李 超

(蘇州科技大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215009)

國(guó)際托管制度(International Trusteeship System)作為《聯(lián)合國(guó)憲章》第十二章的內(nèi)容，被認(rèn)為是用來(lái)監(jiān)督管理托管領(lǐng)土的權(quán)威國(guó)際性機(jī)制，也是“二戰(zhàn)”后形成的現(xiàn)代國(guó)際法的重要構(gòu)成。被納入國(guó)際托管制度領(lǐng)土的共同特征是，這些領(lǐng)土被納入制度框架之際，均沒(méi)有確定自身以主權(quán)歸屬為中心的法律地位。該制度之所以被提出并被寫(xiě)入《聯(lián)合國(guó)憲章》，是因?yàn)槠渥谥际谴龠M(jìn)這些領(lǐng)土最終實(shí)現(xiàn)自治或獨(dú)立。關(guān)于該制度，目前我國(guó)學(xué)界研究視角主要基于聯(lián)合國(guó)及其憲章的誕生、“二戰(zhàn)”期間與“二戰(zhàn)”后非殖民化理念的確立、“二戰(zhàn)”后國(guó)際機(jī)制的構(gòu)成等，大多是依托其他課題開(kāi)展的附屬性探討，很少有從該制度本身出發(fā)的專(zhuān)題研究。(1)代表性論文參見(jiàn)孫建黨《從“委任統(tǒng)治”到“非殖民化”——美國(guó)殖民地問(wèn)題的政策變化》，《歷史教學(xué)》2005年第7期第25～30頁(yè)；張莉清《中國(guó)在國(guó)際托管制度建立中的作用和地位》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2007年第11期第93～96頁(yè)；李艷娜《“委任統(tǒng)治制”與“國(guó)際托管制度”之比較》，《歷史教學(xué)(高校版)》2009年第8期第54～58頁(yè)；姚念達(dá)《美國(guó)與太平洋戰(zhàn)略托管體系的建立》，《近現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系史研究》2015年第1期第182～197頁(yè)；等等。筆者試圖將國(guó)際托管制度作為直接研究對(duì)象，結(jié)合國(guó)內(nèi)外相關(guān)成果，就其前身、構(gòu)想、形成及其實(shí)施過(guò)程做出系統(tǒng)梳理，以揭示倡導(dǎo)者美國(guó)在其間扮演的角色及其關(guān)于該制度的戰(zhàn)略意圖，并結(jié)合非殖民化時(shí)代潮流就該制度的歷史演變做一點(diǎn)評(píng)析。

一、國(guó)際托管制度的前身

1945年10月24日，國(guó)際托管制度伴隨《聯(lián)合國(guó)憲章》的生效而正式出爐，成為“二戰(zhàn)”后現(xiàn)代國(guó)際法的一個(gè)構(gòu)成內(nèi)容。如果將該制度視為戰(zhàn)后領(lǐng)土處置方案，那么制度設(shè)計(jì)則主要源自“一戰(zhàn)”結(jié)束后誕生的委任統(tǒng)治制度(Mandate System)。探討該制度的歷史演變，有必要先梳理作為其前身的委任統(tǒng)治制度的生成及實(shí)施情況。

1919年1月巴黎和會(huì)上，圍繞戰(zhàn)敗國(guó)的領(lǐng)土媾和問(wèn)題，作為戰(zhàn)勝國(guó)一方的協(xié)約國(guó)集團(tuán)內(nèi)部存在相當(dāng)程度的意見(jiàn)分歧。例如，美國(guó)反對(duì)戰(zhàn)后兼并做法，法國(guó)、比利時(shí)和日本等國(guó)堅(jiān)持主張領(lǐng)土兼并，意大利和英國(guó)則保持中立等。[1]最后結(jié)果是，列強(qiáng)通過(guò)彼此妥協(xié)達(dá)成共識(shí)，表示同意在國(guó)際聯(lián)盟(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)聯(lián)”)名義下，將從戰(zhàn)敗國(guó)德國(guó)和奧斯曼帝國(guó)分離出來(lái)的領(lǐng)土分別交由特定的戰(zhàn)勝國(guó)實(shí)行所謂委任統(tǒng)治。該做法的國(guó)際法條款體現(xiàn)即《國(guó)聯(lián)盟約》第二十二條的“委任統(tǒng)治制度”。置于該制度下的領(lǐng)土被稱為“委任統(tǒng)治地”(Mandated Territory)。這些領(lǐng)土在國(guó)際法上的性質(zhì)屬于主權(quán)歸屬地位未定之領(lǐng)土，所以該制度也被稱為國(guó)聯(lián)的“托管地計(jì)劃”(Trusteeship Plan)。

《國(guó)聯(lián)盟約》不是一份獨(dú)立的國(guó)際文件，而是作為戰(zhàn)勝國(guó)與戰(zhàn)敗國(guó)簽訂的媾和條約中的一部分得以呈現(xiàn)。1920年1月10日，戰(zhàn)勝國(guó)與德國(guó)簽訂的媾和條約率先生效，標(biāo)志著《國(guó)聯(lián)盟約》的誕生?！秶?guó)聯(lián)盟約》的誕生意味著委任統(tǒng)治制度的確立。根據(jù)該制度的條款，國(guó)聯(lián)指定其會(huì)員國(guó)擔(dān)任某委任統(tǒng)治地的受委任國(guó)，即實(shí)際管理方國(guó)家，由實(shí)際管理方國(guó)家對(duì)指定的委任統(tǒng)治地實(shí)行委任統(tǒng)治。就委任統(tǒng)治制度而言，實(shí)際管理方國(guó)家與國(guó)聯(lián)相當(dāng)于“受委托方與委托方”的關(guān)系，對(duì)委任統(tǒng)治地不擁有領(lǐng)土主權(quán)。事實(shí)上，實(shí)際管理方國(guó)家實(shí)行委任統(tǒng)治還負(fù)有諸多義務(wù)。例如，需要向國(guó)聯(lián)行政院提交委任事項(xiàng)執(zhí)行情況的年度報(bào)告書(shū)，國(guó)聯(lián)內(nèi)設(shè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)受理這些報(bào)告書(shū)，并有權(quán)就報(bào)告書(shū)的審理情況向國(guó)聯(lián)行政院陳述意見(jiàn)。[2]

從委任統(tǒng)治地的角度看，國(guó)聯(lián)對(duì)被納入該制度的領(lǐng)土本身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平作出評(píng)估，將其分為甲、乙、丙三個(gè)等級(jí)。其中，“甲類(lèi)委任地”已達(dá)到獨(dú)立國(guó)家的發(fā)展水平，建議采取間接統(tǒng)治的方式，即不應(yīng)介入當(dāng)?shù)卦械纳鐣?huì)治理生態(tài)；“乙類(lèi)委任地”的發(fā)展水平其次，建議采取直接統(tǒng)治的方式，即應(yīng)積極介入當(dāng)?shù)卦械纳鐣?huì)治理生態(tài)；“丙類(lèi)委任地”的發(fā)展水平最差，相關(guān)描述是：“或因居民稀少，或因幅員不廣，或因距文明中心遙遠(yuǎn)，或因地理上接近受委任國(guó)之領(lǐng)土，或因其他情形最適宜受治于受委任國(guó)法律之下，作為其領(lǐng)土之一部分，但為土人利益計(jì)，受委任國(guó)應(yīng)遵行以上所載之保障。”[3]可見(jiàn)，對(duì)于該等級(jí)的領(lǐng)土，國(guó)聯(lián)的建議是可以依據(jù)實(shí)際管理方國(guó)家的法律進(jìn)行統(tǒng)治，即完全可以重塑當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治理，管理方國(guó)家采取這種統(tǒng)治方式所帶來(lái)的實(shí)際效果，與獲取該領(lǐng)土的主權(quán)并沒(méi)有太大區(qū)別。

“一戰(zhàn)”后，被置于委任統(tǒng)治制度的領(lǐng)土共有14塊(2)這14塊委任地分別是：作為“甲類(lèi)委任地”的敘利亞、黎巴嫩、巴勒斯坦、伊拉克和外約旦，作為“乙類(lèi)委任地”的多哥蘭、喀麥隆、盧安達(dá)-布隆迪和坦噶尼喀，作為“丙類(lèi)委任地”的西南非洲、新幾內(nèi)亞、瑙魯、西薩摩亞和太平洋島嶼。，而被指定的管理方國(guó)家有英國(guó)、法國(guó)、比利時(shí)和日本四國(guó)(3)另外，實(shí)際上的受委任國(guó)還有澳大利亞和新西蘭。它們是接受英國(guó)轉(zhuǎn)委托的名義實(shí)行委任統(tǒng)治，例如澳大利亞對(duì)新幾內(nèi)亞的委任統(tǒng)治，新西蘭對(duì)西薩摩亞的委任統(tǒng)治。。事實(shí)證明，這些管理方國(guó)家在實(shí)行委任統(tǒng)治時(shí)，并沒(méi)有擺脫近代那種追求殖民地的列強(qiáng)心態(tài)。這里值得一提的是日本。1933年，日本宣布退出國(guó)聯(lián)后，本應(yīng)自動(dòng)喪失太平洋島嶼委任地(Trust Territory of the Pacific Islands)的受委任國(guó)的資格(4)太平洋島嶼委任地主要由北馬里亞納群島、加羅林群島和馬紹爾群島構(gòu)成，也叫“密克羅尼西亞群島”。；但是，國(guó)聯(lián)由于其影響力的缺失，不僅沒(méi)有對(duì)委任統(tǒng)治制度的運(yùn)作做出監(jiān)管，也沒(méi)有對(duì)日本繼續(xù)將該地作為蓄謀侵略的基地做出勸阻。所以，退出國(guó)聯(lián)的日本依然打著“委任統(tǒng)治”這個(gè)旗號(hào)，對(duì)太平洋島嶼委任地實(shí)行殘酷的殖民統(tǒng)治，并在該地大肆建造軍事基地。(5)歷史表明，國(guó)聯(lián)由于缺乏國(guó)際影響力，無(wú)法在德日等國(guó)發(fā)動(dòng)對(duì)外侵略時(shí)起到所謂維護(hù)和平的作用。

由此可知，委任統(tǒng)治制度是列強(qiáng)就如何處置戰(zhàn)敗國(guó)領(lǐng)土達(dá)成的一種妥協(xié)。所謂委任統(tǒng)治，主要還是老牌殖民國(guó)家維持舊殖民體系、重新分配勢(shì)力范圍的一種工具。但該制度是第一次以國(guó)際組織的名義處置戰(zhàn)敗國(guó)領(lǐng)土問(wèn)題的國(guó)際性方案，有別于近代以來(lái)“先占、征服或割讓”等傳統(tǒng)方式。至少在法理層面，受委任國(guó)對(duì)委任地的統(tǒng)治并不發(fā)生主權(quán)歸屬地位轉(zhuǎn)移的效果，一定程度上迎合了非殖民化的時(shí)代浪潮，避免了戰(zhàn)勝國(guó)直接兼并戰(zhàn)敗國(guó)領(lǐng)土的野蠻后果。所以，委任統(tǒng)治制度具有相當(dāng)?shù)臍v史局限性，同時(shí)也含有一定的進(jìn)步意義。

二、國(guó)際托管制度的構(gòu)想

國(guó)際托管制度創(chuàng)立的主要提議國(guó)是美國(guó)。載入《聯(lián)合國(guó)憲章》的條款文本是以美國(guó)提交的草案為藍(lán)本擬定的。探究該制度從構(gòu)想到創(chuàng)立的演變過(guò)程，不得不提及威爾遜和羅斯福這兩任總統(tǒng)的相關(guān)理念：“一戰(zhàn)”前后在殖民地問(wèn)題國(guó)際化趨勢(shì)背景下，日益強(qiáng)大的美國(guó)為了打破以歐洲為中心的國(guó)際秩序，試圖通過(guò)對(duì)殖民地問(wèn)題的介入，將反殖民主義作為重建國(guó)際秩序的一種理念。1918年1月，威爾遜在美國(guó)國(guó)會(huì)演講中發(fā)表了“十四點(diǎn)計(jì)劃”，就殖民地問(wèn)題處理提出了“人民自決原則”，要求對(duì)所有殖民地做出自由、坦率和公正的處置，以否定國(guó)家間為軍事擴(kuò)張爭(zhēng)奪勢(shì)力范圍的做法。[4]

1919年1月巴黎和會(huì)上，威爾遜以上述主張為基礎(chǔ)，提議創(chuàng)建國(guó)聯(lián)及其名義下的委任統(tǒng)治制度。盡管他提出的政治理念，被作為巴黎和會(huì)的指導(dǎo)綱領(lǐng)，還直接促成了國(guó)聯(lián)的成立；但在諸多因素影響下，有許多構(gòu)想特別是遭英法等老牌列強(qiáng)反對(duì)的“人民自決原則”無(wú)法付諸實(shí)踐。導(dǎo)致的結(jié)果是，該制度不能用來(lái)適用協(xié)約國(guó)集團(tuán)國(guó)家所屬的殖民地，只能用來(lái)處置德國(guó)、奧斯曼帝國(guó)等戰(zhàn)敗國(guó)殖民地，或者是從中分離的所謂附屬領(lǐng)土。威爾遜主張通過(guò)漸進(jìn)的方式，希望這些領(lǐng)土能順利過(guò)渡到自治或獨(dú)立的程度，以此否定由列強(qiáng)私相瓜分或直接兼并戰(zhàn)敗國(guó)領(lǐng)土的野蠻做法。這在客觀上體現(xiàn)了殖民地問(wèn)題國(guó)際化處理的時(shí)代方向。不過(guò)，由于美國(guó)國(guó)會(huì)拒絕批準(zhǔn)《凡爾賽和約》，威爾遜提出的托管構(gòu)想在本國(guó)沒(méi)有得到認(rèn)可。另外，委任統(tǒng)治制度在設(shè)計(jì)上也存在缺陷，委任地的殖民地底色在實(shí)際托管過(guò)程中始終沒(méi)有褪去。

“二戰(zhàn)”爆發(fā)后，委任統(tǒng)治制度“保護(hù)”下的近代殖民體系最終崩潰。1940年7月，為了避免淪陷的歐洲國(guó)家在西半球的殖民地遭受侵略，羅斯福提出所謂泛美洲托管統(tǒng)治的構(gòu)想，主張拉丁美洲國(guó)家對(duì)位于西半球的殖民地領(lǐng)土以共同托管的方式進(jìn)行管理。1941年8月，羅斯福與丘吉爾發(fā)布《大西洋憲章》，其中第八條提出在戰(zhàn)后設(shè)立安全保障機(jī)制的構(gòu)想，表明其希望在戰(zhàn)后重新建立一個(gè)強(qiáng)有力的國(guó)際組織。[5]

《大西洋憲章》頒布時(shí)，太平洋戰(zhàn)場(chǎng)尚未開(kāi)啟。這個(gè)時(shí)期羅斯福關(guān)于托管構(gòu)想的理念，基本承接威爾遜上述“十四點(diǎn)計(jì)劃”，將非殖民化作為美國(guó)對(duì)外政策的重要內(nèi)容，試圖將該理念付諸實(shí)踐，將該制度構(gòu)想適用所有主權(quán)歸屬地位未定領(lǐng)土，期望有別于其前身——委任統(tǒng)治制度?？梢哉f(shuō)，羅斯福托管構(gòu)想背后遵循的基本原則，是《大西洋憲章》第一條“領(lǐng)土不擴(kuò)張”和第三條“人民自決”這兩項(xiàng)原則。可見(jiàn)，托管領(lǐng)土的適用范圍與戰(zhàn)勝國(guó)、戰(zhàn)敗國(guó)無(wú)關(guān)，這應(yīng)該是羅斯福托管構(gòu)想的一大初衷。

但是，羅斯福托管構(gòu)想的非殖民化因素觸動(dòng)了英法等老牌列強(qiáng)的利益。英國(guó)認(rèn)為，該構(gòu)想將極大地削弱近代以來(lái)形成的殖民體系，所以不希望國(guó)際托管涉及殖民地領(lǐng)土的問(wèn)題。對(duì)此，有學(xué)者指出：雖然丘吉爾反對(duì)《大西洋憲章》第三條“人民自決原則”的普遍適用性，認(rèn)為第三條不能適用非戰(zhàn)敗國(guó)的殖民地，但是，他也不想繼續(xù)維持瀕臨破產(chǎn)的委任統(tǒng)治制度，主張其他國(guó)家可以效仿英聯(lián)邦模式，根據(jù)地理因素成立所謂區(qū)域合作組織等。[6]從1941年《大西洋憲章》發(fā)布，直到1945年的雅爾塔會(huì)議召開(kāi)，英國(guó)為了避免美國(guó)的托管構(gòu)想波及自身殖民體系，努力規(guī)勸美國(guó)放棄托管構(gòu)想，甚至提議美國(guó)可以兼并日本統(tǒng)治下的太平洋島嶼委任地。

另外，“二戰(zhàn)”戰(zhàn)場(chǎng)局勢(shì)的變化使羅斯福的托管構(gòu)想也發(fā)生了調(diào)整。隨著戰(zhàn)爭(zhēng)推移，同盟國(guó)的首要任務(wù)是獲取勝利。彼此的合作需求，迫使羅斯福在殖民地問(wèn)題上不得不做出一些妥協(xié)。出于自身戰(zhàn)略需求，美國(guó)內(nèi)部勢(shì)力對(duì)非殖民化理念也產(chǎn)生了壓制作用。特別是太平洋戰(zhàn)場(chǎng)開(kāi)啟初期，美國(guó)遭日本突襲一度處于被動(dòng)。其軍方認(rèn)為，太平洋地區(qū)海軍基地的不足，是太平洋戰(zhàn)場(chǎng)初期付出巨大代價(jià)的主要原因。在未來(lái)可能發(fā)生的戰(zhàn)爭(zhēng)中，美國(guó)受到的攻擊仍有很大概率來(lái)自遠(yuǎn)離本土的地方，因此需要進(jìn)一步擴(kuò)大自身防衛(wèi)圈，才能保證美國(guó)國(guó)土安全。于是，軍方主張兼并日本統(tǒng)治下的太平洋島嶼委任地等領(lǐng)土?？傮w上，關(guān)于托管構(gòu)想與太平洋島嶼的戰(zhàn)略需求，美國(guó)內(nèi)部形成意見(jiàn)不同的兩派勢(shì)力：一派是以陸軍和海軍為代表的軍方，另一派是以國(guó)務(wù)院為代表的政府。就如何使托管制度符合“二戰(zhàn)”后的戰(zhàn)略需求，美國(guó)的軍方和政府均對(duì)此展開(kāi)了研究。例如，政府一派就托管構(gòu)想的領(lǐng)土適用范圍提出方案，認(rèn)為“一戰(zhàn)”后誕生的委任統(tǒng)治制度為日本發(fā)動(dòng)侵略戰(zhàn)爭(zhēng)提供了幫助，甚至成為其國(guó)內(nèi)滋生軍國(guó)主義的溫床，主張將托管制度的適用范圍限定為委任統(tǒng)治地和從敵國(guó)分離出的領(lǐng)土這兩大類(lèi)，并擬定了在戰(zhàn)后占領(lǐng)日本統(tǒng)治下的太平洋島嶼這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)。

1944年敦巴頓橡樹(shù)園會(huì)議上，主要同盟國(guó)首次就聯(lián)合國(guó)籌備問(wèn)題集中討論。會(huì)議本來(lái)準(zhǔn)備商討托管制度事項(xiàng)，但美國(guó)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急仍是說(shuō)服蘇聯(lián)加入對(duì)日作戰(zhàn)，如果此時(shí)提出托管事項(xiàng)可能會(huì)與蘇聯(lián)產(chǎn)生矛盾，不利于爭(zhēng)取蘇聯(lián)的支援等。于是，該議題被臨時(shí)擱置。1945年雅爾塔會(huì)議上，托管制度適用的領(lǐng)土類(lèi)型最終確定為三類(lèi)：一是戰(zhàn)后未獲取獨(dú)立地位的委任統(tǒng)治地；二是因?yàn)椤岸?zhàn)”從敵國(guó)分離出來(lái)的領(lǐng)土；三是管理當(dāng)局國(guó)家自愿置于該制度下的領(lǐng)土。盡管該制度的宗旨沒(méi)有改變，仍是促使托管地實(shí)現(xiàn)自治或獨(dú)立的地位，但適用領(lǐng)土類(lèi)型的出臺(tái)，使該制度的對(duì)象范圍從原先的“全面托管”變?yōu)椤捌嫱泄堋?，這與上述羅斯福托管構(gòu)想的初衷有所差異。[7]對(duì)于太平洋島嶼委任地來(lái)說(shuō)，這些領(lǐng)土既屬于“一戰(zhàn)”后的委任統(tǒng)治地，也屬于因?yàn)椤岸?zhàn)”從敵國(guó)分離出來(lái)的領(lǐng)土，即同時(shí)滿足托管適用領(lǐng)土類(lèi)型中的兩項(xiàng)。這意味著“二戰(zhàn)”后該領(lǐng)土將大概率被納入托管制度。至此，托管制度落地前的調(diào)整也最終服膺于美國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

三、國(guó)際托管制度的確立

“二戰(zhàn)”期間的托管構(gòu)想實(shí)際上承接的是“一戰(zhàn)”后誕生的委任統(tǒng)治制度，這也是20世紀(jì)以來(lái)非殖民化時(shí)代浪潮的產(chǎn)物。1945年4月，根據(jù)雅爾塔會(huì)議的決議，聯(lián)合國(guó)制憲會(huì)議在美國(guó)舊金山召開(kāi)。會(huì)議期間，由美國(guó)修改后提交的托管制度草案得到其他國(guó)家同意，并作為獨(dú)立章節(jié)載入《聯(lián)合國(guó)憲章》，即第十二章“國(guó)際托管制度”，以替代“一戰(zhàn)”后誕生的委任統(tǒng)治制度，成為國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可的領(lǐng)土處置機(jī)制。

作為該制度的主要倡導(dǎo)者和實(shí)際設(shè)計(jì)者，美國(guó)于“二戰(zhàn)”期間率先提出了該構(gòu)想，在順應(yīng)非殖民化時(shí)代潮流的同時(shí)，也根據(jù)自身的戰(zhàn)略需求，試圖以此打破近代以來(lái)以歐洲大國(guó)為中心的殖民主義體系，重新構(gòu)建以自身為絕對(duì)主導(dǎo)的戰(zhàn)后新型國(guó)際秩序。隨著“二戰(zhàn)”戰(zhàn)場(chǎng)局勢(shì)的變化以及英法等老牌列強(qiáng)的施壓，為了不傷及盟國(guó)利益，美國(guó)終究就該構(gòu)想的制度設(shè)計(jì)做出一些妥協(xié)，即將“二戰(zhàn)”前的殖民地從國(guó)際托管制度領(lǐng)土適用范圍中剔除。

為了實(shí)現(xiàn)“二戰(zhàn)”后占有太平洋島嶼委任地等日本統(tǒng)治下的“亞太戰(zhàn)略要地”，美國(guó)在最終擬定提交的托管制度草案中添加了所謂戰(zhàn)略托管這種特殊的托管方式，即第十二章“國(guó)際托管制度”的第八十二條和第八十三條。國(guó)際托管制度與其前身委任統(tǒng)治制度不同的是，該制度立足的國(guó)際法基本原則是不謀求領(lǐng)土擴(kuò)張和支持人民自決，這是明確載入《聯(lián)合國(guó)憲章》并作為現(xiàn)代國(guó)際法基石的重要原則。也就是說(shuō)，不論是殖民地、委任統(tǒng)治地，還是從戰(zhàn)敗國(guó)分離出來(lái)的主權(quán)地位未定領(lǐng)土，均不應(yīng)為任何國(guó)家所兼并，需按規(guī)定生成托管協(xié)議提交聯(lián)合國(guó)核準(zhǔn)，作為聯(lián)合國(guó)托管領(lǐng)土由特定的托管當(dāng)局(Trusteeship Organization)管理。(6)協(xié)議內(nèi)容依各托管地的具體情況有所不同，由直接關(guān)系各國(guó)協(xié)商決定。若是戰(zhàn)略防區(qū)類(lèi)型的托管地，應(yīng)由聯(lián)合國(guó)安理會(huì)核準(zhǔn)，非戰(zhàn)略防區(qū)托管地由聯(lián)合國(guó)大會(huì)予以核準(zhǔn)即可。

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七十七條規(guī)定，該制度適用的領(lǐng)土類(lèi)型有三種，與上述雅爾塔會(huì)議所確定的類(lèi)型一致。該制度的宗旨是使托管地實(shí)現(xiàn)自治或獨(dú)立，這也是托管當(dāng)局對(duì)托管地的主要承諾。為了監(jiān)督托管當(dāng)局的托管統(tǒng)治，聯(lián)合國(guó)還設(shè)立了托管理事會(huì)，審查和討論托管當(dāng)局提交的報(bào)告書(shū)，接受托管居民的請(qǐng)?jiān)笗?shū)以及按期視察托管領(lǐng)土?？梢?jiàn)，該制度與委任統(tǒng)治制度的性質(zhì)一樣，是針對(duì)戰(zhàn)后領(lǐng)土處置的一種過(guò)渡性方案。換言之，被納入該制度的領(lǐng)土主權(quán)歸屬地位仍不確定，因?yàn)橥泄茴I(lǐng)土本身并非終局性質(zhì)的國(guó)際法地位。

從基本性質(zhì)看，委任統(tǒng)治制度和國(guó)際托管制度均可視為戰(zhàn)后國(guó)際社會(huì)就領(lǐng)土問(wèn)題達(dá)成基本共識(shí)的處置方案，而且，非殖民化因素貫穿其中，成為聯(lián)系兩者的共通理念。不過(guò)兩者也存在較大差別。例如，委任統(tǒng)治制度從構(gòu)想階段就被作為戰(zhàn)后媾和條約的構(gòu)成內(nèi)容，與《國(guó)聯(lián)盟約》一起被直接納入媾和條約，而非單獨(dú)形態(tài)的國(guó)際條約。可以說(shuō)，委任統(tǒng)治制度自誕生起，就與列強(qiáng)的強(qiáng)權(quán)政治和殖民心理綁在一起，具有相當(dāng)?shù)臍v史局限性。而國(guó)際托管制度有所不同，其構(gòu)想從醞釀到起草階段周期較長(zhǎng)，并以前者為基礎(chǔ)吸取了許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。盡管在適用領(lǐng)土類(lèi)型和概念設(shè)計(jì)等方面最終從“全面托管”變?yōu)椤捌嫱泄堋鄙踔潦恰皯?zhàn)略托管”，但就適用領(lǐng)土類(lèi)型而言，該制度并沒(méi)有直接指定某些國(guó)家或區(qū)域；因此時(shí)代進(jìn)步性更明顯。另外，國(guó)際托管制度的宗旨也進(jìn)一步明確。如聯(lián)合國(guó)及其托管理事會(huì)在監(jiān)督管理權(quán)限的內(nèi)容、范圍和制裁措施等方面，相較國(guó)聯(lián)均有大幅提升，相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制更完善可行，也更富權(quán)威性和影響力。

四、國(guó)際托管制度的實(shí)施

1946年12月13日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)核準(zhǔn)通過(guò)了8份托管協(xié)定。這是國(guó)際托管制度自戰(zhàn)后確立以來(lái)的第一次實(shí)施，“二戰(zhàn)”后第一批聯(lián)合國(guó)名義下的托管領(lǐng)土由此正式誕生。這批托管領(lǐng)土分別是：英國(guó)管理下的坦噶尼喀、多哥蘭、喀麥隆，法國(guó)管理下的多哥蘭、喀麥隆(7)在這批托管領(lǐng)土中，多哥蘭、喀麥隆兩地都被一分為二，一部分歸英國(guó)托管，一部分歸法國(guó)托管。，比利時(shí)管理下的盧旺達(dá)-布隆迪，新西蘭管理下的西薩摩亞，澳大利亞管理下的新幾內(nèi)亞。(8)與委任統(tǒng)治時(shí)期有所不同的是，澳大利亞和新西蘭在“二戰(zhàn)”后的托管統(tǒng)治不再是接受英國(guó)轉(zhuǎn)委托的名義，而是直接被聯(lián)合國(guó)指定為托管當(dāng)局。可見(jiàn)，這批領(lǐng)土均適用《聯(lián)合國(guó)憲章》第七十七條第一款“仍處于委任統(tǒng)治下”這個(gè)類(lèi)型，即前身一律為“一戰(zhàn)”后誕生的委任統(tǒng)治地，而且托管當(dāng)局均未改變，只是這些領(lǐng)土的國(guó)際法地位，由原先國(guó)聯(lián)名義下的委任統(tǒng)治地轉(zhuǎn)為聯(lián)合國(guó)名義下的托管領(lǐng)土。

1947年2月10日，英美等同盟國(guó)與意大利簽訂了媾和條約，其中第二十三條規(guī)定，意大利放棄在利比亞、厄立特里亞和索馬里蘭的所有統(tǒng)治權(quán)力，這些領(lǐng)土的最終處置權(quán)歸于美英法蘇四國(guó)。[8]304由于美英法等國(guó)的阻撓，國(guó)際社會(huì)當(dāng)時(shí)沒(méi)有就這些領(lǐng)土處置問(wèn)題取得一致意見(jiàn)。于是，該問(wèn)題被轉(zhuǎn)入聯(lián)合國(guó)大會(huì)討論，最后決定不將利比亞和厄立特里亞歸入國(guó)際托管；同時(shí)規(guī)定，前者于1952年前成為主權(quán)獨(dú)立的國(guó)家，后者被作為自治區(qū)域并入埃塞俄比亞，共同組建一個(gè)新的聯(lián)邦國(guó)家。只有索馬里蘭被納入國(guó)際托管制度，仍指定由意大利擔(dān)任該地托管當(dāng)局，但在為期十年的托管統(tǒng)治結(jié)束后，其需轉(zhuǎn)為主權(quán)獨(dú)立的國(guó)家。另外，在托管領(lǐng)土類(lèi)型方面，索馬里蘭與上述首批托管領(lǐng)土有所不同，其領(lǐng)土適用的是《聯(lián)合國(guó)憲章》第七十七條第二款“因二戰(zhàn)結(jié)果從敵國(guó)分離出來(lái)”這個(gè)類(lèi)型。(9)美國(guó)為了收羅意大利成為北約集團(tuán)成員國(guó)，破壞對(duì)意和約的規(guī)定，將從意大利分離的領(lǐng)土仍指定意大利為托管當(dāng)局，以實(shí)現(xiàn)在該地部署軍事基地的意圖。1950年12月2日聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《關(guān)于意大利管理索馬里蘭領(lǐng)土的托管協(xié)定》。參見(jiàn)《國(guó)際條約集(1950—1952)》，世界知識(shí)出版社1959年版第155頁(yè)。

1947年4月3日，由美國(guó)提交的《聯(lián)合國(guó)關(guān)于日本受委統(tǒng)治各島嶼領(lǐng)土托管協(xié)定》草案也獲得聯(lián)合國(guó)安理會(huì)核準(zhǔn)通過(guò)。據(jù)此，作為前日本委任統(tǒng)治地的太平洋島嶼以國(guó)際托管的名義，被正式交給美國(guó)實(shí)行托管統(tǒng)治。該地與上述首批托管領(lǐng)土不同的是：其托管當(dāng)局發(fā)生了變動(dòng)，即美國(guó)取代日本成為該地的實(shí)際統(tǒng)治者。而且，與日本一樣，美國(guó)在統(tǒng)治該地過(guò)程中興建了大量軍事設(shè)施，并將該地作為軍事基地使用，以滿足其在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略需求。這也是該地成為唯一的所謂戰(zhàn)略托管地的主要原因。

1947年11月1日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)核準(zhǔn)通過(guò)了關(guān)于瑙魯?shù)耐泄軈f(xié)定，決定將瑙魯也置于國(guó)際托管制度下，并指定英澳新三國(guó)為該地的共同托管當(dāng)局，并由澳大利亞代表三國(guó)實(shí)際施行托管統(tǒng)治。[8]582

至此，“二戰(zhàn)”后被正式置于國(guó)際托管制度下的11塊托管領(lǐng)土全部誕生。有必要指出的是，按規(guī)定本來(lái)還有一處“準(zhǔn)托管領(lǐng)土”，即1879年被日本吞并的琉球。根據(jù)1952年4月生效的《舊金山和約》第三條，日本已明確表示同意將琉球付諸托管的處置方案；但美國(guó)為了使其在該地建造和維持軍事基地問(wèn)題上獲取日本政府更多支持，不僅沒(méi)有向聯(lián)合國(guó)履行提交托管協(xié)議的義務(wù)，還與日本達(dá)成秘密政治交易，私相授受琉球的施政權(quán)。對(duì)照《聯(lián)合國(guó)憲章》第七十七條規(guī)定，琉球這塊領(lǐng)土符合其中托管領(lǐng)土適用的第三種類(lèi)型，即“負(fù)管理責(zé)任之國(guó)家自愿將領(lǐng)土置于該制度下”。然而，琉球最終未能實(shí)現(xiàn)托管的結(jié)果，也使該領(lǐng)土托管類(lèi)型至今沒(méi)有得到過(guò)適用。

這11塊托管領(lǐng)土均有各自的托管協(xié)議，也均規(guī)定托管當(dāng)局擁有行政、立法和司法等所有統(tǒng)治權(quán)。但是，實(shí)行托管統(tǒng)治的前提條件是不能違背《聯(lián)合國(guó)憲章》的相關(guān)規(guī)定。其中最重要的是，托管地是處于國(guó)際社會(huì)共同監(jiān)督之下的領(lǐng)土，而不是托管當(dāng)局國(guó)家可以一手遮天的“附屬領(lǐng)土”。如前所述，關(guān)于實(shí)際的托管統(tǒng)治，國(guó)際托管制度的一個(gè)特征是托管理事會(huì)權(quán)限較大。該理事會(huì)的制度也被載入《聯(lián)合國(guó)憲章》。作為聯(lián)合國(guó)的主要機(jī)關(guān)之一，理事會(huì)主要權(quán)限是審查托管當(dāng)局的報(bào)告，受理托管地居民提交的各種請(qǐng)?jiān)笗?shū)，以及按期視察托管領(lǐng)土等；最重要的權(quán)限，可以說(shuō)是審查托管當(dāng)局的年度報(bào)告，從而形成意見(jiàn)，列入聯(lián)合國(guó)大會(huì)的討論議題。

1960年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了《給予殖民地國(guó)家和人民獨(dú)立宣言》這份國(guó)際法文件，將“人民自決原則”視為一種人權(quán)予以闡釋?zhuān)荚谥赋鲋趁裰髁x統(tǒng)治是對(duì)《聯(lián)合國(guó)憲章》精神的違背以及對(duì)基本人權(quán)的侵犯，使非殖民化實(shí)踐從政治領(lǐng)域?qū)雵?guó)際法領(lǐng)域，并與國(guó)際法院的司法管轄權(quán)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，為此還成立了非殖民化特別委員會(huì)。1970年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的另一份國(guó)際法文件——《關(guān)于各國(guó)依聯(lián)合國(guó)憲章建立友好關(guān)系與合作的國(guó)際法原則宣言》指出，托管領(lǐng)土獲取主權(quán)獨(dú)立地位，或與其他國(guó)家結(jié)合或合并，以及取得其他獨(dú)立法律地位等，均視為托管地居民行使人民自決權(quán)的表現(xiàn)?？梢?jiàn)，促使托管領(lǐng)土朝自治或獨(dú)立方向發(fā)展這一托管宗旨的達(dá)成，除了托管當(dāng)局對(duì)此履行相應(yīng)的義務(wù)，很大程度上取決于托管居民的自身努力及國(guó)際社會(huì)的聲援情況。

到1975年為止，上述11塊托管領(lǐng)土已有10塊獲取獨(dú)立或自治地位，并終止了托管協(xié)議。剩下的最后一塊托管地，是在美國(guó)主導(dǎo)下被歸為戰(zhàn)略防區(qū)托管地并由其統(tǒng)治的太平洋島嶼。根據(jù)該地托管協(xié)議第六項(xiàng)規(guī)定，托管當(dāng)局美國(guó)應(yīng)履行的首要義務(wù)，是遵循適合托管人民的意志，促使該托管地的社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)該地實(shí)現(xiàn)自治或獨(dú)立。(10)參見(jiàn)《國(guó)際條約集》，世界知識(shí)出版社1959年版第465～466頁(yè)。值得一提的是，該托管協(xié)議的主要宗旨與其他非戰(zhàn)略防區(qū)托管領(lǐng)土并無(wú)差別。美國(guó)對(duì)該地托管統(tǒng)治的情況是，先主張將該地與其附屬領(lǐng)土關(guān)島進(jìn)行合并，再主張簽訂所謂“自由聯(lián)系和約”，最后通過(guò)承諾授予其美國(guó)聯(lián)邦地位的待遇，頒布諸多措施促使該地獲取名義上的獨(dú)立地位。[9]也就是說(shuō)，在“二戰(zhàn)”后迅速形成的冷戰(zhàn)局勢(shì)下，美國(guó)為了滿足自身在亞太部署建設(shè)軍事基地網(wǎng)絡(luò)的需求，以國(guó)際托管這個(gè)名義，宣傳太平洋島嶼托管地具有所謂戰(zhàn)略防區(qū)的特征，一再找借口拖延該地獲取自身地位獨(dú)立或自治的進(jìn)程。

五、結(jié) 論

1976年，北馬里亞納群島與美國(guó)簽署盟約后，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)政管理權(quán)的自主獨(dú)立，并于1986年成為美國(guó)的附屬領(lǐng)土。1979年，馬紹爾群島爭(zhēng)取到地位自治權(quán)，隨后與美國(guó)簽署了協(xié)定，逐步成為一個(gè)獨(dú)立國(guó)家。1986年，加羅林群島作為密克羅尼西亞聯(lián)邦的主體，發(fā)展為該區(qū)域第二個(gè)獨(dú)立國(guó)家。1994年，位于該群島最西端的帕勞宣布獨(dú)立。同年，被稱為“最后托管地”的太平洋島嶼的托管協(xié)議，經(jīng)由聯(lián)合國(guó)安理會(huì)批準(zhǔn)宣告終止。這意味著“二戰(zhàn)”后誕生的11塊托管領(lǐng)土全部實(shí)現(xiàn)了自治或獨(dú)立，即完成了托管目標(biāo)和作為聯(lián)合國(guó)托管領(lǐng)土的使命。

歷史證明，非殖民化的歷史潮流是無(wú)法阻擋的。不過(guò)，在政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域原托管領(lǐng)土與以美國(guó)為代表的原托管?chē)?guó)家仍保持一種非同尋常的關(guān)系。冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)在構(gòu)建太平洋軍事基地網(wǎng)絡(luò)中，其操作下的托管制度一度扮演過(guò)重要角色。當(dāng)下，美國(guó)仍不時(shí)利用在當(dāng)年托管過(guò)的領(lǐng)土上建立的軍事基地，努力介入亞太國(guó)家的所謂安全事務(wù)。特別是近十年來(lái)，美國(guó)通過(guò)推行所謂重返亞太的戰(zhàn)略，利用其與原托管領(lǐng)土的關(guān)系，不斷升級(jí)相關(guān)軍事防務(wù)方面的合作。對(duì)此，我們應(yīng)有清醒的認(rèn)識(shí)。百年未有之大變局的當(dāng)下，國(guó)際格局及秩序正處于劇烈調(diào)整中，“二戰(zhàn)”結(jié)束初期由主要同盟國(guó)達(dá)成共識(shí)所確立的國(guó)際托管制度，是否仍有進(jìn)一步挖掘的現(xiàn)實(shí)意義？在遵循《聯(lián)合國(guó)憲章》宗旨的前提下，已經(jīng)停擺多年的托管理事會(huì)能否被賦予新形勢(shì)下的職責(zé)，從而轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護(hù)多邊主義國(guó)際秩序的一個(gè)機(jī)構(gòu)？對(duì)此，我們或許可以探討。