徐祥民

(浙江工商大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310018)

我國(guó)長(zhǎng)江黃河等大江大河環(huán)境保護(hù)的“法治進(jìn)程滯后”[1]早已引起黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重視。《長(zhǎng)江保護(hù)法》剛剛付諸實(shí)施，國(guó)務(wù)院就為“強(qiáng)化”黃河流域環(huán)境保護(hù)的“法治保障”(1)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》第十五章《推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施》第二節(jié)“強(qiáng)化法治保障”。啟動(dòng)了《黃河保護(hù)法》的立法工作。強(qiáng)烈的立法需求向我們提出考題：制定一部怎樣的《黃河保護(hù)法》，在這部法律中建設(shè)哪些環(huán)境保護(hù)制度。我們應(yīng)對(duì)這些問題及時(shí)做出回答。本文認(rèn)為，已進(jìn)入起草階段的《黃河保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)補(bǔ)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》和由眾多環(huán)境保護(hù)單行法構(gòu)成的環(huán)境法體系的不足，為保護(hù)黃河流域環(huán)境建立具有環(huán)境保護(hù)基本制度功能的環(huán)境調(diào)查制度。

一、《黃河保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境調(diào)查制度

我國(guó)已經(jīng)制定了大量的環(huán)境保護(hù)單行法，我國(guó)現(xiàn)行有效的環(huán)境保護(hù)單行法大多都可以在黃河流域適用。制定用于保護(hù)黃河流域環(huán)境的或以保護(hù)黃河流域環(huán)境為主要內(nèi)容的《黃河保護(hù)法》的意義顯然不是解決在黃河流域開展環(huán)境保護(hù)工作無法可依的問題。在環(huán)境保護(hù)法部門已經(jīng)形成宏大的立法陣容(2)我國(guó)環(huán)境法早已形成大致可以稱為“兩大方陣，十余支隊(duì)伍”的陣容。參見:徐祥民.中國(guó)環(huán)境法制建設(shè)發(fā)展報(bào)告:2010[R].北京：人民出版社,2013:55-107.的今天，為保護(hù)黃河流域環(huán)境制定的法律應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)我國(guó)環(huán)境法功能提升、體系優(yōu)化的環(huán)境保護(hù)法，應(yīng)當(dāng)是對(duì)由眾多環(huán)境保護(hù)單行法構(gòu)成的環(huán)境法部門的不足具有明顯彌補(bǔ)作用的環(huán)境保護(hù)法。

提升環(huán)境保護(hù)功能、優(yōu)化環(huán)境法體系、補(bǔ)現(xiàn)行環(huán)境法之不足的一個(gè)重要領(lǐng)域是建設(shè)環(huán)境保護(hù)法的基本制度。這是對(duì)由眾多互不統(tǒng)屬的環(huán)境保護(hù)單行法實(shí)行“整合”的立法建設(shè)方案。(3)在環(huán)境法的建設(shè)上選擇走“整合”式道路的基本依據(jù)是：環(huán)境法是剛剛發(fā)生的從而也是處在成長(zhǎng)過程之中的一個(gè)法律部門。它以往的長(zhǎng)進(jìn)是探索性的，今天我們對(duì)它的修正也應(yīng)取探索的態(tài)度。從我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法的現(xiàn)狀和黃河流域環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要兩個(gè)方面看，制定《黃河保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)建立一項(xiàng)基礎(chǔ)性環(huán)境保護(hù)制度——環(huán)境調(diào)查制度。

(一)環(huán)境立法實(shí)踐呼喚環(huán)境調(diào)查制度

以往制定的為數(shù)眾多的環(huán)境保護(hù)單行法，以解決具體的環(huán)境問題為導(dǎo)向，分別形成一套規(guī)范體系(比如一般都設(shè)有《總則》《罰則》《附則》)，互不統(tǒng)屬。但這些圍繞不同環(huán)境問題分頭起草、互不統(tǒng)屬的環(huán)境保護(hù)單行法的各自構(gòu)建也反映了環(huán)境保護(hù)事務(wù)的某些共性。保護(hù)環(huán)境需要開展環(huán)境調(diào)查就是不同環(huán)境保護(hù)單行法反映出來的一個(gè)共性。例如，《漁業(yè)法》授權(quán)“國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門”“負(fù)責(zé)組織漁業(yè)資源的調(diào)查和評(píng)估”(第二十二條)?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》要求“縣級(jí)以上人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門”“定期……對(duì)野生動(dòng)物及其棲息地狀況進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估”(第十一條)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》分派給“國(guó)家海洋行政主管部門”的工作任務(wù)(“負(fù)責(zé)”)之一是“組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、監(jiān)視、評(píng)價(jià)和科學(xué)研究”(第五條第二款)?！犊稍偕茉捶ā穼?duì)“國(guó)務(wù)院能源主管部門”下達(dá)了“組織和協(xié)調(diào)全國(guó)可再生能源資源的調(diào)查”(第六條)的任務(wù)?！端帘３址ā穼?duì)“國(guó)務(wù)院水行政主管部門”布置的任務(wù)之一是“定期組織全國(guó)水土流失調(diào)查”(第十一條)。《水法》規(guī)定，制定水資源規(guī)劃“必須進(jìn)行水資源綜合科學(xué)考察和調(diào)查評(píng)價(jià)”。該法將“水資源綜合科學(xué)考察和調(diào)查評(píng)價(jià)”的任務(wù)布置給了“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門”和“同級(jí)有關(guān)部門”，此外還要求“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)”“加強(qiáng)對(duì)水資源的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)”(第十六條)?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》也就環(huán)境調(diào)查設(shè)置了多個(gè)條款。該法規(guī)定：“國(guó)務(wù)院自然資源主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門定期組織長(zhǎng)江流域土地、礦產(chǎn)、水流、森林、草原、濕地等自然資源狀況調(diào)查”“國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)每十年組織一次野生動(dòng)物及其棲息地狀況普查，或者根據(jù)需要組織開展專項(xiàng)調(diào)查”“長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會(huì)同本級(jí)人民政府有關(guān)部門對(duì)水生生物產(chǎn)卵場(chǎng)、索餌場(chǎng)、越冬場(chǎng)和洄游通道等重要棲息地開展生物多樣性調(diào)查”(第八條)。該條規(guī)定的調(diào)查、普查、專項(xiàng)調(diào)查等，《水法》規(guī)定的“調(diào)查評(píng)價(jià)”“動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)”等，都屬于本文主張建立的環(huán)境調(diào)查制度的內(nèi)容。

法律位階的環(huán)境保護(hù)單行法普遍關(guān)注環(huán)境調(diào)查，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等位階的環(huán)境保護(hù)法也十分重視對(duì)環(huán)境調(diào)查手段的運(yùn)用。例如：《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》要求“水產(chǎn)科研部門”“將資源調(diào)查”“列為一項(xiàng)重要任務(wù)”(第十七條第二款)?！兑吧参锉Ｗo(hù)條例》向“野生植物行政主管部門”下達(dá)的指令之一是“定期組織國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物和地方重點(diǎn)保護(hù)野生植物資源調(diào)查”(第十五條)?！短饔蚬芾?xiàng)l例》對(duì)“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門”分派的任務(wù)是“定期開展太湖流域水污染調(diào)查和評(píng)估”(第五十七條第二款)。《福建省水土保持條例》規(guī)定：“省人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)每五年組織一次本行政區(qū)域水土流失調(diào)查”(第八條)?！墩憬⊥恋卣螚l例》給“土地整治機(jī)構(gòu)”布置的“具體工作”之一是做“土地整治的潛力調(diào)查”(第五條)?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》設(shè)定了“草原珍稀瀕危野生植物調(diào)查”任務(wù)(第三十九條第二款)。《哈爾濱市灘涂保護(hù)條例》對(duì)“市和區(qū)、縣(市)水行政主管部門”提出了“定期對(duì)灘涂范圍內(nèi)的原生態(tài)植物群落、典型地貌”“野生動(dòng)物等資源的變化情況進(jìn)行調(diào)查和監(jiān)測(cè)”的要求(第十五條)?！渡轿魇⊙h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》要求縣級(jí)以上人民政府在“本級(jí)財(cái)政預(yù)算”中為“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”“統(tǒng)計(jì)調(diào)查”做“經(jīng)費(fèi)”安排(第四條第二款)。至于國(guó)務(wù)院發(fā)布的《土地調(diào)查條例》、原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布的《環(huán)境統(tǒng)計(jì)管理辦法》、原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》《山東省環(huán)境質(zhì)量和污染源監(jiān)督監(jiān)測(cè)管理辦法》等，都是專門的環(huán)境調(diào)查法律文件。

如果說上述法律法規(guī)規(guī)章(以下非特指不同位階法律文件時(shí)均統(tǒng)稱環(huán)境法或環(huán)境保護(hù)法)還都只是把環(huán)境調(diào)查當(dāng)作一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)事務(wù)向有關(guān)主體提出要求，或要求有關(guān)主體實(shí)施某種行為、做出某種安排等等，那么，許多環(huán)境保護(hù)單行法則明確做出了建立環(huán)境調(diào)查制度或與環(huán)境調(diào)查有關(guān)的環(huán)境保護(hù)制度的立法宣告。比如，《土地管理法》宣布：“國(guó)家建立土地調(diào)查制度”(第二十六條)，再如，《森林法》宣布：“國(guó)家建立森林資源調(diào)查監(jiān)測(cè)制度”(第二十七條)，又如，《節(jié)約能源法》規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府統(tǒng)計(jì)部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門，建立健全能源統(tǒng)計(jì)制度”(第二十一條)。這些制度的基本環(huán)境保護(hù)功能是獲取、加工處理環(huán)境信息，它們都屬于本文主張建立的環(huán)境調(diào)查制度?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定的“水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和水污染物排放監(jiān)測(cè)制度”(第二十五條)、《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定的“固體廢物污染環(huán)境監(jiān)測(cè)制度”(第十二條)、《放射性污染防治法》規(guī)定的“放射性污染監(jiān)測(cè)制度”(第十條)、《土壤污染防治法》規(guī)定的“環(huán)境監(jiān)測(cè)制度”(第十五條)等，也都屬于本文倡導(dǎo)建立的環(huán)境調(diào)查制度。

依據(jù)這些規(guī)定、這些建立環(huán)境調(diào)查制度的立法宣告，我們至少可以做出如下判斷：建立環(huán)境調(diào)查制度是眾多環(huán)境保護(hù)單行法的共同需要。既然現(xiàn)行環(huán)境法表達(dá)了對(duì)環(huán)境調(diào)查制度的需求，我們便應(yīng)將這樣的需求加工成系統(tǒng)的環(huán)境調(diào)查制度。既然建立環(huán)境調(diào)查制度是眾多環(huán)境法文件普遍表達(dá)的要求，我們便應(yīng)考慮在適當(dāng)?shù)姆晌募薪⒕哂协h(huán)境保護(hù)基本制度地位的環(huán)境調(diào)查制度。

按照完善環(huán)境保護(hù)法的“整合”思路，總結(jié)我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法的相關(guān)規(guī)定，充分考慮我國(guó)環(huán)境保護(hù)，尤其是黃河流域環(huán)境保護(hù)的需要，我們嘗試給環(huán)境調(diào)查制度做如下界定：

環(huán)境調(diào)查是指由國(guó)家專門機(jī)關(guān)實(shí)施或組織實(shí)施的運(yùn)用普查、調(diào)查、監(jiān)測(cè)、監(jiān)視、統(tǒng)計(jì)、評(píng)估等手段系統(tǒng)全面獲取和分析處理自然資源、生態(tài)、自然地理環(huán)境變化和大氣、水、土壤、海洋等受污染和污染治理情況等環(huán)境信息，為環(huán)境保護(hù)決策等環(huán)境保護(hù)行動(dòng)提供科學(xué)依據(jù)的環(huán)境保護(hù)制度。

(二)《環(huán)境保護(hù)法》未建立環(huán)境調(diào)查制度

《漁業(yè)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《可再生能源法》《水土保持法》《水法》等所做的要求有關(guān)部門開展環(huán)境調(diào)查等的規(guī)定，表達(dá)了需要建立環(huán)境調(diào)查制度的立法判斷，但僅僅在個(gè)別條款中簡(jiǎn)單提及環(huán)境調(diào)查，不足以把對(duì)環(huán)境調(diào)查制度的需求轉(zhuǎn)換為實(shí)際運(yùn)行的環(huán)境調(diào)查制度。(4)一國(guó)憲法的條款，甚至某些用語等具有確定國(guó)家基本政策[參見：徐祥民，趙雪綱.略論憲法的基本功能[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào),1998(2).]，從而決定法律的立改廢的功能，因?yàn)閼椃ń⒘恕白寫椃▌?dòng)起來”的立法機(jī)關(guān)，而立法機(jī)關(guān)制定法律(“實(shí)施”憲法的重要方式)的基本依據(jù)就是憲法的規(guī)定，包括明示的要求和隱含的精神。參見：徐祥民.運(yùn)行的憲法[M].北京:北京大學(xué)出版社,2015:51.《土地管理法》《森林法》《節(jié)約能源法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《放射性污染防治法》《土壤污染防治法》等宣布建立的“土地調(diào)查制度”“森林資源調(diào)查監(jiān)測(cè)制度”“能源統(tǒng)計(jì)制度”“水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和水污染物排放監(jiān)測(cè)制度”“固體廢物污染環(huán)境監(jiān)測(cè)制度”等，已經(jīng)將建立環(huán)境調(diào)查制度的國(guó)家愿望用明確的語言表達(dá)出來，但這些單行法所做的宣告也無法把被宣告的制度變成具有強(qiáng)大功能的環(huán)境保護(hù)基本制度。(5)一國(guó)的環(huán)境保護(hù)基本法的制度宣告，即使相關(guān)宣告看起來可能也只是“簡(jiǎn)單提及”，也具有制度創(chuàng)建的功能，因?yàn)榛痉ǖ摹昂?jiǎn)單提及”可以通過制定相關(guān)單行法而變得有血有肉，變得功能齊全。要建立作為環(huán)境保護(hù)基本制度的環(huán)境調(diào)查制度，還需要通過制定專門的立法或其它更權(quán)威的立法來實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》，從名稱上看，具有環(huán)境保護(hù)基本法的形式特征。(6)在環(huán)境保護(hù)單行法大量存在的條件下，人們?cè)敢獍选董h(huán)境保護(hù)法》解釋為眾多環(huán)境保護(hù)法文件中的環(huán)境保護(hù)基本法，但實(shí)際上，不管是在理論上還是在立法、執(zhí)法的實(shí)踐中，這部法律都是與《水污染防治法》等相同的環(huán)境保護(hù)單行法。為了照顧它的名稱的“一般”性，我們將其稱為“具有環(huán)境保護(hù)基本法形式特征的”環(huán)境保護(hù)單行法。參見：徐祥民.習(xí)近平整體環(huán)境觀指導(dǎo)下的環(huán)境法學(xué)和環(huán)境法建設(shè)[J].浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào),2021(6).這部法律是否為我國(guó)環(huán)境保護(hù)法建立了環(huán)境調(diào)查制度呢？答案是否定的。

一方面，《環(huán)境保護(hù)法》表達(dá)了對(duì)環(huán)境調(diào)查的制度需求。該法第十八條規(guī)定：“省級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門或者委托專業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查、評(píng)價(jià)，建立環(huán)境資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制?！边@說明，《環(huán)境保護(hù)法》與《漁業(yè)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《可再生能源法》等一樣注意到了開展環(huán)境調(diào)查的必要性。第十八條規(guī)定的與開展“環(huán)境狀況”“調(diào)查”相聯(lián)系的“環(huán)境資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制”似乎也包含了將環(huán)境調(diào)查提升為一項(xiàng)穩(wěn)定的法律制度的要求。另一方面，《環(huán)境保護(hù)法》沒有建立作為環(huán)境保護(hù)基本制度的環(huán)境調(diào)查制度的打算。第一，該法在《總則》章未提及環(huán)境調(diào)查。上述第十八條出現(xiàn)在該法的《監(jiān)督管理》章(第二章)。第二，該法甚至沒有把環(huán)境調(diào)查建設(shè)成環(huán)境“監(jiān)督管理”基本制度的考慮。該章規(guī)定了環(huán)境調(diào)查，也規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測(cè)。從立法表述上看，該章做了“國(guó)家建立、健全環(huán)境監(jiān)測(cè)制度”(第十七條)的宣告，而對(duì)環(huán)境調(diào)查卻只將其規(guī)定為一項(xiàng)可以“組織有關(guān)部門或者委托專業(yè)機(jī)構(gòu)”開展的活動(dòng)。很明顯，在該法中，環(huán)境監(jiān)測(cè)是一項(xiàng)制度，而環(huán)境調(diào)查只是一項(xiàng)需要開展的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。從條款順序上看，環(huán)境監(jiān)測(cè)在第十七條，而環(huán)境調(diào)查則在第十八條。僅從這一順序來看，即使把環(huán)境調(diào)查理解為一項(xiàng)制度，它也是其重要性處于環(huán)境監(jiān)測(cè)之下的制度。

《土地管理法》《森林法》《節(jié)約能源法》《水污染防治法》等做了建立“土地調(diào)查制度”“森林資源調(diào)查監(jiān)測(cè)制度”“能源統(tǒng)計(jì)制度”等的宣告，但作為環(huán)境保護(hù)單行法(只能在單一環(huán)境保護(hù)事務(wù)領(lǐng)域，比如土地資源保護(hù)領(lǐng)域、森林保護(hù)領(lǐng)域、能源節(jié)約領(lǐng)域、水污染防治領(lǐng)域適用)的《土地管理法》《森林法》《節(jié)約能源法》《水污染防治法》等，以及以這些單行法為制定依據(jù)的《土地調(diào)查條例》等，無法建立環(huán)境調(diào)查基本制度。具有環(huán)境保護(hù)基本法形式特征的《環(huán)境保護(hù)法》，雖然注意到了開展環(huán)境監(jiān)測(cè)的重要性，像《森林法》等單行法一樣做了建立環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的立法宣告，但沒有完成建設(shè)稱為環(huán)境監(jiān)測(cè)的基本制度的任務(wù)。

(三)《黃河保護(hù)法》有條件也有必要建立環(huán)境調(diào)查制度

新制定的《黃河保護(hù)法》有條件也有必要開展環(huán)境保護(hù)基本制度建設(shè)，從而也就有條件且有必要建立作為環(huán)境保護(hù)基本制度的環(huán)境調(diào)查制度。

在我國(guó)已經(jīng)有大量環(huán)境保護(hù)單行法，尤其是還有具有環(huán)境保護(hù)基本法形式特征的《環(huán)境保護(hù)法》的背景下，人們?nèi)菀装褦M議建設(shè)的《黃河保護(hù)法》看作是與一般法處于相對(duì)位置上的特別法。(7)約10年前討論渤海環(huán)境保護(hù)法的建設(shè)時(shí)，我們?cè)鴮⒆鳛橛懻搶?duì)象的渤海環(huán)境保護(hù)法稱為特別法。參見：徐祥民，孫明烈.關(guān)于渤海特別法的執(zhí)行體制的思考[J].中國(guó)人口、資源與環(huán)境,2014(7)；徐祥民,李冰強(qiáng).渤海管理法的體制問題研究[M].北京：人民出版社,2011:150-231.現(xiàn)在看來，以往討論的《渤海環(huán)境保護(hù)法》和今天討論的《黃河保護(hù)法》的準(zhǔn)確稱謂應(yīng)當(dāng)是專門法，而非與一般法對(duì)稱的特別法。但實(shí)際上，當(dāng)我們把《黃河保護(hù)法》看作是以保護(hù)黃河流域環(huán)境為基本任務(wù)的法的時(shí)候就會(huì)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于保護(hù)黃河流域環(huán)境這一環(huán)境保護(hù)任務(wù)來說，《黃河保護(hù)法》是基本法，而其它適用于黃河流域環(huán)境保護(hù)事務(wù)的法，包括《水污染防治法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《可再生能源法》《防沙治沙法》等都是單行法。以下表述包含了支持這一判斷的理由：《黃河保護(hù)法》不是與《水污染防治法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《可再生能源法》《防沙治沙法》等處于并列地位的環(huán)境保護(hù)單行法，而是對(duì)保護(hù)黃河流域環(huán)境處于關(guān)鍵地位的法，是對(duì)黃河流域環(huán)境保護(hù)目的的達(dá)成具有決定性影響的法。在保護(hù)黃河流域環(huán)境這項(xiàng)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的處理上，《黃河保護(hù)法》是綜合性法律，因而對(duì)保護(hù)黃河流域環(huán)境具有決定性影響；與《黃河保護(hù)法》相比較，《水污染防治法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《可再生能源法》《防沙治沙法》等都是單行法，都只具有輔助性作用。因?yàn)椤饵S河保護(hù)法》是保護(hù)黃河流域環(huán)境的綜合法，所以也便可以擔(dān)當(dāng)保護(hù)黃河流域環(huán)境基本法的重任。作為黃河流域環(huán)境保護(hù)基本法的《黃河保護(hù)法》可以也有必要?jiǎng)?chuàng)造保護(hù)黃河流域環(huán)境所需要的超越單純的土地資源保護(hù)、水污染防治、野生動(dòng)物保護(hù)、可再生能源損害防治、防沙治沙等單一環(huán)境保護(hù)事務(wù)的環(huán)境保護(hù)基本制度，創(chuàng)造其效力超越作為單行法的《水污染防治法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《可再生能源法》《防沙治沙法》等已宣布建立的制度的基本制度。(8)《長(zhǎng)江保護(hù)法》的制定實(shí)際上也需要解決這部專門法與適用于長(zhǎng)江流域的《水污染防治法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《可再生能源法》《防沙治沙法》等的關(guān)系的問題。在《長(zhǎng)江保護(hù)法》和適用于長(zhǎng)江流域環(huán)境保護(hù)的《水污染防治法》等之間出現(xiàn)不一致時(shí)，雖然可以用“新法優(yōu)于舊法”的原理解決法律實(shí)施的問題，但這樣的解釋沒有辦法賦予《長(zhǎng)江保護(hù)法》以基本法地位。

制定《黃河保護(hù)法》也有必要建立環(huán)境調(diào)查制度。《黃河保護(hù)法》不是用來規(guī)范水污染防治、野生動(dòng)物保護(hù)、節(jié)約能源、防沙治沙等單一環(huán)境保護(hù)事務(wù)的法。規(guī)范此類事務(wù)的法已經(jīng)存在。它應(yīng)當(dāng)立足于黃河流域環(huán)境的維護(hù)和改善，或按維護(hù)和改善黃河流域環(huán)境的實(shí)際需要開展綜合性的制度建設(shè)。制定《黃河保護(hù)法》不是為了對(duì)適用于黃河流域環(huán)境保護(hù)的已有單行法做小修小補(bǔ)。如果那些法律需要修補(bǔ)，那么，只需要通過簡(jiǎn)單得多的修法程序便可完成修補(bǔ)，完全沒有必要啟動(dòng)制定新法的立法程序。(9)已有法律需要修改顯然不是用來支持制定《黃河保護(hù)法》的理由。環(huán)境調(diào)查，從前述環(huán)境保護(hù)法所做的相關(guān)規(guī)定就可以看出，是保護(hù)環(huán)境的重要手段，是普遍適用于污染損害防治、資源損害防治、生態(tài)損害防治、自然地理環(huán)境損害防治四大事務(wù)領(lǐng)域的重要手段。人們都知道黃河流域環(huán)境問題嚴(yán)重。研究表明，污染損害、資源損害、生態(tài)損害、自然地理環(huán)境損害全部四類環(huán)境損害普遍發(fā)生在黃河流域環(huán)境中。或者反過來說，黃河流域環(huán)境普遍發(fā)生了全部四類環(huán)境損害。[2]為了有效應(yīng)對(duì)黃河流域環(huán)境遭遇的四類環(huán)境損害，《黃河保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)建立對(duì)防治四類環(huán)境損害普遍有效的綜合性的環(huán)境調(diào)查制度。

二、環(huán)境調(diào)查制度對(duì)保護(hù)黃河流域環(huán)境的重要價(jià)值

環(huán)境調(diào)查是一項(xiàng)重要的環(huán)境保護(hù)制度，因而對(duì)保護(hù)黃河流域環(huán)境具有其不可替代的作用。不僅如此，環(huán)境調(diào)查制度對(duì)保護(hù)黃河流域環(huán)境還有不同于一般環(huán)境保護(hù)制度的特別價(jià)值。

(一)保護(hù)黃河流域環(huán)境需要“摸清家底、掌握動(dòng)態(tài)”

2016年8月23日，習(xí)總書記在考察青海省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心時(shí)談到：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境首先要摸清家底、掌握動(dòng)態(tài)”。這句話不僅認(rèn)可了青海省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心所擔(dān)當(dāng)使命的重要和“建好用好生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)”[3]的必要性(當(dāng)然也就是加強(qiáng)本文所論述的環(huán)境調(diào)查的必要性)，而且揭示了環(huán)境保護(hù)工作的普遍需要。環(huán)境保護(hù)在本質(zhì)意義上就是將因人為活動(dòng)影響造成的或由人為活動(dòng)和自然力共同作用引起的環(huán)境不利變化恢復(fù)到原有的環(huán)境質(zhì)量水平或向恢復(fù)原有環(huán)境質(zhì)量水平推進(jìn)。這項(xiàng)事業(yè)，不管是表現(xiàn)為濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃、渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃、重點(diǎn)地區(qū)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃，還是表現(xiàn)為應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案、三江源國(guó)家公園建設(shè)等等，必要的準(zhǔn)備工作是了解環(huán)境保護(hù)任務(wù)的類型和大小等(“家底”)。而對(duì)處于持續(xù)狀態(tài)下的環(huán)境保護(hù)事務(wù)來說，了解經(jīng)過治理的環(huán)境發(fā)生了怎樣的變化，從而留下來的治理任務(wù)是否繁重(“動(dòng)態(tài)”)，對(duì)決定接下來的環(huán)境保護(hù)行動(dòng)也是必不可少的。黃河流域環(huán)境遭遇了多種損害，黃河流域環(huán)境治理已經(jīng)走過了半個(gè)多世紀(jì)的歷程。(10)如果從1973年第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議通過《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》(這是我國(guó)環(huán)境法誕生的標(biāo)志。參見:徐祥民.中國(guó)環(huán)境法的雛形：《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》∥徐祥民.中國(guó)環(huán)境法學(xué)評(píng)論:第13卷[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2019:3-35.)算起，為約50年。如果從第一屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過《關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的決議》(1955年7月30日)算起，則為約70年。對(duì)作為整體的黃河流域環(huán)境來說，我們既面臨進(jìn)一步“摸清家底”的任務(wù)，比如三江源地區(qū)生物多樣性降低的情況、作為“中央水塔”(11)習(xí)總書記2020年4月在陜西考察時(shí)將“和合南北、澤被天下”的秦嶺稱為“我國(guó)的中央水塔”。參見：習(xí)近平在陜西考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作落實(shí)“六?！比蝿?wù)，奮力譜寫陜西新時(shí)代追趕超越新篇章[N].人民日?qǐng)?bào),2020-04-24(1).的秦嶺，其承接、蘊(yùn)蓄天然降水的能力下降的程度；又需要及時(shí)“掌握”黃河流域環(huán)境的“動(dòng)態(tài)”——在保護(hù)環(huán)境的活動(dòng)和開發(fā)利用環(huán)境的活動(dòng)的共同影響下黃河流域環(huán)境發(fā)生了怎樣的變化。

從環(huán)境保護(hù)的一般需要來看，保護(hù)黃河流域環(huán)境需要開展環(huán)境調(diào)查。專門為保護(hù)黃河流域環(huán)境而制定的《黃河保護(hù)法》不應(yīng)忽略環(huán)境調(diào)查制度建設(shè)。

(二)保護(hù)黃河流域環(huán)境需要給黃河流域環(huán)境系統(tǒng)把脈

在論述對(duì)長(zhǎng)江“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”和黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展這兩項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)時(shí)，習(xí)總書記把長(zhǎng)江和黃河都看作是整體。在他看來，長(zhǎng)江，作為“經(jīng)濟(jì)帶”是“一個(gè)整體”，作為環(huán)境也是一個(gè)整體。[4]對(duì)黃河，他明確說過“黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體”[5]的話。當(dāng)我們說保護(hù)黃河環(huán)境或保護(hù)長(zhǎng)江環(huán)境時(shí)，從環(huán)境保護(hù)事業(yè)自身的科學(xué)要求上來看，它的應(yīng)有的語義是保護(hù)作為整體的黃河流域環(huán)境或長(zhǎng)江流域環(huán)境，而不是在黃河流域或長(zhǎng)江流域內(nèi)開展某項(xiàng)或某種類型的環(huán)境保護(hù)工作。本文作者在關(guān)于為保護(hù)渤海環(huán)境制定專門法的討論中曾做出如下判斷，即“把渤海當(dāng)成一個(gè)整體來對(duì)待的環(huán)境管理這個(gè)命題提出的問題不是怎樣在渤海里實(shí)施某種環(huán)境管理，而是如何管理作為一個(gè)整體的渤海環(huán)境?！盵6]要保護(hù)黃河流域環(huán)境，而不是在黃河流域開展某項(xiàng)環(huán)保工作，要求我們了解像作為整體的渤海環(huán)境那樣的黃河流域環(huán)境，而不是黃河流域某個(gè)村莊、某個(gè)市鎮(zhèn)，或某塊農(nóng)田、某處濕地等的環(huán)境指標(biāo)。怎樣才能全面了解一個(gè)由長(zhǎng)達(dá)5464公里的黃河的全流域形成的環(huán)境單元(12)本文作者曾把環(huán)境單元定義為“人類“中心事物”生存繁衍所依的由水文、地質(zhì)等地理連續(xù)性，風(fēng)、氣等自然力，生物習(xí)性等規(guī)定的自然整體”，并認(rèn)為它應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境法學(xué)知識(shí)體系中的一個(gè)基本范疇。參見：徐祥民.習(xí)近平整體環(huán)境觀指導(dǎo)下的環(huán)境法學(xué)和環(huán)境法建設(shè)[J].浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào),2021(6).的環(huán)境狀況呢？怎樣才能像習(xí)近平總書記說的那樣用“中醫(yī)整體觀”給黃河流域環(huán)境診病，以便在給黃河流域環(huán)境治病時(shí)能夠“整體推進(jìn)”[1]呢？沒有長(zhǎng)期的系統(tǒng)的環(huán)境調(diào)查是做不到的，沒有嚴(yán)密的環(huán)境調(diào)查制度的保障是無法實(shí)現(xiàn)的。

從2018年2月14日到2021年10月22日，習(xí)總書記對(duì)沿黃九省區(qū)各做了至少一次考察。在前后十余次的考察中，習(xí)總書記駐足的是具體的省區(qū)，具體的河段、湖庫(kù)、山嶺，甚至具體的農(nóng)家、工廠、科研站點(diǎn)，但他對(duì)各地的黨政領(lǐng)導(dǎo)一再?gòu)?qiáng)調(diào)的卻是把黃河流域這個(gè)整體裝進(jìn)心里。2019年8月22日，在甘肅考察時(shí)，他提出的要求是“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”[7]。2019年9月18日，在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上，他強(qiáng)調(diào)要“牢固樹立‘一盤棋’思想”[5]。2020年6月8日，在寧夏考察時(shí)，他對(duì)甘肅的同志提出“要有大局觀念和責(zé)任擔(dān)當(dāng)”[8]。2021年10月22日，在濟(jì)南召開的深入推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上他提出，各地要在黨中央的部署下“把握好全局和局部關(guān)系，增強(qiáng)一盤棋意識(shí)”[9]。這些談話中都涉及黃河流域與流域的局部的關(guān)系，這些談話的主旨是要求各地從整體上對(duì)待黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展。僅就本文主題的論域來看，只有沿黃各省區(qū)認(rèn)真下“一盤棋”，站在本省區(qū)之“局部”下“把握好全局”的功夫，按“全局”的需要“協(xié)同推進(jìn)”相關(guān)工作，才能把黃河流域環(huán)境保護(hù)好。

各省區(qū)如何給黃河流域環(huán)境這個(gè)“大局”把脈？在轄區(qū)范圍內(nèi)開展工作的黨政干部如何做黃河流域環(huán)境保護(hù)這“一盤棋”的弈者？為解決這些問題，必須加強(qiáng)環(huán)境調(diào)查，必須開展以黃河流域環(huán)境這個(gè)整體為對(duì)象的環(huán)境調(diào)查。從制度建設(shè)上來看，就是要建立在整個(gè)黃河流域順暢運(yùn)轉(zhuǎn)的環(huán)境調(diào)查制度。

(三)“四水四定”原則下的黃河流域環(huán)境保護(hù)需要環(huán)境調(diào)查先行

流域環(huán)境之所以成為環(huán)境單元的一個(gè)類型，是因?yàn)樗械牧饔蚨际且粋€(gè)環(huán)境整體。黃河流域環(huán)境也是這樣的一個(gè)環(huán)境整體。但是，黃河流域環(huán)境卻有著與其他流域環(huán)境整體明顯不同的特點(diǎn)，這個(gè)特點(diǎn)就是：這個(gè)環(huán)境單元以水為決定性環(huán)境要素。不管是從人與自然關(guān)系的廣闊場(chǎng)域看，還是從生態(tài)系統(tǒng)的存續(xù)演化來看，水，或者說水量，都是黃河流域的決定性因素。所有流域環(huán)境都有水這一環(huán)境要素，但在其他流域環(huán)境中，比如在亞馬遜河流域環(huán)境中，水這一因素卻不具有控制性影響。

習(xí)近平總書記已經(jīng)注意到水在黃河流域環(huán)境中的決定性地位，黨和國(guó)家推進(jìn)黃河流域環(huán)境治理的政策已經(jīng)對(duì)黃河流域環(huán)境的這一突出特點(diǎn)做了有針對(duì)性的安排?！霸谏鷳B(tài)環(huán)境容量上過緊日子”[4]是大方向，實(shí)行“四水四定”，即“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”是基本原則。[9]在存在突出制約因素的自然條件下開展環(huán)境保護(hù)，遵循“四水四定”這樣嚴(yán)苛的要求去尋求改善環(huán)境的出路，要求環(huán)境保護(hù)決策者們對(duì)水，對(duì)水土關(guān)系、水沙關(guān)系、水草林關(guān)系、水魚關(guān)系，對(duì)水與田(13)習(xí)總書記在寧夏考察時(shí)提到的“稻水矛盾”[習(xí)近平在寧夏考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：決勝全面建成小康社會(huì)決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)，繼續(xù)建設(shè)經(jīng)濟(jì)繁榮民族團(tuán)結(jié)環(huán)境優(yōu)美人民富裕的美麗新寧夏[N].人民日?qǐng)?bào),2020-06-11(1).]就是水與田關(guān)系中的矛盾。、水與城等人水關(guān)系，(14)它們都是人與自然關(guān)系。本文作者也將其簡(jiǎn)稱為人天關(guān)系。參見：徐祥民，梅宏.環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的法制保障[J].當(dāng)代法學(xué),2010(4).有準(zhǔn)確的把握，對(duì)這些關(guān)系的變化有及時(shí)的了解。習(xí)總書記在深入推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上提出的“深度節(jié)水控水”，“精打細(xì)算用好水資源，從嚴(yán)從細(xì)管好水資源”[9]等要求，《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》確立的“把水資源作為最大的剛性約束”的原則，(15)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》第二章《總體要求》第二節(jié)《主要原則》。等等，都告訴我們，保護(hù)黃河流域這個(gè)以水為決定性因素的環(huán)境單元，必須堅(jiān)持環(huán)境調(diào)查先行，必須保持對(duì)以水為核心要素的環(huán)境狀況的準(zhǔn)確把握。

(四)嚴(yán)峻形勢(shì)下黃河流域環(huán)境保護(hù)尤須慎重決策

環(huán)境保護(hù)既可以是在寬松環(huán)境空間中對(duì)偶爾發(fā)生甚至偶然發(fā)現(xiàn)的環(huán)境損害的應(yīng)對(duì)，比如美國(guó)早期的環(huán)境保護(hù)主義所為的“拯救”“荒野殘跡”[10]的行動(dòng)，也可以是在極其嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)下做“挽狂瀾于既倒”的拼搏。我國(guó)實(shí)施的一些環(huán)境保護(hù)舉措，比如制劃“生態(tài)紅線”(16)我們也稱之為保護(hù)“最低限度的環(huán)境利益”的環(huán)境保護(hù)手段。參見：徐祥民，賀蓉.最低限度環(huán)境利益與生態(tài)紅線制度的完善[J].學(xué)習(xí)與探索,2019(3).，就是此類環(huán)境保護(hù)行動(dòng)。

黃河流域環(huán)境保護(hù)是在極其嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)下提出的環(huán)境保護(hù)任務(wù)。習(xí)近平在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上已經(jīng)用具體數(shù)字說明黃河流域環(huán)境形勢(shì)的嚴(yán)峻性——“水資源開發(fā)利用率高達(dá)80%，遠(yuǎn)超一般流域40%生態(tài)警戒線”“2018年黃河137個(gè)水質(zhì)斷面中，劣V類水占比達(dá)12.4%，明顯高于全國(guó)6.7%的平均水平”“下游地上懸河長(zhǎng)達(dá)800公里，上游寧蒙河段淤積形成新懸河，現(xiàn)狀河床平均高出背河地面4米至6米，其中新鄉(xiāng)市河段高于地面20米；299公里游蕩性河段河勢(shì)未完全控制”“黃河水資源總量不到長(zhǎng)江的7%，人均占有量?jī)H為全國(guó)平均水平的27%”[5]。這是怎樣的環(huán)境問題？這是只能用環(huán)境危機(jī)來表達(dá)的環(huán)境問題，[11]是對(duì)其防治已經(jīng)沒有充裕時(shí)間和空間可用的難題。(17)習(xí)總書記在寧夏考察時(shí)要求當(dāng)?shù)氐耐尽白⒁饨鉀Q好稻水矛盾”，希望當(dāng)?shù)赝ㄟ^“發(fā)展節(jié)水型、高附加值的種養(yǎng)業(yè)”實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。貫徹制定這樣的部署，需要給當(dāng)?shù)氐娜藗兞舫觥安捎霉?jié)水技術(shù)”[參見：習(xí)近平在寧夏考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：決勝全面建成小康社會(huì)決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)，繼續(xù)建設(shè)經(jīng)濟(jì)繁榮民族團(tuán)結(jié)環(huán)境優(yōu)美人民富裕的美麗新寧夏[N].人民日?qǐng)?bào),2020-06-11(1).]的時(shí)間。在陜西考察時(shí)，他稱當(dāng)?shù)貙?shí)行的“易地搬遷”為“解決一方水土養(yǎng)不好一方人、實(shí)現(xiàn)貧困群眾跨越式發(fā)展的根本途徑”[參見：習(xí)近平在陜西考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作落實(shí)“六保”任務(wù)，奮力譜寫陜西新時(shí)代追趕超越新篇章[N].人民日?qǐng)?bào),2020-04-24(1).]。學(xué)習(xí)陜西的經(jīng)驗(yàn)，需給那些為“一方水土”無法“養(yǎng)好”的“一方人”準(zhǔn)備好實(shí)現(xiàn)“跨越式發(fā)展”的空間。

如此嚴(yán)峻形勢(shì)下的環(huán)境保護(hù)工作，要求我們立即采取行動(dòng)，刻不容緩；在如此嚴(yán)峻形勢(shì)下處理環(huán)境保護(hù)與發(fā)展，包括高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系問題，要求我們慎重決策、慎重行動(dòng)。怎樣在嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)下做到既能改善環(huán)境狀況，或延緩環(huán)境惡化的趨勢(shì)，又能爭(zhēng)得實(shí)現(xiàn)發(fā)展的機(jī)會(huì)？這用得上我們近年經(jīng)常使用的一個(gè)詞匯——精準(zhǔn)。用精準(zhǔn)的行動(dòng)遏制關(guān)鍵的環(huán)境損害，用協(xié)調(diào)一致的精準(zhǔn)行動(dòng)協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系，包括在經(jīng)過精準(zhǔn)測(cè)算的環(huán)境空間中開展急需的建設(shè)、實(shí)行高質(zhì)量的發(fā)展。

精準(zhǔn)的環(huán)境保護(hù)行動(dòng)、對(duì)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的恰當(dāng)安排，以對(duì)環(huán)境狀況及其可能的改變等的“精確”判斷為依據(jù)。保護(hù)黃河流域環(huán)境，為保護(hù)黃河流域環(huán)境處理環(huán)境保護(hù)與黃河流域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系，尤需加強(qiáng)環(huán)境調(diào)查。

三、建立黃河流域環(huán)境調(diào)查制度的立法構(gòu)想

保護(hù)環(huán)境，尤其是保護(hù)黃河流域環(huán)境，需要建立環(huán)境調(diào)查制度，而建立具有環(huán)境保護(hù)基本制度地位的環(huán)境調(diào)查制度，在立法建構(gòu)上并不是多么艱難的工程，雖然如此定位的和按保護(hù)黃河流域環(huán)境的需要“訂制”的環(huán)境調(diào)查制度在黃河流域這樣宏大的環(huán)境單元范圍內(nèi)的運(yùn)作一定是困難的。對(duì)《黃河保護(hù)法》中的環(huán)境調(diào)查制度的“技術(shù)規(guī)格”至少應(yīng)提出如下幾個(gè)方面的要求：

(一)環(huán)境調(diào)查制度在《黃河保護(hù)法》中的章節(jié)取位

簡(jiǎn)單提出開展環(huán)境調(diào)查的要求或蒼白地做建立環(huán)境調(diào)查制度的立法宣告不足以建立能夠承擔(dān)給嚴(yán)峻形勢(shì)下的環(huán)境保護(hù)工作提供“科學(xué)依據(jù)”的環(huán)境調(diào)查制度。為了確保功能齊全運(yùn)行順暢，在《黃河保護(hù)法》中應(yīng)當(dāng)為建立環(huán)境調(diào)查制度設(shè)置專門一章。按《長(zhǎng)江保護(hù)法》設(shè)《規(guī)劃與管控》章(第二章)之例，《黃河保護(hù)法》創(chuàng)設(shè)環(huán)境調(diào)查制度的一章可以稱環(huán)境調(diào)查?！饵S河保護(hù)法》的《環(huán)境調(diào)查》章是與《總則》《附則》等并列的一章。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》有10條規(guī)定環(huán)境調(diào)查或內(nèi)容涉及環(huán)境調(diào)查，其中包括第一章中的第八條、第九條、第十一條、第十三條，第三章中的第三十五條、第三十七條、第四十一條，第四章中的第四十六條、第五十條、第六十條等。這10條的內(nèi)容涉及“土地、礦產(chǎn)、水流、森林、草原、濕地等自然資源狀況調(diào)查”，“野生動(dòng)物及其棲息地狀況”調(diào)查，“水生生物產(chǎn)卵場(chǎng)、索餌場(chǎng)、越冬場(chǎng)和洄游通道等重要棲息地”“生物多樣性調(diào)查”(第八條)，“沿河湖垃圾填埋場(chǎng)、加油站、礦山、尾礦庫(kù)、危險(xiǎn)廢物處置場(chǎng)、化工園區(qū)和化工項(xiàng)目等地下水重點(diǎn)污染源及周邊地下水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患”“調(diào)查”(第五十條)，“洪澇干旱、森林草原火災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害、地震等災(zāi)害的監(jiān)測(cè)”(第十一條)，“飲用水水源”“水環(huán)境質(zhì)量”“監(jiān)測(cè)”(第三十五條)，“總磷監(jiān)測(cè)”(第四十六條)，“水、沙、鹽、潮灘、生物種群”“綜合監(jiān)測(cè)”(第六十條)，“地下水水量、水位、水環(huán)境質(zhì)量”監(jiān)測(cè)(第三十七條)，“水生生物完整性評(píng)價(jià)”(第四十一條)，“生態(tài)環(huán)境、資源、水文、氣象、航運(yùn)、自然災(zāi)害等監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系”建設(shè)(第九條)等。條款數(shù)不可謂不大(占《長(zhǎng)江保護(hù)法》總條數(shù)(96條)的十分之一強(qiáng)，占該法除罰則、附則外的核心章總條數(shù)(82條)的約八分之一)，涉及內(nèi)容不可謂不多，但卻沒有建立起可以獨(dú)立運(yùn)行的環(huán)境調(diào)查制度。原因很簡(jiǎn)單：這么多的筆墨不是為建立統(tǒng)一的環(huán)境調(diào)查制度而潑灑的?！饵S河保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)用專門一章開展環(huán)境調(diào)查制度建設(shè)。

(二)環(huán)境調(diào)查制度與相關(guān)制度、原則等之間關(guān)系的立法安排

要讓一項(xiàng)制度發(fā)揮應(yīng)有的作用，必須使之融入其所在法律建立的制度群，與該制度群中的其他制度形成呼應(yīng)關(guān)系，就像訴訟制度、審判制度和執(zhí)行制度需要連成一體那樣。要讓一項(xiàng)制度發(fā)揮更大的作用，必須使之走進(jìn)相關(guān)法律建立的制度體系，與相關(guān)制度形成相互影響甚至相互依存的關(guān)系，就像學(xué)位制度與職業(yè)準(zhǔn)入制度、公務(wù)員任職資格制度等之間相互強(qiáng)化那樣。簡(jiǎn)單提出開展環(huán)境調(diào)查的要求或蒼白地做建立環(huán)境調(diào)查制度的立法宣告之所以難以建立功能強(qiáng)大的環(huán)境調(diào)查制度，重要的原因之一就是那種要求或宣告不能讓概念或名義上的制度進(jìn)入制度群，成為已有制度體系的有機(jī)組成成分。

《黃河保護(hù)法》要建立的環(huán)境調(diào)查制度必須是環(huán)境保護(hù)法制度群中的制度，必須是作為我國(guó)相關(guān)法律制度體系的有機(jī)組成成分的制度。而要讓環(huán)境調(diào)查制度走進(jìn)群、融入體系，至少應(yīng)當(dāng)在立法上解決以下兩個(gè)方面的問題：

第一個(gè)方面，環(huán)境調(diào)查制度與環(huán)保規(guī)劃制度、流域生態(tài)補(bǔ)償制度、流域環(huán)保協(xié)作制度、總行為控制制度(18)我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》《漁業(yè)法》《森林法》《土地管理法》等法律建立了總行為控制制度或做了建立這種制度的立法宣告。參見:徐祥民.論我國(guó)環(huán)境法中的總行為控制制度[J].法學(xué),2015(12).等之間的關(guān)系。

在立法上除確認(rèn)環(huán)境調(diào)查制度是與環(huán)保規(guī)劃制度等同樣的重要環(huán)境保護(hù)制度外，應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境調(diào)查制度對(duì)于環(huán)保規(guī)劃制度等的基礎(chǔ)制度地位。所謂基礎(chǔ)制度的基礎(chǔ)意義在于，環(huán)保規(guī)劃制度、流域生態(tài)補(bǔ)償制度等制度的運(yùn)行必須有環(huán)境調(diào)查制度提供的依據(jù)，且一般不能違背環(huán)境調(diào)查制度運(yùn)行形成的關(guān)于環(huán)境狀況的結(jié)論。

第二個(gè)方面，環(huán)境調(diào)查制度與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的制定、黃河水量分配、重大環(huán)境保護(hù)工程開設(shè)等之間的關(guān)系。

在立法上應(yīng)確認(rèn)，國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)反映黃河流域環(huán)境調(diào)查的結(jié)論，黃河流域內(nèi)各省區(qū)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的制定，黃河水量分配方案的編制，黃河流域包括防沙治沙工程、生物多樣性保護(hù)工程等在內(nèi)的重大環(huán)境保護(hù)工程的開設(shè)，應(yīng)以黃河流域環(huán)境調(diào)查的結(jié)論為基本依據(jù)。此外，乘我國(guó)積極創(chuàng)設(shè)環(huán)境公益訴訟制度(19)我國(guó)立法司法機(jī)關(guān)已經(jīng)為建立環(huán)境公益訴訟制度做了一而再再而三的努力，但一直到今天，在我國(guó)的訴訟體系上還沒有出現(xiàn)與環(huán)境公益相符的訴訟制度。參見：徐祥民.2012修訂的《民事訴訟法》沒有實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟“入法”[J].清華法學(xué),2019(3)；徐祥民.《環(huán)保法(2014)》對(duì)環(huán)境公益訴訟“入法”的推進(jìn)[J].政法論叢,2020(4).的東風(fēng)，確認(rèn)環(huán)境調(diào)查結(jié)論可以作適格原告提起環(huán)境公益訴訟的依據(jù)。

(三)環(huán)境調(diào)查制度的運(yùn)作機(jī)關(guān)和執(zhí)行力量

在對(duì)建設(shè)渤海環(huán)境保護(hù)專門法的研究中我們得出的重要結(jié)論之一是：需要給專門法的實(shí)施設(shè)置不必一定為常設(shè)機(jī)關(guān)的專門委員會(huì)。[12]《黃河保護(hù)法》，用來應(yīng)對(duì)十分嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)的專門法，應(yīng)當(dāng)設(shè)立可以稱為黃河流域環(huán)境保護(hù)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱黃河保護(hù)委員會(huì))的專門機(jī)構(gòu)。環(huán)境調(diào)查制度應(yīng)當(dāng)是在黃河保護(hù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)作的制度。如果給黃河保護(hù)委員會(huì)設(shè)置常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)(假定稱黃河保護(hù)執(zhí)行局)，則環(huán)境調(diào)查制度就可以成為由黃河保護(hù)執(zhí)行局直接組織實(shí)施的制度。

環(huán)境調(diào)查制度的運(yùn)行少不了設(shè)施設(shè)備等物質(zhì)條件和人才、組織等的保障。《黃河保護(hù)法》對(duì)環(huán)境調(diào)查制度運(yùn)作所需的人力物力財(cái)力等保障條件應(yīng)做明確規(guī)定。

無疑，在黃河流域九省區(qū)中已經(jīng)存在不少像青海省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心一樣或類似的國(guó)家的或地方的從事環(huán)境監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)等業(yè)務(wù)活動(dòng)的院所場(chǎng)站等。這是為統(tǒng)一的環(huán)境調(diào)查制度的實(shí)施先行儲(chǔ)備的力量?！饵S河保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)向所有由政府設(shè)立的此類機(jī)構(gòu)提出納入由黃河保護(hù)執(zhí)行局或其所屬環(huán)境調(diào)查機(jī)構(gòu)建立的環(huán)境調(diào)查體系的要求。

(四)環(huán)境調(diào)查制度的基本規(guī)范

《黃河保護(hù)法》需要對(duì)環(huán)境調(diào)查制度的運(yùn)行規(guī)定基本運(yùn)作規(guī)范。參照現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，《黃河保護(hù)法》對(duì)其建立的環(huán)境調(diào)查制度應(yīng)當(dāng)提出以下規(guī)范性要求，并根據(jù)這些要求設(shè)定具體行為規(guī)范：

第一，以為保護(hù)黃河流域環(huán)境提供服務(wù)為宗旨的基本要求。服務(wù)應(yīng)當(dāng)是設(shè)立環(huán)境調(diào)查制度的第一位的要求。這里所說的服務(wù)就是為保護(hù)黃河流域環(huán)境服務(wù)。《漁業(yè)法》“為實(shí)行捕撈限額制度提供科學(xué)依據(jù)”的規(guī)定是確定環(huán)境調(diào)查制度建設(shè)宗旨的楷模?！饵S河保護(hù)法》建立的環(huán)境調(diào)查制度應(yīng)當(dāng)以為保護(hù)黃河流域環(huán)境提供決策依據(jù)為基本宗旨。

以服務(wù)政府環(huán)保決策為宗旨的環(huán)境調(diào)查制度，應(yīng)根據(jù)制定環(huán)保決策的需要開展環(huán)境調(diào)查，包括根據(jù)制定環(huán)保決策的需要安排專門的環(huán)境調(diào)查活動(dòng)等。

第二，以提供對(duì)黃河流域環(huán)境狀況的科學(xué)判斷為基本任務(wù)。我國(guó)不少環(huán)境法都做了支持環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)研究的規(guī)定。例如，《環(huán)境保護(hù)法》宣布“國(guó)家支持環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)研究、開發(fā)和應(yīng)用”(第七條)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》表達(dá)了“加強(qiáng)防治海洋環(huán)境污染損害的科學(xué)技術(shù)的研究和開發(fā)”(第十三條)的國(guó)家意愿，《野生動(dòng)物保護(hù)法》要求“縣級(jí)以上人民政府”對(duì)“在野生動(dòng)物保護(hù)和科學(xué)研究方面成績(jī)顯著的組織和個(gè)人”“給予獎(jiǎng)勵(lì)”(第九條)。這些規(guī)定都是積極的和值得肯定的。但是，《黃河保護(hù)法》建立的環(huán)境調(diào)查制度不應(yīng)以一般意義上的環(huán)境科學(xué)研究為支持對(duì)象。它是一種通過開展環(huán)境科學(xué)技術(shù)研究尋找保護(hù)環(huán)境的具體辦法或方向、路徑的制度，是為國(guó)家和地方政府及其職能部門提供制定環(huán)境保護(hù)決策的依據(jù)為基本使命的環(huán)境保護(hù)制度。

在這個(gè)意義上，處于《黃河保護(hù)法》建立的環(huán)境調(diào)查體系中的研究機(jī)構(gòu)不是以破解學(xué)術(shù)難題為宗旨的學(xué)術(shù)研究單位，而是國(guó)家環(huán)境保護(hù)管理體系的組成部分。

第三，持續(xù)系統(tǒng)全面地開展環(huán)境調(diào)查的工作要求。在現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法中已經(jīng)存在環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)等被國(guó)家職能部門的職能分工限定了調(diào)查范圍的制度?！饵S河保護(hù)法》不應(yīng)簡(jiǎn)單接受由不同國(guó)家職能部門推動(dòng)的單項(xiàng)環(huán)境調(diào)查制度，而應(yīng)根據(jù)保護(hù)黃河流域環(huán)境的總體需要開展系統(tǒng)全面的環(huán)境調(diào)查。

可以肯定地說，黃河流域環(huán)境保護(hù)絕不是可以一蹴而就的功業(yè)。它注定是一項(xiàng)長(zhǎng)久的事業(yè)。以此判斷為根據(jù)，《黃河保護(hù)法》建立的環(huán)境調(diào)查制度應(yīng)當(dāng)是立足于長(zhǎng)久的環(huán)境保護(hù)制度安排。

《野生動(dòng)物保護(hù)法》要求“縣級(jí)以上人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門”“建立健全野生動(dòng)物及其棲息地檔案”(第十一條)，《土壤污染防治法》要求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門建立“土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)”(第八條)，《長(zhǎng)江保護(hù)法》要求在定期組織“土地、礦產(chǎn)、水流、森林、草原、濕地等自然資源狀況調(diào)查”的基礎(chǔ)上“建立資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)”，在“野生動(dòng)物及其棲息地狀況普查”和相關(guān)“專項(xiàng)調(diào)查”的基礎(chǔ)上建立“野生動(dòng)物資源檔案”(第八條)，其他法律法規(guī)也有類似的規(guī)定?！饵S河保護(hù)法》建立的環(huán)境調(diào)查制度應(yīng)當(dāng)建立反映黃河流域環(huán)境現(xiàn)狀及其變化的數(shù)據(jù)庫(kù)和信息處理中心。

第四，以向社會(huì)各界提供環(huán)境信息供給為當(dāng)然職責(zé)。建立環(huán)境公益訴訟制度的主張以如下假定為依據(jù)：在環(huán)境管理機(jī)關(guān)之外存在適格的和有支持訴訟能力的原告。從我國(guó)環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐看，這個(gè)假定不符合實(shí)際。(20)2012年《民事訴訟法》第五十五條將其所支持的“社會(huì)公共利益”訴訟原告限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，2014年《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條將此類原告限定為該條規(guī)定條件下的“社會(huì)組織”。近10年來的實(shí)踐表明，兩部法律在放寬環(huán)境公益訴訟原告資格問題上所持的謹(jǐn)慎態(tài)度并非十分必要。即使把所有公民、社會(huì)組織都設(shè)為潛在環(huán)境公益訴訟原告，真正有能力走上法庭提起“高尚訴訟”[參見：徐祥民，張明君.建立我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的便捷路徑[J].河北法學(xué),2014(6).]的人也不會(huì)太多。要締造這樣的原告需要環(huán)境法營(yíng)造條件。

《黃河保護(hù)法》建立環(huán)境調(diào)查制度可以為締造有支持訴訟能力的環(huán)境公益訴訟原告創(chuàng)造條件，其辦法是將向潛在環(huán)境公益訴訟原告提供經(jīng)組織審定的環(huán)境調(diào)查結(jié)論納入環(huán)境調(diào)查制度的工作內(nèi)容，對(duì)環(huán)境調(diào)查制度下的調(diào)查機(jī)構(gòu)設(shè)定對(duì)潛在環(huán)境公益訴訟原告提供信息服務(wù)的義務(wù)。這里的潛在環(huán)境公益訴訟原告可以解釋為一切公民和社會(huì)組織。

四、結(jié)語

不管是為長(zhǎng)江立法、為渤海立法，還是為黃河立法，都不是未雨綢繆的法治安排。不管是為防治污染、生態(tài)損害、自然地理環(huán)境損害立法，還是為保護(hù)像長(zhǎng)江流域、黃河流域這樣的環(huán)境單元立法，我們都不擁有足夠豐富的立法經(jīng)驗(yàn)、可以“藥到病除”的法律技術(shù)，或者可以決勝千里之外的法治的戰(zhàn)略運(yùn)籌。環(huán)境保護(hù)法部門尚年輕，沒有“久經(jīng)沙場(chǎng)”的經(jīng)驗(yàn)積累；而人類遭遇的環(huán)境損害已從早期輕微的環(huán)境問題變成讓無數(shù)立法家一籌莫展的環(huán)境危機(jī)。制定《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》、本文作者曾為之做過專門研究的《渤海保護(hù)法》，是在按應(yīng)對(duì)突如其來的具體環(huán)境問題的需要推動(dòng)下建立的數(shù)目不小、花費(fèi)功夫不少的常規(guī)環(huán)境保護(hù)法不能有效遏制環(huán)境危機(jī)的不斷加深的背景下“換一個(gè)思路”的立法嘗試。在這種嘗試中潛藏著在環(huán)境法治建設(shè)上建功立業(yè)的機(jī)會(huì)。要把潛藏著的機(jī)會(huì)變?yōu)槌晒Φ默F(xiàn)實(shí)，不應(yīng)只把“思路”的“換”停留在給特定環(huán)境單元單獨(dú)立法上，而應(yīng)給“換”的“思路”添加更多的改變。在《黃河保護(hù)法》中做以往立法沒有做的基本制度建設(shè)、確立與以往法律宣示的原則、精神等不相同的立法原則等等，就是在“換”了的“思路”上開展的創(chuàng)新。通過制定《黃河保護(hù)法》建立用于保護(hù)黃河流域環(huán)境的環(huán)境調(diào)查基本制度，不只是給這部法律配備保護(hù)黃河流域環(huán)境的為以往環(huán)境保護(hù)法不具有的一種新武器，而是還給我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法，作為一個(gè)法律部門的環(huán)境保護(hù)法，添加了一項(xiàng)基本制度，對(duì)環(huán)境保護(hù)的各事務(wù)領(lǐng)域都適用的基本制度。這一“添加”或許會(huì)引起我國(guó)環(huán)境保護(hù)法建設(shè)的一場(chǎng)巨變——環(huán)境保護(hù)基本制度骨架驀然樹立。