儲德峰，楊俊一

國家社會治理現(xiàn)代化，既是中國改革開放四十多年寶貴經驗的概括和總結，也是21世紀中葉全面實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標的必然要求。黨的十八大以來，習近平總書記就如何治理好社會主義國家這一重大問題發(fā)表了一系列重要論述，學界也對國家社會治理展開了廣泛而熱烈的討論。作為中國特色社會主義的思想理論基石，馬克思主義理論構成國家社會治理研究的基本論域。馬克思關于市民社會與國家關系的理論闡釋以及馬克思關于巴黎公社經驗的總結，成為當前國家社會治理研究的理論焦點。無論是馬克思關于市民社會決定國家政治結構的合法性的理論闡釋，還是關于巴黎公社重建國家政權的現(xiàn)實可能性的經驗總結，對于新時代國家社會治理都具有重要的思想意義。但是，未來理想社會的建設“必然是一個很長的歷史過程”，(1)《十八大以來重要文獻選編》上，北京：中央文獻出版社，2014年，第117頁。馬克思主義關于國家社會治理的理論闡釋和運用必須“著眼于新的實踐和新的發(fā)展”。(2)《十六大以來重要文獻選編》中，北京：中央文獻出版社，2006年，第158頁。因此，新時代國家社會治理研究，還需要立足新時代社會結構要素分化這一基本前提，對新時代國家社會治理活動的“雙重結構”即“政府與社會的相互關系”和“黨與群眾的相互關系”進行深入探討，并對公眾參與國家社會治理這一重要維度進行認真梳理，以期為新時代國家社會治理實踐和第二個百年奮斗目標的實現(xiàn)提供更多助力。

一、政府與社會的相互關系：國家社會治理活動的基本結構

政府與社會的相互關系是分析國家社會治理活動的基本結構。關于政府與社會的相互關系，在當代中國社會結構轉型的討論中，有“大政府”與“小政府”、“大社會”與“小社會”、“強政府”與“強社會”等諸多討論。盡管這些討論比較廣泛熱烈，但實際上并沒有達成共識。在筆者看來，當前學界關于政府與社會的相互關系的討論，由于缺乏相關變量關系的分析，以至于討論的邊界沒有約束，這是難以形成共識的根本原因。因此，引入相關變量進行分析，應當且必要。

(一)政府預算與社會服務：政府與社會的相互關系分析的兩個關鍵變量

一般而言，政府與社會分工合作是當前學界對政府與社會的相互關系的樸素表達。而政府與社會分工合作必然涉及政府預算與社會服務。據(jù)此，筆者認為政府預算與社會服務是分析政府與社會的相互關系的兩個基本且關鍵的變量，政府與社會分工合作良性與否取決于政府預算與社會服務能否均衡。具而言之，從政府服務社會的角度看，政府預算與社會服務的均衡是政府服務社會的前提和基礎，如果政府預算大于社會服務，就會出現(xiàn)“內部人控制”現(xiàn)象，反之，如果政府預算小于社會服務，動員志愿者參與社會服務就成為必須；從社會自我管理角度看，社會組織邊際費用與邊際服務均衡是社會實現(xiàn)自我管理的重要因素，其不僅影響社會自我管理的即時效應和質量，而且還關涉社會自我管理的可持續(xù)性。鑒于政府與社會關系相對比較復雜，一般性理論闡釋難以提供比較直觀的圖景，為了便于分析，本文擬借助一個政府與社會相互關系可約束的博弈矩陣模型(3)楊俊一：《群眾公權觀:創(chuàng)新社會管理的思想基礎》，《上海行政學院學報》2011年第5期。，加以討論。(見下圖)

圖注：這一博弈矩陣，假設某一社會的初始生產能力和資源稟賦為10個單位的總量。社會集團之間的博弈策略的選擇為(5、5)，則表明政府預算規(guī)模(G)與社會服務水平(S)的效率達到均衡。當博弈策略的選擇為(3、3)，則表明政府(G)與社會(S)之間的資源配置存在外部性，即外部收益的閑置，還存在著邊際均衡改善的可能性。當政府與社會之間博弈策略的選擇為(7、3)，則表明政府預算支出與社會福利分享的規(guī)?；蚪Y構的不對稱，存在著效率損失，如政府(G)低效率，組織規(guī)模膨脹，內部人控制、尋租行為得不到有效監(jiān)督等等；或者社會(S)分化有限，如社會組織發(fā)育不良；單位體制“嵌入”社會、社區(qū)；由于產權界定不清，政府責任不明，社會成為體制外的變相“公地(沒人管、管不了)”。當博弈策略的選擇為(3、7)，這一策略均衡或者是理性人的選擇，或者是道德人的選擇，如兼職模式等，要么政府的管理者是公仆，且管理高效；要么社會高度自治或NGO有效介入。

這一博弈矩陣的四種策略，是以初始“出價”的策略集團沒有價值偏好為前提的，但是如果引入“歷史”變量，任何一個初始社會都是在一定的歷史文化條件下進行價值選擇的。因此，從社會組織自發(fā)結構的角度看，社群成員選擇的初始策略，一般是“小預算”“大服務”，即所謂的“廉價政府”。但是隨著社群組織規(guī)模的擴大或結構多元化，社會服務或社會福利的需求增加，必然會產生專職公務員的階層以提高政府的服務效率。在這一條件下，就會出現(xiàn)韋伯分析的“理性牢籠”的悖論：一方面，分工提高效率；另一方面，官僚階層產生部門利益。社會分工導致政府分工以提高效率，官僚階層的價值偏好導致政府低效率。韋伯的“理性牢籠”的分析，與資本主義經濟發(fā)展的市場失靈、政府介入、政府介入導致經濟滯脹的“病理癥候”大體一致。

一般地說，市場經濟在社會資源的配置中具有決定的地位，凡是市場經濟配置資源有效率的領域，由市場配置資源會實現(xiàn)社會資源配置收益最大化。然而，市場并不是萬能的，歷史上出現(xiàn)的經濟危機表明市場失靈在一定條件下難以避免，如1929—1933年、1973—1975年、1980—1982年、2008年，等等。市場失靈為政府的介入提供了充分理由。20世紀30年代的凱恩斯主義就是在這一背景下產生的。市場失靈導致政府介入，但政府集體行為也受到有限理性、價值偏好、內部人控制以及不確定因素的影響，導致政府“越位”“缺位”“不到位”等現(xiàn)象發(fā)生，一方面，政府規(guī)模膨脹；另一方面，經濟滯脹成為頑疾。上世紀七十年代西方經濟發(fā)展的滯脹現(xiàn)象成為政府失靈的典型特征。在這一宏觀背景下，如何探討政府、市場和社會的關系，特別是如何更好地處理好政府與社會的關系，成為人們思考的重要維度。這就為社會參與提供了理性空間?？傊瑹o論是韋伯“理性牢籠”的分析，還是市場失靈、政府失靈、經濟滯脹，都為社會參與提供了理論和實踐的理由。

(二)廉價政府與社會參與：政府與社會的相互關系分析的兩個著力點

從國家社會治理的角度看，中國經濟社會發(fā)展是沿著中國特色社會主義道路，即除了要解決世界經濟社會發(fā)展的一般問題，還有中國自己特色發(fā)展的實踐課題。一般地說，沿著馬克思關于“公社委員會”的思路討論政府與社會的關系，應該是“廉價政府”或“高效政府”的建設。從今天社會治理的經驗來看，無論是“廉價政府”還是“高效政府”都離不開政府與社會分工與協(xié)作的良性關系。因此，站在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新起點，政府與社會相互關系的邊界分析最終必然訴諸“廉價政府”或“高效政府”建設，而“廉價政府”或“高效政府”的建設必須跳出韋伯的“理性牢籠”，即以政府與社會分工與協(xié)作的良性關系的建立為前提。

在此意義上，加強社會參與的體制和機制建設，不僅是經濟社會發(fā)展的必然要求，也是推進國家社會治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。對于如何加強社會參與的體制和機制建設，筆者認為需要做到以下幾點。

第一，充分發(fā)揮社會組織共建共治共享的積極作用?！包h的十八大對當時中國社會發(fā)展的階段性特征進行了分析，認為要克服分散隔離、交叉重復的片段化管理弊端，就應在黨政社各自職能分野的基礎上，更好地協(xié)同各方力量，運用法治的方法，加強和改善社會管理。”(4)周文翠：《中國共產黨推進社會治理現(xiàn)代化的百年歷程與成功經驗》，《思想戰(zhàn)線》2022年第3期。黨的十八屆三中全會強調，要在科學分析厘清并理順政府與社會的關系的前提下，穩(wěn)步推動政府與社會分開，提升國家社會治理水平，社會組織要進一步明確權利和責任，依法自治，發(fā)揮作用。這就意味著政府要把那些社會組織可以承擔的公共服務和社會事項分解出去，按照能力本位以及能力和責任一致的原則，交付給相應的社會組織。與此同時，政府還要發(fā)展、支持志愿服務組織，在明確社會組織的定位的前提下，為社會組織的協(xié)同提供規(guī)范性的基礎。因為，在政府預算科學合理的前提下，社會組織參與，一方面，有利于減少政府社會管理的服務成本；另一方面，有利于社會組織動員社會資源，強化社會組織的向心力，進一步形成政府與社會的良性互動。

第二，在社會組織發(fā)揮社會協(xié)同作用的同時，還應更好動地動員行業(yè)組織和利益相關組織的積極性。在現(xiàn)代國家社會治理構架中，行業(yè)組織和利益相關者組織對于協(xié)助政府社會治理具有不可忽視的地位和作用。但對于行業(yè)組織和利益相關組織的積極性的動員過程中，要重點關注某些行業(yè)組織“權力越位”現(xiàn)象，如某些行業(yè)組織的所謂“二政府”的現(xiàn)象，所以在發(fā)揮行業(yè)組織社會治理功能的同時，要優(yōu)先重視行業(yè)組織自律和治理功能。經驗也一再證明，在社會治理過程中發(fā)現(xiàn)的許多“假冒偽劣”現(xiàn)象，有些往往與行業(yè)自律匱乏和治理不力有關。行業(yè)自律、行業(yè)監(jiān)管、行業(yè)懲治對于社會秩序特別是經濟秩序維護，具有“關口”前置的積極作用。例如，“蝦扯蛋”辣條生產，“粉塵、油污、添加劑、原材料滿地都是，惡劣的衛(wèi)生條件”，等等。凡此種種，除了一些地方政府監(jiān)管“缺位”，行業(yè)缺乏自律、監(jiān)督無規(guī)或者無視法規(guī)也是重要原因之一。

第三，在政府的購買服務中，應充分發(fā)揮社會組織協(xié)商議價的競爭與合作機制。在充分發(fā)揮合作與競爭機制的同時，相關社會組織參與協(xié)商議價，既有利于提高社會服務效率，也有利于在競爭中優(yōu)勝劣汰。一方面，社會組織參與，優(yōu)化政府社會服務的結構，引入優(yōu)質的社會組織資源；另一方面，社會組織競爭合作，可以降低“暗箱操作”的概率。依法、公開、程序化、規(guī)范化的社會組織參與，不僅增加社會福利指數(shù)，還間接地提升社會心理評估的滿意度。

但是，在積極動員社會組織參與政府社會治理的同時，還要認識到，社會組織參與或第三部門參與國家社會治理，在現(xiàn)階段還需要政府積極引導和培育。所謂的社會參與，本質上是“有序”參與，這與政府的立法立規(guī)、規(guī)范性文件治理等舉措分不開。因為，從現(xiàn)代國家社會治理的經驗來看，社會也可能會存在失靈現(xiàn)象。因此，積極構建國家社會治理的體制和機制，完善法規(guī)法治，也是不可忽視的條件之一。

二、黨與群眾的相互關系:政府與社會相互關系的“原生型態(tài)”

從基層社會治理的角度看，社會治理離不開以人為主體的服務與組織。在此意義上，社會治理的核心是人?！凹訌姾蛣?chuàng)新社會治理，關鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序。社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了?！?5)《習近平關于社會主義社會建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年，第127頁。在當代中國，加強和完善社會治理體制和機制建設，首先是黨的領導。黨領導的基層基礎是社區(qū)，而社區(qū)治理核心是“人與人的和諧關系”。從黨的領導和執(zhí)政基礎來看，基層落實黨領導的工作重心，就是密切黨群關系。在此意義上，加強和完善黨的領導，密切黨群關系，反映群眾的呼聲和訴求，也是中國特色社會主義克服政府失靈和社會失靈的重要手段之一。在國家社會治理結構中，一方面，“黨是領導一切的”，(6)《習近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第181頁。這是黨總攬全局協(xié)調各方的地位所決定的；另一方面，在基層社會治理中，充分發(fā)揮基層黨組織的作用，引領社會組織積極參與社會治理，是我國社會治理的重要經驗之一，也是中國特色社會主義社會治理與一些西方國家社會治理的本質區(qū)別。因此，黨和群眾的相互關系是政府與社會相互關系的“原生型態(tài)”，其之于新時代國家社會治理而言，不僅具有本體論意義，而且還具有方法論意義。

(一)充分發(fā)揮黨組織動員社會組織參與社會治理，不僅維護了社會秩序，也鞏固了執(zhí)政黨的社會基礎

充分發(fā)揮黨組織動員社會組織參與社會治理，維護社會秩序，鞏固執(zhí)政黨的社會基礎，是我們黨加強社會建設的理念與西方現(xiàn)代“公民社會理論”的本質區(qū)別。我們黨的社會建設理論是以馬克思《黑格爾法哲學批判》的市民社會決定國家的理論、《法蘭西內戰(zhàn)》的“巴黎公社”社會自治理論以及馬克思《〈政治經濟學批判〉序言》的生產關系決定上層建筑的理論為基礎的。在中國特色社會主義國家社會治理結構中，政黨與群眾的關系實質上是政府與社會關系的“原生型態(tài)”。按照恩格斯的理論，由政府與社會的關系所構成的“顯性”的體制機制等，就其本質而言，是作為政黨與群眾關系的集中體現(xiàn)的意識形態(tài)的“物質的附屬物”。(7)《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第171頁。

在此意義上，良好的黨群關系進一步延伸為干群關系，既是社會治理的本源性的政治基礎，也是習近平總書記強調黨群關系對國家社會治理政治意義的關鍵所在。對此，習近平總書記有經典表述：“問題是時代的聲音，人心是最大的政治。推進黨和國家各項工作，必須堅持問題導向，傾聽人民呼聲。我們要求真務實、真抓實干，積極適應國際國內形勢新變化，準確把握規(guī)律，緊緊依靠人民，奮發(fā)有為開創(chuàng)各項工作新局面?！?8)《習近平關于協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年，第157頁。這也是我們黨始終堅持群眾路線并一以貫之的根本原因之所在。十八大以來，開展黨的群眾路線教育實踐活動，是在新的歷史條件下“黨要管黨、從嚴治黨”的重大決策；是推進和完善中國特色社會主義制度的重大舉措；是建設應群眾所想、群眾所盼的服務型、學習型、創(chuàng)新型的執(zhí)政黨的一項重大部署；群眾路線教育活動，對進一步保持黨的先進性和純潔性，進一步鞏固黨的執(zhí)政基礎和執(zhí)政地位，具有深遠而重大的意義。(9)《習近平關于協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年，第127頁。

(二)社會治理視野下的黨群關系的構建，要堅持“人民中心—民生為本—公平正義”治理原則的統(tǒng)一

新時代國家社會治理秉承“以人民為中心”理念。黨的十九屆四中全會指出，我國國家制度和國家治理體系具有“堅持人民當家作主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動國家發(fā)展的顯著優(yōu)勢”，這一方面表明，新時代國家社會治理現(xiàn)代化與黨一以貫之的“以人民為中心”思想具有理論上的同構性、實踐上的契合性和價值上的同源性；另一方面也為新時期黨群關系的構建規(guī)定了方向，即必須堅持以人民為中心、堅持民生為本、維護社會公平正義，不斷滿足人民對美好生活的需要。民生是人民幸福之基，社會和諧之本。堅持“民生為本”的治理原則構建新時代黨群關系，既是堅持“以人民為中心”的根本體現(xiàn)，也是“全心全意為人民服務”這一立黨宗旨賦予新時代黨群關系構建的理論自覺和根本原則。進而言之，堅持“民生為本”，意味著新時代黨和國家要把滿足人民日益增長的美好生活需要作為黨群關系構建的根本出發(fā)點和落腳點，要“堅持把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興作為制定政策的依據(jù)，順應民心、尊重民意、關注民情、致力民生，既通過提出并貫徹正確的理論和路線方針政策帶領人民前進，又從人民實踐創(chuàng)造和發(fā)展要求中獲得前進動力”，讓人民共享改革開放和國家社會治理成果，激勵人民群眾更加自覺地投身全面建設社會主義現(xiàn)代化國家偉大實踐。增進民生福祉是我們黨堅持立黨為公、執(zhí)政為民的本質要求。如何增進民生福祉，關鍵還是看發(fā)展，特別是經濟發(fā)展。換言之，增進民生福祉必須以經濟發(fā)展為基礎和前提。此外，民生建設或者說增進民生福祉還要堅持公平正義，既要盡力而為，又要量力而行，絕不能開空頭支票，否則只能適得其反，就有可能落入“中等收入陷阱”。當前西方一些國家，由于“過度福利化，用過度承諾討好民眾，結果導致效率低下、增長停滯、通貨膨脹，收入分配最終反而惡化”。(10)《習近平關于社會主義社會建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年，第38頁。因此，要從客觀實際出發(fā)，以勞動生產率的增長為基礎提高人民收入，以經濟發(fā)展和財力的可持續(xù)增長為基礎提高人民的福利水平。

(三)加強和改善黨的領導，密切黨群關系，要牢牢掌握黨對日常意識形態(tài)工作領導權

在中國化馬克思主義論域中，意識形態(tài)，其本質上體現(xiàn)的是“黨性與人民性的統(tǒng)一”，(11)吳育林，趙悅彤：《人民主體性的意識形態(tài)當代治理：一個微觀分析視角》，《思想戰(zhàn)線》2020年第5期。因此，加強和改善黨的領導，密切黨群關系，從基層黨組織和其工作場域來看，必須牢牢掌握黨對日常意識形態(tài)工作領導權。日常意識形態(tài)的生產來源于生活方式結構化的社區(qū)即所謂的日常社會?！叭粘Ｒ庾R形態(tài)”，直觀上體現(xiàn)的是日常社會之中人們對于生活質量和幸福指數(shù)的評價，是社區(qū)即日常社會的情緒和輿論的積淀。從更深的層次看，日常意識形態(tài)反映的是黨群關系。因此，加強和改善黨的領導，密切黨群關系，要求黨的社區(qū)工作者，要深入社區(qū)即日常社會，要學會并努力做到“人對人、面對面，手牽手、心連心”地維護好和實現(xiàn)好社區(qū)居民的根本利益和合法權益，獲得社區(qū)居民群眾的擁護，只有這樣,才能提高基層黨組織引領日常意識形態(tài)領導權的能力，才能真正地掌握日常意識形態(tài)的領導權。更進一步說，黨的執(zhí)政基礎只有通過日常意識形態(tài)的引導，深入生活方式結構化的社區(qū)即日常社會，和社區(qū)居民打成一片，被人民群眾認同，才能談得上所謂的血肉聯(lián)系，克服執(zhí)政風險或社會治理的風險。(12)參見楊俊一:《群眾公權觀:創(chuàng)新社會管理的思想基礎》，《上海行政學院學報》2011年第5期。正如習近平總書記所強調——要加強社會主義意識形態(tài)的領導力、引領力和向心力建設，創(chuàng)新意識形態(tài)傳播和宣傳的方式和方法，要“聽得懂、記得住、信得過”，“要加強傳播手段和話語方式創(chuàng)新，讓黨的創(chuàng)新理論‘飛入尋常百姓家’”。(13)《習近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第313頁。

三、公眾參與：新時代國家社會治理的重要維度

在新時代國家社會治理的體制結構中，公眾參與是國家社會治理的重要維度。從國家社會治理的角度看，“公眾”不是“烏合之眾”，其參與國家社會治理的途徑主要有“依法參與”“深度參與”“網(wǎng)絡參與”等。

(一)依法參與

依法參與是確保公眾作為利益相關者對相關事項的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權有效落實的法律保障。十九大報告指出：“堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是權力正確運行的重要保證?！?14)《十八大以來重要文獻選編》上，北京：中央文獻出版社，2014年，第22頁。例如，2018年生態(tài)環(huán)境部頒發(fā)的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，立法宗旨明確強調，旨在規(guī)范公眾對環(huán)境影響評價的“四項權利”。《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》的第三條強調，國家鼓勵公眾參與環(huán)境影響評價。公眾參與環(huán)境影響評價，既要遵循依法的原則，還要遵循有序、公開、便利的原則。《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》“答記者問”對該辦法的修訂意義進行了解讀，并強調公眾參與環(huán)境影響評價活動在新的歷史條件下要面對新的挑戰(zhàn)。對此，黨的十九大報告對環(huán)境治理提出了新的要求，即構建以政府為主導、以企業(yè)為主體、社會組織與公眾共同參與的新型環(huán)境治理工作體系。進一步保障人民群眾的知情、參與、表達、監(jiān)督的“四項權利”。公眾有效參與環(huán)境影響評價是確保人民群眾保護環(huán)境權益和構建公眾參與以及共建共享環(huán)境治理體系的重要舉措。隨著中國經濟社會的進一步發(fā)展和人民生活水平的提高，公眾有效參與環(huán)境影響評價的作用會越來越明顯。當然，公眾參與環(huán)境影響評價的手段和途徑還需要進一步優(yōu)化。

其一，關于公眾參與環(huán)境影響評價的法律法規(guī)還需要進一步的完善?！董h(huán)境影響評價公眾參與辦法》對公眾參與環(huán)境影響評價的各類指標，如對象的范圍以及參與的形式等都做出更加清晰的規(guī)定。

其二，隨著生活條件的進一步提高，人們的環(huán)境保護意識不斷增強，公眾更加主動地參與環(huán)境影響評價活動以維護公眾的自身權益。但是在公眾參與環(huán)境影響評價過程中，有些非環(huán)境保護的問題也被泛化地表達，如財產、就業(yè)、征地、拆遷等問題。這些“泛化問題”亟待解決。

其三，公眾參與環(huán)境影響評價的項目指標，在實踐中還存在一些問題，如，責任主體定位不清晰、權責不明確；有的調查問卷質量不高，調研工作流于形式，特別是公眾參與環(huán)境影響評價的意見難以得到有效反饋；公眾參與過程中弄虛作假現(xiàn)象時有發(fā)生等。

因此，生態(tài)環(huán)境部修訂《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，出臺了《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》。(15)國務院新聞辦公室：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評價司有關負責人就《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》修訂發(fā)布答記者問。www.scio.gov.cn2018-08-03。

(二)深度參與

在依法參與的基礎上，創(chuàng)新各種公眾參與的方式和途徑，也是落實公眾參與“四權”的重要措施。如，《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》(第十四條)明確規(guī)定公眾深度參與的程序化要求和互動機制，關于公眾集中在“建設項目”影響環(huán)境上的質疑意見，要求建設單位按照程序組織相關公眾有序地深度參與。

其一，公眾的意見是對建設項目與環(huán)境影響關系方面的，如關涉到對環(huán)境風險防范措施、保護環(huán)境的各種措施、環(huán)境影響預測性結論等不同理解的意見，建設單位要以公開的方式組織聽證會或者座談會，建設單位邀請參加聽證會或者座談會的公眾要由可能受到影響的代表組成。其二，公眾參與意見是關于建設項目專業(yè)方面的，如理論性、技術性等，建設單位應當且必須組織相關領域專家組成專家論證會，與此同時，對可能受到建設項目影響的公眾代表要列席專家論證會——第十五條對建設單位召開的專家論證會、聽證會或座談會的程序作了明確的規(guī)定：建設單位召開相關會議，要把會議的主題、公眾報名的辦法、報名公眾的范圍以及時間地點等等，在會議召開的10個工作日前發(fā)出公告，公告要在公眾容易獲得信息或者熟悉的場所張貼或者通過網(wǎng)絡信息平臺發(fā)出；第十六條對聽證會或座談會、專家論證會結論的反饋時間作了明確的規(guī)定——限定在5個工作日之內。(16)參見《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，政府網(wǎng)，www.gov.cn.《國務院公報》，2018年第31號文。

(三)網(wǎng)絡參與

公眾網(wǎng)絡參與比較復雜，形式多樣，一般可分為“正式網(wǎng)絡參與”和“非正式網(wǎng)絡參與”。正式網(wǎng)絡參與，具有依法參與的性質，如政府政務網(wǎng)公示的征求意見專項，還有“人大”立法征求意見網(wǎng)絡專線平臺等。另一種是非正式的網(wǎng)絡參與。這類網(wǎng)絡輿論空間就議論內容而言，具有隨機性、零散性、情緒性的特點；就傳播方式而言，具有信息的不對稱性，如被議論事項背景模糊、意義不清、定義不明等；具有信息的疊加性，如傳播者語言差異的誤讀導致的附加意義不斷變異；具有不斷發(fā)酵的情緒激動性，如誤傳、謠傳、謠言等等。因此，對于非正式網(wǎng)絡參與狀況要辯證分析，關鍵是正確引導、方法得當、遵循網(wǎng)絡信息傳播規(guī)律、及時介入，避免“輿情風暴”導致“線下利益相關者”的所謂“一致行動”。公眾網(wǎng)絡參與信息構建的“網(wǎng)絡社會”是一個新現(xiàn)象，還需要探索其積極的意義。但不能“因噎廢食”，對之應持開放態(tài)度，積極引導其步入依法、有序、規(guī)范的軌道上來。

習近平同志對網(wǎng)絡建設高度重視，強調在新形勢下建設好網(wǎng)絡生態(tài)治理具有重要的現(xiàn)實意義。網(wǎng)絡在人們的日常生活中，不僅是生活工具，而且也成為公共輿論的“集散地”。換言之，網(wǎng)絡成為了公眾社會心理和社會心態(tài)個性化表達的終端平臺。在此意義上，公眾上了網(wǎng)，公眾的意見也就反映在網(wǎng)上。線上的意見也會影響到線下面對面的“口口相傳”。從國家社會治理的角度看，“網(wǎng)絡公眾”不僅具有傳播學的意義，而且還具有政治社會學的意義。而從執(zhí)政黨建設的角度看，“網(wǎng)絡公眾”實質上也就是“網(wǎng)絡群眾”。因此，習近平同志提出了“網(wǎng)絡群眾路線”的理念。

“網(wǎng)絡群眾路線”要求領導干部要學會運用網(wǎng)絡關注社情民意，即了解群眾的意愿、通過聚焦，回答群眾的關注，或者答疑釋惑。也就是說，關注群眾需要，從群眾中來，到群眾中去，網(wǎng)絡是一個重要途徑。但同時也要看到，“線上群眾路線”與“線下群眾路線”還有很大的不同。其一、組織性與非組織性的不同?！熬€下群眾”，一般是劃分為組織的，在組織體系中，責任分工明確、指標具體、規(guī)范相對完善等等，“線上群眾”則不然，“線上群眾”具有非組織性的特點，是“信息群”下的受眾。因此，不僅要求領導干部要上網(wǎng)了解群眾的意見，還要成立專門的團隊，分析總結，才能解決問題。其二，建設性與質疑性的不同。線下群眾的意見，一般都事關自己周圍群體的關切，在提出意見的同時，往往有建設性的意見相呼應。因此，“線下群眾”的意見和解決問題的背景條件是相對清楚，主觀客觀條件和責任主體的任務邊界等等，相對要素比較明確。線上群眾的意見有的比較明確，有的事件的起因背景模糊。因此，“線上群眾”的意見往往具有“吸引眼球”的特點，因為不“夸張”不足引起圍觀或點擊率。在這種“輿情內爆”的裹挾下，意見的“真實動機”往往被掩蓋。因此，線上群眾的“意見”還需要認真的調查研究，提出具體的針對性的解決問題的方案。特別是當一項措施得不到理解，出現(xiàn)了質疑或者謾罵的聲音，責任主體要保持一定的定力，持一種開放的心態(tài)。一方面要有組織地通過宣傳介紹，召開發(fā)布會等方式，宣傳群眾；另一方面又要以事實為依據(jù)，以法律為準繩，引導和糾正一些錯誤的看法，化解群眾的怨言，使得網(wǎng)絡成為接近群眾的有效途徑。其三，客觀監(jiān)督與主觀監(jiān)督的不同。線下的監(jiān)督一般是客觀的、規(guī)范的和有序的；線上的意見往往帶有主觀性、隨機性、匿名性的特點，容易受“意見領袖”的左右。如何把線上意見聚焦為民主監(jiān)督的批評和建議，也需要組織團隊認真研究，提出建設性的意見。網(wǎng)絡群眾路線是與網(wǎng)絡思想政治工作同步建設、一體推進的。因此，對于網(wǎng)絡群眾善意的批評意見，無論是忠言逆耳的還是和風細雨的，黨和政府部門的責任主體，首先要歡迎，其次要認真研究，正確的要及時吸收。

此外，網(wǎng)絡建設與治理需要同步。網(wǎng)絡建設，一方面，需要加強網(wǎng)絡的正面引導和宣傳，培育健康、向善的網(wǎng)絡文化；另一方面，需要加強健康向上的網(wǎng)絡內容供給，體現(xiàn)社會主義核心價值觀的要求，彰顯人類文明優(yōu)秀成果的正能量。此外，建設的同時還要加強治理。“網(wǎng)絡空間是億萬民眾共同的精神家園。網(wǎng)絡空間天朗氣清、生態(tài)良好，符合人民利益。網(wǎng)絡空間烏煙瘴氣、生態(tài)惡化，不符合人民利益?！?17)《習近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第336頁。對于那些惡化網(wǎng)絡環(huán)境、利用網(wǎng)絡坑蒙拐騙的行為、內容不健康的內容等等，要依照“網(wǎng)絡安全法”的規(guī)制，加強網(wǎng)絡安全治理，凈化網(wǎng)絡生態(tài)。

結 語

當前我國正處于新發(fā)展階段，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程已然開啟。立足這一時代背景，厘清新時代國家社會治理活動的“雙重結構”，對公眾參與國家社會治理這一重要維度進行分析，落實“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的“二十字方針”，提高國家社會治理能力和水平的理論自覺，對新時代全面建設社會主義現(xiàn)代化國家有著重要的指導意義。