丁國峰，王蘭蘭

□法學研究

新時代“楓橋經(jīng)驗”對長三角社會治理法治化的啟示

丁國峰，王蘭蘭

（安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601）

長三角一體化作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范，其社會治理成效不僅關乎長三角區(qū)域的整體發(fā)展，而且緊扣國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。新時代楓橋經(jīng)驗作為我國化解基層矛盾、運用于社會治理成功實踐的智慧結晶，對實現(xiàn)長三角社會治理法治化具有重要的借鑒意義。當前，長三角社會治理還存在法治建設不健全、社會治理資源缺乏有效整合以及網(wǎng)絡問題凸顯使得社會治理難度加大等方面的現(xiàn)實困境。在楓橋經(jīng)驗所蘊含的珍貴精神品質(zhì)的指引下，應堅持以法治思維強化治理體系建設、以基層為導向加強市域社會治理，以數(shù)據(jù)為支撐實現(xiàn)智慧化治理，為區(qū)域社會治理提供寶貴經(jīng)驗，為國家治理體系現(xiàn)代化獻智助力。

楓橋經(jīng)驗；社會治理；法治；ADR機制；智慧化治理

一、問題的提出

伴隨改革開放宏偉征途的開啟，發(fā)展機遇如雨后春筍般快速涌現(xiàn)。不同區(qū)域及個體間為謀求更多發(fā)展機會、獲取更多發(fā)展利益，不可避免地產(chǎn)生利益紛爭，矛盾與摩擦不斷加劇并聚集，演變?yōu)槲覈苿痈哔|(zhì)量發(fā)展進程中的重大阻力。因此，妥善化解各種矛盾與糾紛，優(yōu)化社會治理成為我國當前工作的重中之重。長三角地區(qū)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范，一體化進程持續(xù)推進，各利益主體間交往的廣度與深度不斷強化，各種社會矛盾也隨之出現(xiàn)，繁重的社會治理任務成為長三角一體化進程中亟需應對的重大難題。而楓橋經(jīng)驗作為社會治理經(jīng)驗的智慧凝結，在時代發(fā)展的洪流中不斷被賦予新的精神內(nèi)涵，對我國長三角社會治理具有重要的借鑒意義。特別是新時代楓橋經(jīng)驗中所蘊含的主要內(nèi)容和寶貴精神品質(zhì)與我國區(qū)域社會治理理念不謀而合，為長三角社會治理路徑的正確選擇指明了方向。

但是，當前我國關于楓橋經(jīng)驗的研究，主要集中在以下幾個方面：第一，楓橋經(jīng)驗的起源與發(fā)展；第二，楓橋經(jīng)驗所蘊含的豐富內(nèi)涵；第三，楓橋經(jīng)驗對于單一地區(qū)社會治理的啟示；第四，楓橋經(jīng)驗對于訴訟糾紛解決機制的啟示。通過梳理與楓橋經(jīng)驗相關的文獻資料可知，關于如何將楓橋經(jīng)驗創(chuàng)新性地運用于區(qū)域社會治理法治化實踐中，當前學術研究成果幾乎處于空白狀態(tài)。因此，無論是從豐富理論研究的角度，還是以滿足時代需求為出發(fā)點，開展通過解讀新時代楓橋經(jīng)驗的深刻內(nèi)涵，對接長三角地區(qū)多層次治理需求，從而為我國長三角社會治理指明路徑的相關研究，都是很有必要的。

二、新時代楓橋經(jīng)驗的起源與發(fā)展

楓橋經(jīng)驗孕育于我國浙江省諸暨縣。1963年，諸暨縣楓橋區(qū)被選作社會主義教育運動試點區(qū)域，這也成為楓橋經(jīng)驗誕生的重要契機。在此次教育實踐中，派遣小組為獲取更好的教育效果，防止矛盾激化，充分依靠群眾智慧，號召楓橋區(qū)群眾各抒己見。在試點工作順利推進的同時形成了“堅持依靠群眾力量，實現(xiàn)矛盾糾紛就地化解”的寶貴經(jīng)驗[1]。20世紀90年代，由于改革開放大幕剛剛開啟，社會不穩(wěn)定因素繁多，刑事犯罪案件量達到高峰值，自制力薄弱的青少年成為實施違法犯罪行為的凸顯群體。針對這一嚴峻形勢，楓橋創(chuàng)新性地提出了“綜合治理”的模式與理念。當前，我國已經(jīng)邁入中國特色社會主義新時代，楓橋經(jīng)驗蘊含的法治內(nèi)涵不斷凸顯。2013年，習近平總書記就新時期如何運用楓橋經(jīng)驗作出重要指示。黨委及各級政府應當深入學習并吸取楓橋經(jīng)驗所蘊含的豐富精神內(nèi)涵，善于將楓橋經(jīng)驗與新時期發(fā)展需求相融合；強化創(chuàng)新意識，不斷優(yōu)化群眾工作方法；加強法治建設，堅持運用法治手段化解群眾糾紛[2]。隨著中國特色社會主義邁入新發(fā)展階段，社會治理任務日益繁重、治理形勢也變得更為嚴峻，僅僅依靠黨委及政府單向發(fā)力，難以有效應對繁雜的治理難題[3]。在堅持黨委領導、規(guī)范政府職責的基礎上，必須要逐步強化社會治理參與主體的多元性。所以，黨的十九屆四中全會再次重申了堅持與發(fā)展楓橋經(jīng)驗的重要性，指出要深入貫徹共建共治共享理念，打造社會資源有效整合、社會成員共同參與、社會成果人人共享的新社會治理格局[4]。

三、新時代楓橋經(jīng)驗作用于長三角社會治理法治化的重要契合點

（一）楓橋經(jīng)驗蘊含的豐富法治內(nèi)涵與長三角社會治理法治建設高度一致

楓橋經(jīng)驗的起源時代決定了它在誕生之初富有濃厚的政治色彩，但隨著時代的發(fā)展，其蘊含的法治內(nèi)涵逐漸明確并日益豐富[5]。特別是升華于中國特色社會主義新時代的楓橋經(jīng)驗，折射出豐富的法治精神[6]：其一，楓橋經(jīng)驗與法治建設都致力于為理性、穩(wěn)定社會秩序的運行提供重要的制度支撐，在根本目標上具有一致性；其二，楓橋經(jīng)驗與法治建設都恪守“以人為本”的本質(zhì)內(nèi)涵，強調(diào)尊重人的價值，保障人的權益；其三，楓橋經(jīng)驗與法治建設都特別重視基層穩(wěn)定在社會全局穩(wěn)定中的重要作用，積極化解基層矛盾糾紛，推進基層機制的構建與完善。因此，將楓橋經(jīng)驗運用于長三角社會治理法治化不僅符合現(xiàn)實需要，而且與我國推行依法治國的步調(diào)相一致。

（二）楓橋經(jīng)驗始終秉持多元力量協(xié)同治理的理念與長三角社會治理的跨區(qū)域性深度契合

楓橋經(jīng)驗從最初的強調(diào)依靠群眾力量發(fā)展為改革開放階段的黨政聯(lián)手、依靠群眾，再到現(xiàn)階段共建共治共享理念的提出[7]，始終秉承多元力量協(xié)同治理。特別是新時代關于構建新型社會治理格局的偉大構想[8]，不僅與我國時代要求相契合，也是對馬克思主義基本原理的探索和豐富。在馬克思和恩格斯極其富有深度的思想體系中，雖然沒有直接提到共建共治共享的明確概念，但是我們從他們的表述中也可以尋覓到共建共治共享的蹤影[9]。根據(jù)恩格斯在《共產(chǎn)主義原理》中的論述，社會成員是以共同體的形式而非脫離的單一個體對生產(chǎn)力進行利用[10]，一旦生產(chǎn)力發(fā)展到足夠滿足所有成員需求的高層次階段，便不再需要通過舍棄一部分成員的利益去換取另一部分成員需求的滿足，階級及階級對立的問題也就不再存在。因此，所有的社會成員都能夠通過工種變化、產(chǎn)業(yè)教育等形式公平地享受到社會共同體共同創(chuàng)造的各種社會福利，從而實現(xiàn)個體的全面發(fā)展[11]。恩格斯的思想蘊含著共建共治的依賴主體、實現(xiàn)方式以及共享形式等豐富的理論內(nèi)涵，是我國塑造新型社會治理體系的理論支撐與源頭。而在馬克思的經(jīng)典論述中則進一步論證了共建、共治、共享三者之間的邏輯關系。馬克思認為：“正像社會本身生產(chǎn)作為人的人一樣，社會也是由人生產(chǎn)的。活動和享受，無論就其內(nèi)容或就其存在方式來說，都是社會的活動和社會的享受。”[12]長三角社會治理本質(zhì)上也是一個追求共建共治共享的戰(zhàn)略構想。只有共建共治，才有可能實現(xiàn)共享。長三角一體化作為我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范，其區(qū)域范圍內(nèi)的各個獨立主體必須要樹立協(xié)同參與、協(xié)同治理的正確理念，才能夠共同享有社會治理的豐碩成果[13]。

（三）楓橋經(jīng)驗與時俱進的特質(zhì)與長三角社會治理的動態(tài)演變具有共通性

楓橋經(jīng)驗被廣為推崇而延續(xù)至今的一個很重要的原因就在于它始終堅持關注時代發(fā)展變化并及時做出有效應對。楓橋經(jīng)驗的內(nèi)涵不斷豐富和升華，從而在時代的浪潮中彰顯出頑強的生機與活力。而長三角社會治理也是一個不斷演變的過程，在不同的階段面臨著不同層次的任務和挑戰(zhàn)。例如，在長三角一體化戰(zhàn)略最初推行之時，蘇浙滬皖的協(xié)作只停留于淺層次的項目合作。但隨著長三角一體化戰(zhàn)略的不斷鞏固與發(fā)展，其已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略的層面，長三角區(qū)域各主體的協(xié)作寬度與深度也要向深層次過渡，以與國家戰(zhàn)略定位層次相匹配。

四、新時代楓橋經(jīng)驗缺位下長三角社會治理法治化的現(xiàn)實困境

（一）長三角社會治理法治建設有待加強

首先，在立法層面表現(xiàn)為社會治理內(nèi)容有待完善。第一，長三角區(qū)域社會治理協(xié)作立法過于分散化。為了充分調(diào)動地方發(fā)展的積極性，我國在對《立法法》進行修改時，進一步擴大了地方立法主體的范圍。地方立法主體的廣泛性使得長三角區(qū)域各級政府在其經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，能夠根據(jù)實際情況和具體需求，由地方自主決策制定大量的符合地方經(jīng)濟社會發(fā)展的地方性法規(guī)和規(guī)章，為維護當?shù)厣鐣€(wěn)定和促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展提供充足的法律支撐。但是，由于長三角區(qū)域各省市間立法主體數(shù)量繁多，管轄范圍和具體情況不同，也在無形中增加了長三角區(qū)域協(xié)作立法的難度。除上海市情況相對簡單之外，蘇、浙、皖省域范圍內(nèi)，擁有立法權的主體眾多。如果讓這些不同層級的地方立法主體共同參與到社會治理立法協(xié)作中去，本身具有較大的復雜性。第二，社會治理立法的民主性有有待提升。人大主導立法是推進民主立法、提高立法質(zhì)量的目標要求。從長三角區(qū)域協(xié)作立法實際情況來看，各省市的政府機構仍在社會治理協(xié)作立法中占據(jù)主要地位，人大的協(xié)作作用并沒有受到足夠重視。除此之外，立法活動的開展不是通過閉門造車就可以完成的，它要在充分收集民意的基礎上，調(diào)動各方立法主體的積極性，并讓群眾廣泛參與其中。但是在現(xiàn)實生活中，社會公眾的立法參與度普遍較低。一方面是因為當前民主立法的相關機制尚不完善，社會公眾參與立法過程、表達意愿的渠道有限。另一方面則是因為人民群眾自身的權利意識不夠強烈。

其次，在執(zhí)法層面表現(xiàn)為社會治理標準、方式不統(tǒng)一。第一，社會治理執(zhí)法主體多元化下執(zhí)法行為難以統(tǒng)一。隨著長三角一體化的推進，諸如環(huán)境治理、公共服務等社會治理內(nèi)容也開始呈現(xiàn)跨區(qū)域流動性，不可能僅僅依靠單個執(zhí)法力量去解決。但是，由于社會會治理執(zhí)法主體隸屬于不同的行政區(qū)域，往往習慣以各自行政區(qū)劃為邊界開展執(zhí)法活動，執(zhí)法標準存在顯著差異，跨區(qū)域社會問題凸顯的同時還會衍生出執(zhí)法行為不統(tǒng)一的新矛盾。第二，社會治理思維與時代要求不盡相容。社會治理本身是不斷演化的，不同的發(fā)展階段所呈現(xiàn)的難點和重點也有所差異，這就要求執(zhí)法主體的治理思維和治理方式也要與時俱進。長三角區(qū)域社會治理方面的執(zhí)法現(xiàn)狀依舊是偏向傳統(tǒng)執(zhí)法模式，過度依賴于行政命令的強制性力量。而且在執(zhí)法過程中存在選擇性執(zhí)法、非文明執(zhí)法和疲軟式執(zhí)法等現(xiàn)象，不利于長三角區(qū)域社會治理一體化推進[14]。

最后，在司法層面表現(xiàn)為ADR機制（1）不完善。隨著長三角一體化戰(zhàn)略的逐步推行，各地區(qū)的交流與交往變得更加頻繁，社會矛盾隨之增多，法院的訴訟任務也越來越重。ADR機制作為一種訴訟外解決糾紛的機制，能夠有效幫助法院分擔繁重的任務。調(diào)解作為ADR機制中的一種重要方式，雖然在我國解決糾紛實踐中越來越多地被運用，但仍存在不少有待解決的問題：第一，“調(diào)解先行”的法律依據(jù)不足。當前，我國《民事訴訟法》只將幾類特殊案件的訴前調(diào)解作為必經(jīng)程序，而對于其他類型的案件，是否進行調(diào)解在很大程度上依賴于當事人之間的真實意愿。而且隨著人們訴訟意識的增強，往往更傾向于選擇權威性更高的訴訟程序解決糾紛，這也是我國訴訟率一直偏高的原因之一。第二，調(diào)解協(xié)議的低強制力導致低執(zhí)行率。調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是否能夠及時全面地被執(zhí)行，也是影響當事人對于調(diào)解本身進行價值判斷的重要衡量因素。但根據(jù)我國現(xiàn)有法律規(guī)定，調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力相似于民事合同，要想獲取法律強制力還需要經(jīng)過司法程序的確認。同時，調(diào)解協(xié)議自身質(zhì)量的高低不等，再加上人們對司法程序確認環(huán)節(jié)的認可度偏低等問題，也會影響調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行率。第三，調(diào)解人員專業(yè)素質(zhì)有待提升。在我國當前的調(diào)解人員構成中，專職調(diào)解人員數(shù)量偏低，占據(jù)較大比例的兼職調(diào)解人員又具有很大的流動性。同時，由于我國對調(diào)解人員的要求過于寬松，使得調(diào)解人員的專業(yè)程度無法適應專業(yè)性強的調(diào)解工作[15]。

（二）社會治理資源缺乏有效整合

長三角區(qū)域一體化戰(zhàn)略的智慧就在于能夠充分利用各個地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢，通過資源的有效整合和合理化配置，從而帶動長三角區(qū)域的整體化發(fā)展。社會治理作為國家治理體系現(xiàn)代化的一項基礎性工程，其治理成效不僅關乎該區(qū)域范圍內(nèi)社會的穩(wěn)定與和諧，對于整個長三角區(qū)域的社會治理同樣具有重要意義。同時，相較于單一區(qū)域的社會治理，長三角一體化作為經(jīng)濟發(fā)展最為迅速的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范，其在社會治理方面具備社會治理資源豐富的天然優(yōu)勢，但是這些資源的配置由于缺乏有效整合，并沒有發(fā)揮應有的效果。

（三）網(wǎng)絡問題凸顯加劇社會治理難度

信息技術的高速發(fā)展在為人們創(chuàng)造便捷生活方式的同時，也使得一些社會問題逐漸顯現(xiàn)。例如日益嚴重的全球變暖以及環(huán)境污染問題，也與科技發(fā)展的負面影響不無關系。網(wǎng)絡時代的高速化使得信息的更迭與傳輸更加快捷，但同時也由于網(wǎng)絡監(jiān)管的不到位，導致網(wǎng)絡暴力和虛假信息傳播充斥于整個網(wǎng)絡空間。這也就意味著，社會治理的覆蓋范圍已經(jīng)從現(xiàn)實生活蔓延至虛擬世界，社會治理難度隨之加大[16]。追其本源，網(wǎng)絡環(huán)境不佳、秩序混亂的根本原因是網(wǎng)絡治理法律制度的不完善。也就是說，當前的法律法規(guī)儲備不能有效解決網(wǎng)絡治理中出現(xiàn)的各種復雜情況和新問題。而且，這些法律法規(guī)除了少部分是由全國人大制定的之外，其余的都是由各地區(qū)政府部門所制定的，缺乏協(xié)調(diào)性。同時，我國現(xiàn)階段針對網(wǎng)絡治理的模式偏向于“突擊化”。雖然能夠在一定范圍內(nèi)對網(wǎng)絡違法行為進行有效的震懾，但是這種治理效果往往具有暫時性，并不能夠從根本上解決網(wǎng)絡社會存在的問題。而且，這種“突擊化”的治理模式往往成本較高，效率低下，整體經(jīng)濟效益不盡人意[17]。

五、新時代“楓橋經(jīng)驗”對長三角社會治理法治化的啟示

（一）以法治思維強化治理體系建設

1.立法層面

首先，加強社會治理重點領域立法協(xié)同。第一，強化在風險防控方面的立法協(xié)同。新冠疫情的突然席卷，既是一場浩劫，也是對我國現(xiàn)有風險防控體系的考驗。通過此次疫情防控工作，我們也清楚地認識到，為更好應對和化解風險，我國的應急效應和效率還需進一步提升，風險防控能力還需進一步增強。應急物資作為應對突發(fā)事件的重要物質(zhì)支撐，其采購、運輸、分配等一系列環(huán)節(jié)的實施效果對于及時回應應急需求具有重要意義。為此，長三角區(qū)域應加快構建應急物資的分級響應與保障體系。具體來說，就是建立專門的應急物流調(diào)度部門，對應急物資的采購以及運輸?shù)仁马椷M行合理統(tǒng)籌和安排；完善應急物流的法律標準體系，對參與主體的具體權責以及應急物資的采購及儲存標準等進行明確規(guī)定；構建政府主導下的、多方市場主體共同參與的多元化應急物流補償機制，打造應急物流數(shù)據(jù)平臺，在對長三角區(qū)域內(nèi)的物資數(shù)據(jù)進行準確把握的基礎上，根據(jù)輕重緩急實行合理配置[18]。同時，長三角區(qū)域還應完善風險防控預警體系。對此，蘇浙滬皖應步調(diào)一致，構建“多方共同參與、多層次統(tǒng)一監(jiān)控”的風險防控預警體系，通過對信息數(shù)據(jù)的實時與動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)風險、防范風險、最終化解風險。除此之外，長三角區(qū)域還應建立健全風險防控長效協(xié)作機制。對于某些特殊領域，風險防控的范圍難以精準界定。因此，蘇浙滬皖需進一步加強資源與數(shù)據(jù)的共享，探索更為有效的協(xié)作模式，并以長效機制的形態(tài)固定下來[19]。

第二，強化在環(huán)境污染治理方面的立法協(xié)同。具體來說，就是要以國家層面規(guī)劃為引領，即堅持將《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》和《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》作為長三角區(qū)域環(huán)境治理的基本指導[20]，建立健全各區(qū)域環(huán)境治理規(guī)范對接機制，各區(qū)域在出臺與環(huán)境污染治理相關的行動方案時，應注重與其他區(qū)域規(guī)劃的銜接性，從而增強環(huán)境污染協(xié)同治理的有效性；構建跨區(qū)域性環(huán)境污染治理機制，例如，設立長三角區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作小組負責對區(qū)域環(huán)境污染問題進行協(xié)同治理；創(chuàng)新涵蓋環(huán)境污染綜合治理、天氣重污染聯(lián)防聯(lián)控以及對水質(zhì)進行實時監(jiān)測預警等為主要內(nèi)容的綠色一體化發(fā)展機制，完善長三角區(qū)域環(huán)境污染監(jiān)管執(zhí)法體系，強化聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合防范和聯(lián)合治理，統(tǒng)一長三角區(qū)域環(huán)境保護標準，對高污染產(chǎn)業(yè)實行嚴格限制[21]。

第三，在網(wǎng)絡治理領域加強立法協(xié)同。具體來說就是：構建長三角區(qū)域網(wǎng)絡治理常態(tài)化協(xié)調(diào)機制，加強網(wǎng)絡基礎設施建設；建立健全長三角區(qū)域網(wǎng)絡風險預警機制。信息傳播的快捷性及廣泛性決定了網(wǎng)絡風險的瞬時擴散性，因此，必須強化網(wǎng)絡風險的實時監(jiān)測，及時化解風險，避免風險的擴大，建立網(wǎng)絡安全一體化監(jiān)管體系，及時對擾亂網(wǎng)絡秩序、污染網(wǎng)絡環(huán)境的進行有效處置。

其次，擴大地方立法空間，填補立法空白。雖然，《立法法》在經(jīng)過修改之后，立法主體的廣泛性得到了滿足，但是設區(qū)的市的立法權仍舊受到較大限制。即使近些年來逐漸對設區(qū)的市享有立法權的城鄉(xiāng)建設與管理的涵蓋范圍進行了較為寬泛的解釋，但是，社會治理的系統(tǒng)性特征決定了立法范圍的限縮必然會嚴重阻礙地方立法在社會治理中的延展性。當然，立法范圍的限制也有其存在的正當理由。因此，在確定擴大立法權限的過程中既要符合現(xiàn)實需要，也要體現(xiàn)科學性和合理性。例如，從此次新冠疫情防控工作中市級區(qū)域的表現(xiàn)來看，無論是在資源的調(diào)度、人員的調(diào)遣、或者是戰(zhàn)役工作的指揮安排，市級區(qū)域都發(fā)揮了極為凸顯的作用。因此，將地方立法權限的范圍擴至衛(wèi)生醫(yī)療和防疫領域，既是合理的，也是必要的[22]。

最后，加強民主立法。立法工作的開展與人民群眾的利益息息相關，必須要堅守人民主體地位。第一，要堅持立法為了人民。這就要求在立法過程中，立法機關及其工作人員要密切關注人民群眾對于美好生活的需求與構想，在嚴密系統(tǒng)的法律條文中彰顯人民意志。人大及其常委會作為貼近人民群眾的代表機關，始終在民意的導向下推進立法進程。因此，必須要彰顯人大及其常委會在立法方面的主導性地位。第二，要堅持立法依靠人民。法律條文不僅要反映群眾意志，也要凝聚群眾智慧。立法工作者只有走進人民群眾，聆聽人民智慧，才能確保立法質(zhì)量。為此，需要不斷加強立法機關與人民群眾之間的溝通交流機制，構建專門性的民意聯(lián)系與民意表達反饋機制，拓寬人民群眾參與民主立法的途徑。根據(jù)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的要求，設立基層立法聯(lián)系點。第三，要堅持立法造福人民。持續(xù)強化人民群眾在美好生活需要方面的制度供給，同時，以人民群眾的利益需求為導向，及時對法律條文中滯后的或者有待完善的內(nèi)容進行修改，切實保障人民權益。同時，在立法評估中將人民群眾的滿意度作為一項重要指標[23]。

2.執(zhí)法層面

首先，設立長三角社會治理執(zhí)法協(xié)同部門?？鐓^(qū)域社會治理離不開各方主體的協(xié)同參與，但是在利益導向下，執(zhí)法主體的行為往往向謀求本地區(qū)發(fā)展利益傾斜。因此，就有必要設立專門的執(zhí)法協(xié)調(diào)機構對執(zhí)法權責以及執(zhí)法標準等內(nèi)容進行明確規(guī)定，但是在實踐中，執(zhí)法協(xié)調(diào)機構的地位由于欠缺法律依據(jù)，處境十分尷尬。對此，第一，需要準確界定跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機構的法律地位、對其管理權限以及組織規(guī)則等主要內(nèi)容進行科學合理的規(guī)定。第二，需要在跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機構下設專門的長三角社會治理執(zhí)法協(xié)同部門。社會治理的復雜性和系統(tǒng)性決定了社會治理工作的繁重性，因此，有必要設立專門的部門對其具體工作進行統(tǒng)一規(guī)劃和安排。具體來說，跨區(qū)域社會治理協(xié)同部門的工作內(nèi)容主要包括以下幾個方面：其一，制定長三角區(qū)域社會治理協(xié)同的統(tǒng)一標準。例如確定統(tǒng)一的食品安全標準、統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護標準等。社會治理層面執(zhí)法標準的統(tǒng)一，有利于維護民眾或者企業(yè)對自身行為先前評估的正確預期，保證執(zhí)法秩序的穩(wěn)定有序。其二，負責社會治理信息的傳遞與共享。特別是在面對一些突發(fā)事件時，某個特定區(qū)域所掌握的信息由于各種原因往往是碎片化、不全面的，甚至出現(xiàn)接收錯誤信息的情況。而跨區(qū)域社會治理協(xié)同部門則負責對這些零散的信息進行收集和整合，在保證信息的全面性和準確性的基礎上實現(xiàn)信息的跨區(qū)域共享。同時，當某一區(qū)域出現(xiàn)風險先兆時，跨區(qū)域社會治理協(xié)同部門也能夠及時發(fā)布預警信息，使得可能被風險席卷的其他地區(qū)及時采取應對措施進行有效防控。其三，對社會治理資源進行合理規(guī)劃和配置。社會治理涉及社會事務的方方面面，單獨的一個區(qū)域不可能完全具備所需的全部治理資源。而長三角一體化戰(zhàn)略所涵蓋的四個區(qū)域，各有其發(fā)展優(yōu)勢，在治理資源上的長處和短處也有所不同。而跨區(qū)域社會治理協(xié)同部門的作用就在于將這些資源進行有效整合和合理安排，發(fā)揮協(xié)同治理的優(yōu)勢。在此，需要特別提及的是：政府作為社會治理工作的主導者，憑借其強大的組織力量在治理資源有效整合方面固然具有天然優(yōu)勢，但社會治理是一項多元主體協(xié)同共治的過程，除了依靠政府的強制性力量之外，各區(qū)域社會組織作為政府資源的承接者、自治資源的整合者以及共治資源的組織者，其重要地位也應當有所凸顯[24]。正如哈耶克所認為的那樣，政府在信息和知識方面的欠缺決定了它不能夠也不可能獨立完成社會資源的配置。這就需要優(yōu)化政府職能，打造服務型政府，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，適當擴充社會組織的發(fā)展空間。因此，在長三角社會治理推進過程中，應重視各區(qū)域社會組織的重要作用，建立統(tǒng)一競爭規(guī)則，構建市場主導的資源調(diào)配機制[25]。

其次，政府應當轉變傳統(tǒng)治理思維，由“政府本位”轉向“以人民為中心”。在以往的“政府本位”理念的指引下，政府部門的關注點往往偏向于經(jīng)濟發(fā)展，而忽略了社會治理的重要性。當前，我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉變，弱化發(fā)展差異、推動均衡發(fā)展，滿足群眾高層次發(fā)展需求成為我國化解社會主要矛盾的根本著力點[26]。這就要求政府在社會治理工作中必須堅持以群眾利益為導向，及時回應人民群眾的需求，提升社會治理的質(zhì)量與群眾滿意度。為此，需要對傳統(tǒng)的單純追求經(jīng)濟發(fā)展的不合理績效觀進行改造，將社會治理中是否及時和全方位回應人民群眾需求作為一項重要的考核指標，凸顯人民群眾的重要地位[27]。同時，要努力踐行楓橋經(jīng)驗的珍貴品質(zhì)，堅持依靠群眾力量，尊重群眾主體地位并積極保障群眾的各種正當權利。讓群眾評判治理實效，讓群眾共享治理成果，貫徹落實“以人民為中心”的治理理念[28]。

3.司法層面

完善ADR機制，具體來說：第一，在明確調(diào)解適用范圍的同時強化調(diào)解的法律保障?；趯υV訟權威性的推崇，調(diào)解的啟動率低仍舊是一大難題。對此，我們可以從法律層面對調(diào)解程序的啟動進行明確規(guī)定，賦予“調(diào)解先行”具有強制力的制度保障。同時，需要對調(diào)解的適用范圍進行具體限定，對于不適用調(diào)解的要進行嚴格限制。第二，強化調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力和規(guī)范性。調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是否能夠獲取司法程序的認可，在很大程度上決定于調(diào)解質(zhì)量。對于一些質(zhì)量低、規(guī)范性不足的調(diào)解協(xié)議，很難被法院認可，不能達到通過調(diào)解為法院分憂解難的效果，而且還會降低人們對ADR機制的評價。第三，基于調(diào)解工作專業(yè)性較強，應當適當提高調(diào)解人員入職門檻，規(guī)范資質(zhì)獲取辦法。同時，加大對人民調(diào)解在財政方面的支持力度，貫徹落實人民調(diào)解員的各種補貼政策以及保險等特別待遇[15]。

（二）以基層為導向加強市域社會治理

首先，完善并優(yōu)化政府負責體制。對各區(qū)域、各層級政府部門的職責進行明確，構建權責清晰、規(guī)范有序的市域社會治理秩序。第一，強化縱向政府部門協(xié)同。優(yōu)化國家職能體系和市級職能體系，明確國家-省-市-縣區(qū)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)各層級政府部門的角色定位以及權責清單，實現(xiàn)上下層級政府間在社會治理方面的有效銜接。構建上下層級結構之間無縫銜接、有效傳遞的實施體系。一方面，市域社會治理要對標對接國家機構職能體系，更好地發(fā)揮市級機構承上啟下的銜接作用。同時，市域社會治理必須要堅持基層導向，不斷鞏固并強化與縣區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。第二，優(yōu)化橫向跨區(qū)域政府部門協(xié)同。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局下，加強在生態(tài)環(huán)境治理、風險防控以及網(wǎng)絡治理等重點領域的社會治理協(xié)同，構建聯(lián)防共治的常態(tài)機制[30]。

其次，以社區(qū)為抓手實現(xiàn)“微治理”。社區(qū)作為社會治理最為基層化的平臺和載體，如何為社區(qū)居民提供多樣化的高品質(zhì)服務，是加強市域治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。第一，構建街道社區(qū)、物業(yè)、房管局、業(yè)主委員會等進行溝通交流的一體化平臺，積極履行各自事務。街道社區(qū)作為政策的宣傳者、引導者和執(zhí)行者，要不斷完善直接聯(lián)系群眾制度，對社區(qū)范圍內(nèi)重要事權清單進行明確。物業(yè)作為社區(qū)居民的管家，應當做好社區(qū)的管理與維護工作，發(fā)揮重要補位作用。房管局則負責對物業(yè)工作進行指導、規(guī)范和監(jiān)督。業(yè)主委員會作為居民議事的組織者和代表者，應有效地參與到社區(qū)治理中去。第二，依托科學劃分的社區(qū)網(wǎng)格，對社區(qū)內(nèi)部矛盾進行妥善化解。在每一基礎網(wǎng)格配備相應的網(wǎng)格員，對社區(qū)居民的需求與意見進行聚焦和收集。通過借鑒楓橋經(jīng)驗，讓律師或者警察走進社區(qū)，及時排除社區(qū)矛盾隱患，及時回應社區(qū)居民訴求。第三，培育并逐步強化社區(qū)居民在社區(qū)治理中的參與意識，增強社區(qū)治理工作的黏性[28]。

（三）以數(shù)據(jù)為支撐實現(xiàn)智慧化治理

區(qū)域一體化和數(shù)字化并非是兩個毫無關聯(lián)的存在，它們分別通過治理和技術途徑深深嵌入到城市發(fā)展中，激發(fā)城市的生機與活力。而且，數(shù)字化以其強大的驅動力，在社會治理工作中的作用不斷增強，已經(jīng)成為城市一體化的重要手段。它通過打破數(shù)個單一治理區(qū)域在空間上的阻隔，形成一個緊密聯(lián)系的數(shù)據(jù)治理平臺，對碎片化的治理舉措進行有效整合。因此，在長三角社會治理工作中要堅持數(shù)字化方向，塑造數(shù)字治理新格局。首先，構建“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺，實現(xiàn)政務服務的“一網(wǎng)通辦”和服務對象的“最多跑一次”[30]。例如，跨省區(qū)實現(xiàn)醫(yī)保的聯(lián)網(wǎng)結算、乘坐地鐵一碼通行、異地繳納稅收等。通過這些“跨省通辦”的形式為企業(yè)或者個人提供政務服務，使跨區(qū)域數(shù)據(jù)連接以降低政府運行成本、提升服務供給效率的方式，進一步推動各個區(qū)域的相互融合[31]。其次，構建各級政府職能部門間的信息共享機制。依托共享型的公共資源數(shù)據(jù)庫，解決長期以來由于部門之間的分割化導致的信息交流不暢通的信息孤島問題。并通過對這些公共資源數(shù)據(jù)的整合和分析，實現(xiàn)公共資源的精準投放和高效利用。同時，借助信息共享平臺對威脅公共安全的因素進行智慧追蹤，打造社會治理云平臺。最后，構建政府與企業(yè)之間的信息聯(lián)動共享機制，特別是要加強與大數(shù)據(jù)企業(yè)間的互動。這是因為，大數(shù)據(jù)企業(yè)在數(shù)據(jù)資源的挖掘和數(shù)據(jù)技術的維護、運行方面具有專業(yè)性強的天然優(yōu)勢。政府可以通過向這些大數(shù)據(jù)企業(yè)購買服務的形式，使他們積極參與到社會治理中去[30]。

結語

當前，國際社會進入加速演進階段，各國在經(jīng)濟、政治、科技、文化、安全等各方面做出了深刻調(diào)整。當世界發(fā)展進入到動蕩變革階段，不穩(wěn)定因素增多時，毫無疑問也會增加我國維系社會穩(wěn)定的難度。同時，新冠疫情還沒有得到完全的控制，各種潛在風險頻發(fā)，社會治理工作繁重。長三角地區(qū)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范，在社會治理方面還存在不少現(xiàn)實困境，如社會治理法治建設有待完善：在立法層面表現(xiàn)為立法的分散化、立法的民主性有待提升；在執(zhí)法層面表現(xiàn)為社會治理執(zhí)法主體多元化下權責界限的模糊和社會治理思維的滯后，在司法層面表現(xiàn)為ADR機制的不完善。除此之外，還存在社會治理資源缺乏有效整合、網(wǎng)絡治理增加了社會治理難度等方面的問題。如果這些問題在短期內(nèi)得不到妥善解決，則會成為長三角一體化進程的重要阻礙力量。因此，長三角區(qū)域應重視社會治理能力的提升，通過學習借鑒已經(jīng)經(jīng)過實踐檢驗的楓橋經(jīng)驗，將其豐富的精神內(nèi)涵運用于社會治理路徑探索。具體來說就是要：以法治思維強化治理建設、以基層為導向加強市域社會治理、以數(shù)據(jù)為支撐實現(xiàn)智慧化治理，從而推進長三角區(qū)域社會治理能力提升，為其他區(qū)域社會治理法治化提供成功的經(jīng)驗，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(1)ADR（Alternative Dispute Resolution),又名“替代性糾紛解決”。這個概念源起于普通法國家，是為彌補訴訟解決糾紛方式的局限性而逐漸發(fā)展出的概念。我國在ADR機制上有廣義和狹義之分。狹義說認為ADR機制是不包括仲裁以及訴訟在內(nèi)的各類糾紛解決方式的統(tǒng)稱。廣義說則認為ADR機制只需將訴訟排除在外，其它所有糾紛解決制度、方式或者是程序，都是應當包含在內(nèi)的。

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The Enlightenment of Fengqiao Experience in the New Era to the Social Governance of the Yangtze River Delta

DING Guo-feng, WANG Lan-lan

(School of law, Anhui University, Hefei 230601, Anhui)

As a model of regional coordinated development, the effectiveness of social governance in the Yangtze River Delta is not only related to the overall development of the Yangtze River Delta, but also closely related to the modernization of national governance system and governance capacity. As the wisdom crystallization of resolving grass-roots contradictions and applying it to the successful practice of social governance in China, the experience of Fengqiao in the new era has important reference significance for realizing the legalization of social governance in the Yangtze River Delta. By exploring the origin and development of Fengqiao Experience in China, this paper seeks the coincidence point of Fengqiao Experience in the legalization of social governance in the Yangtze River Delta. At present, there are still some practical difficulties in the social governance of the Yangtze River Delta, such as the imperfect construction of the rule of law, the lack of effective integration of social governance resources and the prominent network problems, which make the social governance more difficult. Under the guidance of the precious spiritual quality contained in Fengqiao Experience, we should adhere to the thinking of rule of law to strengthen the construction of governance system, strengthen municipal social governance under the guidance of grass-roots level, realize intelligent governance with data as support, provide valuable experience for regional social governance and contribute wisdom to the modernization of national governance system.

Fengqiao experience; social governance; rule of law; ADR mechanism; intelligent governance

10.14096/j.cnki.cn34-1333/c.2022.04.17

D920

A

2096-9333（2022）04-0108-08

2022-04-06

安徽省哲學社會科學規(guī)劃重點項目“長三角區(qū)域一體化安徽更高質(zhì)量發(fā)展的法治研究”（AHSKZ2020D27）；安徽大學歐洲聯(lián)盟研究中心招標課題一般項目“基層社會治理法治化的西方經(jīng)驗與啟示”（EUAHU202101）。

丁國峰(1980- )，湖北英山人，法學博士，教授、博士生導師，主要研究方向：經(jīng)濟法學、社會法學；王蘭蘭(1997- )，安徽阜陽人，安徽大學研究生，安徽大學經(jīng)濟法制研究中心助理研究員，主要研究方向：經(jīng)濟法學。