馬懷德

在人類歷史上，各國人民都在努力探索適合本國國情的國家治理方式，致力于提高人民生活水平，維護社會長治久安，推動國家繁榮富強。經(jīng)過漫長的艱辛探索，法治逐漸成為國際社會普遍認可的國家治理方式，也是人類文明的重要標(biāo)志。中華人民共和國成立以來，中國共產(chǎn)黨團結(jié)帶領(lǐng)中國人民開辟中國特色社會主義道路，并在長期實踐探索中逐步形成中國特色社會主義制度，我國國家治理體系和治理能力就是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨進一步深刻總結(jié)推進法治建設(shè)的經(jīng)驗與做法，將全面依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，推動中國特色社會主義制度更加完善、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高，并圍繞法治與國家治理之間的關(guān)系，創(chuàng)造性地提出了“在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大理論命題。為解讀這一命題的基本內(nèi)涵及其當(dāng)代意義，我們需要探討：法治為什么會成為治國理政的基本方式？法治體系在國家治理體系中處于什么地位？國家治理體系由哪些要素構(gòu)成？如何在法治軌道上完善國家治理體系？國家治理能力由哪些要素構(gòu)成？如何在法治軌道上提高國家治理能力？本文將以國家治理體系和國家治理能力的界分為基本邏輯，嘗試對上述問題進行梳理，構(gòu)建法治和國家治理之間的基本分析框架。

一、命題提出的背景和基本內(nèi)涵

隨著全面依法治國被納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，我國社會主義法治國家建設(shè)加速推進，法治對全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的保障作用日益凸顯。在黨的十八屆四中全會上，習(xí)近平總書記首次明確提出“在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大理論命題。在中央全面依法治國工作會議上，習(xí)近平總書記進一步把“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面依法治國的重大戰(zhàn)略任務(wù)加以部署，該命題也成為習(xí)近平法治思想的核心要義之一。在中央全面依法治國委員會第三次會議上，習(xí)近平總書記在講話中又提出“堅持全面依法治國，夯實中國之治的制度根基”。習(xí)近平總書記圍繞法治與國家治理這對范疇的系列重要論述，深刻揭示出兩者之間息息相關(guān)的內(nèi)在邏輯以及法治對于實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重大意義。

“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！瓏抑卫眢w系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能?！雹佟读?xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社2014 年，第91 頁。法治是國家治理體系的依托，是國家治理能力的體現(xiàn)，是國家治理效能的保證。無論是國家治理體系的完善，還是國家治理能力的提升，法治都扮演著“軌道”角色，即發(fā)揮著規(guī)范、引領(lǐng)和保障作用。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記基于在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略思想，深刻闡釋了依法治國與國家治理的關(guān)系、法治體系與國家治理體系的關(guān)系、依法執(zhí)政和依法行政與國家治理能力的關(guān)系、國家治理法治化與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系等一系列重大理論問題，提出了立法、執(zhí)法、司法、守法、法治人才培養(yǎng)等方面的重大部署，夯實了中國之治的制度根基。

第一，法治是人類文明的重要成果。習(xí)近平總書記指出：“法治是人類政治文明的重要成果，是現(xiàn)代社會治理的基本手段?！雹诹?xí)近平：《堅持合作創(chuàng)新法治共贏 攜手開展全球安全治理——在國際刑警組織第八十六屆全體大會開幕式上的主旨演講》，《人民日報》2017 年 9 月 27 日，第 2 版?！胺ㄖ魏腿酥螁栴}是人類政治文明史上的一個基本問題，也是各國在實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中必須面對和解決的一個重大問題。綜觀世界近現(xiàn)代史，凡是順利實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，沒有一個不是較好解決了法治和人治問題的。相反，一些國家雖然也一度實現(xiàn)快速發(fā)展，但并沒有順利邁進現(xiàn)代化的門檻，而是陷入這樣或那樣的‘陷阱’，出現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展停滯甚至倒退的局面。后一種情況很大程度上與法治不彰有關(guān)。”③中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社2015 年，第12 頁。法治既是現(xiàn)代文明的重要成果，又是現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志，是保障公民權(quán)利自由、維護社會和諧穩(wěn)定、促進社會公平正義、確保國家長治久安的最可靠方式。治國理政須臾離不開法治，法治化既是現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也是現(xiàn)代化的必由之路。

第二，全面依法治國是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”④中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第3 頁。法治的精髓是良法善治，國家治理法治化最終也體現(xiàn)為國家制定良好的法律并得到普遍的有效實施。法治對國家治理體系起著規(guī)范、引領(lǐng)和保障作用，只有在法治軌道上，國家治理體系才能越來越科學(xué)，越來越成熟，越來越定型，越來越向現(xiàn)代化邁進。因此，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要高度重視法治問題，在立法、執(zhí)法、司法、守法等方面采取有力措施全面推進依法治國，加快建設(shè)社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，為堅持和發(fā)展中國特色社會主義制度，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力法治保障。

法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩?！靶≈侵问?，中智治人，大智立法。治理一個國家、一個社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩?！雹葜泄仓醒胛墨I研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第12 頁。法律制度是中國特色社會主義制度的重要內(nèi)容和法律體現(xiàn)，它以法律規(guī)范的形式凝聚民意共識、確認國家制度、維護社會秩序，并以國家強制力保障中國特色社會主義制度有效運轉(zhuǎn)實施。我國是一個有著14 億多人口的大國，我們黨在這樣一個大國執(zhí)政，要保證國家統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一，需要秉持法律這個準(zhǔn)繩、用好法治這個方式。要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，必須發(fā)揮好法治的規(guī)范、引領(lǐng)和保障作用。

法治保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性。法治體系提供了作為治理依據(jù)的系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、統(tǒng)一有序、穩(wěn)定權(quán)威的法律規(guī)范體系，并擁有一套關(guān)于不同位階法律規(guī)范適用的法律實施技術(shù)，保障法律實施與規(guī)范權(quán)力運行的法治實施體系、法治保障體系和法治監(jiān)督體系，以及系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)體系。作為國家治理體系的重要組成部分，法治體系自身的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性凸顯了國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性。同時，只有全面推進依法治國，才能實現(xiàn)法治體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性，才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性，最大限度凝聚社會共識。

法治為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供根本性、全局性、長期性的制度保障?！巴七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅持依法治國，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供根本性、全局性、長期性的制度保障。”①中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第12—13 頁。我國憲法和法律確認了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，確認了黨在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心地位，規(guī)定了人民當(dāng)家作主的根本政治制度，規(guī)定了以馬克思主義為指導(dǎo)的意識形態(tài)根本制度，規(guī)定了中國特色社會主義各項基本制度和重要制度，為黨和國家事業(yè)發(fā)展以及國家治理提供了最基本最穩(wěn)定最可靠的制度保障。

第三，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的重要作用。法治是治國理政的基本方式，法治體系是國家治理體系的骨干工程。要堅持和完善中國特色社會主義法治體系，通過充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的作用，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成治理效能，全面提高國家治理能力。

法治對于國家治理體系具有“固根本”的規(guī)范作用。中華人民共和國成立70 多年來，黨和國家厲行法治，我國憲法法律確認和鞏固了國家根本制度、基本制度、重要制度，具體包括社會主義制度、中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、社會主義基本經(jīng)濟制度等，并運用國家強制力保證實施，它們構(gòu)成了“中國之治”的制度根基，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供了根本性、全局性、長期性的制度保障。通過法治“固根本”“強根基”，保障國家治理體系的根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，要著力提高依法治國和依法執(zhí)政能力。

法治對于全社會成員的行為具有“穩(wěn)預(yù)期”的引導(dǎo)作用。法律規(guī)范是規(guī)定權(quán)利和義務(wù)的社會規(guī)范，通過“條件假定+行為模式+法律后果”的邏輯結(jié)構(gòu)，對各類行為的要求和后果作出明確規(guī)定，確定哪些行為是允許的，哪些行為是禁止的，并明確不同行為的法律后果，從而影響社會成員的行為動機，穩(wěn)定社會成員的行為預(yù)期，引導(dǎo)社會成員作出正確的合法選擇。法治意味著國家制定良好的法律獲得全社會普遍的遵守。實行法治，通過確立和實施穩(wěn)定、公開、明確的法律規(guī)范與行為準(zhǔn)則，能夠為全社會成員基于穩(wěn)定、合理、正當(dāng)?shù)念A(yù)期對各種關(guān)系和行為進行判斷并作出選擇提供指引，有利于全社會穩(wěn)定預(yù)期、提振信心，實現(xiàn)安定有序。

法治對于國家和社會發(fā)展具有“利長遠”的保障作用。“我們提出全面推進依法治國，堅定不移厲行法治，一個重要意圖就是為子孫萬代計、為長遠發(fā)展謀?！雹谥泄仓醒胛墨I研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第12—13 頁。中外歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)都表明，法治興則國家興，法治衰則國家亂。我國社會主義法治凝聚著我們黨治國理政的理論成果和實踐經(jīng)驗，凝聚著中華民族治理國家的智慧和人類制度文明的精髓，是制度之治最基本最穩(wěn)定最可靠的保障，有利于鞏固黨的執(zhí)政地位，改善黨的執(zhí)政方式，提高黨的執(zhí)政能力。厲行法治，能夠為人民安居樂業(yè)、社會和諧穩(wěn)定、黨和國家長治久安提供根本性、全局性、長期性的制度保障。

二、法治體系是國家治理體系的骨干工程

習(xí)近平總書記強調(diào)：“法治體系是國家治理體系的骨干工程。必須加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。”③習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社2020 年，第112 頁。法治體系蘊含國家治理體系的所有要素，是國家治理體系成熟定型的重要標(biāo)志，也在國家治理體系中發(fā)揮主要作用。法治體系構(gòu)成國家治理體系的骨干工程。

法治體系蘊含國家治理體系的所有要素。一般而言，國家治理體系是由治理國家的各項制度執(zhí)行的主體、方式、程序、效果等要素構(gòu)成的系統(tǒng)。中國特色社會主義法治體系包含五個部分：一是完備的法律規(guī)范體系，二是高效的法治實施體系，三是嚴密的法治監(jiān)督體系，四是有力的法治保障體系，五是完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。這五個方面涉及制度執(zhí)行的主體、方式、程序、效果等內(nèi)容，蘊含國家治理體系的所有要素，是法治體系在國家治理體系中發(fā)揮主要作用的邏輯前提。要素不全的體系無法發(fā)揮主要作用，更不可能成為國家治理體系的骨干工程。

法治體系是國家治理體系成熟定型的重要標(biāo)志。習(xí)近平總書記指出：“今天，擺在我們面前的一項重大歷史任務(wù)，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系?！雹佟读?xí)近平談治國理政》，第104—105 頁。黨的十九大報告指出，從2020 年到2035 年，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。從2035 年到21 世紀中葉，在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，再奮斗15 年，把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。到那時，就能全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從制度特性來看，法治體系是國家治理體系走向成熟定型的重要標(biāo)志。中國特色社會主義法治體系是中國特色社會主義制度的法律表現(xiàn)形式。法治體系通過成熟定型的制度體系，為國家治理體系現(xiàn)代化提供更完備、更穩(wěn)定、更管用的根本保障。

法治體系在國家治理體系中發(fā)揮主要作用?！皩嵺`證明，通過憲法法律確認和鞏固國家根本制度、基本制度、重要制度，并運用國家強制力保證實施，保障了國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性?！雹诹?xí)近平：《論堅持全面依法治國》，第272 頁。法治體系是中國特色社會主義制度的重要內(nèi)容，作為制度之治的根本保障，也對其他國家制度發(fā)揮規(guī)范、引領(lǐng)和保障作用，在國家治理體系中起著固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的重要作用，為中國特色社會主義制度行穩(wěn)致遠保駕護航，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化強本固基。特別是我國憲法作為國家的根本法，作為治國安邦的總章程，規(guī)定了中國特色社會主義各項根本制度、基本制度和重要制度，為國家治理提供了最基本最穩(wěn)定最可靠的制度保障。

三、國家治理體系的構(gòu)成

國家治理體系是一個國家制度的集中體現(xiàn)?！皣抑卫眢w系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！雹邸读?xí)近平談治國理政》，第91 頁。從不同的維度來看，國家治理體系包含不同的制度要素。

從制度內(nèi)容來看，國家治理體系包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機制和制度安排。黨的十九屆四中全會《決定》對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行了任務(wù)部署，具體包括堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、人民當(dāng)家作主制度體系、中國特色社會主義法治體系、中國特色社會主義行政體制、社會主義基本經(jīng)濟制度、繁榮發(fā)展社會主義先進文化的制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度、共建共治共享的社會治理制度、生態(tài)文明制度體系、黨對人民軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)制度、“一國兩制”制度體系、獨立自主的和平外交政策、黨和國家監(jiān)督體系等。這些內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會等各方面制度，它們共同構(gòu)成了國家治理體系。

從制度的表現(xiàn)方式來看，國家治理體系包括法律規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件、行政規(guī)范性文件等不同制度載體。法律規(guī)范是國家制定或認可，并由國家強制力保證實施的社會規(guī)范。我國的法律規(guī)范包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等。黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度。④《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3 條。行政規(guī)范性文件是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。①《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37 號 ）。這些制度載體的制定主體、調(diào)整對象、制定程序、制度效力各不相同，也共同構(gòu)成了國家治理體系。

從制度構(gòu)成來看，國家治理體系包括根本制度、基本制度、重要制度等不同形式。根本制度，是指在中國特色社會主義制度中起頂層決定性、全域覆蓋性、全局指導(dǎo)性作用的制度，比如黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是根本領(lǐng)導(dǎo)制度，人民代表大會制度是根本政治制度?；局贫龋侵竿ㄟ^貫徹和體現(xiàn)國家政治生活、經(jīng)濟生活的基本原則，對國家經(jīng)濟社會發(fā)展等產(chǎn)生重大影響的制度，比如中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等是我國的基本政治制度；公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟體制等是我國的基本經(jīng)濟制度。重要制度，是指由根本制度、基本制度派生而來的，國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)中具體的主體性制度。

四、通過深化法治領(lǐng)域改革推進國家治理體系高質(zhì)量發(fā)展

國家治理體系現(xiàn)代化要求的是良法善治，為此，要堅定不移地推進法治領(lǐng)域改革，系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強烈的突出問題，堅決破除束縛全面推進依法治國的體制機制障礙，推進國家治理體系高質(zhì)量發(fā)展。

通過深化立法體制機制改革提高國家制度供給質(zhì)量。在現(xiàn)代法治國家，立法是國家制度供給的主渠道。我國現(xiàn)行的立法體制機制已經(jīng)發(fā)揮了很好的作用，已經(jīng)制定出大量適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和現(xiàn)代社會管理、國家治理的法律法規(guī)。但是，立法的體制機制還需要進一步完善。要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質(zhì)量和效率；豐富立法形式，可以搞一些“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”，增強立法的針對性、適用性、可操作性；加強重要領(lǐng)域立法，加快我國法域外適用的法律體系建設(shè)，以良法保障善治；②參見黨的十九屆四中全會《決定》；習(xí)近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021 年第5 期。重點解決立法的針對性不足、操作性不強、立法不及時等問題，讓法律真正成為社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器，真正成為人們行為的準(zhǔn)則。

通過完善法治實施體系提高國家治理體系現(xiàn)代化水平。由憲法實施、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法構(gòu)成的法治實施體系，構(gòu)成了國家治理體系的主體部分。要健全全面實施憲法的制度機制，推進合憲性審查工作，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，讓憲法真正成為治國安邦的總章程；要進一步完善行政執(zhí)法體制，推進綜合執(zhí)法，合理配置執(zhí)法力量，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加大對關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域的執(zhí)法力度，確保法律有效實施；要深化司法體制改革，健全公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制，全面落實司法責(zé)任制，完善人權(quán)司法保障機制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義；③參見習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，第186 頁。要健全守法激勵機制，加強對誠信守法行為的保護，提高違法失信行為的成本，引導(dǎo)群眾尊法、信法、守法、用法、護法。

通過優(yōu)化法律實施監(jiān)督體制機制提高國家治理效能。法律實施情況和效果，直接決定國家治理效能。我國已經(jīng)制定了很多法律，但法律的實施效果還需要進一步提升。尤其要支持新形式的法律監(jiān)督制度，拓寬公益訴訟范圍；加大對嚴重違法行為的處罰力度，強化刑事責(zé)任追究，讓違法者付出應(yīng)有的代價，遏制各領(lǐng)域的違法行為；健全激勵與監(jiān)督問責(zé)機制，確保各級領(lǐng)導(dǎo)干部與公務(wù)人員有動力也有壓力推動工作，要讓黨政負責(zé)人像抓經(jīng)濟一樣抓法治。著重從干部選拔任用入手，把法治建設(shè)成效納入政績考核評價體系，優(yōu)先提拔使用法律素質(zhì)好、依法辦事能力強的領(lǐng)導(dǎo)干部。對于在法治建設(shè)中領(lǐng)導(dǎo)不力、進展緩慢、成效不彰的單位和領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)認真問責(zé)，督促改進。

五、國家治理能力的構(gòu)成

國家治理體系是一套體制機制、法律法規(guī)安排，“國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”。①《習(xí)近平談治國理政》，第91 頁。國家治理體系是靜態(tài)的制度體系，國家治理能力則是動態(tài)的制度運用。我們可從不同的維度去認識國家治理能力。

從治理主體來看，國家治理能力包括黨的執(zhí)政能力、國家機構(gòu)的履職能力、人民群眾的管理能力。習(xí)近平總書記強調(diào)：“必須適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟社會文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力?！雹凇读?xí)近平談治國理政》，第104 頁。這里蘊含國家治理能力的三個方面，即黨的執(zhí)政能力、國家機構(gòu)的履職能力、人民群眾的管理能力。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨和最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，國家治理能力的核心是黨的執(zhí)政能力。我國《憲法》規(guī)定權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)等不同國家機關(guān)行使國家權(quán)力，國家治理能力的重點是國家機構(gòu)的履職能力。我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，《憲法》第2 條第3 款明確規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”，國家治理能力的基礎(chǔ)是人民群眾的管理能力。

從治理內(nèi)容來看，國家治理體系包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機制和制度安排。作為國家制度的具體運用，相應(yīng)地，國家治理能力也應(yīng)包括經(jīng)濟治理能力、政治治理能力、文化治理能力、社會治理能力、生態(tài)治理能力和治黨能力等。同時，經(jīng)濟、政治、文化、社會等領(lǐng)域并非絕對的涇渭分明，很多時候還體現(xiàn)為不同領(lǐng)域、不同事項的融合貫通和相互聯(lián)系，因此，國家治理能力還包括應(yīng)對不同領(lǐng)域、不同事項的綜合治理能力。

從治理過程來看，國家治理是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系及其運用，涵蓋立法、決策制定、法律和決策執(zhí)行、以司法為核心的爭議解決等內(nèi)容。相應(yīng)地，國家治理能力也應(yīng)包括立法能力、決策能力、法律和決策執(zhí)行能力以及爭議解決能力等要素。其中，立法能力和決策能力屬于確立制度的能力，法律和決策執(zhí)行能力屬于執(zhí)行制度的能力，爭議解決能力屬于解決制度適用過程中相關(guān)爭議的能力，它們涵蓋了國家治理的全過程。

六、提高國家治理能力，統(tǒng)籌推進國家治理科學(xué)化、民主化、法治化

國家治理現(xiàn)代化的標(biāo)志是國家治理的科學(xué)化、民主化和法治化。能否堅持依法應(yīng)對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險、克服重大阻力、解決重大矛盾，統(tǒng)籌推進國家治理科學(xué)化、民主化、法治化，是衡量國家治理能力現(xiàn)代化水平的核心指標(biāo)。黨的執(zhí)政活動、立法機關(guān)的立法活動、黨政機關(guān)的決策活動是國家治理的中心環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌推進國家治理科學(xué)化、民主化、法治化，關(guān)鍵要實現(xiàn)執(zhí)政、立法與決策的科學(xué)化、民主化、法治化。同時，在法治軌道上提高國家治理能力，還意味著要處理好改革和法治的關(guān)系，要做到在法治下推進改革，在改革中完善法治，實現(xiàn)改革和法治的良性互動。

推進科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。“要善于運用制度和法律治理國家，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。”③習(xí)近平：《加強黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)》，《求是》2019 年第4 期。中國共產(chǎn)黨是長期執(zhí)政的政黨，是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的執(zhí)政活動和執(zhí)政能力是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展、國家治理成效的決定性因素。提高國家治理能力，核心在于要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨的執(zhí)政能力，推進科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。我們黨要堅持從中國實際出發(fā)，牢牢把握共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律，以科學(xué)的思想、制度和方法治國理政；堅持為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，充分發(fā)揮人民群眾和社會各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性，嚴格根據(jù)民主決策程序進行決策；增強依法執(zhí)政意識，大力加強黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，堅持依法治國與依法執(zhí)政相統(tǒng)一，推進依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化。

推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法。“以良法促進發(fā)展、保障善治?！雹佟读?xí)近平談治國理政》（第三卷），北京：外文出版社2020 年，第30 頁。立法是法治國家建設(shè)的起點，沒有制定良好的法律，越是嚴格執(zhí)法就越會導(dǎo)致法律的不公正，還會影響公眾守法的信心。立法要尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，完善立法項目征集和論證制度，通過立法體制和機制的完善最大限度地減少部門利益和地方利益對立法的不當(dāng)影響；健全立法機關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式，開展立法協(xié)商，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制；嚴格按照立法權(quán)限和程序開展立法，立法內(nèi)容要符合憲法和上位法的規(guī)定。②參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

推進科學(xué)決策、民主決策、依法決策?！包h的重大決策都要嚴格按照程序辦事，充分發(fā)揚民主，廣泛聽取意見和建議，做到兼聽則明、防止偏聽則暗，做到科學(xué)決策、民主決策、依法決策?！雹邸读?xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆六中全會精神專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強調(diào) 以解決突出問題為突破口和主抓手 推動黨的十八屆六中全會精神落到實處》，《人民日報》2017 年2 月14 日，第1 版。各級黨委和政府的重大決策對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和權(quán)利保障等事項有重大影響，要通過建立健全相關(guān)制度確保科學(xué)決策、民主決策、依法決策，將決策權(quán)納入法治軌道?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》確立了各級政府及其部門在作出重大行政決策時須遵守公眾參與、專家論證、合法性審查、風(fēng)險評估、集體討論決定等具體制度要求，還要通過相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)確立各級黨委及其部門在作出重大決策時的相關(guān)程序要求。要根據(jù)黨中央和國務(wù)院關(guān)于依法執(zhí)政和依法行政的重大決策部署，確保決策的權(quán)限合法、實體合法、程序合法，健全和完善科學(xué)、民主、依法決策機制，建立和完善重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制。

處理好改革和法治的關(guān)系。全面深化改革和全面依法治國都是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的偉大征程中，我們同時面臨著全面深化改革和全面依法治國的繁重任務(wù)。如果不全面深化改革，發(fā)展就缺少動力，社會就沒有活力，黨和國家的事業(yè)就不能實現(xiàn)進步和發(fā)展；如果不全面依法治國，就無法形成改革過程中的社會共識，國家生活和社會生活就不能有序運行，就難以實現(xiàn)國家長治久安和社會和諧穩(wěn)定。改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪，只有做到在法治下推進改革，在改革中完善法治，才能有效提升國家治理現(xiàn)代化水平。④參見習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，第39—40 頁。為此，應(yīng)堅持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動適應(yīng)改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力。⑤中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第52 頁。在研究改革方案和改革措施時，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議，推行重大改革要做到于法有據(jù)、依法進行，在法治軌道上推行改革措施。對實踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗和行之有效的改革舉措，盡快上升為法律；對實踐條件還不成熟、需要先行先試的，按照法定程序作出授權(quán)；對不適應(yīng)改革要求的現(xiàn)行法律法規(guī)，要及時修改或廢止，再推行改革措施，避免改革措施與現(xiàn)行法律產(chǎn)生矛盾和沖突，從而影響法律的權(quán)威性和公信力。加強法律解釋工作，及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)。⑥中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第51 頁。