，思考政府集權(quán)管理和深化改革背景下的立法活動(dòng)如何有效開(kāi)展將是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的重要一環(huán)。

三、國(guó)際比較與經(jīng)驗(yàn)啟示

從國(guó)際范圍來(lái)看，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法研究已有較為成熟的探索。在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下，各國(guó)結(jié)合國(guó)情、體制所建立的社會(huì)保障法或養(yǎng)老保險(xiǎn)法并非千篇一律，呈現(xiàn)出鮮明的國(guó)別特色。

(一)社會(huì)保障立法理念的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)

社會(huì)政策理念在歷史上主要發(fā)生了三次轉(zhuǎn)變：19世紀(jì)80年代的社會(huì)保險(xiǎn)(Insurance)、20世紀(jì)30年代的社會(huì)保障(Security)、20世紀(jì)90年代的社會(huì)保護(hù)(Protection)。(23)唐鈞：《從社會(huì)保障到社會(huì)保護(hù):社會(huì)政策理念的演進(jìn)》，《社會(huì)科學(xué)》2014年第10期。從社會(huì)保險(xiǎn)逐漸演進(jìn)到社會(huì)保障，進(jìn)而擴(kuò)大到向所有社會(huì)成員提供普及性的基本社會(huì)支持的社會(huì)保護(hù)，這種轉(zhuǎn)變?yōu)楦鲊?guó)的社會(huì)保障或是養(yǎng)老保險(xiǎn)立法提供了前瞻性的理念指導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。其中，社會(huì)保險(xiǎn)一直是國(guó)際組織非常關(guān)注的部分，且以國(guó)際勞工組織尤為重視。

自國(guó)際勞工組織成立以來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的國(guó)際勞工公約(Convention)和建議書(shū)(Recommendation)陸續(xù)出臺(tái)。其中，1952年102號(hào)社會(huì)保障(最低標(biāo)準(zhǔn))公約以及2012年202號(hào)社會(huì)保護(hù)底限的建議書(shū)等(24)社會(huì)保障國(guó)際公約，國(guó)際勞工組織官網(wǎng)：https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12030:0:NO:Social_security，2022年7月19日。從覆蓋風(fēng)險(xiǎn)、保障人群、給付標(biāo)準(zhǔn)、待遇期限與待遇領(lǐng)取等角度為老年、殘疾和遺屬待遇為組成部分的養(yǎng)老保障體系提供了制度框架(25)褚福靈：《基于國(guó)際公約的社會(huì)保障制度框架研究》，《北京勞動(dòng)保障職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。，強(qiáng)調(diào)各國(guó)“在考慮自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基礎(chǔ)上必須實(shí)現(xiàn)的社會(huì)保障的一般最低水平的概念”(26)葉姍：《社會(huì)保險(xiǎn)法》。。

除了國(guó)際勞工組織公約或建議書(shū)外，聯(lián)合國(guó)制定的國(guó)際公約中的部分條款也與社會(huì)保險(xiǎn)有關(guān)。1969年，聯(lián)大第2542(XXV)號(hào)決議通過(guò)《社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展宣言》(27)《社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展宣言》，聯(lián)合國(guó)官網(wǎng)：https://www.un.org/zh/documents/treaty/A-RES-2542(XXIV)，2022年7月19日。，該宣言指出“為所有因疾病、殘疾或年老而暫時(shí)或永久喪失謀生能力的人，制定和改進(jìn)社會(huì)保障和保險(xiǎn)方案來(lái)維持適當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)”。又如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》(28)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》，聯(lián)合國(guó)官網(wǎng)：https://www.un.org/zh/documents/treaty/A-RES-2200-XXI，2022年7月19日。，規(guī)定“每個(gè)人都享受社會(huì)保障權(quán)”。2009年，聯(lián)合國(guó)提出“社會(huì)保護(hù)底限倡議”，認(rèn)為社會(huì)保障是一項(xiàng)人權(quán)，每個(gè)人都能獲得基本社會(huì)保護(hù)和公共服務(wù)，這與《世界人權(quán)宣言》(29)《世界人權(quán)宣言》，聯(lián)合國(guó)官網(wǎng)：https://www.un.org/zh/about-us/universal-declaration-of-human-rights，2022年7月19日。相互呼應(yīng)。此外，歐洲委員會(huì)成員國(guó)1964年簽署的《歐洲社會(huì)保障法案》(30)《歐洲社會(huì)保障法案》，歐洲委員會(huì)官網(wǎng)：https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=048，2022年7月19日。，與國(guó)際勞工組織第102號(hào)社會(huì)保障(最低標(biāo)準(zhǔn))公約的內(nèi)容幾乎相同，被視為在后者基礎(chǔ)之上制定的更高社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。

盡管這些公約設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)普遍具有低限度的共同特征，但是卻反映出當(dāng)前社會(huì)保障越來(lái)越被視為一項(xiàng)基本人權(quán)，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)覆蓋所有群體以及整個(gè)生命周期，為各國(guó)提供了前瞻性的理念指引、框架性的結(jié)構(gòu)指導(dǎo)和普遍性的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，其倡導(dǎo)的基本人權(quán)、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利保障以及宗旨原則對(duì)各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法制定產(chǎn)生深刻影響。(31)劉冬梅：《論國(guó)際機(jī)制對(duì)中國(guó)社會(huì)保障制度與法律改革的影響——以聯(lián)合國(guó)、國(guó)際勞工組織和世界銀行的影響為例》，《比較法研究》2011年第5期。

(二)典型國(guó)家立法實(shí)踐的國(guó)別特色

1.日本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的經(jīng)驗(yàn)啟示(32)《日本養(yǎng)老金制度基礎(chǔ)資料集》，日本厚生勞動(dòng)省官網(wǎng)：https://www.mhlw.go.jp/content/12500000/000894794.pdf，2022年7月19日。

(1)法律文本目錄框架清晰，權(quán)利保障與救濟(jì)并重

日本作為東亞國(guó)家，其制度設(shè)計(jì)與我國(guó)相似，《國(guó)民養(yǎng)老金法》(33)《日本國(guó)民養(yǎng)老金法》，日本電子政務(wù)官網(wǎng)：https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=334AC0000000141_20210801_502AC0000000040&keyword=國(guó)民年金法，2022年7月19日。和《雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)法》(34)《日本雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，日本電子政務(wù)官網(wǎng)：https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=329AC0000000115_20210401_502AC0000000040&keyword=厚生年金保険法，2022年7月19日。(35)日本雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)也可稱(chēng)為“厚生年金”或“厚生養(yǎng)老金”。的編撰格式、目錄框架、修訂方法等對(duì)我國(guó)立法有諸多啟示：第一，立法框架均采用“總則—被保險(xiǎn)人—待遇領(lǐng)取—籌資繳費(fèi)—司法救濟(jì)—基金管理—附則”的統(tǒng)一格式，將核心內(nèi)容在一部法律中系統(tǒng)呈現(xiàn)，既包含原則性的宣示性條文，也包含了老年、殘疾、遺屬等保障項(xiàng)目籌資繳費(fèi)和待遇計(jì)發(fā)的具體性規(guī)定；第二，立法將受益人更關(guān)心的待遇給付等相關(guān)條文放在靠前章節(jié)，體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的重視，為國(guó)民接受較為繁瑣、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的繳費(fèi)規(guī)定奠定了心理認(rèn)同；第三，專(zhuān)門(mén)設(shè)立“不服上訴”以及“罰則”兩章，對(duì)被保險(xiǎn)人、雇主、政府、基金管理機(jī)構(gòu)等參保主體的權(quán)利受到侵害或是義務(wù)履行不到位時(shí)可以通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)審查官或訴訟程序進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，可對(duì)各項(xiàng)規(guī)定的合理性提出質(zhì)疑和申訴；第四，立法設(shè)置“附則”一章，詳細(xì)、系統(tǒng)地記錄法律自頒布以來(lái)歷次修訂的時(shí)間、內(nèi)容和依據(jù)，便于明確法律條文的時(shí)效性和查閱法律的變更情況；第五，法律文本中往往針對(duì)相鄰且描述同一法律事項(xiàng)的一組條文標(biāo)注目錄和小標(biāo)題，便于讀者快速定位和明確相關(guān)法律條文所講述的內(nèi)容。

(2)構(gòu)建普享的國(guó)民養(yǎng)老金制度，逐步擴(kuò)大覆蓋范圍

日本公共養(yǎng)老金制度強(qiáng)制全體國(guó)民承擔(dān)社會(huì)保障的責(zé)任，不僅要求全體國(guó)民以較低的繳費(fèi)成本加入基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，還盡可能將非正規(guī)勞動(dòng)者等弱勢(shì)勞動(dòng)群體納入與收入相關(guān)聯(lián)的雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，真正實(shí)現(xiàn)全民皆養(yǎng)老金。(36)翟申駿：《日本養(yǎng)老金制度精解》，上海：上海交通大學(xué)出版社，2019年。其中有幾點(diǎn)是值得關(guān)注：第一，日本立法對(duì)“國(guó)民”概念僅定義了年齡和國(guó)內(nèi)有住所兩個(gè)條件，通過(guò)盡可能降低參保年齡限制(目前為20歲)和最大化解釋住所的定義(包括臨時(shí)居所在內(nèi))，使得包括普通勞動(dòng)者及其配偶、農(nóng)林漁業(yè)從業(yè)者、個(gè)體戶(hù)、在校學(xué)生、無(wú)業(yè)者在內(nèi)的全體國(guó)民均可納入保障范圍；第二，日本在雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中將工作單位和場(chǎng)所、勞動(dòng)者類(lèi)型的限制條件進(jìn)一步降低，擴(kuò)大了覆蓋范圍，如拓寬了16大行業(yè)類(lèi)別(37)日本《雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)法》規(guī)定的16大行業(yè)類(lèi)別主要包括：制造加工業(yè)；土木工程業(yè)；礦物挖掘業(yè)；電氣動(dòng)力及傳導(dǎo)供給業(yè)；貨物運(yùn)輸業(yè)；物流裝卸業(yè)；燃燒、清掃、屠宰業(yè)；銷(xiāo)售配給業(yè)；金融保險(xiǎn)業(yè)；保管租賃業(yè)；傳媒溝通業(yè)；集資、引導(dǎo)、廣告業(yè)；教育研究調(diào)查業(yè)；醫(yī)療業(yè)；通信報(bào)道業(yè)；福祉業(yè)、少年犯罪保護(hù)業(yè)。，國(guó)家、地方公團(tuán)和法人的規(guī)模要求也從500人降至50人，個(gè)體單位規(guī)模放寬至5人等；第三，對(duì)大量收入較低、工作不穩(wěn)定且勞動(dòng)帶有臨時(shí)、短工性質(zhì)的勞動(dòng)者，為了避免此類(lèi)群體的道德風(fēng)險(xiǎn)及盲區(qū)問(wèn)題，日本立法作出了詳細(xì)的情況討論來(lái)降低其加入雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，即使最終無(wú)法參加，仍舊可以參加國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這對(duì)我國(guó)新業(yè)態(tài)下靈活就業(yè)人員的勞動(dòng)關(guān)系界定和保障待遇發(fā)放提供了參考。

(3)共濟(jì)養(yǎng)老金(38)共濟(jì)養(yǎng)老金是日本為公職、教職人員等專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)的養(yǎng)老金制度。并入雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)，一元化改革確保公平

為了確保公平正義與國(guó)民信任，日本通過(guò)對(duì)雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)和共濟(jì)養(yǎng)老金的“一元化”改革，削減國(guó)家財(cái)政專(zhuān)門(mén)為減輕公務(wù)員等群體繳費(fèi)負(fù)擔(dān)而支付的補(bǔ)助金額，逐漸消除了企業(yè)職員和公職、教職人員兩個(gè)群體之間的不公平待遇。(39)郭鵬：《日本共濟(jì)年金與厚生年金的“并軌”及對(duì)中國(guó)的啟示》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2017年第3期。通過(guò)保險(xiǎn)費(fèi)率和給付水平的統(tǒng)一，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)、活躍了勞動(dòng)力市場(chǎng)、提高養(yǎng)老金運(yùn)作效率。我國(guó)同樣在企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)行了公私部門(mén)的并軌改革，日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)公私部門(mén)之間處理養(yǎng)老金收益差異(同工不同酬的問(wèn)題等)和可攜性問(wèn)題(視同繳費(fèi)工齡的換算等)具有借鑒意義。鑒于我國(guó)縱向的低統(tǒng)籌層次和橫向的制度性分割導(dǎo)致各區(qū)域之間、各類(lèi)參保群體之間存在養(yǎng)老金待遇差距大、銜接不順、勞動(dòng)力市場(chǎng)流動(dòng)受阻等問(wèn)題，可參考一元化改革的“起點(diǎn)公平”思想，討論統(tǒng)一公共養(yǎng)老金制度的可能性，推進(jìn)中央調(diào)劑金制度基礎(chǔ)上的全國(guó)統(tǒng)籌，在確保全民統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基本保障之上，再依據(jù)不區(qū)分制度和行業(yè)壁壘的、與收入關(guān)聯(lián)的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行待遇計(jì)發(fā)。

(4)允許減免或緩繳保險(xiǎn)費(fèi)，關(guān)注困難或弱勢(shì)群體

面對(duì)參保者可能存在因收入狀況而無(wú)力繳費(fèi)或者繳費(fèi)困難的情況，日本國(guó)民養(yǎng)老金和雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)于因失業(yè)沒(méi)有收入的群體、學(xué)生群體、領(lǐng)取殘疾基礎(chǔ)養(yǎng)老金的群體、患有特定疾病的群體以及生育或養(yǎng)育孩子而處于產(chǎn)假停工期間的群體，允許其減免或者延緩繳納保險(xiǎn)費(fèi)，并對(duì)減免繳費(fèi)設(shè)置了減額待遇(如在繳費(fèi)全免期中可獲1/3的養(yǎng)老金，減免四分之三的期間中可獲1/2，半免期中獲2/3，減免四分之一的期間則可獲5/6)。(40)《日本養(yǎng)老金制度的特點(diǎn)》，日本厚生勞動(dòng)省官網(wǎng)：https://www.mhlw.go.jp/content/000341071.pdf，2022年7月19日。此類(lèi)減免或緩繳保險(xiǎn)費(fèi)機(jī)制，并不是單純的救助，而是通過(guò)減額的待遇反映出來(lái)，體現(xiàn)了一定的公平性。根據(jù)日本厚生勞動(dòng)省的數(shù)據(jù)顯示，受到新冠疫情的影響，2020年度因收入低而全額免除或者延期繳納保險(xiǎn)費(fèi)的人數(shù)達(dá)到609萬(wàn)，這充分體現(xiàn)了該減免和緩繳機(jī)制對(duì)困難或弱勢(shì)群體的重要保護(hù)功能。

(5)待遇調(diào)整機(jī)制合理明確，注重養(yǎng)老金財(cái)政精算

盡管我國(guó)自2005年以來(lái)連續(xù)18年上調(diào)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金待遇，但調(diào)整的經(jīng)濟(jì)依據(jù)相對(duì)模糊、調(diào)整后的養(yǎng)老金財(cái)政可持續(xù)有待評(píng)估。反觀日本，形成了以養(yǎng)老金財(cái)政精算結(jié)果為依據(jù)的待遇調(diào)整機(jī)制。不論是早期為了抵御通貨膨脹、提高老年人的生活水平而建立的隨工資和物價(jià)浮動(dòng)的待遇調(diào)整機(jī)制，還是后期為了保證養(yǎng)老金財(cái)政的長(zhǎng)期可持續(xù)性、基于勞動(dòng)人口減少和平均壽命延長(zhǎng)等因素而引入的宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制，都對(duì)我國(guó)有積極啟示(41)張?chǎng)?、孫立娟：《日本公共養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)與借鑒》，《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》2020年第2期。：第一，養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制的建立具備精細(xì)、長(zhǎng)期的精算基礎(chǔ)，歷次待遇調(diào)整機(jī)制改革都建立在每5年進(jìn)行一次的養(yǎng)老金財(cái)政精算報(bào)告基礎(chǔ)上，且精算預(yù)測(cè)時(shí)期長(zhǎng)達(dá)75年；第二，關(guān)注人口結(jié)構(gòu)、雇傭結(jié)構(gòu)、工資、物價(jià)、利率等社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)情況，對(duì)參保人數(shù)、養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)進(jìn)行精細(xì)估算，進(jìn)而評(píng)估所需要繳納的保費(fèi)負(fù)擔(dān)水平；第三，待遇調(diào)整的初衷是在于保持適度的替代率水平并維持其購(gòu)買(mǎi)力、實(shí)際收益水平，這對(duì)我國(guó)待遇調(diào)整比率普遍高于通貨膨脹率提出警示，謹(jǐn)防形成待遇只能上漲的慣性認(rèn)知。

2.韓國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的經(jīng)驗(yàn)啟示(42)《韓國(guó)國(guó)民養(yǎng)老金法》，韓國(guó)國(guó)家法律信息中心官網(wǎng)：https://law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?efYd=20170922 &lsiSeq=192533#0000，2022年7月19日。

(1)警惕國(guó)民制度參保盲區(qū)，構(gòu)造基礎(chǔ)和比例養(yǎng)老金二重體系

對(duì)低收入群體等因特殊情況導(dǎo)致收入無(wú)法負(fù)擔(dān)養(yǎng)老金繳費(fèi)的參保者，韓國(guó)同樣給予了免除或延緩繳投保費(fèi)的便利，適用于因用工單位停歇業(yè)、失業(yè)、服兵役、上學(xué)、監(jiān)獄服刑、失蹤、住院治療、自然災(zāi)害、職業(yè)中斷、生活困難等導(dǎo)致的無(wú)法工作而收入驟減的情況。但是這種擴(kuò)張的優(yōu)惠措施也存在一些弊端，主要體現(xiàn)在參保者故意利用該機(jī)制而長(zhǎng)期處于免繳或繳費(fèi)例外情況，導(dǎo)致制度覆蓋出現(xiàn)盲區(qū)。(43)陳櫻花：《韓國(guó)國(guó)民年金制度改革路徑選擇》，鎮(zhèn)江：江蘇大學(xué)出版社，2014年。具體而言，免除或緩繳保險(xiǎn)費(fèi)制度的實(shí)施主要依賴(lài)對(duì)參保個(gè)體收入的精準(zhǔn)識(shí)別。尤其對(duì)于有工作但是收入來(lái)源暫時(shí)中斷的群體(多以個(gè)體戶(hù)為代表)，其具有工作期限不易計(jì)算、勞動(dòng)關(guān)系不易界定等特征，易于利用工作收入難以把握的制度漏洞而引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，具有故意低報(bào)收入和回避繳投保費(fèi)的動(dòng)機(jī)。究其原因，主要在于韓國(guó)公共養(yǎng)老金制度是單一體系，沒(méi)有工作的低收入群體和高收入的職業(yè)勞動(dòng)者都在同一個(gè)體系中。為此，韓國(guó)通過(guò)構(gòu)建國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金加收入比例養(yǎng)老金的二重制度體系，強(qiáng)制全體國(guó)民均至少繳納基礎(chǔ)養(yǎng)老金所需的定額保費(fèi)，使前述問(wèn)題得以有效緩解。

(2)防止過(guò)度依賴(lài)參數(shù)改革，積極完善多層次養(yǎng)老保障體系

韓國(guó)的國(guó)民養(yǎng)老金制度主要依靠參數(shù)改革加以調(diào)整。制度建立初期，韓國(guó)通過(guò)“低繳費(fèi)高待遇”的策略來(lái)增強(qiáng)國(guó)民對(duì)養(yǎng)老金制度的滿意度，國(guó)民養(yǎng)老金的保險(xiǎn)費(fèi)率采取每5年增加3%的方式，由最初的3%增加至9%并維持到現(xiàn)在。但是該策略在經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)和老人撫養(yǎng)率不會(huì)急劇上升的前提下設(shè)計(jì)的，無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低迷情況，養(yǎng)老金財(cái)政的可持續(xù)性將面臨挑戰(zhàn)。一方面，9%的繳費(fèi)率水平無(wú)法滿足國(guó)民養(yǎng)老金的收支平衡；另一方面，如果再持續(xù)提高繳費(fèi)率水平，容易引發(fā)國(guó)民的信任危機(jī)。這使得國(guó)民養(yǎng)老金待遇水平不得不加以控制，替代率水平呈下降趨勢(shì)。我國(guó)在養(yǎng)老金的參數(shù)設(shè)計(jì)中不及日韓等國(guó)家精細(xì)，卻在提高養(yǎng)老金待遇的同時(shí)致力于降低繳費(fèi)率，應(yīng)注意“低繳費(fèi)高待遇”對(duì)養(yǎng)老金可持續(xù)性的潛在影響。未來(lái)立法在深化參數(shù)改革的同時(shí)，可多關(guān)注結(jié)構(gòu)改革，鼓勵(lì)個(gè)人養(yǎng)老金的發(fā)展，為我國(guó)多層次、多支柱養(yǎng)老金體系建設(shè)提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)和法律支撐。

(3)參保群體按職業(yè)進(jìn)行劃分，建立健全欠費(fèi)補(bǔ)繳機(jī)制

全面覆蓋是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法所考慮重要因素。韓國(guó)的養(yǎng)老金制度將不同職業(yè)群體分階段納入，形成了國(guó)民養(yǎng)老金、公務(wù)員養(yǎng)老金、軍人養(yǎng)老金、私立學(xué)校教職工養(yǎng)老金為主的架構(gòu)。以國(guó)民養(yǎng)老金為例，為了確保制度覆蓋的實(shí)際群體能保持在較高水平，韓國(guó)國(guó)民養(yǎng)老金不僅設(shè)置了明確的參保群體分類(lèi)，還設(shè)置了合理規(guī)范的欠費(fèi)補(bǔ)繳或退保機(jī)制，確保社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)能盡可能覆蓋所有群體并且將其持續(xù)留在制度保障范圍內(nèi)。一方面，韓國(guó)國(guó)民養(yǎng)老金制度將參保群體劃分為強(qiáng)制參保者和自愿參保者兩大類(lèi)，并在自愿參保者中規(guī)定了自愿接續(xù)參保者這一特殊群體(44)自愿接續(xù)參保者包括60歲以上且投保年限在20年以下者以及55歲以上、符合領(lǐng)取老年養(yǎng)老金資格、投保年限在10—20年之間的礦工和漁民等特定行業(yè)的受雇勞動(dòng)者。。這意味著不管是否為受雇勞動(dòng)者，符合年齡和居住條件的國(guó)民要實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制參與、應(yīng)保盡保，而不符合相關(guān)條件的群體也可以自愿接續(xù)參保，這和日本國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的規(guī)定相似，為我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的強(qiáng)制性、自愿性等問(wèn)題提供參考。另一方面，制度設(shè)計(jì)的覆蓋范圍和參保群體僅是理論上的，實(shí)際執(zhí)行中可能會(huì)存在退保、漏保等問(wèn)題導(dǎo)致實(shí)際覆蓋存在缺口。韓國(guó)明確規(guī)定了欠費(fèi)處理和補(bǔ)繳機(jī)制，區(qū)分了無(wú)力負(fù)擔(dān)保費(fèi)以及有力負(fù)擔(dān)保費(fèi)但因故無(wú)法繳納等兩種情況，前者可保留參保資格并由主管部分協(xié)助申請(qǐng)免繳，后者則將會(huì)受到來(lái)自主管部門(mén)的催繳、家訪、宣導(dǎo)教育、滯納處罰、強(qiáng)制征收等措施，這些規(guī)定確保了欠費(fèi)補(bǔ)繳的實(shí)事求是、權(quán)益維護(hù)和程序正義，為我國(guó)處理社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域漏繳、欠費(fèi)等問(wèn)題提供了解決思路。

(4)強(qiáng)化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管控，兼顧統(tǒng)籌規(guī)劃和專(zhuān)門(mén)精細(xì)管理

韓國(guó)養(yǎng)老金制度實(shí)現(xiàn)了行政管理和基金運(yùn)營(yíng)的統(tǒng)一和獨(dú)立，同時(shí)韓國(guó)國(guó)土面積相對(duì)較小、地區(qū)差異不明顯等特點(diǎn)也促進(jìn)了養(yǎng)老金的集中管控。具體而言，韓國(guó)衛(wèi)生福利部是國(guó)民養(yǎng)老金的行政管理部門(mén)，負(fù)責(zé)養(yǎng)老金制度的行政立法工作，并設(shè)立國(guó)民養(yǎng)老金服務(wù)局以及國(guó)民養(yǎng)老金審議會(huì)議來(lái)監(jiān)督養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)；衛(wèi)生福利部每年擬定基金運(yùn)用計(jì)劃，提請(qǐng)基金運(yùn)用委員會(huì)及國(guó)務(wù)會(huì)議審議通過(guò)并經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)，同時(shí)將每年的基金運(yùn)用情形在本部的特種新聞報(bào)經(jīng)濟(jì)版上至少刊登一個(gè)月，以示公信(45)湯兆云、張賽群：《德國(guó)、美國(guó)、韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣老年年金制度的改革及其啟示》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2014年第4期。；衛(wèi)生福利部下設(shè)的國(guó)民養(yǎng)老金公團(tuán)則作為國(guó)民養(yǎng)老金的具體實(shí)施機(jī)構(gòu)，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一管理，主要負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的經(jīng)辦工作，包括養(yǎng)老金的籌集與給付、建設(shè)福利設(shè)施、基金投資等具體事務(wù)；此外，針對(duì)特殊職業(yè)養(yǎng)老金、公務(wù)員養(yǎng)老金主要由韓國(guó)總務(wù)處主管，軍人養(yǎng)老金由國(guó)防部財(cái)政局管理，私立學(xué)校教職工養(yǎng)老金則隸屬于教育部管理。

3.美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的經(jīng)驗(yàn)啟示(46)《美國(guó)聯(lián)邦老年、遺屬和殘疾保險(xiǎn)待遇》，美國(guó)社會(huì)保障總署官網(wǎng)：https://www.ssa.gov/OP_Home/ssact/title02/0200.htm，2022年7月19日。

(1)建立派生養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，完善配偶和子女的家庭保障

派生養(yǎng)老金權(quán)益是指養(yǎng)老金的受益不是源于受益人自身的收入和繳費(fèi)，而是基于與被保險(xiǎn)人之間的家庭關(guān)系或注冊(cè)的合伙關(guān)系，如夫妻關(guān)系、父母與子女的關(guān)系等。(47)郝君富：《遺屬養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的機(jī)制設(shè)計(jì)研究》，《人口學(xué)刊》2020年第2期。遺屬保險(xiǎn)、殘疾保險(xiǎn)的配偶和子女待遇、老年養(yǎng)老保險(xiǎn)的配偶和子女待遇等，都是源于繳費(fèi)型制度基礎(chǔ)上的派生權(quán)益。美國(guó)立法針對(duì)配偶的婚姻存續(xù)時(shí)間、撫養(yǎng)子女狀況、婚姻狀態(tài)以及子女的年齡、求學(xué)情況進(jìn)行了相關(guān)權(quán)益的詳細(xì)分類(lèi)，幫助喪偶、離婚的獨(dú)居老年女性以及尚無(wú)行為能力的子女通過(guò)被保險(xiǎn)人的繳費(fèi)間接實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的受益或提升其受益水平，建立了覆蓋家庭成員的保障。家庭中一人工作，整個(gè)家庭的成員都可以得到不同程度的養(yǎng)老保障，不僅肯定了從事家庭勞動(dòng)者的勞動(dòng)價(jià)值，同時(shí)緩解了上述弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)困難。不過(guò)，基于派生養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的家庭保障也會(huì)增大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政壓力或?qū)ε渑季蜆I(yè)產(chǎn)生不當(dāng)激勵(lì)，我國(guó)在借鑒時(shí)應(yīng)當(dāng)充分評(píng)估待遇支付壓力。

(2)健全殘疾和遺屬保障，加強(qiáng)其同養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法銜接

殘疾待遇和遺屬待遇作為養(yǎng)老保險(xiǎn)派生權(quán)益，在多國(guó)立法中已經(jīng)明確與老年待遇并列構(gòu)成養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的三大基本項(xiàng)目，代表國(guó)家有美國(guó)、日本、韓國(guó)等。這些國(guó)家的立法既明確了具備老年養(yǎng)老金領(lǐng)取資格的被保險(xiǎn)人或其遺屬能夠享受殘疾或遺屬待遇的條件，也明確了三種待遇的待遇限額、重復(fù)受益等問(wèn)題。我國(guó)在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中同樣規(guī)定了病殘津貼和遺屬津貼。前者的適用范圍為未達(dá)到法定退休年齡時(shí)因病或非因工致殘完全喪失勞動(dòng)能力的個(gè)人，后者的適用范圍為因病或者非因工死亡的已參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人的遺屬(本人無(wú)生活能力，由死者生前贍養(yǎng)或撫養(yǎng))。健全殘疾和遺屬待遇的立法規(guī)定，將其與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接，并形成一定的家庭保障特色，是我國(guó)未來(lái)立法考慮的方向。

(3)允許提前或延期領(lǐng)取養(yǎng)老金，彈性延遲法定退休年齡

延遲退休年齡政策是各國(guó)保障社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)代際公平和提高人力資源利用效率的重要工具。例如，美國(guó)正常退休年齡從當(dāng)前的66歲將在2027年前延長(zhǎng)至67歲，韓國(guó)正常退休年齡從當(dāng)前的61歲將在2034年前延長(zhǎng)至65歲，德國(guó)正常退休年齡將在2029年前延長(zhǎng)至67歲，澳大利亞正常退休年齡將在2023年前延長(zhǎng)至67歲，加拿大和日本將正常退休年齡定為65歲等。(48)世界各地的社會(huì)保障—國(guó)家概況，國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)官網(wǎng)：https://ww1.issa.int/zh-CN/country-profiles，2022年7月19日。除此之外，由于這些國(guó)家均采取彈性退休制度，所以在正常退休年齡之外還設(shè)定了最早可提前退休年齡以及最大可延期退休的年齡。達(dá)到最早可提前退休年齡后領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的，只能領(lǐng)取待遇削減的退休金，每推遲一個(gè)月(或年)領(lǐng)取則削減的比例則會(huì)降低一些；達(dá)到正常退休年齡之后、最高退休年齡之前領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的，可以在原有養(yǎng)老金待遇基礎(chǔ)上得到額外的獎(jiǎng)勵(lì)性收益，每推遲一個(gè)月(或年)領(lǐng)取則獎(jiǎng)勵(lì)的比例就會(huì)增大一些；無(wú)論是削減的比例還是獎(jiǎng)勵(lì)的比例，都有一個(gè)下限和上限。

美國(guó)等先進(jìn)國(guó)家在退休年齡以及養(yǎng)老金領(lǐng)取時(shí)間的立法方面有以下借鑒之處：一是立法明確了不同群體均采用統(tǒng)一的法定正常退休年齡，避免了不同性別、不同行業(yè)部門(mén)、不同就業(yè)形式的勞動(dòng)者的退休年齡差異，防止了各類(lèi)群體的比較和攀比，有利于國(guó)家社會(huì)的穩(wěn)定；二是合理把握延遲退休的節(jié)奏，美國(guó)延遲退休政策的提出有充分的預(yù)告期、等待期、執(zhí)行期和喘息期，前后時(shí)間跨度長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)，具備嚴(yán)謹(jǐn)性和漸進(jìn)性，降低了社會(huì)阻力；三是采用彈性退休制度，基于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的互助共濟(jì)功能和人道主義精神，立法對(duì)特定條件的群體賦予提前或延期領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利，這種多樣的選擇滿足了不同參保群體的多元需求，如收入穩(wěn)定的群體傾向于延緩領(lǐng)取養(yǎng)老金，有隔代撫養(yǎng)需求的群體可主動(dòng)申請(qǐng)?zhí)崆邦I(lǐng)取養(yǎng)老金等，體現(xiàn)了制度的人文關(guān)懷。不過(guò)，整體而言美國(guó)等國(guó)家更傾向于鼓勵(lì)延遲退休年齡或是激勵(lì)當(dāng)前退休年齡基礎(chǔ)上延期領(lǐng)取養(yǎng)老金，防范大規(guī)模提前退休的發(fā)生。

(4)明晰社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理架構(gòu)，強(qiáng)化基金管理的獨(dú)立性

美國(guó)社會(huì)保障管理架構(gòu)由社會(huì)保障信托基金理事會(huì)、社會(huì)保障總署和社會(huì)保障顧問(wèn)委員會(huì)構(gòu)成。(49)鄭秉文：《DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制社保基金的危機(jī)與投資理念——美國(guó)“聯(lián)邦社保信托基金”治理結(jié)構(gòu)及其不可持續(xù)性的解決途徑》，《世界經(jīng)濟(jì)》2003年第11期。在此制度框架下，美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理依托聯(lián)邦老年、遺屬、殘疾保險(xiǎn)信托基金，由政府作為基金支付的最終擔(dān)保人，獨(dú)立于社會(huì)保障總署且直接由財(cái)政部部長(zhǎng)領(lǐng)銜的“社保信托基金理事會(huì)”獨(dú)立決策并直接對(duì)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)負(fù)責(zé)。社會(huì)保障總署專(zhuān)門(mén)管理社會(huì)保障日常行政事務(wù)，設(shè)立評(píng)估、統(tǒng)計(jì)及精算辦公室，根據(jù)歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)基金運(yùn)營(yíng)進(jìn)行短期和長(zhǎng)期的預(yù)測(cè)，并設(shè)置高中低三種成本情景狀態(tài)進(jìn)行模擬，對(duì)未來(lái)待遇、支付能力和將來(lái)稅收征收之間的平衡進(jìn)行全面的評(píng)估。(50)鄧大松、方曉梅：《美國(guó)社會(huì)保障信托基金的運(yùn)行和啟示》，《中國(guó)保險(xiǎn)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第2期。社會(huì)保障顧問(wèn)委員會(huì)由能代表社會(huì)各界并有能力提供社保政策咨詢(xún)的社會(huì)賢達(dá)組成，為美國(guó)社會(huì)保障政策制定建議，涉及的議題包括制度設(shè)計(jì)與銜接、基金支付能力、行政服務(wù)質(zhì)量、社保理念宣導(dǎo)、改革動(dòng)態(tài)評(píng)估等，對(duì)政府決策者和制度改革以及對(duì)學(xué)界具有強(qiáng)大的影響力和號(hào)召力。

4.德國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的經(jīng)驗(yàn)啟示(51)《法定養(yǎng)老保險(xiǎn)-SGB VI》，德國(guó)社會(huì)法典：https://www.sozialgesetzbuch-sgb.de/sgbvi/1.html，2022年7月19日。

(1)細(xì)化視同繳費(fèi)年限規(guī)定，增強(qiáng)繳費(fèi)籌資的合理性科學(xué)性

繳費(fèi)年限是獲取養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取資格的決定性因素，也是判斷領(lǐng)取全額或減額待遇的重要依據(jù)。與一般定義下的繳費(fèi)年限不同，德國(guó)將開(kāi)始繳費(fèi)直至退休領(lǐng)取養(yǎng)老金的這段時(shí)期稱(chēng)為等待時(shí)間，并對(duì)此進(jìn)行了更加靈活細(xì)致的設(shè)計(jì)。一方面，強(qiáng)化長(zhǎng)期繳費(fèi)與退休金之間的關(guān)系，將等待時(shí)間分為5年、20年、25年、35年、45年共5個(gè)類(lèi)別。其中，35年是享受全額養(yǎng)老金待遇的最低法定繳費(fèi)年限，而繳費(fèi)超過(guò)或是不足該年限的將會(huì)得到相應(yīng)超額或者削減的養(yǎng)老金待遇。多檔繳費(fèi)年限的設(shè)置，既保證了各類(lèi)群體或多或少均能享有養(yǎng)老金待遇，增強(qiáng)養(yǎng)老金基金的可持續(xù)性，還體現(xiàn)了多繳多得、長(zhǎng)繳多得的激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)了老年人勞動(dòng)積極性的提升。另一方面，規(guī)定了多種視同繳費(fèi)年限的特殊情況。德國(guó)針對(duì)部分無(wú)法正常繳費(fèi)的特殊群體或情況，不僅僅像日本、韓國(guó)等國(guó)家直接免繳，更是在免繳的基礎(chǔ)之上將無(wú)法繳費(fèi)的這段時(shí)期同樣計(jì)入等待時(shí)間(作為視同繳費(fèi)期限)，優(yōu)惠和扶助力度更大。視同繳費(fèi)的特殊情況主要包括：因二戰(zhàn)等原因被關(guān)押服役或遭受政治迫害的時(shí)間、年滿17周歲后的上學(xué)時(shí)間(最多計(jì)入3年)、17至25周歲因病而中斷工作而無(wú)繳費(fèi)記錄的時(shí)間、懷孕生育期間(產(chǎn)前6周，產(chǎn)后8周，多胞胎產(chǎn)后12周)、工作能力受損或遺屬資格被認(rèn)定起直至其年滿60周歲的時(shí)間、撫養(yǎng)子女或受雇照顧10歲以下兒童的時(shí)間、無(wú)償照護(hù)時(shí)間等。這些設(shè)定豐富了獲取養(yǎng)老金領(lǐng)取資格的途徑，也為非自身原因無(wú)法正常獲取收入并按時(shí)繳費(fèi)的特殊群體提供了優(yōu)惠。

(2)建立待遇自動(dòng)調(diào)整機(jī)制，引入適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)

在人口老齡化、經(jīng)濟(jì)增速放緩、物價(jià)上漲的背景下，建立養(yǎng)老金待遇自動(dòng)調(diào)整機(jī)制是應(yīng)對(duì)之策。德國(guó)基于自身國(guó)情，在待遇參數(shù)選取以及待遇計(jì)發(fā)公式的設(shè)計(jì)中重點(diǎn)考慮了退休年齡與制度撫養(yǎng)比等指標(biāo)，綜合運(yùn)用了平均工資收入、是否提前領(lǐng)取退休金、不同養(yǎng)老金類(lèi)型的責(zé)任分配以及養(yǎng)老金現(xiàn)值等情況，細(xì)化了不同群體不同退休情況下的待遇發(fā)放，較好體現(xiàn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中影響?zhàn)B老金財(cái)務(wù)平衡的重要因素。尤其是可持續(xù)因子的引入，將制度贍養(yǎng)率和老齡化程度體現(xiàn)在了待遇調(diào)整機(jī)制中，對(duì)防止繳費(fèi)率的大幅變動(dòng)起到穩(wěn)定作用。(52)林義、蹇濱徽：《OECD國(guó)家公共養(yǎng)老金待遇自動(dòng)調(diào)整機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《探索》2019年第2期。未來(lái)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法應(yīng)當(dāng)明確建立一套科學(xué)合理、體現(xiàn)國(guó)情的待遇自動(dòng)調(diào)整機(jī)制，在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)引入預(yù)期壽命、長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)、制度撫養(yǎng)比、退休年齡、基金償付能力等因子或參數(shù)，通過(guò)掛鉤平均工資水平或物價(jià)指數(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)防止通貨膨脹和增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)可持續(xù)性的目標(biāo)。

(3)重視養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利保護(hù)，完善社保爭(zhēng)議糾紛的司法救濟(jì)

德國(guó)立法的特色在于非常重視養(yǎng)老保險(xiǎn)爭(zhēng)議的司法救濟(jì)程序，為此單獨(dú)設(shè)立了一套獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)的社會(huì)法院司法體系。(53)周賢奇:《德國(guó)勞動(dòng)、社會(huì)保障制度及有關(guān)爭(zhēng)議案件的處理》，《中外法學(xué)》1998年第4期。大多數(shù)國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的爭(zhēng)議處理往往由政府下屬的社會(huì)保險(xiǎn)管理組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決或者依照行政法規(guī)進(jìn)行審查。而德國(guó)于1954年設(shè)立聯(lián)邦社會(huì)法院并任命職業(yè)法官，究其原因是為了更好地適應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域多方參與主體的復(fù)雜權(quán)利義務(wù)關(guān)系，充分考慮了養(yǎng)老保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理的復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性。這對(duì)我國(guó)當(dāng)前采用民事和行政二分法解決爭(zhēng)議糾紛提供了改進(jìn)思路。不過(guò)，社會(huì)法院得以建立的前提是國(guó)家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的參保人負(fù)有絕對(duì)的保險(xiǎn)金給付義務(wù)，而我國(guó)短期內(nèi)難以對(duì)國(guó)家設(shè)置這種義務(wù)。(54)李瑞：《對(duì)社會(huì)法院解決社保勞動(dòng)糾紛的可行性研究——兼論社保勞動(dòng)糾紛解決機(jī)制的選擇與完善》，《關(guān)東學(xué)刊》2016年第2期。基于法理與效率優(yōu)勢(shì)，現(xiàn)階段仍將以民事司法救濟(jì)機(jī)制作為社保糾紛的主要解決機(jī)制。

四、中國(guó)鏡鑒與完善路徑

基于前述社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的邏輯依據(jù)與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，本文從立法理念、立法內(nèi)容、立法形式等方面對(duì)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的問(wèn)題加以反思，提出我國(guó)立法的改進(jìn)思路及完善路徑。

(一)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的主要問(wèn)題

1.立法理念：社會(huì)保障權(quán)的價(jià)值引領(lǐng)不足，法治根基待夯實(shí)

先進(jìn)的立法需要先進(jìn)的立法理念作指引。(55)林俏：《德國(guó)社會(huì)保障法律制度及對(duì)中國(guó)的借鑒》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。社會(huì)保障權(quán)作為基本人權(quán)及價(jià)值目標(biāo)，已被許多國(guó)家通過(guò)憲法及相關(guān)法律予以確認(rèn)(56)李磊：《社會(huì)保障法律問(wèn)題研究——基于社會(huì)保障權(quán)視角》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2011年。，確保了該項(xiàng)權(quán)利的形式平等和實(shí)質(zhì)平等，奠定了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度的法治基礎(chǔ)。與之相比，我國(guó)憲法及社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)對(duì)社會(huì)保障權(quán)的重視及規(guī)范仍顯不足，尚無(wú)“社會(huì)保障權(quán)”的術(shù)語(yǔ)表達(dá)及解釋?zhuān)嘁元M義的“物質(zhì)幫助權(quán)”(57)我國(guó)憲法第45條規(guī)定:中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。等近似概念代替(58)金釗、吳冬興：《正視社會(huì)保障權(quán)及其實(shí)現(xiàn)方法》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。。社會(huì)保障權(quán)在立法體系的確權(quán)缺位及其內(nèi)涵外延的不明確，導(dǎo)致社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)所涉及的公民權(quán)利與國(guó)家義務(wù)這一對(duì)法權(quán)關(guān)系模糊不清，使得依據(jù)權(quán)利而產(chǎn)生的責(zé)任和義務(wù)出現(xiàn)模糊地帶。

2.立法內(nèi)容：核心要素及參數(shù)設(shè)計(jì)待定型，條文規(guī)范需細(xì)化

如前所述，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法總體上層級(jí)較低、條款過(guò)于原則、內(nèi)容相對(duì)滯后，諸多涉及核心要素的立法內(nèi)容亟待取得實(shí)質(zhì)性突破。

覆蓋范圍方面。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的國(guó)民性、強(qiáng)制性等問(wèn)題仍需完善。第一，“職工+居民”的社會(huì)保險(xiǎn)模式的底線公平、起點(diǎn)公平思維薄弱，且存在機(jī)關(guān)和企業(yè)、正規(guī)與非正規(guī)就業(yè)、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)就業(yè)等部門(mén)間的多種雙軌制遺留問(wèn)題，難以確保對(duì)低收入群體、靈活就業(yè)人員、個(gè)體工商戶(hù)等弱勢(shì)群體的全面、公平覆蓋，因此全國(guó)統(tǒng)籌目標(biāo)下社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度模式仍需定奪，是否引入普享型國(guó)民年金制度或補(bǔ)救性非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度待研判；第二，現(xiàn)行制度下，前述群體及城鄉(xiāng)居民仍為自愿參保而非強(qiáng)制參保，這與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋擴(kuò)張不相符，難以避免當(dāng)前勞動(dòng)就業(yè)非正規(guī)化趨勢(shì)和弱勢(shì)群體繳費(fèi)能力不足而引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)及參保盲區(qū)問(wèn)題。

籌資繳費(fèi)方面。第一，針對(duì)因特殊情況導(dǎo)致無(wú)法負(fù)擔(dān)繳費(fèi)的參保者，我國(guó)減免或緩繳機(jī)制設(shè)計(jì)不足，相關(guān)政策往往針對(duì)企業(yè)繳費(fèi)，而對(duì)于困難個(gè)體的保護(hù)更多依賴(lài)社會(huì)救助；第二，針對(duì)實(shí)際執(zhí)行中可能存在退保、漏保等問(wèn)題，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)立法并未統(tǒng)一明確繳費(fèi)不足等情況的欠費(fèi)補(bǔ)繳方式，各地存在較大差別，存在一次性補(bǔ)繳或繳費(fèi)至滿規(guī)定年限再轉(zhuǎn)入新農(nóng)?；蛘叱蔷颖５榷喾N方式；第三，我國(guó)視同繳費(fèi)年限的問(wèn)題仍未有統(tǒng)一方案，且我國(guó)視同繳費(fèi)的設(shè)定是解決退休制度向基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌而產(chǎn)生的養(yǎng)老金繳費(fèi)期限的合并對(duì)接問(wèn)題，與國(guó)際上解決特殊群體或情況的繳費(fèi)年限替換或抵扣問(wèn)題的初衷不同，其內(nèi)涵較為狹隘，未能充分利用其改善參保群體繳費(fèi)的科學(xué)性、合理性；第四，繳費(fèi)年限的設(shè)置相對(duì)單一，僅有15年最低繳費(fèi)年限，未能更加強(qiáng)化長(zhǎng)期繳費(fèi)同養(yǎng)老金待遇額度的關(guān)聯(lián)，限制了“長(zhǎng)繳多得”機(jī)制的效果發(fā)揮。

待遇給付條件方面，主要體現(xiàn)在退休年齡的設(shè)計(jì)。我國(guó)當(dāng)前實(shí)行的并非彈性退休制度，而是法定退休制度，存在的問(wèn)題如下：第一，我國(guó)法定正常退休年齡并未在社會(huì)保險(xiǎn)法中予以明確，僅在有關(guān)辦法、通知中提出男職工60歲、女干部55歲、女工人50歲的退休年齡規(guī)定；第二，法定正常退休年齡未體現(xiàn)性別公平、勞動(dòng)公平，某種程度上限制了當(dāng)代女性的勞動(dòng)參與；第三，我國(guó)的提前退休和延期退休主要針對(duì)特殊的職業(yè)或者群體，并非全體參保人的權(quán)利，同時(shí)也沒(méi)有規(guī)定明確的激勵(lì)和懲罰機(jī)制；第四，特殊工種的退休政策與國(guó)家制定的基本退休政策區(qū)分不明顯，由此導(dǎo)致的違規(guī)提前退休問(wèn)題泛濫，應(yīng)適當(dāng)單獨(dú)處理特殊工種問(wèn)題。未來(lái)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法應(yīng)當(dāng)明確回應(yīng)男女之間、不同職業(yè)之間的統(tǒng)一法定退休年齡，科學(xué)評(píng)估我國(guó)人口就業(yè)、平均預(yù)期壽命等情況，制定合理的退休基準(zhǔn)年齡，并根據(jù)不同的退休年齡重新確定退休金指數(shù)計(jì)算退休金，按照“小步調(diào)整、彈性實(shí)施、分類(lèi)推進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧”等原則鼓勵(lì)延遲退休。(59)沈頌東、何昇軒、吳迪：《加拿大養(yǎng)老保障體系對(duì)完善中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的啟示》，《福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版)》2016年第1期。同時(shí)在保證養(yǎng)老金財(cái)政可持續(xù)以及嚴(yán)格管控違規(guī)退休行為的基礎(chǔ)上給予更廣泛的國(guó)民提前或延期領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利。(60)張士斌、張安琪、宋金城:《中國(guó)退休年齡政策調(diào)整的目標(biāo)序列、方向路徑和框架體系》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2017年第6期。

待遇領(lǐng)取及調(diào)整方面。第一，我國(guó)曾在《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(人社部發(fā)〔2018〕21號(hào))中提出建立激勵(lì)約束有效、籌資權(quán)責(zé)清晰、保障水平適度的待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，且已經(jīng)連續(xù)18年上調(diào)退休人員基本養(yǎng)老金待遇，但是在“中央提出原則、各地具體調(diào)整”的模式下，待遇調(diào)整的經(jīng)濟(jì)依據(jù)相對(duì)模糊、調(diào)整后的養(yǎng)老金財(cái)政可持續(xù)性有待評(píng)估，全國(guó)待遇調(diào)整機(jī)制仍未統(tǒng)一明晰，存在調(diào)整參數(shù)較為單一、觸發(fā)和觸停機(jī)制發(fā)生依據(jù)不明確、調(diào)整頻率呈現(xiàn)臨時(shí)性、調(diào)整依據(jù)和測(cè)算過(guò)程不透明等問(wèn)題；第二，隨著我國(guó)喪偶獨(dú)居女性老年人口以及孤兒的數(shù)量將進(jìn)一步增加，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法對(duì)配偶和子女的派生養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的設(shè)置及保護(hù)不足，家庭保障薄弱；第三，與領(lǐng)先國(guó)家立法相比，我國(guó)殘疾和遺屬待遇(如病殘津貼、遺屬津貼等)相對(duì)獨(dú)立于養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之外，雖然規(guī)定了相關(guān)待遇從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中支付，但是各地的待遇支付范圍和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)各不相同，且多為一次性支付，有悖于養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)老年生活長(zhǎng)期保障的初衷。

司法救濟(jì)和管理服務(wù)方面。第一，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)涉及參保者、用人單位、政府以及相關(guān)行政經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等多方主體，使得社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系存在社會(huì)法關(guān)系、行政法關(guān)系的歸屬困擾，進(jìn)而使得社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的司法救濟(jì)面臨民事仲裁和行政爭(zhēng)議等程序的選擇困境，缺少適合社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保障爭(zhēng)議糾紛的處理機(jī)制；第二，在全國(guó)統(tǒng)籌尚未完全實(shí)現(xiàn)的情況下，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中采取分散管理模式，即在中央政府主導(dǎo)下，由地方各級(jí)政府根據(jù)實(shí)際情況管理運(yùn)行各地的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，這使得各個(gè)地區(qū)的制度參數(shù)、基金體系、轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法等存在差異，影響了基金的規(guī)模使用以及人口和資金的流動(dòng)；第三，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)沒(méi)有類(lèi)似“醫(yī)療保障局”的行政機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)管理，這也在某種層面降低了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)及其基金運(yùn)用的專(zhuān)業(yè)性、高效性、統(tǒng)一性；第四，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的管理架構(gòu)未嚴(yán)格落實(shí)“政事分開(kāi)”的原則，基金管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性欠缺，行政改革或政治力量對(duì)基金管理的影響力度較大，管理的精力集中度、專(zhuān)業(yè)度未能充分發(fā)揮。

3.立法形式：體例模式缺少統(tǒng)籌，編撰修改應(yīng)注重實(shí)用靈活

健全的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系，除了明晰理念原則、制度模式、參數(shù)設(shè)計(jì)等實(shí)質(zhì)內(nèi)容，還需關(guān)注立法的編撰格式、內(nèi)容框架、修訂完善等外在形式，以改善我國(guó)制度碎片化現(xiàn)狀、提升立法的整體性、指導(dǎo)性和實(shí)用性。編撰格式方面，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度因全面深化改革仍未成熟定型，立法編撰仍存在綜合立法和專(zhuān)門(mén)立法、匯纂模式和單行法模式的體例之爭(zhēng)，且總體缺乏較高層次法律規(guī)制，尚未有針對(duì)性、具體化、專(zhuān)業(yè)性的統(tǒng)一規(guī)范；內(nèi)容框架方面，碎片化政策導(dǎo)致制度模式、覆蓋范圍、籌資繳費(fèi)、給付條件、待遇領(lǐng)取及調(diào)整、司法救濟(jì)、管理服務(wù)等養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的核心內(nèi)容被分散割裂，并未借助立法加以清晰地統(tǒng)籌呈現(xiàn)，不便于人民群眾、職能部門(mén)、司法機(jī)關(guān)等查找、翻閱、對(duì)照和理解，且當(dāng)前立法內(nèi)容重在指導(dǎo)性、原則性而疏于實(shí)用性、可操作性(61)林嘉：《〈社會(huì)保險(xiǎn)法〉的價(jià)值與創(chuàng)新》，《法學(xué)雜志》2011年第9期。；修訂完善方面，相較于其他領(lǐng)域的立法，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)立法未能緊密銜接好其與改革實(shí)踐的互動(dòng)關(guān)系，尤其在法律修改的視角來(lái)看，部分改革舉措的實(shí)施因缺少法律支撐而未能?chē)?yán)格實(shí)現(xiàn)“于法有據(jù)”，而部分改革的經(jīng)驗(yàn)成果也未能適時(shí)地通過(guò)法律制度加以固定(62)付子堂、胡夏楓：《立法與改革:以法律修改為重心的考察》，《法學(xué)研究》2014年第6期。，相關(guān)立法的修訂完善缺少果斷性、靈活性、時(shí)效性、技術(shù)性。

(二)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的完善路徑

1.尊重社會(huì)保險(xiǎn)立法基本規(guī)律，精準(zhǔn)把握良法善治的共性趨勢(shì)

注重全面性與統(tǒng)一性。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的全面性不只是盡可能將覆蓋和保障的范圍涉及每一類(lèi)群體，最終實(shí)現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)是公平底線下全民保障的統(tǒng)一，減少不同群體差別待遇。應(yīng)當(dāng)整合由于覆蓋面不斷擴(kuò)大所而形成的涉及各類(lèi)群體的碎片化制度，確立統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，既包括體現(xiàn)公平的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金制度，也包括與收入、繳費(fèi)相關(guān)的公共養(yǎng)老金制度。

兼顧穩(wěn)定性與靈活性。立法先行一直是國(guó)際社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的內(nèi)在要求，各國(guó)都積極制定法案來(lái)確保制度的定型和穩(wěn)定，明確各參與主體責(zé)任的合理分擔(dān)。然而，穩(wěn)定性并不意味著一成不變和一勞永逸，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法需要不斷地調(diào)整以適應(yīng)發(fā)展過(guò)程中必然面臨的人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的變化。在保持統(tǒng)一性和穩(wěn)定性的基礎(chǔ)之上，積極完善修法程序和技術(shù)，確保立法與現(xiàn)實(shí)的同步性乃至前瞻性。既要將實(shí)踐積累的政策經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化形成穩(wěn)定法律，又要保證未來(lái)法律修正調(diào)整的可能性和時(shí)效性。

平衡原則性與實(shí)用性。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法旨在以法治來(lái)維持制度的有效運(yùn)行，在保證立法原則性、指導(dǎo)性的同時(shí)應(yīng)當(dāng)關(guān)注實(shí)用性，尤其是法律在權(quán)利救濟(jì)中的重要作用。一方面，通過(guò)在憲法以及養(yǎng)老保險(xiǎn)法律中確立宗旨原則和保障理念，明確制度的屬性和模式，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)。這些原則性的條款對(duì)立法而言是根基，既能指明制度根本保障的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也能在客觀環(huán)境發(fā)生重大變化時(shí)作為處理新形勢(shì)、新情況的基本準(zhǔn)則。另一方面，對(duì)制度的覆蓋范圍、資格領(lǐng)取條件、待遇給付條件、行政管理事務(wù)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦事項(xiàng)、司法救濟(jì)等進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，確保相關(guān)法律充分厘清政府、參保個(gè)人和用人單位等主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，在實(shí)務(wù)中能更好地規(guī)范基金收繳、運(yùn)營(yíng)管理、待遇發(fā)放等環(huán)節(jié)，并且在參與主體的權(quán)利受到侵犯或是義務(wù)沒(méi)有履行時(shí)真正實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)。

強(qiáng)化規(guī)范性和精細(xì)化。立法需在目錄設(shè)計(jì)、標(biāo)題擬定、條文注釋、修訂記錄、可閱讀性等方面給出清晰規(guī)范的呈現(xiàn)。同時(shí)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法涉及大量的參數(shù)設(shè)計(jì)和調(diào)整機(jī)制，應(yīng)當(dāng)對(duì)此進(jìn)行精細(xì)的測(cè)算和推演，注重精算技術(shù)、財(cái)政制度和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)采集等配套技術(shù)手段的應(yīng)用，以確保立法的嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)。

2.持續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合，樹(shù)立從改革到法治的思維轉(zhuǎn)變

我國(guó)在過(guò)去三十年的發(fā)展中仍處于不平衡不充分的階段，先改革試點(diǎn)后立法確認(rèn)的模式成為主要形式。查缺補(bǔ)漏的試點(diǎn)方式使得我國(guó)當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域充斥著大量碎片化的政策，但這也意味著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革積累了大量的制度經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐依據(jù)。隨著“城居?！焙汀靶罗r(nóng)?！钡慕y(tǒng)一以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的并軌，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革將迎來(lái)加速整合階段。(63)李磊、李連友：《從碎片到整合：中國(guó)社會(huì)保障治理的進(jìn)程與走向——基于“理念—主體—路徑”的分析框架》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2021年第1期。應(yīng)當(dāng)盡快定型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)在改革個(gè)人賬戶(hù)、實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌、開(kāi)展延遲退休(含限制提前退休)、規(guī)范籌資繳費(fèi)(含提高最低繳費(fèi)年限、視同繳費(fèi)年限認(rèn)定、緩繳補(bǔ)繳)、確定待遇調(diào)整機(jī)制、解決爭(zhēng)議糾紛救濟(jì)等方面做出立法回應(yīng)。進(jìn)一步樹(shù)立法治思維，將改革的成果寫(xiě)入法律，在多層次、多支柱的結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮立法的推動(dòng)和引領(lǐng)作用。(64)郭昌盛：《我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的演進(jìn)邏輯》，《蘭州學(xué)刊》2019年第12期。

3.盡快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)立法部署，積極修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》

當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法應(yīng)當(dāng)重視已有《社會(huì)保險(xiǎn)法》的原則性指導(dǎo)和已取得的立法成果資源，在敢立新法的同時(shí)也要善于修法。我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法模式適宜采用分別立法的形式，以一部原則性、框架化的《社會(huì)保險(xiǎn)法》再去指導(dǎo)養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)定專(zhuān)門(mén)法律。未來(lái)應(yīng)當(dāng)著重完成以下兩大進(jìn)程：一是由人社部、司法部等主管機(jī)關(guān)或部門(mén)，以國(guó)務(wù)院名義頒布《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》，以此推進(jìn)前述養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合統(tǒng)一；二是逐步提高立法層次，適時(shí)地制定專(zhuān)門(mén)的《社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》或是更加廣泛意義上的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，為多層次、多支柱體系中商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等補(bǔ)充保障形式的法治化留有空間。與此同時(shí)，在已有《社會(huì)保險(xiǎn)法》的基礎(chǔ)之上，對(duì)有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條款進(jìn)行修訂，主要涉及的內(nèi)容以前述改革內(nèi)容為主。

4.強(qiáng)化立法對(duì)管理機(jī)制的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人化

除了依靠立法對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)的法律關(guān)系進(jìn)行明晰之外，應(yīng)當(dāng)考慮配套立法如何改進(jìn)當(dāng)前的管理機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)不具備相對(duì)獨(dú)立的法人地位，使得參保群體、政府以及社保管理組織的權(quán)責(zé)關(guān)系往往不能明確。應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律推動(dòng)“管辦分離”的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)管理的獨(dú)立化、專(zhuān)業(yè)化和法人化，避免因管理機(jī)制混亂導(dǎo)致的制度效果的大打折扣(65)魯全：《中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)法制建設(shè):法律性質(zhì)、現(xiàn)狀與未來(lái)發(fā)展》，《探索》2020年第3期。。此外，除了行政管理力量，也要充分調(diào)動(dòng)司法力量來(lái)進(jìn)行監(jiān)督管理，進(jìn)一步提升法治的能力和水平。既要兼顧行政救濟(jì)和管理的功能，也要拓展和嘗試設(shè)立專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保險(xiǎn)法律救濟(jì)機(jī)制，使得相關(guān)的爭(zhēng)議和糾紛能夠在多種救濟(jì)渠道的覆蓋之下得到解決，更好地保護(hù)國(guó)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。