范思力

(貴州省人民檢察院，貴州 貴陽 550081)

與中國古代“皇權(quán)不下縣”的公共治理圖景不同，在國內(nèi)管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等社會科學(xué)中，一般認(rèn)為“基層”才是公共治理的落腳點(diǎn)。在“基層”的敘事邏輯中，國家權(quán)力能否發(fā)揮治理作用，主要看構(gòu)成基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨委政府、街道辦事處和居民委員會、村民委員會、村黨支部委員會等公共管理組織能否在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村寨等社會生活區(qū)域中將黨的路線方針政策和國家的法律轉(zhuǎn)化為一項(xiàng)項(xiàng)影響公民權(quán)利義務(wù)的具體措施。在這樣的治理關(guān)系中，真正影響公共治理效能的主體只有兩個，一是基層政權(quán)，二是自治組織。按此結(jié)構(gòu)，當(dāng)基層普遍反映不堪重負(fù)時，不能簡單將其視為一個內(nèi)部管理不善問題，應(yīng)作為一個公共治理失靈問題，由中央統(tǒng)一部署，采取有力措施加以解決。事實(shí)也是如此。近年來，黨中央高度關(guān)注基層減負(fù)，連續(xù)作出統(tǒng)一安排部署，動員各級黨委政府從上到下進(jìn)行一系列專項(xiàng)整治，取得了明顯成效。根據(jù)調(diào)查問卷結(jié)果，89%的基層干部對近3年來的減負(fù)工作感到滿意，92%的基層干部認(rèn)為精文減會、統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考查取得了切實(shí)成效。[1]不過，從新中國成立以來基層基層負(fù)擔(dān)過重問題的反復(fù)性看，未來基層工作量如何保持合理區(qū)間、如何防止“5+2”“白加黑”等基層加壓現(xiàn)象惡化、如何根治“文山會?！薄皩訉蛹哟a”等頑瘴痼疾，如何激活基層治理主動性、創(chuàng)造性等仍是需要集中各學(xué)科智慧刨根問底，持續(xù)研究的課題。法治作為治國理政的基本方式，具有權(quán)威性、穩(wěn)定性、連續(xù)性、長效性，在基層公共治理方方面面都不應(yīng)缺位，現(xiàn)階段如何為基層減負(fù)提供更多更好的法治保障同樣值得法學(xué)界研究思考。

一、國內(nèi)相關(guān)學(xué)科對基層減負(fù)的研究為法學(xué)的介入創(chuàng)造了條件

近年來，國內(nèi)相關(guān)社會科學(xué)學(xué)科對基層減負(fù)的研究雖然成功向我們揭示了中國基層負(fù)擔(dān)過重的復(fù)雜程度，但各自認(rèn)識和提出的解決路徑仍不同程度存在一定局限。通過分析這些局限可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前將基層減負(fù)納入法學(xué)研究范疇確有必要。

(一)管理學(xué)視域下對基層減負(fù)的解析與局限

基層負(fù)擔(dān)過重在管理學(xué)范疇中更多被視為上級管理單位在目標(biāo)績效制定、人力資源配置、信息交流互通等方面的錯位。在管理學(xué)相關(guān)研究成果中，基層負(fù)擔(dān)過重的表現(xiàn)形式往往成為重點(diǎn)剖析對象。比如，上級下派任務(wù)時層層施壓、層層加碼，企圖實(shí)現(xiàn)基層事務(wù)與上級要求的無差錯、無縫隙對接，傾向于采取“ 一刀切”方式安排任務(wù)，[2]造成基層不得不事事皆辦，小事大辦，少事多辦，無事亦辦。有研究發(fā)現(xiàn)，上級部門隨意增加工作臺賬的現(xiàn)象時有發(fā)生，且部門間各自為政、缺乏溝通，致使基層重復(fù)勞動。[3]有研究認(rèn)為基層負(fù)擔(dān)表現(xiàn)為上級嚴(yán)格繁瑣甚至略顯僵化的各種考核機(jī)制和越來越多的“一票否決”事項(xiàng)。[4]針對基層負(fù)擔(dān)過重的表現(xiàn)形式，管理學(xué)研究主要從制度、流程、標(biāo)準(zhǔn)三個層面提出減負(fù)方案。比如，制度層面提出要增強(qiáng)基層減負(fù)正式制度機(jī)制的剛性約束力，樹立為人民服務(wù)的理念和正確的政績觀。[5]流程層面提出要重構(gòu)基層業(yè)務(wù)流程，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級、跨區(qū)域的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)作，破除信息壁壘、信息孤島，構(gòu)建快速的信息溝通反饋機(jī)制，[6]減少無謂的事務(wù)和程序冗余。標(biāo)準(zhǔn)層面提出要以實(shí)干實(shí)績?yōu)閷?dǎo)向，科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)，減少留痕事項(xiàng)在考核指標(biāo)體系的權(quán)重，減少或慎用“一刀切”“一票否決”責(zé)任書等考核方式。[7]

管理活動本質(zhì)上是人對人，人對事的控制，是一門“人治”學(xué)問。針對管理活動的大多數(shù)研究是為賦予管理者更多方法或工具，并沒有想去規(guī)范或約束管理者。因此，管理學(xué)范疇下提出的基層減負(fù)方案從來不會去試圖回答如何防止管理者任意妄為。從制度、流程、標(biāo)準(zhǔn)三個層面提出的減負(fù)方案可看出，所有管理措施都是以假設(shè)管理者能夠科學(xué)謀劃，精心部署，能充分理性思考為前提。但事實(shí)上基層過重負(fù)擔(dān)的一個很大來源就是上級“恣意”下達(dá)的計劃外事務(wù)(這里的“恣意”源于無法提前知曉的下級視角，可能并非真正的恣意)。比如有實(shí)證調(diào)研顯示，社區(qū)在處理上級交派事務(wù)和臨時性事務(wù)的耗時占比較高。[8]臨時性、額外性工作的增加使得原先根據(jù)現(xiàn)有工作量分配的公共治理資源不得不減少配額，相應(yīng)就會反噬到基層工作人員的工作強(qiáng)度和工作時長上。管理學(xué)的視域決定了它不會就此進(jìn)一步去追問：此時管理者布置這些臨時加碼的任務(wù)是否合理，如果不合理又該如何控制。而這些問題正好進(jìn)入了以防止當(dāng)權(quán)者任意妄為見長的法學(xué)的研究領(lǐng)域。

(二)政治學(xué)視域下對基層減負(fù)的解析與局限

從歷年黨中央關(guān)于基層減負(fù)的安排部署看，基層反映負(fù)擔(dān)過重一旦上升為一個國家政治問題就不能再簡單歸因于基層工作人員素質(zhì)能力不足，辛勞勤勉不夠。對此，很多關(guān)于基層減負(fù)的政治學(xué)研究成果從權(quán)力、國家機(jī)構(gòu)、公共組織等關(guān)鍵詞出發(fā)，敏銳地抓住了基層負(fù)擔(dān)過重的緣由，提出了一些富有洞見的見解。比如，有觀點(diǎn)認(rèn)為上下級權(quán)責(zé)不匹配是導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)的源頭之一，上級黨委政府及其職能部門向下級黨委政府特別是基層組織的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁大量存在，“權(quán)小責(zé)大”“小馬拉大車”已經(jīng)成為基層組織社會管理的突出矛盾。[9]有觀點(diǎn)認(rèn)為，公共治理的市場力量、社會力量、公民參與不足只能減少監(jiān)督協(xié)助黨委政府的力量，卻沒有從總體上增加公共治理的力量，[10]若社會公共服務(wù)需求加大，作為唯一治理主體的黨委政府只能隨之加大資源投入，負(fù)擔(dān)自然加重。另外，黨委政府習(xí)慣把自治組織視為行政機(jī)關(guān)的延續(xù)，將很多行政職能交由自治組織落實(shí)，導(dǎo)致行政功能擠壓自治功能，自治組織成為黨委政府附庸，兩者由指導(dǎo)關(guān)系變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，自治組織行政機(jī)關(guān)化色彩也愈加濃厚。[11]現(xiàn)在很多地方的居民委員會、村民委員會工作人員已按國家干部標(biāo)準(zhǔn)管理保障。居民委員會、村民委員會的機(jī)構(gòu)牌子，考核評比，創(chuàng)建達(dá)標(biāo)、創(chuàng)建活動，蓋章證明也越來越多，儼然成為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)派出機(jī)構(gòu)”。相關(guān)政治學(xué)研究成果給出的解決方案也比較一致，一是基層政權(quán)的職能職責(zé)應(yīng)當(dāng)界定清晰，二是上級黨委政府對基層政權(quán)的簡政放權(quán)力度要加大，三是自治組織公共治理的獨(dú)立性和自主性要加強(qiáng)。

政治運(yùn)作的方式是權(quán)力運(yùn)用權(quán)威和強(qiáng)制力處理公共事務(wù)，本質(zhì)上是一種“支配”。[12]政治學(xué)對基層減負(fù)的觀察雖已觸及權(quán)力配置和行使的正當(dāng)性問題，但它的解決方案更偏向權(quán)力本身的解構(gòu)，對同樣能影響公共治理效能的社會權(quán)利關(guān)注不夠。無論是國家權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)上下級權(quán)責(zé)不匹配，還是基層政權(quán)在“攬事”與“甩鍋”之間的左右搖擺，若無法構(gòu)建一個權(quán)力運(yùn)行的合理秩序或者環(huán)境，即便自上而下制定一套規(guī)則，也可以被架空扭曲。事實(shí)上，在基層減負(fù)的專項(xiàng)整治中，各地一直在制定一系列的制度機(jī)制，問題是這些制度機(jī)制要么只能靠執(zhí)行主體自覺遵守，要么只能靠更上一級權(quán)力主體全面細(xì)致的監(jiān)督，同作為公共治理主體的自治組織并沒有太多共建共治機(jī)會。同理，在解答自治組織與基層政權(quán)如何合理分配事權(quán)時，政治學(xué)給出的答案無非是黨委政府應(yīng)當(dāng)主動作為，加大自治組織的培育力度等。但在權(quán)力的天然擴(kuò)張性面前，如何讓權(quán)力主體放棄公共治理資源的支配，甚至自覺接受自治組織的驅(qū)動，上述見解和解決方案并沒有給出一個令人信服的答案。而公私分開，是法律首先要解決的問題，也是只有依靠法律才能解決的問題。[13]在法治話語體系中，權(quán)利不僅是國家權(quán)力的邊界，而且根本就是國家權(quán)力的目的。[14]因此，當(dāng)政治學(xué)努力尋找基層減負(fù)內(nèi)生動力時，或許還要靠法學(xué)提供一套分權(quán)、治權(quán)、配權(quán)的方法論。

(三) 社會學(xué)視域下對基層減負(fù)的解析與局限

若直觀推演，基層負(fù)擔(dān)過重會引發(fā)浪費(fèi)國家公共資源、降低公共治理效能、削弱打擊基層士氣、消極抵觸上級安排部署等一系列動搖國家政權(quán)根基的問題。那么國家推動基層減負(fù)后，能否一勞永逸解決這些問題呢？社會學(xué)通過實(shí)證研究、田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)各地的基層減負(fù)并不是一項(xiàng)按圖索驥，一蹴而就的工作，若地方基層減負(fù)只是機(jī)械被動執(zhí)行中央要求，沒有趁機(jī)在這之中因地制宜形成一套治理智慧，減負(fù)效果就會大打折扣甚至消失。有研究發(fā)現(xiàn)基層減負(fù)過程中不乏精簡了文件卻提高了標(biāo)準(zhǔn)、精簡了會議卻提高了頻次、精簡了調(diào)研卻增加了名目、精簡了慣例卻增添了新規(guī)等現(xiàn)象，以至于基層人員抱怨“越減越負(fù)”。[15]有研究認(rèn)為，處于“條塊”之下的基層政權(quán)被牽制于上級黨委政府的偏好，“基層減負(fù)”不再成為上下級的主要共識，只是官僚體制內(nèi)部為完成任務(wù)的一種主動作為，[16]一旦上級黨委政府的注意力轉(zhuǎn)移到新的事務(wù)領(lǐng)域，新的痕跡管理、督查考核、會議落實(shí)、層級施壓又會再度出現(xiàn)。有研究發(fā)現(xiàn)，居民委員會的減負(fù)主要依靠行政命令減掉超越其功能邊界的行政事務(wù)，但依靠上級黨委政府推動居民委員會“去行政化”式的“減負(fù)運(yùn)動”還是無法破解“加壓—減負(fù)—再加壓—再減負(fù)”的“減負(fù)悖論”，減掉的職能并沒有新的組織載體來承接，最后又要回到居民委員會頭上。[17]在優(yōu)化基層減負(fù)路徑上，社會學(xué)相關(guān)研究成果提出的方案與管理學(xué)、政治學(xué)相關(guān)研究成果提出的方案大體類似，比如建議簡政放權(quán)、技術(shù)賦能、政府與自治組織良性互動等。

在研究方法上，社會學(xué)將基層減負(fù)作為一種社會現(xiàn)象，通過觀察各級黨委政府、自治組織、社會團(tuán)體等在基層減負(fù)中的表現(xiàn)以及基層減負(fù)對社會環(huán)境產(chǎn)生的影響，分析詮釋基層減負(fù)在這樣的社會結(jié)構(gòu)中應(yīng)如何展現(xiàn)，哪些機(jī)制能影響基層減負(fù)的效果。按照這種結(jié)構(gòu)/機(jī)制的研究方法，社會學(xué)的敘事較其他學(xué)科可能視角更多元新穎，對差異性現(xiàn)象的捕捉也更敏銳。很多社會學(xué)研究結(jié)合政治活動、經(jīng)濟(jì)活動、文化活動的特征思考基層減負(fù)，在社會網(wǎng)絡(luò)、社會組織、社會互動、社會沖突等層面延伸出更廣闊的敘事空間。與此同時，社會學(xué)雖然描述了很多基層減負(fù)的宏觀結(jié)構(gòu)與微觀機(jī)制，但在如此多的個性化敘事中卻沒有試圖去解釋或證明減負(fù)成功或失敗背后是否存在一種與個體行為和意識沒有直接因果關(guān)系的普適性機(jī)制。盡管演繹和歸納在社會科學(xué)研究中的分離使得現(xiàn)在的社會學(xué)越來越難以對經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象作出確切的解釋，[18]不過就如同歷史學(xué)對過去事件的客觀描述為管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、倫理學(xué)等學(xué)科挖掘研究內(nèi)容提供了豐富的背景素材，社會學(xué)的結(jié)構(gòu)/機(jī)制敘事還是為其他學(xué)科研究同類問題帶來一些啟發(fā)，現(xiàn)在眾多學(xué)科研究基層減負(fù)的前提和論據(jù)也大多源于社會學(xué)觀察描述的事實(shí)。

(四)經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下對基層減負(fù)的解析與局限

可以肯定的是，基層減負(fù)并不是一種經(jīng)濟(jì)活動，并不產(chǎn)生勞動價值。但這并不妨礙研究者利用經(jīng)濟(jì)學(xué)的一些研究范式審視基層負(fù)擔(dān)加重的生成機(jī)制，設(shè)計減負(fù)路徑。比如，有觀點(diǎn)利用行政發(fā)包制和政治錦標(biāo)賽理論分析加重基層負(fù)擔(dān)問題，認(rèn)為上級黨委政府安排的任務(wù)只是配以事權(quán)并沒有輔之相應(yīng)的財權(quán)，造成基層資源投入負(fù)擔(dān)加重，同時基層晉升難導(dǎo)致部分干部在崗位上不謀其職，無所作為，出現(xiàn)了能者越做越多，慵懶干部無所事事的現(xiàn)象。[19]還有學(xué)者利用不完全合同理論的分析框架演繹上下級黨委政府之間的行為邏輯，認(rèn)為上級黨委政府擁有特定控制權(quán)(如人事控制權(quán)、督察權(quán)、指導(dǎo)權(quán)等)和剩余控制權(quán)(如不受約束的否決權(quán)和干預(yù)權(quán))與下級黨委政府的剩余索取權(quán)(如財政分成、預(yù)算包干和人員激勵等)之間沒有形成統(tǒng)一對應(yīng)關(guān)系是造成基層負(fù)擔(dān)的主要原因。[20]還有學(xué)者同樣從契約關(guān)系出發(fā)，提出基層治理應(yīng)形成一種“契約型層級性治理模式”。此類觀點(diǎn)認(rèn)為在充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性的前提下，中央和地方關(guān)系應(yīng)是一種經(jīng)過各級黨委政府反復(fù)協(xié)商、談判和博弈后形成的長期契約關(guān)系，各方依據(jù)契約以相對固定的形式確定各級黨委政府的權(quán)力范圍，[21]防止基層負(fù)擔(dān)被無故加重。利用經(jīng)濟(jì)學(xué)范式研究基層減負(fù)能夠幫助研究者打破思維局限，所提的解決方案也有一定學(xué)術(shù)創(chuàng)新性。比如建議建立官員任期彈性制度、基層減責(zé)免責(zé)機(jī)制、壓縮管理層級等。

從上述觀點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)學(xué)畢竟是圍繞價值展開的學(xué)術(shù)研究，其研究方法和研究目的始終離不開價值增損、利益權(quán)衡。加重基層負(fù)擔(dān)以及隨之而來的減負(fù)畢竟不是一種生產(chǎn)經(jīng)營活動，無法用經(jīng)濟(jì)收益衡量判斷。實(shí)踐中官員和基層工作人員的晉升或問責(zé)也不完全依據(jù)目標(biāo)績效，有時源于偶然事件、形勢需要等不可量化估值因素。其次，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范式分析基層減負(fù)內(nèi)在行為邏輯時提出的一些理論假設(shè)，比如剩余控制權(quán)、剩余索取權(quán)、官員激勵機(jī)制、行政發(fā)包、契約關(guān)系等，在我國現(xiàn)行政治制度結(jié)構(gòu)和法律規(guī)定中很難直接找到上述假設(shè)的附著點(diǎn)。若付之于實(shí)踐，至少需要在政治體制上進(jìn)行較大范圍的深度改革，這就涉及改革方法路徑問題，對此經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范式還無法提供較為系統(tǒng)的見解。另外，利用經(jīng)濟(jì)學(xué)范式開展的研究目前還在思想實(shí)驗(yàn)階段，距離成為通說還需要時間醞釀，現(xiàn)暫時難以作為指導(dǎo)實(shí)踐的主流理論。不過上述研究成果在宏觀層面提出的構(gòu)思和梳理出的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，可為其他學(xué)科研究基層減負(fù)提供理論借鑒，其中同樣包括關(guān)注權(quán)利義務(wù)分配，利益關(guān)系調(diào)整的法學(xué)研究。

二、當(dāng)前基層減負(fù)過程中需關(guān)注的法治問題

在歸納分析管理學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科研究基層減負(fù)的情況后，可以發(fā)現(xiàn)基層減負(fù)這一問題有接入法學(xué)研究視角的條件和空間。那么能否透過基層減負(fù)種種現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)其中究竟存在哪些法律問題需要關(guān)注和解決？

(一)上級決策造成基層負(fù)擔(dān)加重的法律責(zé)任如何認(rèn)定

從國家機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行邏輯來講，決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)的權(quán)力行使應(yīng)形成相互制約關(guān)系。①既然下級不按上級要求執(zhí)行到位要承擔(dān)責(zé)任，那么上級要求不當(dāng)導(dǎo)致下級執(zhí)行產(chǎn)生嚴(yán)重后果也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，這樣才是真正的權(quán)責(zé)一致。具體到基層減負(fù)這一現(xiàn)象，不能等到基層負(fù)擔(dān)已經(jīng)沉重地引起中央重視時才開始行動，平時就應(yīng)推動上級領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)好科學(xué)決策、慎重決策的責(zé)任。這里的決策責(zé)任選擇以什么樣的形式表達(dá)，顯然會產(chǎn)生不同的約束力。有學(xué)者就將行政決策責(zé)任分為政治責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。[22]其中法律責(zé)任顯然是后果最嚴(yán)重，最具剛性約束力的責(zé)任形式。也只有對造成基層負(fù)擔(dān)過重的決策行為予以嚴(yán)肅追究法律責(zé)任才能真正筑牢減負(fù)源頭治理的最后一道防線。從現(xiàn)行法律看，領(lǐng)導(dǎo)決策造成基層負(fù)擔(dān)過重可以承擔(dān)法律責(zé)任。比如《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第39條規(guī)定，“工作中有形式主義、官僚主義行為的，造成不良后果或影響的，予以警告、記過或記大過；……?！敝劣诤螢椤靶问街髁x，官僚主義”可以參照《關(guān)于貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神集中整治形式主義、官僚主義工作意見》等黨內(nèi)法規(guī)的理解，當(dāng)中就包含考核內(nèi)容不務(wù)實(shí)，頻次多、表格多、材料多，給基層造成沉重負(fù)擔(dān)，過度留痕等現(xiàn)階段基層減負(fù)整治的重點(diǎn)內(nèi)容。雖然有法可依，但實(shí)踐中還存在行為定性難、主體責(zé)任認(rèn)定難兩大法律問題有待研究解決。

第一，決策主體法律責(zé)任的認(rèn)定還不夠精準(zhǔn)?！包h的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治的本質(zhì)特征和根本要求?！薄包h領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律。”“把黨的主張和政策經(jīng)過法定程序變成國家意志和政府法規(guī)?！盵23]黨領(lǐng)導(dǎo)立法，黨管干部，黨指揮槍等原則都說明執(zhí)政黨在貫徹落實(shí)其路線、方針、政策時同樣屬于一種管理使用國家資源的活動。反映在基層公共治理上，基層事務(wù)不僅有公共行政事務(wù)，還有相當(dāng)一部分黨務(wù)，比如發(fā)展新黨員、黨組織建設(shè)、各類精神文明創(chuàng)建、主題黨日活動等。這些黨務(wù)在具體落實(shí)過程中與公共行政事務(wù)也不是涇渭分明，而是相互交織?，F(xiàn)在很多地方公共治理都在強(qiáng)調(diào)黨建與業(yè)務(wù)有機(jī)融合，很多基層工作既可以從黨務(wù)角度要求，也可以從政務(wù)角度部署。因此，討論基層負(fù)擔(dān)過重的決策責(zé)任時，行政決策責(zé)任與黨內(nèi)決策責(zé)任還存在界限不明，交織混同的狀態(tài)。當(dāng)然，落實(shí)黨內(nèi)決策的主體責(zé)任已有制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《黨委(黨組)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)中對黨政領(lǐng)導(dǎo)決策的政治責(zé)任已有明確規(guī)定。回顧重大行政決策法律責(zé)任追究啟動隨意、標(biāo)準(zhǔn)模糊的困境，[24]當(dāng)?shù)胤近h政合署辦公或黨政領(lǐng)導(dǎo)班子之間分工交叉，工作權(quán)限和職責(zé)已經(jīng)相互重疊，[25]決策事項(xiàng)在個人決定與集體研究決定之間界定不明等情形出現(xiàn)時，加重基層負(fù)擔(dān)的法律責(zé)任如何清晰表達(dá)、分配，法律責(zé)任與政治責(zé)任如何各歸其位，法律責(zé)任與決策權(quán)如何盡量對應(yīng)等問題還有待明確細(xì)致的指引。

第二，決策行為的定性還缺乏程序指引。實(shí)踐中，可以造成基層工作量增加的上級領(lǐng)導(dǎo)決策一般有三類，一是決定貫徹落實(shí)更上一級要求的方式方法，二是決定重大緊急狀態(tài)下的工作調(diào)度安排，三是決定開展工作改革創(chuàng)新。前兩種屬于強(qiáng)制決策，決策正當(dāng)性更多按照科學(xué)可行、必要適度等標(biāo)準(zhǔn)判斷。后一種屬于自由決策，決策正當(dāng)性更多從改革創(chuàng)新是否于法有據(jù)，是否屬于因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤、錯誤等方面考慮?；鶎迂?fù)擔(dān)因上級決策則可能出現(xiàn)四種后果，一是基層實(shí)際沒有增加工作量，二是工作量增加來源于基層工作人員的主動自愿，三是基層工作量雖然被動增加但是沒有超過負(fù)荷，四是基層工作量被動增加且已經(jīng)超過負(fù)荷。按此分類，加重基層負(fù)擔(dān)的決策與基層負(fù)擔(dān)實(shí)際情況之間可以形成多種行為模式。比如，決定貫徹落實(shí)更上一級要求的方式方法在基層沒有造成工作量增加，或決定重大緊急狀態(tài)下的工作調(diào)度安排造成基層工作人員主動自愿增加工作量，決定開展工作改革創(chuàng)新造成基層工作量被動超負(fù)荷等。即便有行為模式為參照，目前對決策正當(dāng)性的判斷還缺乏規(guī)范程序指引，有待深入研究后形成共識度高、權(quán)威性強(qiáng)的頂層設(shè)計。若任由地方各行其是，稍有不慎就可能出現(xiàn)責(zé)任認(rèn)定避重就輕，以偏概全的情況。比如，沒有全面審視決策不當(dāng)給基層公共治理造成的資源浪費(fèi)、無端消耗，將決策的危害性局限于公共行政系統(tǒng)內(nèi)部；或沒有正確評價領(lǐng)導(dǎo)干部兼任職務(wù)的影響力，將某些黨委領(lǐng)導(dǎo)決策行為直接歸為黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范疇等。

(二)對基層行政權(quán)如何分類與追認(rèn)

既然要基層減負(fù)，就要減少基層公共組織不應(yīng)承擔(dān)的事務(wù)，減少基層的束縛。以法律保留原則審視之，基層政權(quán)、自治組織減少的事務(wù)或束縛并不是真正消失，只是以權(quán)力的形式轉(zhuǎn)移到上級黨委政府或融入自身享有的自由裁量空間。法律上的基層減負(fù)過程就此可表達(dá)為：哪些權(quán)力不再由基層負(fù)責(zé)或代為行使？哪些權(quán)力不經(jīng)上級決策可由基層自主行使？要回答這些問題，必須先弄清現(xiàn)在基層黨委政府究竟有哪些權(quán)力，具體又有多少職權(quán)，只有在知曉大體總量的情況下才有可能合理配置基層權(quán)力。在目前法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)還未成型的情況下，討論政黨權(quán)力在基層黨委、黨組如何配置或許過于超前，也缺乏成熟的環(huán)境和理論氛圍?，F(xiàn)階段可先重點(diǎn)研究行政權(quán)分類問題為基層減負(fù)打開突破口。目前，法理對行政權(quán)的分類主要是依據(jù)權(quán)力內(nèi)容或?qū)π姓鄬θ说挠绊憗韯澐郑缬袑W(xué)者將行政權(quán)分為行政事權(quán)、財權(quán)和組織人事權(quán)。[26]現(xiàn)在各地政府已按《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定，參照行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式制定了分類標(biāo)準(zhǔn)。從分類重點(diǎn)看，各地主要對影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行政權(quán)進(jìn)行了分類，對涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部財政收入支出、組織人事管理等內(nèi)部的權(quán)力如何“清權(quán)”“減權(quán)”“制權(quán)”“曬權(quán)”較少涉及。其實(shí)這類內(nèi)部權(quán)力與基層減負(fù)關(guān)系密切，配置設(shè)計不合理也會影響減負(fù)效果，有必要一并納入權(quán)力清單范圍。比如有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前基層減負(fù)的重點(diǎn)之一就是應(yīng)當(dāng)明晰政府督查考核權(quán)的權(quán)責(zé)關(guān)系、邊界限制和救濟(jì)機(jī)制。[27]另外，從目前權(quán)力清單實(shí)行現(xiàn)狀看，各地自行梳理法律法規(guī)過程中，由于對行政權(quán)分類存在認(rèn)識偏差、操作疏漏，造成行政權(quán)類型的劃分標(biāo)準(zhǔn)、歸屬關(guān)系、職權(quán)數(shù)量認(rèn)識極不統(tǒng)一，[28]在推進(jìn)基層減負(fù)時對應(yīng)當(dāng)上收或下放的行政權(quán)底數(shù)不清、功能不明。行政權(quán)分類若任由地方盲目實(shí)操，基層行政權(quán)合理配置的美好本意不僅無法實(shí)現(xiàn)，還會對國家統(tǒng)一的公共治理秩序帶來擾亂和破壞。

按照公司“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”的總體要求，2018年依托“四個基地”建設(shè)為重點(diǎn)，調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，形成以水田為主，西瓜、甜菜、大棚二次利用等特高效作物合理種植的設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局。加大特色養(yǎng)殖力度，確定了“短、平、快”特色養(yǎng)殖思路，大力發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)，通過典型示范作用進(jìn)一步提升職工養(yǎng)殖積極性，全場大鵝年出欄突破20萬只，肉羊出欄突破3萬只，水產(chǎn)養(yǎng)殖5萬斤。同時繼續(xù)圍繞與地方共建工業(yè)園區(qū)為抓手，遼金源日用陶瓷企業(yè)重點(diǎn)研究應(yīng)用新工藝、新技術(shù)、新材料，開發(fā)新產(chǎn)品，主推日用陶瓷、工藝美術(shù)陶瓷、家居擺件和陶瓷伴手禮等產(chǎn)品，著力建設(shè)東北地區(qū)規(guī)模最大的日用工藝陶瓷生產(chǎn)基地和創(chuàng)意研發(fā)交流中心。

以基層減負(fù)為導(dǎo)向，法律對行政權(quán)的分類也不能貪大求全。隨著社會發(fā)展進(jìn)步，先有權(quán)力后立法追認(rèn)的狀態(tài)隨時可能出現(xiàn)，需要立法者不斷修訂法律法規(guī)規(guī)章，及時將新興行政權(quán)納入法治軌道。基層公共治理面對的是人民群眾日益增長的美好生活需求，在公共服務(wù)、金融風(fēng)控、市場監(jiān)管、反壟斷、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域，新出現(xiàn)的法律關(guān)系仍要靠黨委政府主動指導(dǎo)和調(diào)整，否則“有限政府”“責(zé)任政府”就會成為某些官員尸位素餐的避風(fēng)港。近年來，P2P網(wǎng)絡(luò)融資和網(wǎng)絡(luò)金融眾籌引發(fā)的社會問題以及某些大資本無序擴(kuò)張帶來的一系列消極后果已充分反映現(xiàn)在公共行政必須因勢而動，緊跟新形勢新變化?，F(xiàn)在的問題是，這種主動作為在法理上如何歸納為一種系統(tǒng)的行政權(quán)力約束以便于日后立法追認(rèn)。其次，實(shí)踐中這種主動作為究竟應(yīng)當(dāng)視為一種原則還是例外，追認(rèn)哪些行為的合法性。在全面推進(jìn)依法治國的今天，“黨大還是法大”確實(shí)是偽命題，可“權(quán)大還是法大”仍是時刻值得重視的真命題。若沒有理論自律和程序約束任由各級黨委政府自由裁量，權(quán)力很可能會被濫用。從各地新聞報道看，基層負(fù)擔(dān)加重亂象之一就是有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部打著改革創(chuàng)新名義搞所謂“工程”“項(xiàng)目”“品牌”，[29]讓基層多作為、亂作為，胡亂干涉市場運(yùn)營，越位代勞社會自治，這樣基層負(fù)擔(dān)能不重嗎？基層工作人員壓力能不大嗎？

(三)如何完善基層自治的法治保障

隨著市場經(jīng)濟(jì)不可阻擋的擴(kuò)大、統(tǒng)一市場的形成，擁有相對獨(dú)立經(jīng)濟(jì)地位、利益訴求的社會意志和社會階層逐漸形成，社會生活以經(jīng)濟(jì)活動為基礎(chǔ)成為政治領(lǐng)域以外的獨(dú)立空間。[30]為保證社會生活的活力和秩序，國家權(quán)力對社會生活的控制只能是有限、謹(jǐn)慎的，否則生產(chǎn)要素將難以充分交換流動，財富的增值空間會受限。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。在公權(quán)與私權(quán)二元邏輯的法律體系中，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《中華人民共和國民法典》等法律規(guī)定，村民委員會、居民委員會與國家有清晰的權(quán)力和產(chǎn)權(quán)界限，其工作不受上級政府、基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，在基層公共治理中同樣發(fā)揮著不可替代的作用。遺憾的是，豐富的背景理論與明確的法律確認(rèn)還不足以維系基層自治正常運(yùn)轉(zhuǎn)。受中國“官本位”等傳統(tǒng)文化和少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)干部依法治理能力欠缺的影響，很多自治組織逐漸喪失了引導(dǎo)公民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的功能，變得行政機(jī)關(guān)化，到頭來還需要黨委政府幫自己減負(fù)，形成自治組織也要整治官僚主義、形式主義的悖論?；鶎幼灾我獜氐着まD(zhuǎn)這種局面僅靠專項(xiàng)整改難以治本，必須找準(zhǔn)重點(diǎn)問題，持續(xù)加強(qiáng)法治供給。

問題一：如何增強(qiáng)基層自治的包容性？基層自治組織減負(fù)是為了賦能，并不一定要按國家權(quán)力邏輯行事。在憲法法律框架下，基層自治組織人員的主動性本就不來自追求政績，自治組織也無必要打造為一個政治機(jī)關(guān)。全國各地開展的社會調(diào)查已發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)農(nóng)村的公共治理模式根本上受制于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r。已經(jīng)社區(qū)化的農(nóng)村與仍處于傳統(tǒng)生活方式的農(nóng)村，東部依賴于企業(yè)地租的農(nóng)村與西部外出打工人員較多的農(nóng)村需要的治理模式并不一樣，有的是按照現(xiàn)代城市社區(qū)管理模式管理，有的依然需要村干部走到田間地頭，主動發(fā)現(xiàn)問題，主動為弱者出面，有的需要村干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代理人，有的需要村干部本地化、本土化。[31]社區(qū)治理也是如此，地方黨委政府的工作思路、治理能力、財政水平，不同社區(qū)居民的文化素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)條件、職業(yè)分布等都會影響社區(qū)自治組織的功能定位。[32]現(xiàn)階段基層公共治理既不能以自治組織不是國家機(jī)關(guān)為由將所有公共行政事務(wù)與之“一刀切”，這樣自治組織在我國公共治理版圖中難有作為，也不能直接將黨政機(jī)關(guān)的工作程序、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作方式套用到自治組織身上，這樣會造成自治組織行動僵化，還會提高黨委政府日常管理監(jiān)督的成本。我國基層并不缺少自治潛力和自治能力，關(guān)鍵是如何找到真正有意愿參與的公民，并提高其持續(xù)參與的行動能力，同時找到一套技術(shù)和方法調(diào)動公民參與的積極性和可持續(xù)性。[33]現(xiàn)在需要考慮在包容自治組織參與公共治理的自主性、靈活性、創(chuàng)新性，充分考量地區(qū)公共治理狀態(tài)差異性的前提下，如何建立一個用于指引地方基層自治的法律框架，以更好地推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動，有機(jī)結(jié)合。

問題二：如何維持基層自治狀態(tài)？廣義上基層自治的主體應(yīng)包括居民委員會、村民委員會和各種社會組織。不過從基層自治的組織推動過程看，大部分帶有公益服務(wù)性質(zhì)的社會組織的活動場所、活動經(jīng)費(fèi)往往是由居民委員會、村民委員會提供?？梢哉f，居民委員會、村民委員會實(shí)質(zhì)是基層自治的“領(lǐng)頭羊”，盤活他們就能激活基層自治。完整自治狀態(tài)下的自治組織顯然可以依據(jù)《中華人民共和國勞動法》等法律規(guī)定自我調(diào)節(jié)工作壓力，不需要靠公共行政手段減負(fù)?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定，城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定，政府與居民委員會、村民委員會是指導(dǎo)、支持和幫助關(guān)系。若居民委員會、村民委員會實(shí)質(zhì)異化為政府派出機(jī)構(gòu)或淪為以政府意志為主導(dǎo)的“半自治”狀態(tài)，不僅違背憲法法律初衷，還將自治組織拖入國家權(quán)力主導(dǎo)的場域，一方面會使現(xiàn)代化民主等價值方向發(fā)生偏離，[34]另一方面會使國家意志脫離本土社會基因變得難以貫徹落實(shí)。在現(xiàn)行憲法法律框架下，維持基層自治狀態(tài)的關(guān)鍵在于如何保持政府與居民委員會、村民委員會關(guān)系的正?；?。這里涉及的具體法律問題包括：第一，如何保障政府對居民委員會、村民委員會經(jīng)費(fèi)支出的剛性約束，未經(jīng)法定程序、法定事由不被任意扣減；第二，如何界定居民委員會、村民委員會協(xié)助政府及其職能部門工作的方式、責(zé)任；第三，上級政府指令鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)不當(dāng)干預(yù)居民委員會、村民委員會自治如何尋求法律救濟(jì)；第四，若居民委員會、村民委員會的公共服務(wù)不到位，公民如何尋求法律救濟(jì)等。

三、基層減負(fù)法治建設(shè)路徑建議

法治當(dāng)然不是萬能的，但法治作為中國共產(chǎn)黨選擇的治國理政的基本方式?jīng)Q定了各級黨委政府在面對任何公共問題時都應(yīng)將其作為必選項(xiàng)。如前所述，從法治維度審視基層減負(fù)現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國家配套法律制度還不夠完善，各地減負(fù)舉措法治色彩還比較淡薄，需要我們進(jìn)一步找準(zhǔn)今后法治建設(shè)的重點(diǎn)。

(一) 落實(shí)決策造成基層負(fù)擔(dān)加重的法律責(zé)任

基層負(fù)擔(dān)既來源于政府公共行政事務(wù)的攤派、轉(zhuǎn)移，也有黨委及其職能部門在“歸口管理”“歸口領(lǐng)導(dǎo)”“合署辦公”“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”等模式中組織推動的工作?；鶎邮屈h的路線方針政策最終落實(shí)的地方，各級黨委政府、領(lǐng)導(dǎo)干部任何工作安排部署均應(yīng)符合堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的精神，自覺將黨的政治承諾、政治倫理、政治愿景轉(zhuǎn)化為合法合理、可持續(xù)執(zhí)行的舉措，在落實(shí)集體決策責(zé)任和首長決策責(zé)任時則應(yīng)自覺推動法律和黨內(nèi)法規(guī)有效銜接，相輔相成。

一是加重基層負(fù)擔(dān)的決策應(yīng)當(dāng)黨政同責(zé)。近年來，為進(jìn)一步落實(shí)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)確立了“黨政同責(zé)”原則，將黨管干部落實(shí)到具體崗位、具體職責(zé)、具體工作中，由此加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的可操作性，避免黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威弱化和虛化。[35]在落實(shí)決策責(zé)任上形成了“政治責(zé)任+法律責(zé)任”并行，“組織處理+黨紀(jì)處分+政務(wù)責(zé)任”合并適用的模式，[36]較好回應(yīng)了黨委領(lǐng)導(dǎo)或行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)具有雙重身份是否承擔(dān)雙重責(zé)任、黨委領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)政治責(zé)任的理由能否作為承擔(dān)法律責(zé)任的理由等問題。從必要性考慮，加重基層負(fù)擔(dān)作為一項(xiàng)直接影響基層公共治理資源投入的決策，對當(dāng)?shù)卣巍⒔?jīng)濟(jì)、文化、社會均有不可忽視的影響，在黨委層面屬于地區(qū)全局性重大事項(xiàng)，在政府層面屬于重大行政事項(xiàng)，決策理應(yīng)慎之又慎。只要加重基層負(fù)擔(dān)造成了浪費(fèi)國家資源、濫用民力、基層公職人員合法休息權(quán)得不到保障等重大損失或不良影響，做出、參與決策的主要領(lǐng)導(dǎo)、直接領(lǐng)導(dǎo)無論選擇何種決策機(jī)制都應(yīng)先依法接受責(zé)任評估。從操作性考慮，若能將加重基層負(fù)擔(dān)納入黨政同責(zé)原則指導(dǎo)范疇，《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)與《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》《中華人民共和國刑法》等現(xiàn)行法律就能相互參照加重基層負(fù)擔(dān)決策責(zé)任的認(rèn)定理由，并行落實(shí)紀(jì)律責(zé)任、法律責(zé)任。

二是加重基層負(fù)擔(dān)決策的黨紀(jì)調(diào)查程序、監(jiān)察程序應(yīng)與司法程序貫通銜接。決策作為一種黨委政府內(nèi)部行政行為程序一般情況下不能進(jìn)入司法程序，但若內(nèi)部行政行為程序突破了內(nèi)部的界限直接影響到行政相對人的合法權(quán)益，則完成了一個內(nèi)部行政程序外部化的過程，外部化的內(nèi)部行政程序應(yīng)接受司法審查。[37]加重基層負(fù)擔(dān)開始是一個給干部加壓的行為，若加重基層負(fù)擔(dān)是為推動某個面向社會的工作，最后一定會外化為影響公民權(quán)利義務(wù)的外部行為，所以由司法審查加重基層負(fù)擔(dān)決策的合法性在理論上站得住腳。同時，司法程序介入也能對黨紀(jì)調(diào)查程序、監(jiān)察程序的規(guī)范性起到一定倒逼作用，比如決策正當(dāng)性調(diào)查在工作程序、證據(jù)收集、人權(quán)保障等方面，黨紀(jì)調(diào)查程序、監(jiān)察程序都會因司法程序嵌入受到一定程度的合法性監(jiān)督。從有利于保障決策者人權(quán)角度看，黨紀(jì)調(diào)查程序、監(jiān)察程序與司法程序貫通銜接也是利大于弊。具體而言，決策行為的正當(dāng)性判斷涉及政治合理性、法律合法性、社會倫理性等因素，不能偏狹任性，不能受利益集團(tuán)、權(quán)勢團(tuán)體左右，需要中央層面的權(quán)威指導(dǎo)和限制，不能任由地方自行探索。建議中央紀(jì)律檢查委員會，國家監(jiān)察委員會與最高人民法院、最高人民檢察院共同會商研究，聯(lián)合出臺帶有司法解釋性質(zhì)的規(guī)范性文件，盡量將基層負(fù)擔(dān)過重情形予以列舉，明確決策責(zé)任的歸責(zé)方式，細(xì)化承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任的情形等。

(二)形成脈絡(luò)清晰的基層行政權(quán)力體系

從近年來國內(nèi)行政法教科書和研究行政法法典化、政府權(quán)力清單相關(guān)成果看，當(dāng)前對行政權(quán)如何分類還沒有形成通說。實(shí)踐中參照“行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎勵、行政裁決和其他類別”的一攬子分類方法也不是那么系統(tǒng)嚴(yán)謹(jǐn)。比如，在行政審批權(quán)力清單建構(gòu)初期大量的非行政許可審批進(jìn)入了行政審批權(quán)力清單，在國務(wù)院發(fā)布清理、取消非行政許可審批的決定后，這些非行政許可審批中的大部分又改頭換面進(jìn)入其他行政權(quán)力清單。[38]長遠(yuǎn)看，理論與實(shí)踐的現(xiàn)狀應(yīng)會隨著頂層設(shè)計逐步加快得以改善?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》中已明確提出，要調(diào)整完善地方各級政府部門權(quán)責(zé)清單，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)同一事項(xiàng)的規(guī)范統(tǒng)一。理論上，根植于行政權(quán)里的“上命下從”使該權(quán)力分類的邏輯結(jié)構(gòu)不會是一種網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，大體應(yīng)是一種樹狀結(jié)構(gòu)。比如，在行政權(quán)之下可按功能、性質(zhì)等要素分為不同類別的行政權(quán)力，在行政權(quán)力之下可按部門、效力等要素分為不同類別的行政職權(quán)，在行政職權(quán)之下可按區(qū)域?qū)蛹?、部門職能等要素分為不同類別的行政權(quán)能。行政權(quán)能可根據(jù)具體事項(xiàng)、行政事態(tài)等要素細(xì)分為不同類別的行政事權(quán)。對于基層減負(fù)而言，目前中央、省、市級的政府權(quán)力配置對基層減負(fù)推動影響不大，這里的分類更多是為厘清縣級政府的權(quán)力配置，通過將縣級內(nèi)外部的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)化、系統(tǒng)化，讓各地能在統(tǒng)一的行政權(quán)分類系統(tǒng)內(nèi)篩選考慮下放部分權(quán)力，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政效能。

舉例來說，若參照大陸法系國家行政法典的體例和地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，理論上可將行政權(quán)分為行政組織權(quán)、行政立法權(quán)、行政決策與規(guī)劃權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政救濟(jì)權(quán)等。[39]這些行政權(quán)力可根據(jù)權(quán)力不同功能和作用繼續(xù)劃分為各種行政職權(quán)。比如，行政執(zhí)法權(quán)可依據(jù)單行法律、行政法規(guī)劃分為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收征用、行政檢查調(diào)查、行政給付、行政確認(rèn)、行政獎勵等行政職權(quán)。行政職權(quán)再根據(jù)不同部門職能劃分為具體的行政權(quán)能。比如，行政處罰職權(quán)可細(xì)分為治安管理處罰、環(huán)境行政處罰、稅務(wù)行政處罰、衛(wèi)生健康行政處罰、國土資源行政處罰等行政權(quán)能。行政權(quán)能則根據(jù)單行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章規(guī)定的處理事項(xiàng)進(jìn)一步細(xì)分為各種行政事權(quán)。比如，國土資源行政處罰權(quán)能可進(jìn)一步細(xì)分為對未按注冊登記的用途使用土地的處罰，對偽造、騙取或者涂改土地證書的處罰，對違反規(guī)定轉(zhuǎn)讓以劃撥方式取得土地使用權(quán)的房地產(chǎn)的處罰等行政事權(quán)。

當(dāng)然，采取任何一種行政權(quán)分類方法都不可能沒有遺漏，有些行政行為完全可能沒有及時被立法或理論歸納為行政權(quán)力、行政職權(quán)、行政權(quán)能、行政事權(quán)。對不在政府權(quán)力清單范圍內(nèi)的行政行為不能簡單以“法無明文即禁止”為由予以限制。比如，授益性行政行為的授權(quán)要求不像負(fù)擔(dān)性行為那么嚴(yán)苛，行政行為不僅可根據(jù)法律的明確授權(quán)作出，還可根據(jù)法律的目的、原則甚至是一些重要的法律精神作出。[40]還有些“軟行政行為”若不是嚴(yán)格按“命令—控制”的公權(quán)力方式運(yùn)行且符合國家和社會公共利益也不宜在未經(jīng)司法審查的情況下判定無效。比如《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出，支持建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)購買社會工作服務(wù)機(jī)制和設(shè)立社區(qū)基金會等協(xié)作載體，吸納社會力量參加基層應(yīng)急救援。

(三)整合完善基層自治法律體系

《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》等法律對基層自治應(yīng)然狀態(tài)的“二分法”只是一定歷史條件下平衡現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)物，并不是基層自治最終的法律狀態(tài)。按照黨和國家實(shí)現(xiàn)共同富裕的發(fā)展目標(biāo)，法治作為上層建筑應(yīng)盡可能地彌合城鄉(xiāng)二元化差異和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，適當(dāng)縮小地方基層自治的差異性。從幾十年社會治理經(jīng)歷看，中央出臺的各種鄉(xiāng)村治理政策和地方探索形成的“上海模式”“沈陽模式”“江漢模式”“深圳模式”等社區(qū)治理模式早已突破現(xiàn)行基層自治法律的調(diào)整范圍。[41]“百花齊放”“摸著石頭過河”的基層自治探索模式一開始值得提倡，時間久了就會對國家統(tǒng)一的法治秩序造成負(fù)面影響。為滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展長遠(yuǎn)需要，現(xiàn)在應(yīng)開始著手謀劃構(gòu)建大一統(tǒng)的基層自治法律制度。

在構(gòu)建思路上，筆者認(rèn)為構(gòu)建大一統(tǒng)的基層自治法律制度可包含三大部分，一是形成指導(dǎo)全國各地基層自治的總則。在自治法律總則中明確自治原則、組織結(jié)構(gòu)、基本任務(wù)、職責(zé)權(quán)限、保障方式等共性內(nèi)容，指引村民委員會、居民委員會朝著共同的方向發(fā)展。比如，可以明確基層自治組織的工作職責(zé)為協(xié)助政府類、公共服務(wù)類、社區(qū)活動類、意見建議反饋類等。二是形成各具特色的自治法律分則。根據(jù)全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會特點(diǎn)，立法機(jī)關(guān)可在總結(jié)全國各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上列舉不同的基層自治模式，細(xì)化不同自治模式的選舉程序、議事程序、工作程序、管理監(jiān)督程序、容錯糾錯程序等，允許地方在一定范圍內(nèi)自由選擇自治模式并在居民自治章程、居民公約、村規(guī)民約等自治規(guī)范中予以明確和嚴(yán)格執(zhí)行。三是完善配套行政法律制度。從基層減負(fù)經(jīng)驗(yàn)看，能否實(shí)現(xiàn)基層自治統(tǒng)一性與靈活性的有機(jī)統(tǒng)一關(guān)鍵還要看黨委政府的支持配合力度。在涉及行政決策、行政執(zhí)法、行政程序、公共經(jīng)費(fèi)管理等行政法律中有必要對基層自治相關(guān)內(nèi)容予以規(guī)定，保證行政法與基層自治法的內(nèi)容不抵觸沖突，程序效力能夠有效銜接傳遞。

正所謂，徒法不足以自行。法律只能明確基層自治應(yīng)然的基本秩序，在長時間的運(yùn)行過程中基層自治能否實(shí)現(xiàn)憲法法律的目的還要靠一系列法治機(jī)制予以保障。首先，基層自治的經(jīng)費(fèi)保障有賴于地方人大及其常委會的精細(xì)化預(yù)算監(jiān)督。權(quán)力起源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展得以形成剩余產(chǎn)品后統(tǒng)治組織從中提取的公共部分。[42]基層自治組織要擁有維持合法狀態(tài)的權(quán)力首先應(yīng)具備穩(wěn)固的資源基礎(chǔ)。在當(dāng)前基層自治組織的經(jīng)費(fèi)仍主要依賴政府支持保障的形勢下，將其經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算作為剛性支出，定期足額撥付。進(jìn)一步看，地方人大及其常委會監(jiān)督的介入還能在一定程度上防止政府對基層自治組織加重負(fù)擔(dān)，“又要馬兒跑，又要馬兒不吃草”。其次，基層自治組織代為行政過程要予以充分的司法監(jiān)督。實(shí)踐中基層自治組織代為行政的有些事項(xiàng)早已超過現(xiàn)行法律明示范圍，這些作為法律規(guī)定的“等外”行政委托事項(xiàng)不可避免地同時存在委托合法性和行為合法性的認(rèn)定問題。前者涉及行政機(jī)關(guān)是否“甩鍋”基層自治組織，后者涉及基層自治組織代為行政是否損害行政相對人的合法權(quán)益，兩者若能以行政訴訟的方式進(jìn)入司法審查可以有效幫助基層自治組織、公民制約政府權(quán)力擴(kuò)張濫用。另外，還應(yīng)保障公民和輿論能夠有效監(jiān)督基層自治組織的活動?；鶎幼灾谓M織作為社會權(quán)力主體本身也存在壟斷利益、濫用公共資源、公共服務(wù)質(zhì)量低下、侵害弱勢群體權(quán)益的可能。這種可能并不意味著黨委政府就應(yīng)直接全面干預(yù)。恰恰相反，基層自治組織運(yùn)轉(zhuǎn)有時受市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律影響，黨委政府過早干預(yù)、直接干預(yù)不見得能有效果，有時甚至適得其反。因此，在更好發(fā)揮黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政府宏觀調(diào)控作用的同時，激活公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督也很重要。具體而言，作為基層自治組織的服務(wù)對象，政府應(yīng)支持幫助公民通過法律途徑保護(hù)其合法權(quán)益，在調(diào)解、仲裁、民事訴訟等方面為其提供一定的公共法律服務(wù)。各級黨委應(yīng)堅持和加強(qiáng)黨管宣傳，有序引導(dǎo)新聞媒體采訪報道基層自治組織活動，充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，盡量讓基層自治組織選舉議事、管理使用公共資源、提供公共服務(wù)、組織社區(qū)活動等公開、透明，在陽光下進(jìn)行。

注釋：

① 黨的十七大報告提出：“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。黨的十八大報告提出：“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”。黨的十九大報告提出：“要健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”。