陳越峰

目 次

一、引言：超越數(shù)據(jù)界權(quán)的問題意識(shí)

二、數(shù)據(jù)界權(quán)的內(nèi)外視角

三、數(shù)據(jù)處理的公法審視

四、數(shù)據(jù)處理的雙重公法構(gòu)造

五、結(jié)語：促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的有序流動(dòng)

一、引言：超越數(shù)據(jù)界權(quán)的問題意識(shí)

如今，數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)要素的關(guān)鍵地位和重要價(jià)值已毫無疑義，數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)也日益成為立法和學(xué)術(shù)討論的關(guān)注焦點(diǎn)。在立法上，我國《民法典》第127條規(guī)定：“法律對(duì)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)的保護(hù)有規(guī)定的，依照其規(guī)定”；《數(shù)據(jù)安全法》第7條則規(guī)定：“國家保護(hù)個(gè)人、組織與數(shù)據(jù)有關(guān)的權(quán)益?！睆闹锌梢钥闯隽⒎ㄕ叩膶徤?。有學(xué)者認(rèn)為，完善數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)體規(guī)范，進(jìn)而將之提升至基本權(quán)利的高度、強(qiáng)調(diào)數(shù)字人權(quán)的保障，是一項(xiàng)很重要并具有迫切性的立法課題?！?〕參見季衛(wèi)東：《數(shù)據(jù)保護(hù)權(quán)的多維視角》，載《政治與法律》2021年第10期。

然而，數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益如何界定的確是一個(gè)難題。2021年先后頒布并均于2022年1月1日施行的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》和《上海市數(shù)據(jù)條例》，都沒有采用直接對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行確權(quán)的規(guī)定。前者在第4條第一句規(guī)定：“自然人、法人和非法人組織對(duì)其合法處理數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有法律、行政法規(guī)及本條例規(guī)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)益?！焙笳咴诘?2條第2款規(guī)定：“本市依法保護(hù)自然人、法人和非法人組織在使用、加工等數(shù)據(jù)處理活動(dòng)中形成的法定或者約定的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，以及在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有關(guān)數(shù)據(jù)創(chuàng)新活動(dòng)取得的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益?！?/p>

有學(xué)者指出，個(gè)人信息權(quán)是隨著社會(huì)的發(fā)展而演化出來的一項(xiàng)新型公法權(quán)利，它超出了傳統(tǒng)的民事權(quán)利范疇，橫跨公私法邊界，〔2〕參見周漢華：《個(gè)人信息保護(hù)法的法律定位》，載《法商研究》2020年第3期。不宜簡單套用傳統(tǒng)的權(quán)利構(gòu)造進(jìn)行剪裁?！?〕參見周漢華：《探索激勵(lì)相容的個(gè)人數(shù)據(jù)治理之道》，載《法學(xué)研究》2018年第2期。實(shí)際上，民法上所有權(quán)的絕對(duì)性在工業(yè)時(shí)代也有了一定程度的相對(duì)化。前瞻和前沿研究為我們提供了關(guān)于數(shù)據(jù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)共識(shí)，平臺(tái)企業(yè)以提供產(chǎn)品或服務(wù)的方式支付數(shù)據(jù)成本，同時(shí)利用雙邊經(jīng)濟(jì)或其他新經(jīng)濟(jì)的特有屬性整體實(shí)現(xiàn)權(quán)益?！?〕參見［英］維克托·邁爾-舍恩伯格、肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代：生活、工作與思維的大變革》，周濤譯，浙江人民出版社2012年版；［法］讓·梯若爾：《創(chuàng)新、競爭與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)》，寇宗來、張艷華譯，法律出版社2017年版。我們確實(shí)也不宜簡單套用民法上物權(quán)的權(quán)利構(gòu)造來進(jìn)行數(shù)據(jù)界權(quán)，特別是就數(shù)據(jù)進(jìn)行確權(quán)。

本文試圖做一個(gè)框架性論述。為了促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的公平獲取使用和利益分享，在進(jìn)行數(shù)據(jù)界權(quán)之外，存在一種超越數(shù)據(jù)界權(quán)的制度選擇，即在現(xiàn)有的合同法、侵權(quán)責(zé)任法和反不正當(dāng)競爭法的制度基礎(chǔ)上，形成關(guān)于數(shù)據(jù)處理的公法秩序。如果進(jìn)行數(shù)據(jù)界權(quán)，特別是就數(shù)據(jù)進(jìn)行確權(quán)，那么可能會(huì)不利于數(shù)據(jù)的公平獲取使用。數(shù)據(jù)要素的流動(dòng)始終需要一種公法構(gòu)造。

二、數(shù)據(jù)界權(quán)的內(nèi)外視角

在美國，關(guān)于個(gè)人信息財(cái)產(chǎn)權(quán)范式的五個(gè)關(guān)鍵要素，包括限制轉(zhuǎn)讓個(gè)人信息的權(quán)利、強(qiáng)制披露交易條款的默認(rèn)規(guī)則、市場參與者的退出權(quán)、建立損害賠償以阻止市場濫用、機(jī)構(gòu)監(jiān)管個(gè)人信息市場并處罰侵犯隱私的行為等，〔5〕See Paul M. Schwartz, “Property, Privacy, and Personal Data”, 117 Harv. L. Rev. 2056 （2004）.這些都與數(shù)據(jù)要素確權(quán)沒有關(guān)系。美國的制度發(fā)展，在以上五個(gè)方面都有很大進(jìn)展。〔6〕See Daniel J. Solove & Paul M. Schwartz, Information Privacy Law, 7th Edition, Wolters Kluwer, 2021.但是，在數(shù)據(jù)要素確權(quán)方面，似乎并沒有出現(xiàn)顛覆性的議題與主張。

在歐盟，盡管有較為廣泛的討論，但總的論調(diào)非常審慎。在2016年歐盟網(wǎng)絡(luò)暨科技總署聽證會(huì)上，眾多參會(huì)代表表示，無須確定數(shù)據(jù)權(quán)屬，經(jīng)由合同就足以保護(hù)數(shù)據(jù)?！?〕See Josef Drexl, “Designing Competitive Markets for Industrial Data - Between Propertisation and Access”, 8 Journal Intellectual Property, Information Technology and E-Commerce Law, 2017.歐盟委員會(huì)則認(rèn)為，大部分?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)中生成的數(shù)據(jù)沒有得到充分共享和使用，因此在《打造歐洲數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)》報(bào)告中提出，有待解決的主要問題是“數(shù)據(jù)獲取和傳輸”?！?〕［德］塞巴斯蒂安·洛塞等編：《數(shù)據(jù)交易：法律·政策·工具》，曹博譯，上海人民出版社2021年版，第93頁。即與數(shù)據(jù)確權(quán)相比，解決數(shù)據(jù)獲取和傳輸?shù)闹贫刃枨蟾鼮槠惹?。在我國，建立高效利用的?shù)據(jù)要素資源體系，是納入國家規(guī)劃的重大任務(wù)?！?〕中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)：《“十四五”國家信息化規(guī)劃》，第18頁。來源：http://www.cac.gov.cn/2021-12/27/c_1642205314518676.htm，2021年12月28日訪問。顯然，數(shù)據(jù)要素資源的高效利用是各主要國家高度關(guān)注的戰(zhàn)略問題。

在我國，幾乎與個(gè)人信息保護(hù)立法同步，在對(duì)個(gè)人信息權(quán)益進(jìn)行討論的同時(shí)，關(guān)于數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的討論，就已從內(nèi)外兩個(gè)視角充分展開，就如何界權(quán)和為何界權(quán)，有著多角度、多層次的研究成果與學(xué)術(shù)主張。

（一）數(shù)據(jù)界權(quán)的內(nèi)部視角：權(quán)益構(gòu)造

從數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益本體展開的討論，提出的似乎是一種毋庸置疑的權(quán)利。論證的起點(diǎn)在個(gè)人信息，那自然應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)人信息中蘊(yùn)含的商業(yè)價(jià)值給予財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)；〔10〕參見劉德良：《個(gè)人信息的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)》，載《法學(xué)研究》2007年第3期。為用戶配置基于個(gè)人信息的人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的雙重性權(quán)利，〔11〕參見龍衛(wèi)球：《數(shù)據(jù)新型財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)建及其體系研究》，載《政法論壇》2017年第4期。建構(gòu)以信息自決為核心內(nèi)容的主體權(quán)利制度?！?2〕參見鄭觀：《個(gè)人信息對(duì)價(jià)化及其基本制度構(gòu)建》，載《中外法學(xué)》2019年第2期。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為，個(gè)人對(duì)其個(gè)人信息不具有財(cái)產(chǎn)利益，處理者對(duì)個(gè)人信息數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益并非從個(gè)人處繼受取得，而是基于合法的處理行為而原始取得?！?3〕參見程嘯：《論大數(shù)據(jù)時(shí)代的個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2018年第3期。一旦認(rèn)為數(shù)據(jù)權(quán)屬及其分配規(guī)則不清是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大制度障礙，對(duì)內(nèi)部構(gòu)造的研究就自然走向深入。其中有代表性的主張是以對(duì)數(shù)據(jù)形成的貢獻(xiàn)來源和程度，將數(shù)據(jù)主體二分為數(shù)據(jù)原發(fā)者和數(shù)據(jù)處理者，為兩者分別配置數(shù)據(jù)所有權(quán)和數(shù)據(jù)用益權(quán)?！?4〕參見申衛(wèi)星：《論數(shù)據(jù)用益權(quán)》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2020年第11期。

內(nèi)部視角的討論，也很自然地延展到法律體系。研究者指出，合同約束、技術(shù)措施在沒有產(chǎn)權(quán)保護(hù)的情況下存在明顯的局限性；〔15〕參見崔國斌：《大數(shù)據(jù)有限排他權(quán)的基礎(chǔ)理論》，載《法學(xué)研究》2019年第5期。競爭法對(duì)企業(yè)數(shù)據(jù)的保護(hù)不足，因其將降格為受法律保護(hù)的純粹經(jīng)濟(jì)利益，無法充分地鼓勵(lì)數(shù)據(jù)企業(yè)更多地收集、存儲(chǔ)、轉(zhuǎn)讓和使用數(shù)據(jù)，不利于數(shù)據(jù)的流動(dòng)和分享?！?6〕參見程嘯：《論大數(shù)據(jù)時(shí)代的個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2018年第3期。此外，還有占有法、破產(chǎn)法、強(qiáng)制執(zhí)行法等方面的理由，以支持在數(shù)據(jù)文件上設(shè)定絕對(duì)權(quán)即數(shù)據(jù)文件所有權(quán)的主張，而不是僅限于保護(hù)實(shí)際控制數(shù)據(jù)的利益狀態(tài)。〔17〕參見紀(jì)海龍：《數(shù)據(jù)的私法定位與保護(hù)》，載《法學(xué)研究》2018年第6期。因此，研究者從完善數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)法律體系的角度，提出有必要考慮在法律上提供額外的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

顯然，很多網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)是眾多網(wǎng)民通過平臺(tái)共同參與形成的，因此不能配置簡單的財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有極強(qiáng)外部協(xié)同性的復(fù)雜財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)?！?8〕參見龍衛(wèi)球：《再論企業(yè)數(shù)據(jù)保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)化路徑》，載《東方法學(xué)》2018年第3期。但是，在構(gòu)造方式上，是否需要以物權(quán)機(jī)制作為模板來制定大數(shù)據(jù)集合的產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則，有學(xué)者認(rèn)為那不過是將知識(shí)產(chǎn)權(quán)法重新發(fā)明一遍，很容易陷入過度保護(hù)的泥潭，不值得認(rèn)真對(duì)待。〔19〕參見崔國斌：《大數(shù)據(jù)有限排他權(quán)的基礎(chǔ)理論》，載《法學(xué)研究》2019年第5期。

如果充分認(rèn)識(shí)和認(rèn)同平臺(tái)、場景、架構(gòu)的意義，關(guān)于數(shù)據(jù)界權(quán)的主張就會(huì)發(fā)生立場遷移。有學(xué)者基于平臺(tái)的多重屬性與高度的場景依賴性，提出類型化和場景化的規(guī)制制定方式。〔20〕參見丁曉東：《數(shù)據(jù)到底屬于誰？——從網(wǎng)絡(luò)爬蟲看平臺(tái)數(shù)據(jù)權(quán)屬與數(shù)據(jù)保護(hù)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第5期。其中，對(duì)于企業(yè)數(shù)據(jù)，并不認(rèn)為應(yīng)采用財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的方式，而是根據(jù)公開與否，采取分類的保護(hù)形式：對(duì)于非公開的企業(yè)數(shù)據(jù)提供商業(yè)秘密保護(hù)；對(duì)于半公開的數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)提供類似歐盟的數(shù)據(jù)庫特殊權(quán)利保護(hù)；對(duì)于公開的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)數(shù)據(jù)則采取競爭法保護(hù)?！?1〕參見丁曉東：《論企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)益的法律保護(hù)》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2020年第2期。因此，果斷地?cái)R置企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)爭議，設(shè)立企業(yè)數(shù)據(jù)的利用與分享準(zhǔn)則，似乎就成為了一種理性的可能選擇?！?2〕參見姚佳：《企業(yè)數(shù)據(jù)的利用準(zhǔn)則》，載《清華法學(xué)》2019年第3期。

實(shí)際上，也有研究指出，以數(shù)據(jù)確權(quán)為代表的生產(chǎn)要素權(quán)屬主張是“要素財(cái)產(chǎn)權(quán)”，它不完全符合數(shù)據(jù)特性，實(shí)現(xiàn)起來不但不能帶來積極影響，反而可能增加社會(huì)成本。平臺(tái)企業(yè)以制定和執(zhí)行在線規(guī)則的方式，承擔(dān)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)和一定意義上的公共管理職能，保護(hù)其通過大量投入而構(gòu)建出的虛擬空間利益。這構(gòu)成了“架構(gòu)財(cái)產(chǎn)權(quán)”的主體性和規(guī)范性基礎(chǔ)，不需要法律介入特定要素產(chǎn)權(quán)，同樣可以實(shí)現(xiàn)要素的自主有序生產(chǎn)?！?3〕參見胡凌：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的兩種財(cái)產(chǎn)權(quán)：從要素到架構(gòu)》，載《中外法學(xué)》2021年第6期。這種分析將視域放大，從規(guī)范的內(nèi)部構(gòu)造擴(kuò)展到規(guī)范和事實(shí)的整體結(jié)構(gòu)，對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作機(jī)制有解釋力。當(dāng)然，“架構(gòu)財(cái)產(chǎn)權(quán)”盡管有規(guī)范基礎(chǔ)，但它總體上不是一個(gè)規(guī)范性概念，而是描述性概念。這個(gè)概念啟發(fā)我們將視角放大乃至移轉(zhuǎn)至外部。

（二）數(shù)據(jù)界權(quán)的外部視角：權(quán)益基礎(chǔ)

為何界權(quán)是一個(gè)更為基本的問題。需要對(duì)數(shù)據(jù)界權(quán)進(jìn)行外部視角的觀察與分析，厘定數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)的權(quán)益基礎(chǔ)。是否在數(shù)據(jù)上設(shè)權(quán)，應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)和法律的雙重視角考察它是否更有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?！?4〕參見紀(jì)海龍：《數(shù)據(jù)的私法定位與保護(hù)》，載《法學(xué)研究》2018年第6期。研究和討論的應(yīng)當(dāng)是必要性，而不是可行性。不是數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)文件可以被特定化、可以形成事實(shí)上的排他性，因此可以成為民事權(quán)利的客體，就足以成就新的財(cái)產(chǎn)類型，〔25〕參見紀(jì)海龍：《數(shù)據(jù)的私法定位與保護(hù)》，載《法學(xué)研究》2018年第6期；許可：《數(shù)據(jù)權(quán)屬：經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)的雙重視角》，載《電子知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2018年第11期。就有這樣去做的必要。創(chuàng)設(shè)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)性的經(jīng)濟(jì)學(xué)論據(jù)主要在于通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)數(shù)據(jù)生成、促進(jìn)數(shù)據(jù)使用與交易。關(guān)于前者，德國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家科貝爾教授認(rèn)為“沒有證據(jù)表明，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，人們生產(chǎn)和分析數(shù)據(jù)的激勵(lì)普遍不足”。在大量機(jī)器數(shù)據(jù)作為工業(yè)生產(chǎn)或公共服務(wù)的副產(chǎn)品（幾乎）自動(dòng)生成時(shí)，數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)作為法律上的激勵(lì)如何能起到增強(qiáng)的作用并不明確。至于后者，科貝爾教授認(rèn)為：“到目前為止，數(shù)據(jù)生成者和持有者似乎有數(shù)據(jù)商業(yè)化的充分潛力?！薄?6〕Kerber, A New （Intellectual） Property Right for Non-Personal Data? An Economic Analysis’ （2016） GRUR int. 989, 997. 轉(zhuǎn)引自［德］塞巴斯蒂安·洛塞等編：《數(shù)據(jù)交易：法律·政策·工具》，曹博譯，上海人民出版社2021年版，第64頁。

我國關(guān)于要素市場化配置體制機(jī)制的政策，其目的指向在于促進(jìn)要素自主有序流動(dòng)，提高要素配置效率和公平性?！?7〕中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》（2020年3月30日），來源：http://www.gov.cn/zhengce/2020-04/09/content_5500622.htm，2021年12月10日訪問。美國和歐盟有著類似的問題意識(shí)，即需要考量創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)數(shù)據(jù)自由和公平獲取的影響，乃至對(duì)經(jīng)濟(jì)、科學(xué)和整個(gè)社會(huì)發(fā)展的影響。〔28〕參見［德］塞巴斯蒂安·洛塞等編：《數(shù)據(jù)交易：法律·政策·工具》，曹博譯，上海人民出版社2021年版，第5頁。

討論數(shù)據(jù)是否應(yīng)當(dāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)化，外部分析視角，特別是經(jīng)濟(jì)分析視角不可或缺。然而，呈現(xiàn)出來的同樣是類似于光譜的多維結(jié)論。已有研究從數(shù)據(jù)主體或數(shù)據(jù)控制者的角度，分別對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)界權(quán)問題進(jìn)行討論。

就個(gè)人數(shù)據(jù)而言，對(duì)它采取財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)在制度上是低效率的。相反，個(gè)人數(shù)據(jù)信息無須激勵(lì)也會(huì)源源不斷產(chǎn)生，不會(huì)因?yàn)闆]有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)而出現(xiàn)產(chǎn)出不足的情況。個(gè)人數(shù)據(jù)信息價(jià)值的低密度性也使得相關(guān)個(gè)人無法就單獨(dú)的個(gè)人數(shù)據(jù)信息進(jìn)行財(cái)產(chǎn)權(quán)的交易，因?yàn)閱为?dú)的個(gè)人數(shù)據(jù)信息幾乎沒有市場價(jià)值。〔29〕參見吳偉光：《大數(shù)據(jù)技術(shù)下個(gè)人數(shù)據(jù)信息私權(quán)保護(hù)論批判》，載《政治與法律》2016年第7期。當(dāng)然，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作實(shí)際是個(gè)人以個(gè)人信息為對(duì)價(jià)獲得免費(fèi)服務(wù)。但是，服務(wù)換取信息的對(duì)價(jià)化交易模式，毫無疑問是以個(gè)人的信息權(quán)利主體地位為前提的?！?0〕參見鄭觀：《個(gè)人信息對(duì)價(jià)化及其基本制度構(gòu)建》，載《中外法學(xué)》2019年第2期。

就企業(yè)數(shù)據(jù)主張財(cái)產(chǎn)權(quán)化似乎贏得了更多認(rèn)同，認(rèn)為這是對(duì)企業(yè)的最佳激勵(lì)方式。〔31〕參見龍衛(wèi)球：《再論企業(yè)數(shù)據(jù)保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)化路徑》，載《東方法學(xué)》2018年第3期。有的認(rèn)為，明確規(guī)定數(shù)據(jù)企業(yè)的數(shù)據(jù)權(quán)利，即數(shù)據(jù)企業(yè)對(duì)合法收集的包括個(gè)人數(shù)據(jù)在內(nèi)的全部數(shù)據(jù)享有支配的權(quán)利——性質(zhì)上獨(dú)立于人格權(quán)、物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的新型財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以更好地鼓勵(lì)數(shù)據(jù)企業(yè)收集、存儲(chǔ)和利用數(shù)據(jù)，促進(jìn)數(shù)據(jù)的流動(dòng)?！?2〕參見程嘯：《論大數(shù)據(jù)時(shí)代的個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2018年第3期。此外，還有內(nèi)部化成本降低及其收益提升的考量，基于先占理論、勞動(dòng)報(bào)酬理論和功利主義理論的論證等。參見許可：《數(shù)據(jù)權(quán)屬：經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)的雙重視角》，載《電子知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2018年第11期；鄭佳寧：《數(shù)據(jù)信息財(cái)產(chǎn)法律屬性探究》，載《東方法學(xué)》2021年第5期。不過，從平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁發(fā)展來看，在直觀上很難得出激勵(lì)不足的估計(jì)。因此，需要看到數(shù)據(jù)市場本身能否提供有效的替代性激勵(lì)機(jī)制，例如，如果數(shù)據(jù)收集者憑借巨大的品牌優(yōu)勢、市場支配力或網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，甚至具有跨行業(yè)的交叉補(bǔ)貼的能力，從而取得的領(lǐng)先時(shí)間足以保證領(lǐng)先者獲得合理的投資回報(bào)，那么就無須提供額外的產(chǎn)權(quán)保護(hù)?！?3〕參見崔國斌：《大數(shù)據(jù)有限排他權(quán)的基礎(chǔ)理論》，載《法學(xué)研究》2019年第5期。

至于公共數(shù)據(jù)，似乎在另一個(gè)方向上有更大的共識(shí)，既不應(yīng)也無須為國家機(jī)關(guān)配置數(shù)據(jù)上的財(cái)產(chǎn)利益。國家機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人信息數(shù)據(jù)不享有財(cái)產(chǎn)利益，并且應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)向社會(huì)積極開放其控制的數(shù)據(jù)資源。這種公共數(shù)據(jù)開放是一種公共服務(wù)，不涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)益的讓與。國家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息、收集并使用數(shù)據(jù)的目的是“為履行法定職責(zé)”或公共利益，而非獲得或者增加財(cái)產(chǎn)，因此不需要為國家機(jī)關(guān)提供經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)。如果配置財(cái)產(chǎn)利益，則有可能會(huì)阻礙社會(huì)公眾對(duì)此等數(shù)據(jù)的充分利用?！?4〕參見齊英程：《作為公物的公共數(shù)據(jù)資源之使用規(guī)則構(gòu)建》，載《行政法學(xué)研究》2021年第5期；邢會(huì)強(qiáng)：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制》，載《行政法學(xué)研究》2021年第4期；張新寶：《論個(gè)人信息權(quán)益的構(gòu)造》，載《中外法學(xué)》2021年第5期；王利明：《數(shù)據(jù)共享與個(gè)人信息保護(hù)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第1期。

有學(xué)者認(rèn)為，問題不在于界權(quán)本身，而是要有清晰的界權(quán)思路，數(shù)據(jù)界權(quán)不應(yīng)受確立財(cái)產(chǎn)所有權(quán)思路的局限，而應(yīng)致力于調(diào)整社會(huì)主體間圍繞數(shù)據(jù)價(jià)值開發(fā)利用而形成的具體利益互動(dòng)關(guān)系?！?5〕參見戴昕：《數(shù)據(jù)界權(quán)的關(guān)系進(jìn)路》，載《中外法學(xué)》2021年第6期。然而，我們也可以看到，采用數(shù)據(jù)界權(quán)的思路，看起來必然使規(guī)則走向碎片化，即引入個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)的分類，在數(shù)據(jù)的類型化和場景考量中妥當(dāng)配置財(cái)產(chǎn)權(quán)益?！?6〕采取這種思路的研究成果，參見趙磊：《數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)類型化的法律意義》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》 2021年第3期。

三、數(shù)據(jù)處理的公法審視

關(guān)于數(shù)據(jù)界權(quán)的討論歧見叢生，其問題意識(shí)含混不清或似是而非，因此似乎不宜特別著急推動(dòng)數(shù)據(jù)要素確權(quán)立法。從實(shí)然角度觀察，數(shù)字經(jīng)濟(jì)和公共管理服務(wù)運(yùn)行的實(shí)際狀態(tài)是大量的數(shù)據(jù)處理。根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第3條第2款的規(guī)定，數(shù)據(jù)處理包括數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開等。其后，《上海市數(shù)據(jù)條例》第2條第2項(xiàng)沿用了這一規(guī)定；《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第2條第6項(xiàng)則只是將“公開”替換為“開放”。因此，本文以此界定數(shù)據(jù)處理活動(dòng)。

從主體的角度觀察，個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)形成了基本類型。在討論數(shù)據(jù)處理問題時(shí)，也需要考慮到存在大量非個(gè)人屬性的機(jī)器生成數(shù)據(jù)，特別是原始數(shù)據(jù)，例如通過傳感器生成的數(shù)據(jù)。就數(shù)據(jù)處理活動(dòng)而言，我們可以看到的是基于控制的數(shù)據(jù)處理。

（一）基于控制的數(shù)據(jù)處理

研究者認(rèn)識(shí)到，與無形物的價(jià)值在于稀缺不同，數(shù)據(jù)的價(jià)值在于實(shí)際控制，它的財(cái)產(chǎn)價(jià)值并不由數(shù)據(jù)自身來彰顯，而是由當(dāng)事人的控制行為來實(shí)現(xiàn)，而數(shù)據(jù)的交易必須依附于平臺(tái)、代碼、服務(wù)協(xié)議、交易合同組成的技術(shù)和法律關(guān)系的整體性交易過程才能完成?！?7〕參見梅夏英：《數(shù)據(jù)的法律屬性及其民法定位》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2016年第9期。當(dāng)然，這并不意味著一旦數(shù)據(jù)被他人通過某種途徑獲取，數(shù)據(jù)的商業(yè)價(jià)值就失去了。因?yàn)?，憑借超強(qiáng)的計(jì)算能力、有洞見的算法，在特定應(yīng)用場景中展開大數(shù)據(jù)分析，引導(dǎo)自動(dòng)化商業(yè)決策，才能真正挖掘出數(shù)據(jù)的商業(yè)價(jià)值。數(shù)據(jù)的交易也不是不能獨(dú)立進(jìn)行，只不過這種靜態(tài)、割裂的數(shù)據(jù)交易并不是真正有競爭力的數(shù)字經(jīng)濟(jì)本質(zhì)形態(tài)。

我們看到，企業(yè)一直通過物理、技術(shù)、商業(yè)模式甚至社會(huì)規(guī)范等手段對(duì)數(shù)據(jù)及其流動(dòng)實(shí)施有效管控；企業(yè)間數(shù)據(jù)合作也可以持有企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)獲取的實(shí)際控制為起點(diǎn)，通過契約、技術(shù)措施甚至企業(yè)兼并等方式完成?！?8〕參見戴昕：《數(shù)據(jù)界權(quán)的關(guān)系進(jìn)路》，載《中外法學(xué)》2021年第6期。在沒有法律確認(rèn)或賦權(quán)的情形下，數(shù)據(jù)控制者對(duì)所控制的數(shù)據(jù)享有事實(shí)上的使用權(quán)，這種使用權(quán)是基于其合法獲取并控制而產(chǎn)生的?！?9〕參見高富平：《數(shù)據(jù)流通理論：數(shù)據(jù)資源權(quán)利配置的基礎(chǔ)》，載《中外法學(xué)》2019年第6期。國家機(jī)關(guān)等公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在履行公共管理和服務(wù)職責(zé)過程中收集和產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)，也普遍存在基于數(shù)據(jù)控制的處理活動(dòng)。

也有研究者指出，企業(yè)數(shù)據(jù)在利益形態(tài)上表現(xiàn)為對(duì)數(shù)據(jù)的有限自我控制，其本質(zhì)是信息自由；企業(yè)數(shù)據(jù)受到的保護(hù)是在承認(rèn)和維護(hù)數(shù)據(jù)控制的基礎(chǔ)上，以侵權(quán)責(zé)任法、合同法和競爭法調(diào)整數(shù)據(jù)控制、處理活動(dòng)和利益分配?！?0〕參見梅夏英：《企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)益原論：從財(cái)產(chǎn)到控制》，載《中外法學(xué)》2021年第5期。如果從平臺(tái)的整體架構(gòu)觀察，可以看到生產(chǎn)要素（物理的、虛擬的以及數(shù)據(jù)集合等）調(diào)配權(quán)與無所不包的合同化。作為格式合同的用戶協(xié)議能夠幫助數(shù)字平臺(tái)獲取形式上的合法性，平臺(tái)的主體責(zé)任規(guī)定使得它在架構(gòu)內(nèi)展開了自主管理。它們是以平臺(tái)控制為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)處理活動(dòng)的核心機(jī)制。〔41〕參見胡凌：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的兩種財(cái)產(chǎn)權(quán)：從要素到架構(gòu)》，載《中外法學(xué)》2021年第6期。

這種數(shù)據(jù)處理活動(dòng)的實(shí)然規(guī)范，是國際通行的。在歐盟，目前適用的法律中沒有關(guān)于數(shù)據(jù)的具體“財(cái)產(chǎn)權(quán)”規(guī)則，但是公司可以通過協(xié)議保護(hù)自己的利益?！?2〕參見［德］塞巴斯蒂安·洛塞等編：《數(shù)據(jù)交易：法律·政策·工具》，曹博譯，上海人民出版社2021年版，第87頁。正如德雷克斯?fàn)柦淌诘人?，現(xiàn)有的商業(yè)秘密保護(hù)、合同和技術(shù)保護(hù)措施等法律工具為數(shù)據(jù)生產(chǎn)者提供了充分手段，來確保法律上或事實(shí)上的排他性。〔43〕See Drexl, Designing Competitive Markets for Industrial Data-Between Propertization and Access, Max Planck Institute for Innovation & Competition Research Paper No. 16-13 （2016）, 22-24. 轉(zhuǎn)引自［德］塞巴斯蒂安·洛塞等編：《數(shù)據(jù)交易：法律·政策·工具》，曹博譯，上海人民出版社2021年版，第77頁。也因?yàn)槿绱耍瑲W盟區(qū)域的專家認(rèn)為，關(guān)于數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)假設(shè)可能會(huì)給競爭帶來新的障礙，目前的法律狀況雖然在某些方面比較模糊，有待進(jìn)一步改進(jìn)，但總體上仍相當(dāng)平衡?！?4〕參見［德］塞巴斯蒂安·洛塞等編：《數(shù)據(jù)交易：法律·政策·工具》，曹博譯，上海人民出版社2021年版，第5頁。

我們對(duì)基于控制的數(shù)據(jù)處理有一個(gè)基本假定，那就是數(shù)據(jù)的合法獲取。在沒有任何公法規(guī)范調(diào)整的情況下，遵循法無禁止即自由的原則，數(shù)據(jù)獲取的合法性是默認(rèn)事實(shí)。僅在侵權(quán)、違反合同、構(gòu)成不正當(dāng)競爭的意義上，使數(shù)據(jù)的獲取產(chǎn)生合法性問題。然而，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，法律規(guī)范很快顯現(xiàn)出不相適應(yīng)的狀態(tài)。數(shù)據(jù)的流動(dòng)性和數(shù)據(jù)處理的“叢林狀態(tài)”使得法律的保護(hù)機(jī)制顯得笨拙而無用。于是，規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動(dòng)的公法構(gòu)造興起。這樣，在違法獲得數(shù)據(jù)的情形下，不法行為人所承擔(dān)的責(zé)任就是違反保護(hù)性法律的行政或刑事責(zé)任?！?5〕參見梅夏英：《數(shù)據(jù)的法律屬性及其民法定位》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2016年第9期。

（二）不可或缺的公法構(gòu)造

基于控制的數(shù)據(jù)處理，在既有的法律框架內(nèi)發(fā)生，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)借助平臺(tái)的架構(gòu)高速發(fā)展。因此，也就有了對(duì)這個(gè)結(jié)構(gòu)和狀態(tài)的樂觀評(píng)價(jià)。雖然“不能認(rèn)為缺失財(cái)產(chǎn)權(quán)利的企業(yè)數(shù)據(jù)市場就處于‘無法無天’的‘自然狀態(tài)’”，〔46〕參見戴昕：《數(shù)據(jù)界權(quán)的關(guān)系進(jìn)路》，載《中外法學(xué)》2021年第6期。但我們顯然應(yīng)該還清楚地記得互聯(lián)網(wǎng)的“非法興起”和平臺(tái)企業(yè)的“野蠻生長”?！?7〕參見胡凌：《“非法興起”：理解中國互聯(lián)網(wǎng)演進(jìn)的一個(gè)視角》，載《文化縱橫》2016年10月號(hào)。我們也很難那么自信地認(rèn)同：只要法律承認(rèn)和保護(hù)數(shù)據(jù)控制者對(duì)數(shù)據(jù)的事實(shí)上的控制，就能構(gòu)筑數(shù)據(jù)利用秩序，基于事實(shí)控制即享有數(shù)據(jù)使用權(quán)。〔48〕參見高富平：《數(shù)據(jù)流通理論：數(shù)據(jù)資源權(quán)利配置的基礎(chǔ)》，載《中外法學(xué)》2019年第6期。無論是否就數(shù)據(jù)要素進(jìn)行確權(quán)，進(jìn)而確立數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，市場的有效運(yùn)作都需要通過公法構(gòu)造的支撐和規(guī)制加以實(shí)現(xiàn)。

數(shù)據(jù)雖然有非競爭性，即市場參與者使用數(shù)據(jù)并不會(huì)妨礙其他市場參與者使用同樣的數(shù)據(jù)，但是它也是一種獨(dú)占性資源，基于控制的數(shù)據(jù)處理會(huì)很自然地排除對(duì)數(shù)據(jù)的自動(dòng)獲取?！?9〕參見［德］塞巴斯蒂安·洛塞等編：《數(shù)據(jù)交易：法律·政策·工具》，曹博譯，上海人民出版社2021年版，第5頁。有研究認(rèn)為，最主要的潛在市場失靈問題是一手買家可能轉(zhuǎn)售數(shù)據(jù)，但這似乎可以通過合同和技術(shù)限制或者相關(guān)數(shù)據(jù)服務(wù)的銷售策略來解決?！?0〕參見［德］塞巴斯蒂安·洛塞等編：《數(shù)據(jù)交易：法律·政策·工具》，曹博譯，上海人民出版社2021年版，第64-65頁。

然而，前已述及，合同約束、技術(shù)措施存在有效性邊界。正如科貝爾教授所言，無法排除數(shù)據(jù)交易和許可市場出現(xiàn)市場失靈的可能，從實(shí)踐上看，數(shù)據(jù)市場仍在發(fā)展，需要更多的監(jiān)管?！?1〕Kerber, A New （Intellectual） Property Right for Non-Personal Data? An Economic Analysis’ （2016） GRUR int. 989, 997. 轉(zhuǎn)引自［德］塞巴斯蒂安·洛塞等編：《數(shù)據(jù)交易：法律·政策·工具》，曹博譯，上海人民出版社2021年版，第64頁。數(shù)據(jù)界權(quán)不能解決有效性問題，真正能夠形成支撐的是公法機(jī)制。公法對(duì)平衡私主體間不對(duì)稱的關(guān)系、有效治理數(shù)據(jù)處理風(fēng)險(xiǎn)、保障數(shù)據(jù)公平獲取和使用、促進(jìn)數(shù)據(jù)價(jià)值分享等有著不可或缺性。

1. 不對(duì)稱關(guān)系的平衡

互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)經(jīng)過二十余年的發(fā)展，平臺(tái)企業(yè)不斷通過技術(shù)、競爭法和商業(yè)實(shí)踐在賽博空間中塑造出了“架構(gòu)財(cái)產(chǎn)權(quán)”，并成為了數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施?！?2〕參見胡凌：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的兩種財(cái)產(chǎn)權(quán)：從要素到架構(gòu)》，載《中外法學(xué)》2021年第6期。這就使得個(gè)人、一般企業(yè)的選擇權(quán)在實(shí)質(zhì)上被壓縮。政府的管理和公共服務(wù)活動(dòng)，同樣不存在可以“討價(jià)還價(jià)”的余地。由于數(shù)據(jù)處理活動(dòng)越來越復(fù)雜，信息也愈發(fā)不對(duì)稱。這使得個(gè)人基于主體地位的支配和自決面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也不利于企業(yè)之間的公平競爭。

就個(gè)人信息保護(hù)而言，以“知情同意”為核心的保護(hù)架構(gòu)，無法提供實(shí)質(zhì)性保障。〔53〕參見范為：《大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)的路徑重構(gòu)》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2016年第5期。由信息主體控制極有可能流于形式，信息主體只能選擇“同意”，導(dǎo)致設(shè)立控制權(quán)的立法目的在實(shí)質(zhì)上無法實(shí)現(xiàn)，個(gè)人無法真正保護(hù)信息不被違法處理?！?4〕參見周漢華：《個(gè)人信息保護(hù)的法律定位》，載《法商研究》2020年第3期。僅僅依靠個(gè)人同意權(quán)等傳統(tǒng)隱私權(quán)保護(hù)機(jī)制，無法應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)快速發(fā)展背景下的個(gè)人信息保護(hù)問題?！?5〕參見周漢華：《探索激勵(lì)相容的個(gè)人數(shù)據(jù)治理之道》，載《法學(xué)研究》2018年第2期。舍恩伯格明確指出：“在大數(shù)據(jù)時(shí)代，不管是告知與許可、模糊化還是匿名化，這三大隱私保護(hù)策略都失效了?！眳⒁姡塾ⅲ菥S克托·邁爾-舍恩伯格、肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代：生活、工作與思維的大變革》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社2013年版，第17頁。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代個(gè)人信息面臨的重大挑戰(zhàn)，根源在于公法制度缺位，個(gè)人信息保護(hù)法通過設(shè)定信息處理者的公法義務(wù)為判斷合法性提供了明確的標(biāo)準(zhǔn)?！?6〕參見周漢華：《平行還是交叉——個(gè)人信息保護(hù)與隱私權(quán)的關(guān)系》，載《中外法學(xué)》2021年第5期。

以“知情同意”為核心的傳統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)架構(gòu)，雖然確實(shí)有流于形式的表象，但是不會(huì)嚴(yán)重制約數(shù)據(jù)價(jià)值的開發(fā)，其原因也正在于其流于形式。在這樣的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，即使就個(gè)人數(shù)據(jù)配置財(cái)產(chǎn)權(quán)，也難以改變這種不對(duì)稱。有學(xué)者指出，數(shù)據(jù)要素確權(quán)本身的功能有限，在實(shí)現(xiàn)過程中仍然依賴于外部制度設(shè)計(jì)和供給，需要跳出確權(quán)思維而看到更為基礎(chǔ)的市場機(jī)制的運(yùn)作邏輯。〔57〕參見胡凌：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的兩種財(cái)產(chǎn)權(quán)：從要素到架構(gòu)》，載《中外法學(xué)》2021年第6期。其實(shí)，也需要跳出確權(quán)思維看到更為基礎(chǔ)的政府規(guī)制的運(yùn)作邏輯。

平臺(tái)作為數(shù)據(jù)控制者與數(shù)據(jù)主體之間形成了不對(duì)等的關(guān)系，每個(gè)平臺(tái)因封閉而成為數(shù)據(jù)孤島?！?8〕參見汪慶華：《數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)、法律效果與中國化》，載《中國法律評(píng)論》2021年第3期。顯然，不對(duì)稱的關(guān)系也不利于數(shù)據(jù)的流動(dòng)和公平獲取使用。

2. 數(shù)據(jù)處理風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，由于數(shù)據(jù)本身的特性，信息控制者有很強(qiáng)的利用激勵(lì)而缺乏同等程度的保護(hù)激勵(lì)，有時(shí)甚至只顧著利用而忽視了保護(hù)，對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)也遠(yuǎn)不如對(duì)其他私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)重視?！?9〕參見周漢華：《探索激勵(lì)相容的個(gè)人數(shù)據(jù)治理之道》，載《法學(xué)研究》2018年第2期。因此，網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全事宜需要導(dǎo)入政府規(guī)制。由于數(shù)據(jù)安全的系統(tǒng)性，即使是看似不涉及個(gè)人數(shù)據(jù)的企業(yè)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)，也有著風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的必要性?！?0〕市場機(jī)制能夠發(fā)揮的調(diào)節(jié)作用在關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供和互聯(lián)網(wǎng)信息這三個(gè)層面有不同表現(xiàn)，在不同類別的目標(biāo)所面臨的不同攻擊能力與偏好面前，市場機(jī)制能夠發(fā)揮的作用程度不一，政府規(guī)制也就有著不同程度的必要性。See Nathan Alexander Sales, “Regulating Cyber-Security”, 107 Nw. U. L. Rev. 1503, 1513-1516 （2013）.

當(dāng)然，若全部都加以保護(hù)，技術(shù)、經(jīng)濟(jì)上有很大難度，會(huì)產(chǎn)生很高的保護(hù)成本。因此，我國《個(gè)人信息保護(hù)法》對(duì)不同類別的個(gè)人信息，從最內(nèi)核的個(gè)人隱私信息，到個(gè)人敏感信息，再到最外圍的大數(shù)據(jù)意義上的非敏感個(gè)人信息，采取不同的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，將重點(diǎn)放在信息安全風(fēng)險(xiǎn)管理上?！?1〕參見周漢華：《探索激勵(lì)相容的個(gè)人數(shù)據(jù)治理之道》，載《法學(xué)研究》2018年第2期?！稊?shù)據(jù)安全法》也設(shè)定了分級(jí)分類的數(shù)據(jù)安全管理措施。數(shù)據(jù)處理風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制也使得個(gè)人信息保護(hù)的目的得以換一個(gè)角度實(shí)現(xiàn)，即著眼于規(guī)制個(gè)人信息處理風(fēng)險(xiǎn)，而不是保護(hù)個(gè)人對(duì)其個(gè)人信息的控制性權(quán)益?！?2〕參見王錫鋅：《個(gè)人信息權(quán)益的三層構(gòu)造及保護(hù)機(jī)制》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2021年第5期。

3. 數(shù)據(jù)自由有序流動(dòng)

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，權(quán)利控制機(jī)制可能導(dǎo)致程序的過度復(fù)雜化，不合理地增加信息控制者的成本，影響數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，最終損害社會(huì)的公共利益?！?3〕參見周漢華：《個(gè)人信息保護(hù)的法律定位》，載《法商研究》2020年第3期。在個(gè)人信息保護(hù)制度上，應(yīng)當(dāng)充分考慮個(gè)人信息保護(hù)與社會(huì)利用的平衡，將新聞報(bào)道、學(xué)術(shù)研究、檔案管理、統(tǒng)計(jì)分析、藝術(shù)表達(dá)和文學(xué)創(chuàng)作等納入合理使用范圍，以充分實(shí)現(xiàn)促進(jìn)信息流動(dòng)與利用的目的?！?4〕參見周漢華：《平行還是交叉——個(gè)人信息保護(hù)與隱私權(quán)的關(guān)系》，載《中外法學(xué)》2021年第5期?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》第13條第1款所規(guī)定的個(gè)人信息處理者處理個(gè)人信息的合法性基礎(chǔ)，已對(duì)此有一定程度的體現(xiàn)。

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在運(yùn)行中會(huì)形成某種數(shù)字“虹吸效應(yīng)”，即數(shù)據(jù)等要素的單向流動(dòng)。大型平臺(tái)的封閉，以及與其他平臺(tái)的互操作性降低，使得數(shù)據(jù)壟斷等問題引發(fā)人們的擔(dān)憂。〔65〕參見胡凌：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的兩種財(cái)產(chǎn)權(quán)：從要素到架構(gòu)》，載《中外法學(xué)》2021年第6期。國際上也普遍對(duì)此問題極為關(guān)切。如果對(duì)特定數(shù)據(jù)配置獨(dú)占性使用權(quán)，將不必要地排斥他人使用，限制公司之間的競爭，從而可能減少社會(huì)福利。〔66〕參見［德］塞巴斯蒂安·洛塞等編：《數(shù)據(jù)交易：法律·政策·工具》，曹博譯，上海人民出版社2021年版，第88-89頁。數(shù)據(jù)鎖定效應(yīng)和數(shù)據(jù)壟斷結(jié)構(gòu)對(duì)于數(shù)據(jù)公平獲取使用極為不利。因此，在制度設(shè)計(jì)上，需要考慮打破數(shù)據(jù)鎖定和避免數(shù)據(jù)壟斷。如果在數(shù)據(jù)上設(shè)置物權(quán)法上的財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)，就很可能加強(qiáng)資源鎖定效應(yīng)，不利于數(shù)據(jù)的流動(dòng)和共享。因此，有學(xué)者認(rèn)為，即使設(shè)定財(cái)產(chǎn)權(quán)，也應(yīng)當(dāng)在期限、權(quán)能等方面采取更為嚴(yán)格的限制?！?7〕參見鄭佳寧：《數(shù)據(jù)信息財(cái)產(chǎn)法律屬性探究》，載《東方法學(xué)》2021年第5期。數(shù)據(jù)分享存在各種現(xiàn)實(shí)因素的制約，尤其是當(dāng)政府或網(wǎng)絡(luò)企業(yè)的利益與數(shù)據(jù)開放形成沖突時(shí)，數(shù)據(jù)分享就不再是自然而然的了，它需要法律予以促進(jìn)和保障?！?8〕參見梅夏英：《企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)益原論：從財(cái)產(chǎn)到控制》，載《中外法學(xué)》2021年第5期。因此，需要在公法上作出規(guī)定，保障數(shù)據(jù)公平獲取使用，促進(jìn)數(shù)據(jù)自由、公平競爭和創(chuàng)新。

4. 數(shù)據(jù)價(jià)值公平分享

分配意義上的利益公平分享是一個(gè)社會(huì)公正問題。市場機(jī)制固然應(yīng)當(dāng)在資源配置和利益分配上起決定性作用，但是在市場機(jī)制不能有效調(diào)節(jié)的方面，政府規(guī)制有其正當(dāng)性和必要性。

數(shù)據(jù)之上的重疊利益和多元價(jià)值須在商業(yè)實(shí)踐中相互協(xié)調(diào)?！?9〕參見李謙：《法律如何處理數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)？——從數(shù)據(jù)庫到大數(shù)據(jù)》，載《法律和社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。研究者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)充分考慮平臺(tái)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的貢獻(xiàn)，對(duì)企業(yè)的合法利益加以保護(hù)，建立有效的數(shù)據(jù)共享和交易機(jī)制，形成規(guī)范不正當(dāng)競爭的商業(yè)秩序。〔70〕參見王磊：《個(gè)人數(shù)據(jù)商業(yè)化利用的利益沖突及其解決》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2021 年第5 期。企業(yè)在經(jīng)營活動(dòng)中獲取數(shù)據(jù)，根據(jù)其貢獻(xiàn)度分配產(chǎn)權(quán)?！?1〕參見趙磊：《數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)類型化的法律意義》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》 2021年第3期。但是，在初始意義上分析貢獻(xiàn)度，進(jìn)而相應(yīng)分配產(chǎn)權(quán)，這很困難。因此，平臺(tái)價(jià)值分享公平性確實(shí)是一個(gè)終極追問?！?2〕參見周漢華：《平行還是交叉——個(gè)人信息保護(hù)與隱私權(quán)的關(guān)系》，載《中外法學(xué)》2021年第5期。進(jìn)一步而言，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，對(duì)基于控制的數(shù)據(jù)處理所形成的一種利益關(guān)系，是否在法律上建立財(cái)產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系，需要考慮其是否符合數(shù)據(jù)價(jià)值邏輯和分配公正。〔73〕參見戴昕：《數(shù)據(jù)界權(quán)的關(guān)系進(jìn)路》，載《中外法學(xué)》2021年第6期。

因此，需要考慮多元利益和價(jià)值，在個(gè)人基本權(quán)利保護(hù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及數(shù)據(jù)利潤共享之間達(dá)成適當(dāng)?shù)钠胶??！?4〕參見季衛(wèi)東：《數(shù)據(jù)保護(hù)權(quán)的多維視角》，載《政治與法律》2021年第10期。來自個(gè)人數(shù)據(jù)主體合法權(quán)益、公共利益和社會(huì)福祉、信息社會(huì)和數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家數(shù)據(jù)安全等的不同特性，也會(huì)要求分類保護(hù)與多層限制?！?5〕參見汪厚冬：《個(gè)人數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)化的進(jìn)路研究》，載《行政法學(xué)研究》2021年第6期。

總之，市場邏輯無法完全解決要素獲得合理分配的機(jī)制，特別是當(dāng)市場可以被數(shù)字平臺(tái)系統(tǒng)地創(chuàng)設(shè)和控制的時(shí)候，如果不對(duì)相應(yīng)的社會(huì)機(jī)制進(jìn)行反哺和加強(qiáng)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)將是不可持續(xù)的。〔76〕參見胡凌：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的兩種財(cái)產(chǎn)權(quán)：從要素到架構(gòu)》，載《中外法學(xué)》2021年第6期。從另一個(gè)角度來說，除了要借助市場競爭機(jī)制和傳統(tǒng)私法規(guī)范約束平臺(tái)，還有必要引入公法原理及其價(jià)值要求，對(duì)平臺(tái)進(jìn)行適度干預(yù)?！?7〕參見劉權(quán)：《網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的公共性及其實(shí)現(xiàn)——以電商平臺(tái)的法律規(guī)制為視角》，載《法學(xué)研究》2020年第2期。至于公共數(shù)據(jù)的處理活動(dòng)，那就更不是市場機(jī)制可以單獨(dú)有效調(diào)節(jié)的了。

四、數(shù)據(jù)處理的雙重公法構(gòu)造

中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)于2021年12月印發(fā)的《“十四五”國家信息化規(guī)劃》明確提出，聚焦數(shù)據(jù)管理、共享開放、數(shù)據(jù)應(yīng)用、授權(quán)許可、安全和隱私保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面，探索多主體協(xié)同治理機(jī)制。我國的互聯(lián)網(wǎng)立法不斷完善，數(shù)據(jù)處理的雙重公法構(gòu)造逐漸形成。其中，第一重構(gòu)造是數(shù)據(jù)處理的規(guī)制體系，這是個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)的處理都被納入的規(guī)制體系；第二重構(gòu)造是公共數(shù)據(jù)的開放利用。

（一）數(shù)據(jù)處理的規(guī)制體系

針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)失范行為的多樣性，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)針對(duì)相關(guān)領(lǐng)域法律介入的必要性有選擇地進(jìn)行立法。〔78〕參見梅夏英：《虛擬財(cái)產(chǎn)的范疇界定和民法保護(hù)模式》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第5期。數(shù)據(jù)處理的規(guī)制體系，至少應(yīng)當(dāng)包括數(shù)據(jù)處理風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制和數(shù)據(jù)處理行為規(guī)制。這實(shí)際上是建構(gòu)一個(gè)數(shù)據(jù)控制和處理秩序，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)相應(yīng)保護(hù)數(shù)據(jù)利用權(quán)益。

1. 數(shù)據(jù)處理風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制

數(shù)據(jù)處理風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是保持和促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的基礎(chǔ)機(jī)制，也是數(shù)據(jù)處理秩序的基本組成部分。目前，我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》建構(gòu)了數(shù)據(jù)處理風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的基本架構(gòu)?！?9〕關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全，特別是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的規(guī)制問題，參見陳越峰：《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的合作治理》，載《法學(xué)研究》2018年第6期。法律保護(hù)個(gè)人信息的目的在于防范相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)個(gè)人信息在具體場景中的合理流通。這需要采取公法框架進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，以保護(hù)個(gè)人信息?！?0〕參見丁曉東：《個(gè)人信息私法保護(hù)的困境與出路》，載《法學(xué)研究》2018年第6期。由于存在信息和風(fēng)險(xiǎn)防控能力的不對(duì)稱，個(gè)人很難自行判斷個(gè)人數(shù)據(jù)信息是否用于正當(dāng)目的，因此也需要導(dǎo)入政府規(guī)制?！?1〕參見吳偉光：《大數(shù)據(jù)技術(shù)下個(gè)人數(shù)據(jù)信息私權(quán)保護(hù)論批判》，載《政治與法律》2016年第7期。

與作為具體人格權(quán)的隱私權(quán)受到侵害相比，侵害個(gè)人信息可能造成的是一種綜合侵害，前者主要是精神損害，是無法與后者等量齊觀的。因此，需要基于系統(tǒng)治理原則，更多發(fā)揮政府執(zhí)法與監(jiān)管的作用，通過公法執(zhí)法機(jī)制彌補(bǔ)私法執(zhí)法的不足，并從合規(guī)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防角度設(shè)計(jì)制度，從根源上預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。〔82〕參見周漢華：《平行還是交叉——個(gè)人信息保護(hù)與隱私權(quán)的關(guān)系》，載《中外法學(xué)》2021年第5期。

因此，在數(shù)字時(shí)代，國家不僅應(yīng)履行尊重私人生活、避免干預(yù)個(gè)人安寧的消極義務(wù)，還應(yīng)通過積極保護(hù)措施，防范、削減數(shù)據(jù)處理風(fēng)險(xiǎn)?！?3〕參見王錫鋅：《個(gè)人信息國家保護(hù)義務(wù)及展開》，載《中國法學(xué)》2021年第1期。知情、決定、查詢、復(fù)制、更正、攜帶、刪除等工具性權(quán)利的配置，〔84〕參見王錫鋅、彭錞：《個(gè)人信息保護(hù)法律體系的憲法基礎(chǔ)》，載《清華法學(xué)》2021年第3期。有助于數(shù)據(jù)處理風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。實(shí)際上，私法角度的研究也認(rèn)同自然人對(duì)個(gè)人信息只享有應(yīng)受法律保護(hù)的利益，即自然人享有的防止因個(gè)人信息被非法收集、泄露、買賣或利用進(jìn)而導(dǎo)致人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭受侵害或人格尊嚴(yán)、個(gè)人自由受到損害的利益?！?5〕參見程嘯：《民法典編纂視野下的個(gè)人信息保護(hù)》，載《中國法學(xué)》2019年第4期。

我國《數(shù)據(jù)安全法》則建立了數(shù)據(jù)分類分級(jí)保護(hù)制度，數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、報(bào)告、信息共享、監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，數(shù)據(jù)安全應(yīng)急處置機(jī)制和數(shù)據(jù)安全審查制度等重要制度?！稊?shù)據(jù)安全法》還進(jìn)一步規(guī)定了數(shù)據(jù)處理者的數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)，具體包括：采取措施保障數(shù)據(jù)安全，重要數(shù)據(jù)處理者明確數(shù)據(jù)安全負(fù)責(zé)人和管理機(jī)構(gòu)；實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全缺陷、漏洞等風(fēng)險(xiǎn)后采取補(bǔ)救措施；數(shù)據(jù)安全事件處置及告知用戶與報(bào)告主管部門；重要數(shù)據(jù)處理者的數(shù)據(jù)處理活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與報(bào)告；重要數(shù)據(jù)出境安全管理等?！渡虾Ｊ袛?shù)據(jù)條例》等地方性法規(guī)則根據(jù)對(duì)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)的深化作了進(jìn)一步的具體規(guī)定，為防范風(fēng)險(xiǎn)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營應(yīng)當(dāng)基于平臺(tái)進(jìn)行可控開發(fā)。

2. 數(shù)據(jù)處理行為規(guī)制

為促進(jìn)數(shù)字平臺(tái)的公平競爭，需要通過公共機(jī)構(gòu)的外部力量重新規(guī)制市場各類核心機(jī)制（如定價(jià)、流通、信用、支付等）?！?6〕參見胡凌：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的兩種財(cái)產(chǎn)權(quán)：從要素到架構(gòu)》，載《中外法學(xué)》2021年第6期。例如，國家部委要求即時(shí)通信軟件解除屏蔽，要求平臺(tái)企業(yè)不得利用技術(shù)手段實(shí)施系統(tǒng)封閉，〔87〕參見柯錦雄：《解除鏈接屏蔽讓互聯(lián)網(wǎng)真正互聯(lián)互通》，載《中國青年報(bào)》2021年9月15日第2版。其目的就在于促進(jìn)數(shù)據(jù)流通和公平競爭，著眼點(diǎn)為流量和數(shù)據(jù)。

《上海市數(shù)據(jù)條例》第52條第2款規(guī)定，市場主體對(duì)數(shù)據(jù)的使用應(yīng)當(dāng)遵守反壟斷、反不正當(dāng)競爭、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等法律、法規(guī)的規(guī)定。《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》更是以三個(gè)條文對(duì)公平競爭作出了系統(tǒng)規(guī)定，包括不得以非法獲取數(shù)據(jù)等行為侵害其他市場主體合法權(quán)益；不得利用數(shù)據(jù)分析，對(duì)交易條件相同的交易相對(duì)人實(shí)施差別待遇；不得通過達(dá)成壟斷協(xié)議、濫用在數(shù)據(jù)要素市場的支配地位、違法實(shí)施經(jīng)營者集中等方式，排除、限制競爭等。

前文述及的個(gè)人信息主體的工具性權(quán)利，尤其是個(gè)人數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)，在促進(jìn)公平競爭上也有重要意義，有學(xué)者指出它可能是重新連接起互聯(lián)互通的互聯(lián)網(wǎng)世界的“一葉扁舟”?！?8〕參見汪慶華：《數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)、法律效果與中國化》，載《中國法律評(píng)論》2021年第3期。

當(dāng)然，數(shù)據(jù)處理活動(dòng)中的具體行為是否屬于不正當(dāng)競爭行為，需要在解釋論上作具體分析。比如數(shù)據(jù)爬取行為的合法性問題，有的研究者認(rèn)為，爬取方有基于數(shù)據(jù)自由流通的數(shù)據(jù)訪問權(quán)，爬取企業(yè)數(shù)據(jù)的正當(dāng)性邊界需要權(quán)衡規(guī)范：爬取方未侵害計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全、數(shù)據(jù)安全、著作權(quán)、商業(yè)秘密、數(shù)據(jù)收益（競爭性財(cái)產(chǎn)收益），且并未實(shí)質(zhì)性地取代被爬取方的數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)的，則允許爬?。贿^度爬取、用于與被爬取方競爭的目的，則需要進(jìn)行個(gè)案權(quán)衡?！?9〕參見許可：《數(shù)據(jù)爬取的正當(dāng)性及其邊界》，載《中國法學(xué)》2021年第3期。這涉及數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域特定市場參與者，特別是初創(chuàng)企業(yè)、供應(yīng)商等，公平獲取使用數(shù)據(jù)的問題，是不可忽視的促進(jìn)公平競爭和創(chuàng)新的另一個(gè)重要價(jià)值維度。

對(duì)數(shù)據(jù)處理行為的規(guī)制，與算法規(guī)制也緊密關(guān)聯(lián)。個(gè)人數(shù)據(jù)濫用在數(shù)據(jù)服務(wù)場景中體現(xiàn)為通過算法不當(dāng)分析數(shù)據(jù)主體的行為?！?0〕參見王磊：《個(gè)人數(shù)據(jù)商業(yè)化利用的利益沖突及其解決》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2021 年第5 期。因此，也有研究認(rèn)為，通過對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)利生產(chǎn)機(jī)制的考察發(fā)現(xiàn)，算法在數(shù)據(jù)價(jià)值與數(shù)據(jù)權(quán)利的形成中處于核心地位，因此可通過算法規(guī)制反向?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)確權(quán)?！?1〕參見韓旭至：《數(shù)據(jù)確權(quán)的困境及破解之道》，載《東方法學(xué)》2020年第1期。

值得充分關(guān)注的還有作為要素市場化配置機(jī)制的數(shù)據(jù)交易所?！渡虾Ｊ袛?shù)據(jù)條例》第53條第1款規(guī)定，數(shù)據(jù)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)為數(shù)據(jù)交易提供數(shù)據(jù)資產(chǎn)、數(shù)據(jù)合規(guī)性、數(shù)據(jù)質(zhì)量等第三方評(píng)估以及交易撮合、交易代理、專業(yè)咨詢、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)、數(shù)據(jù)交付等專業(yè)服務(wù)。條例堅(jiān)持了市場原則，規(guī)定數(shù)據(jù)交易市場主體可以通過依法設(shè)立的數(shù)據(jù)交易所進(jìn)行數(shù)據(jù)交易，也可以依法自行交易；從事數(shù)據(jù)交易活動(dòng)的市場主體可以依法自主定價(jià)。有研究者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)交易合同本質(zhì)上不是民法上的買賣合同，而是一種數(shù)據(jù)服務(wù)合同，數(shù)據(jù)控制者為對(duì)方提供數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)交易的核心內(nèi)容。〔92〕參見梅夏英：《數(shù)據(jù)的法律屬性及其民法定位》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2016年第9期。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的商業(yè)實(shí)踐中，圍繞數(shù)據(jù)展開的交易豐富而復(fù)雜，例如，采取數(shù)據(jù)共享的形式以數(shù)據(jù)換數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)與流量的交換等。進(jìn)入數(shù)據(jù)交易所進(jìn)行交易，提供一種新的交易平臺(tái)，有助于數(shù)據(jù)要素市場的形成和豐富，也有利于促進(jìn)數(shù)據(jù)合規(guī)。

條例關(guān)于浦東新區(qū)數(shù)據(jù)改革的特別規(guī)定，鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場主體依法通過數(shù)據(jù)交易所進(jìn)行交易，要求數(shù)據(jù)交易所依法組織和監(jiān)管數(shù)據(jù)交易，制定數(shù)據(jù)交易規(guī)則和其他有關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)則，探索建立分類分層的新型數(shù)據(jù)綜合交易機(jī)制，組織對(duì)數(shù)據(jù)交易進(jìn)行合規(guī)性審查、登記清算、信息披露，確保數(shù)據(jù)交易公平有序、安全可控、全程可追溯。數(shù)據(jù)交易所的機(jī)制有利于形成公平的標(biāo)準(zhǔn)合同。這有助于引導(dǎo)、規(guī)范和調(diào)整關(guān)于數(shù)據(jù)處理和交易的各種格式合同，逐漸形成通行的數(shù)據(jù)交易規(guī)則。數(shù)據(jù)交易所的創(chuàng)制，是試圖通過獨(dú)立的、中立的、可信任的第三方機(jī)構(gòu)、平臺(tái)或者交換機(jī)制以及相應(yīng)的法律制度安排，確保數(shù)據(jù)交易安全，促進(jìn)數(shù)據(jù)交易和流通?！?3〕參見季衛(wèi)東：《數(shù)據(jù)保護(hù)權(quán)的多維視角》，載《政治與法律》2021年第10期。

（二）公共數(shù)據(jù)的開放利用

隨著互聯(lián)網(wǎng)政府服務(wù)的廣泛應(yīng)用，數(shù)字政府建設(shè)走向深入，政府不再只是數(shù)據(jù)處理的規(guī)制者，政府乃至國家機(jī)關(guān)也成為最大的個(gè)人信息控制和處理者。因此，在數(shù)據(jù)處理的公法構(gòu)造中，公共數(shù)據(jù)的共享開放和開發(fā)利用成為另一重調(diào)整對(duì)象。

1. 公共數(shù)據(jù)的共享開放

公共數(shù)據(jù)開放的本質(zhì)是政府提供的一項(xiàng)公共服務(wù)，其目的在于促進(jìn)社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)的自由利用?！?4〕參見鄭磊：《開放不等于公開、共享和交易：政府?dāng)?shù)據(jù)開放與相近概念的界定與辨析》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2018年第9期。2017年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會(huì)議提出要“推進(jìn)公共信息資源開放”，為此中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)改委和工信部聯(lián)合印發(fā)了《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》，確定在多個(gè)城市開展公共信息資源開放試點(diǎn)。其后，政府?dāng)?shù)據(jù)開放采取了專門立法的模式?！?5〕參見肖衛(wèi)兵：《論我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法模式》，載《當(dāng)代法學(xué)》2017年第3期。

在《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》等地方立法中，“數(shù)據(jù)共享”是在政府內(nèi)部進(jìn)行的，即“行政機(jī)關(guān)因履行職責(zé)需要使用其他行政機(jī)關(guān)的政府?dāng)?shù)據(jù)或者為其他行政機(jī)關(guān)提供政府?dāng)?shù)據(jù)的行為”； “數(shù)據(jù)開放”則是政府面向外部社會(huì)進(jìn)行的，即“行政機(jī)關(guān)面向公民、法人和其他組織提供政府?dāng)?shù)據(jù)的行為”。公共數(shù)據(jù)共享，屬于內(nèi)部行政，公法對(duì)其調(diào)整有助于打破公共數(shù)據(jù)“煙囪”，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的流通和利用，提升公共管理和公共服務(wù)的水平。

公共數(shù)據(jù)開放是一項(xiàng)具有普惠意義的數(shù)據(jù)利用制度?！渡虾Ｊ泄矓?shù)據(jù)開放暫行辦法》等諸多政府規(guī)章進(jìn)一步將公共數(shù)據(jù)開放明確為：公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在公共數(shù)據(jù)范圍內(nèi)，面向社會(huì)提供具備原始性、可機(jī)器讀取、可供社會(huì)化再利用的數(shù)據(jù)集的公共服務(wù)?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》等地方性法規(guī)、規(guī)章都明文規(guī)定，依照法律、法規(guī)規(guī)定開放公共數(shù)據(jù)，不得收取任何費(fèi)用。

無論是否進(jìn)行公共數(shù)據(jù)界權(quán)，無論政府是否就數(shù)據(jù)直接享有財(cái)產(chǎn)權(quán)益，政府等公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)都通過收集、歸集、共享等數(shù)據(jù)處理活動(dòng)成為了數(shù)據(jù)控制者，從而基于控制而進(jìn)行公共數(shù)據(jù)開放。公共數(shù)據(jù)開放的目的在于保障每一個(gè)市場主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的平等、公平和普惠的獲取和利用，有著制度上的正當(dāng)性。

但是，作為政府義務(wù)的公共數(shù)據(jù)開放的實(shí)施情況并不十分樂觀。研究者在2015年的研究顯示，公共數(shù)據(jù)開放實(shí)踐存在六個(gè)方面的問題，包括數(shù)據(jù)量少、價(jià)值低、可機(jī)讀比例低；開放的多為靜態(tài)數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議條款含糊；缺乏便捷的數(shù)據(jù)獲取渠道；缺乏高質(zhì)量的數(shù)據(jù)應(yīng)用；缺乏便捷、及時(shí)、有效、公開的互動(dòng)交流等?！?6〕參見鄭磊、高豐：《中國開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)研究：框架、現(xiàn)狀與建議》，載《電子政務(wù)》2015年第7期。有學(xué)者以“云上貴州”為例分析認(rèn)為，政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)過程中存在的共性問題由多因素交織而成：一是歷史遺留與技術(shù)現(xiàn)狀交織而成的標(biāo)準(zhǔn)化困境；二是部門差異和數(shù)字紅利交織而成的共享困境；三是商業(yè)化和公共性交織而成的發(fā)展困境；四是對(duì)內(nèi)職能和外部治理交織而成的流程再造困境?！?7〕參見周雅頌：《數(shù)字政府建設(shè)：現(xiàn)狀、困境及對(duì)策——以“云上貴州”政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)為例》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期。

目前來看，問題突出表現(xiàn)為以下三點(diǎn)：（1）政府部門因只承擔(dān)責(zé)任、沒有收益，因而沒有推動(dòng)開放的充分動(dòng)力；（2）數(shù)據(jù)很專業(yè)，公眾使用有專業(yè)門檻，由于缺少數(shù)據(jù)服務(wù)商，中間鏈條斷裂，因此申請(qǐng)開放并不十分活躍；（3）公共數(shù)據(jù)開放需要成本，需要大量的資金投入。有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)據(jù)開放是代價(jià)高昂的勞動(dòng)密集型活動(dòng)。〔98〕參見周雅頌：《數(shù)字政府建設(shè)：現(xiàn)狀、困境及對(duì)策——以“云上貴州”政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)為例》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期。公共數(shù)據(jù)開放經(jīng)歷了從政府部門間流通到數(shù)據(jù)對(duì)外開放的躍遷，與此同時(shí)產(chǎn)生的新問題也亟待解決。

2. 公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用

總體來看，公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用與公共數(shù)據(jù)開放，應(yīng)當(dāng)屬于并行不悖的制度體系。公共數(shù)據(jù)開放為社會(huì)利用“原始數(shù)據(jù)”打開通道，但“原始數(shù)據(jù)”形態(tài)大大限制了可開放的數(shù)據(jù)范圍，而開發(fā)利用可將“原始數(shù)據(jù)”形態(tài)轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)產(chǎn)品、數(shù)據(jù)服務(wù)形態(tài)，再被社會(huì)直接或者間接利用，降低了數(shù)據(jù)利用方式的敏感性，能夠極大提升數(shù)據(jù)要素的價(jià)值空間。公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營，既可以被理解為一種數(shù)據(jù)開發(fā)利用活動(dòng)，也應(yīng)當(dāng)是一種特殊的公共數(shù)據(jù)開放活動(dòng)。它的提出目的在于解決公共數(shù)據(jù)開放制度存在的問題，也是為了促進(jìn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

盡管單獨(dú)來看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度的正當(dāng)性和合法性能夠證成，〔99〕參見齊英程：《作為公物的公共數(shù)據(jù)資源之使用規(guī)則構(gòu)建》，載《行政法學(xué)研究》2021年第5期。但是，在實(shí)際運(yùn)作中，公共數(shù)據(jù)開放和授權(quán)運(yùn)營容易產(chǎn)生角色沖突?！?00〕參見蘇成慧：《論可交易數(shù)據(jù)的限定》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第5期。有學(xué)者認(rèn)為，為了避免政府角色混同和職能交錯(cuò)可能給公共利益帶來的損害，防止公共數(shù)據(jù)商業(yè)化運(yùn)營對(duì)公共數(shù)據(jù)開放造成弱化，這兩種職能應(yīng)分開，由不同主體負(fù)責(zé)，適用不同的考核機(jī)制?！?01〕參見李海敏：《我國政府?dāng)?shù)據(jù)的法律屬性與開放之道》，載《行政法學(xué)研究》2020年第6期。因此，即使作為公共數(shù)據(jù)開放的一種特殊形式，公共數(shù)據(jù)開放和授權(quán)運(yùn)營的職能也應(yīng)當(dāng)分開。

各地的地方性法規(guī)和規(guī)章對(duì)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用進(jìn)行了探索性的規(guī)定，特別是在政府和社會(huì)資本合作開發(fā)利用的方式上。例如，《上海市數(shù)據(jù)條例》專章規(guī)定了公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營制度。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度的設(shè)計(jì)中，市場主體通過授權(quán)運(yùn)營取得的并不是公共數(shù)據(jù)開發(fā)活動(dòng)的資質(zhì)、資格，而是特定公共資源的使用權(quán)。因此，其性質(zhì)不是一般許可。由于數(shù)據(jù)不具有競爭性和排他性，授權(quán)運(yùn)營也不屬于有限資源的分配活動(dòng)，其性質(zhì)也不屬于必須設(shè)定特許的活動(dòng)。

公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營，應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍、方式、程序、績效評(píng)估、退出等方面形成完整的機(jī)制。其范圍則不應(yīng)限于“有條件開放”數(shù)據(jù)。政府部門基于授權(quán)運(yùn)營協(xié)議，可以對(duì)履行情況、運(yùn)營績效、運(yùn)營行為實(shí)施持續(xù)的事中監(jiān)管和階段性評(píng)估、評(píng)價(jià)，適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整權(quán)利義務(wù)設(shè)施，采取限期整改、撤回授權(quán)等必要手段以達(dá)成良好的授權(quán)運(yùn)營績效，也可以適時(shí)引入新的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營服務(wù)商，有效避免“數(shù)據(jù)壟斷”，促進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的市場競爭，提升供給水平。

公共數(shù)據(jù)開放和利用，以提供數(shù)據(jù)公共服務(wù)的方式推動(dòng)了數(shù)據(jù)的自由有序流動(dòng)和數(shù)據(jù)價(jià)值的公平分享，是一種有益的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益價(jià)值發(fā)現(xiàn)、分配和促進(jìn)的公法機(jī)制。

五、結(jié)語：促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的有序流動(dòng)

數(shù)據(jù)界權(quán)的內(nèi)部構(gòu)造呈現(xiàn)出類似光譜的多維分析與結(jié)論，數(shù)據(jù)界權(quán)的外部基礎(chǔ)并不堅(jiān)實(shí)，從是否更有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度進(jìn)行分析，很難得出數(shù)據(jù)確權(quán)可以通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)促進(jìn)數(shù)據(jù)生成、促進(jìn)數(shù)據(jù)使用與交易的結(jié)論。數(shù)字經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的實(shí)際情形是平臺(tái)基于控制的數(shù)據(jù)處理，調(diào)整數(shù)據(jù)處理利益關(guān)系的基本法律規(guī)范是侵權(quán)責(zé)任法、合同法和反不正當(dāng)競爭法。

然而，無論是否就數(shù)據(jù)要素進(jìn)行確權(quán)，進(jìn)而確立數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，市場的有效運(yùn)作都需要通過公法構(gòu)造的支撐和規(guī)制加以實(shí)現(xiàn)，其目的在于平衡平臺(tái)、其他市場主體和個(gè)人之間的不對(duì)稱關(guān)系，規(guī)制數(shù)據(jù)處理風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)數(shù)據(jù)自由有序流動(dòng)，以及推動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值公平分享。

數(shù)據(jù)處理有著雙重公法構(gòu)造。第一重構(gòu)造是數(shù)據(jù)處理的規(guī)制體系，具體包括數(shù)據(jù)處理風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制和數(shù)據(jù)處理行為規(guī)制。前者在《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》上系統(tǒng)建構(gòu)，后者則包括公平競爭規(guī)制、算法規(guī)制和數(shù)據(jù)交易規(guī)制等。第二重構(gòu)造是公共數(shù)據(jù)的開放利用。公共數(shù)據(jù)開放的本質(zhì)是公共服務(wù)，其目的在于促進(jìn)社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)的平等、公平、普惠的獲取和利用。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的性質(zhì)不是一般許可，也不屬于必須設(shè)定特許的活動(dòng)。政府部門需要基于授權(quán)運(yùn)營協(xié)議對(duì)運(yùn)營行為進(jìn)行事中事后監(jiān)管、對(duì)運(yùn)營績效進(jìn)行評(píng)估評(píng)價(jià)。盡管單獨(dú)來看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度的正當(dāng)性和合法性能夠證成，但也需要避免政府角色混同和職能交錯(cuò)可能給公共利益帶來的損害，防止公共數(shù)據(jù)商業(yè)化運(yùn)營弱化公共數(shù)據(jù)開放。

數(shù)據(jù)處理的雙重公法構(gòu)造或許可以幫助我們?cè)诜ㄕ呱铣綌?shù)據(jù)界權(quán)，保障和推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府持續(xù)發(fā)展。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府的深入發(fā)展，商業(yè)實(shí)踐、公共管理與服務(wù)的模式在探索和競爭中逐漸定型，數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的構(gòu)造或許可以逐步得到厘定。