胡 波 張良福 吳士存 朱 鋒 李衛(wèi)海 金永明

中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的特殊性及風(fēng)險(xiǎn)

胡 波(北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院研究員)

“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”這個(gè)詞，中國(guó)官方是不承認(rèn)的。因?yàn)槠涫菍W(xué)術(shù)的概念，所以我們會(huì)提到。因?yàn)橹袊?guó)力量的發(fā)展，導(dǎo)致中美力量差距縮小，但中美競(jìng)爭(zhēng)是客觀存在的?，F(xiàn)在關(guān)于中美競(jìng)爭(zhēng)有很多解讀，諸如“修昔底德陷阱”“新冷戰(zhàn)”等。但是，我想說(shuō)的是，這些很多的論斷，恐怕太過(guò)于簡(jiǎn)化歷史。無(wú)論是跟歷史上其他大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，還是跟以前的中美競(jìng)爭(zhēng)相比，今天中美競(jìng)爭(zhēng)的特殊性都可能是前所未有的，至少有五個(gè)方面。

一、?？帐侵饕母?jìng)技場(chǎng)

海洋是中美大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的主要地域，這有別于歷史上大多數(shù)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的案例。中美核能力及規(guī)模均相距甚遠(yuǎn)，中國(guó)不是美國(guó)在核領(lǐng)域的主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；中美沒(méi)有陸地接壤，美國(guó)軍隊(duì)尚沒(méi)有部署到中國(guó)邊境地區(qū)，故雙方在陸上直接接觸的可能性很小。而唯獨(dú)在西太平洋地區(qū)的海上，中美兩軍力量對(duì)比正在急劇變化，有可能形成勢(shì)均力敵的態(tài)勢(shì)，因而成為競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。相比于以往的大國(guó)關(guān)系，今天中美間的矛盾和不穩(wěn)定因素主要集中在海上、陸上，而在核領(lǐng)域很大程度上是安全的。

海上的競(jìng)爭(zhēng)通常是不穩(wěn)定的，因?yàn)闆](méi)有前線(xiàn)與后方之分，也沒(méi)有固定界限的限制。海空平臺(tái)都是移動(dòng)的，這無(wú)形中增大了競(jìng)爭(zhēng)的范圍，并使得競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)更為復(fù)雜。就攻防平衡而言，海軍平臺(tái)有著先天的彈性，區(qū)分某一平臺(tái)和武器是進(jìn)攻性還是防御性的，是相當(dāng)困難的。一國(guó)發(fā)展海軍和海權(quán)，無(wú)論基于何種理由，在對(duì)手看來(lái)都是擴(kuò)張性的行為。這一方面會(huì)增強(qiáng)自身的威懾力，但同時(shí)也刺激了更多的沖突。盡管強(qiáng)大的防御力量通常被視為最有效的威懾，海權(quán)卻是一種矛盾性的平衡，即在有效應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)威脅的同時(shí)，也增加了摩擦與沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

二、能力和利益的非對(duì)稱(chēng)與不對(duì)等

冷戰(zhàn)末期，美國(guó)和蘇聯(lián)無(wú)論是在常規(guī)方面還是核領(lǐng)域，基本旗鼓相當(dāng)。雖然中國(guó)近些年軍事現(xiàn)代化成就顯著且還將繼續(xù)發(fā)展，但在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，中美軍事關(guān)系依然是不對(duì)稱(chēng)的，美國(guó)保有明顯的優(yōu)勢(shì)。美軍的武器、訓(xùn)練和體系能力依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于中國(guó)人民解放軍。由于彼此缺乏可信的威懾，這種不對(duì)稱(chēng)性會(huì)導(dǎo)致不穩(wěn)定性。另外，美蘇的爭(zhēng)奪主要集中在東歐和亞非拉等中間地帶，除了核威懾外，一方通常不會(huì)直接威脅另一方的主權(quán)與安全。美蘇(俄)之間并沒(méi)有一方感到自己已取得的勢(shì)力成果正在被“奪走”或一方認(rèn)為本屬于自己的就應(yīng)該“收回”。而在中美博弈中，競(jìng)爭(zhēng)主要局限于中國(guó)周邊。中方處于明顯的戰(zhàn)略劣勢(shì)，美國(guó)深深地介入中國(guó)的國(guó)家統(tǒng)一、領(lǐng)土完整、主權(quán)和海洋權(quán)益。而中國(guó)基本不具備在美國(guó)本土周邊投射軍力和軍事介入美國(guó)事務(wù)的能力。而且，與冷戰(zhàn)時(shí)期美蘇能大體接受在歐洲的力量平衡不同，今天中美尚無(wú)法承認(rèn)對(duì)方在包括東海、南海和臺(tái)海在內(nèi)的東亞海域內(nèi)的優(yōu)勢(shì)地位和力量存在。

三、博弈環(huán)境的高度透明化

很長(zhǎng)一段時(shí)期，互動(dòng)的保密性和決策的集中性是中美關(guān)系得已轉(zhuǎn)圜并發(fā)展的重要保證，但這個(gè)條件越來(lái)越成問(wèn)題。一方面，美國(guó)國(guó)內(nèi)參與和影響決策的主體越來(lái)越多，雜音也越來(lái)越多。特別是在國(guó)內(nèi)政治激化的背景下，對(duì)華強(qiáng)硬在美國(guó)已經(jīng)是“政治正確”。另一方面，客觀來(lái)看，中美危機(jī)管理博弈的戰(zhàn)略環(huán)境和戰(zhàn)術(shù)環(huán)境都變得越來(lái)越透明，這都會(huì)掣肘兩國(guó)的危機(jī)決策。

首先是戰(zhàn)略環(huán)境的透明。大眾媒體和公眾的廣泛參與，極大影響了各國(guó)的決策。以往的大國(guó)軍事博弈基本局限在兩國(guó)的高層和專(zhuān)業(yè)的統(tǒng)帥機(jī)關(guān)，他們壟斷了情況和信息。在軍隊(duì)內(nèi)部，絕大部分人也只是依令行事。當(dāng)今世界，開(kāi)源數(shù)據(jù)豐富，媒體特別是社交媒體高度發(fā)達(dá)，大眾對(duì)軍事裝備、行動(dòng)和摩擦事件的關(guān)注度相當(dāng)高，軍事博弈很難保密，基本處于一個(gè)開(kāi)放的環(huán)境中。處理突發(fā)事件或軍事危機(jī)往往需要“靜悄悄外交”，歷史上大多數(shù)重大危機(jī)也是通過(guò)這種方式才得到了較好解決。然而，在當(dāng)今的世界，這已經(jīng)幾乎不可能。而且，隨著時(shí)間的推移，這種透明化帶來(lái)的困境會(huì)更趨嚴(yán)重。20年前的中美撞機(jī)事件，如果發(fā)生在2021年，即便在其他條件都保持不變的情況下，也不可能得到那樣的解決。因?yàn)閼?zhàn)略環(huán)境的透明會(huì)使得事件的解決更加棘手。

其次是戰(zhàn)術(shù)環(huán)境的透明。在現(xiàn)場(chǎng)的對(duì)峙或?qū)怪?，由于全天候和全方位的預(yù)警、監(jiān)視和偵察(ISR)的發(fā)展，戰(zhàn)場(chǎng)態(tài)勢(shì)往往一目了然。這會(huì)加大“零和博弈”的困境，因?yàn)檎l(shuí)也不想成為膽小鬼或主動(dòng)退讓的一方。在中美間的海上摩擦與對(duì)抗中，由于雙方都有強(qiáng)大的態(tài)勢(shì)感知能力，這種困境更為明顯。

四、戰(zhàn)略文化的巨大差異

中美有著迥然不同的地緣環(huán)境、歷史經(jīng)歷和國(guó)家制度，在運(yùn)用和使用武力方面有著非常大的文化差異。以往的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中，各方間當(dāng)然也存在戰(zhàn)略文化差異，但鮮有中美間這樣大的差距。美國(guó)追求絕對(duì)安全，實(shí)行的是進(jìn)攻性的國(guó)防政策，防線(xiàn)推至包括中國(guó)周邊的廣袤全球；而中國(guó)仍奉行防御性的國(guó)防政策，戰(zhàn)略重心集中在本土及其周邊。這種差異導(dǎo)致他們?cè)谖C(jī)中的關(guān)注重點(diǎn)顯著不同。美國(guó)最看重影響力，而中國(guó)的核心關(guān)切是領(lǐng)土主權(quán)。美國(guó)學(xué)者江憶恩(Alastair Iain Johnston) 比較了中國(guó)與美國(guó)和蘇聯(lián)等傳統(tǒng)大國(guó)在危機(jī)中的行為差異，有相似的結(jié)論，即中國(guó)對(duì)領(lǐng)土主權(quán)的重視程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)美俄等國(guó)。他給出的解釋是，中國(guó)是新獨(dú)立的國(guó)家，且在近代有著百年屈辱歷史，有著特殊的政治合法性焦慮和民族主義。

中國(guó)文化以和為貴，歷來(lái)謹(jǐn)慎使用武力，事實(shí)上不太習(xí)慣于威懾和對(duì)等反應(yīng)。當(dāng)危機(jī)發(fā)生后，中方多以外交攻勢(shì)為主，譴責(zé)、抗議和講道理，除非局面已無(wú)可挽回，否則避免使用武力。由于外交表態(tài)缺乏相應(yīng)的行動(dòng)支撐，外界往往會(huì)誤認(rèn)為中方的立場(chǎng)和底線(xiàn)是不明確的，因此就有升級(jí)事態(tài)的沖動(dòng)。在沖突、危機(jī)爆發(fā)之前，中方不善于采取預(yù)防性措施積極應(yīng)對(duì)。而當(dāng)沖突、危機(jī)爆發(fā)之后，為了避免繼續(xù)遭受損失，反應(yīng)多有過(guò)激，這種過(guò)激的行為又被外界負(fù)面解讀為好戰(zhàn)、擴(kuò)張等。而美國(guó)使用武力的門(mén)檻則較低，自獨(dú)立建國(guó)以來(lái)，長(zhǎng)期處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)。冷戰(zhàn)后，美國(guó)精英圈子普遍支持使用武力，在維持秩序、推進(jìn)民主等口號(hào)下，武力的使用出現(xiàn)了爆發(fā)性增長(zhǎng)。

中國(guó)強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定”和“大局觀”的文化也決定了在危機(jī)沒(méi)有徹底攤牌或爆發(fā)成全面戰(zhàn)爭(zhēng)前，中國(guó)通常會(huì)保持克制。強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定”意味著中國(guó)存在“大事化小、小事化無(wú)”的克制偏好。大局觀則意味著危機(jī)中包括一線(xiàn)部隊(duì)的各個(gè)層級(jí)，在考慮局部得失的同時(shí)，也得服從國(guó)家的整體外交和國(guó)防大局。而美國(guó)習(xí)慣于針對(duì)具體問(wèn)題，用利益交換的方式，尋求軍事上、法理上或技術(shù)上的解決。中國(guó)非常強(qiáng)調(diào)正義或責(zé)任的劃定。危機(jī)爆發(fā)后，中國(guó)的第一反應(yīng)是厘清事件發(fā)生的是非曲直而非管控危機(jī)本身。出于責(zé)任區(qū)分和國(guó)家尊嚴(yán)的考慮，中國(guó)有時(shí)候更重視象征性姿態(tài)，比如道歉。美國(guó)則習(xí)慣于從博弈的視角以施壓與妥協(xié)并用的手段來(lái)管理危機(jī)，更關(guān)注事件本身，其往往從工具層面考慮問(wèn)題，帶有強(qiáng)烈的功利主義傾向，即如何塑造對(duì)己更有利的現(xiàn)場(chǎng)、外交和輿論態(tài)勢(shì)，如何利用事件最大化自己的利益。

雙方在戰(zhàn)略文化方面唯一的共同點(diǎn)，是缺乏均勢(shì)(Balance of Power)的習(xí)慣，而這反而可能會(huì)構(gòu)成危機(jī)管理的重大障礙。在古代的很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，中國(guó)往往居于東亞地區(qū)的主導(dǎo)地位。在近現(xiàn)代，中國(guó)往往作為一個(gè)弱國(guó)或大國(guó)在世界存在，鮮有作為一個(gè)強(qiáng)國(guó)與其他強(qiáng)國(guó)共處的經(jīng)驗(yàn)。而美國(guó)已經(jīng)對(duì)其世界的主導(dǎo)地位習(xí)以為常，帶有先天的傲慢和美國(guó)例外主義。正如基辛格所言，“美國(guó)歷史上從來(lái)沒(méi)有參與過(guò)均勢(shì)體系”，通過(guò)均勢(shì)來(lái)促進(jìn)國(guó)家利益“一直是美國(guó)人不能接受的”。

五、科技發(fā)展帶來(lái)的不確定性

軍事技術(shù)的發(fā)展往往是推動(dòng)或左右軍事競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)的重要因素，攻防平衡理論甚至認(rèn)為，軍事技術(shù)是影響戰(zhàn)略穩(wěn)定性的最重要的系統(tǒng)性變量。進(jìn)攻與防御哪個(gè)更占優(yōu)勢(shì)首先是由當(dāng)時(shí)的技術(shù)形態(tài)決定的。一個(gè)基本的共識(shí)是，平臺(tái)機(jī)動(dòng)性的創(chuàng)新更有利于進(jìn)攻，而火力的創(chuàng)新則更有利于防御。

自第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，還沒(méi)有爆發(fā)大規(guī)模的海戰(zhàn)。但從那時(shí)起，許多技術(shù)發(fā)展起來(lái)——核潛艇、防空系統(tǒng)、隱身、垂發(fā)反艦導(dǎo)彈——還沒(méi)有在連續(xù)的戰(zhàn)斗中進(jìn)行測(cè)試。最近的一些創(chuàng)新諸如網(wǎng)絡(luò)武器、反衛(wèi)星武器、高超音速導(dǎo)彈、遠(yuǎn)程反艦彈道導(dǎo)彈、量子計(jì)算和人工智能等更加劇了這種不確定性。

今天的海上軍事體系已經(jīng)變得相當(dāng)復(fù)雜，陸、海、空、天、網(wǎng)等域與域之間的界限變得模糊，海上的軍事競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)是全要素、全軍兵種的對(duì)抗。歷史上，人類(lèi)第一次出現(xiàn)了真正全域的軍事對(duì)抗。在這種情況下，準(zhǔn)確衡量自己和對(duì)手的能力變得愈發(fā)困難。這也意味著軍備控制很難操作，信任措施很難建立。

無(wú)人系統(tǒng)和智能武器的應(yīng)用還會(huì)削弱武力使用的政治和道德限制，從而降低沖突或戰(zhàn)爭(zhēng)的門(mén)檻。此外，智能武器還可能因算法紊亂或電磁干擾，出現(xiàn)誤判或誤操作的情況。例如，網(wǎng)絡(luò)攻擊能力的持續(xù)發(fā)展增加了意外升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)升級(jí)到核級(jí)別，這使得美中軍事關(guān)系的惡化和亞太地區(qū)日益惡化的安全環(huán)境更加令人擔(dān)憂(yōu)。在20世紀(jì)80年代，美軍針對(duì)蘇聯(lián)醞釀海洋戰(zhàn)略之時(shí)，內(nèi)在的假定是，沖突在核門(mén)檻以下，雙方都沒(méi)有動(dòng)機(jī)使用核武器。今天，無(wú)論是中國(guó)還是美國(guó)，都很難有信心認(rèn)為不會(huì)升級(jí)到核沖突。

總之，一些媒體與很多戰(zhàn)略家的判斷都有很大的問(wèn)題，過(guò)于簡(jiǎn)化歷史。如今的中美競(jìng)爭(zhēng)，歷史上可能找不到類(lèi)似的情景，也找不到可以借鑒的類(lèi)似經(jīng)驗(yàn)。但不是說(shuō)所有的經(jīng)驗(yàn)都沒(méi)有用，至少我們要看到特殊性，所以對(duì)很多判斷我們要謹(jǐn)慎一些，包括冷戰(zhàn)。冷戰(zhàn)是什么概念？冷戰(zhàn)是美蘇領(lǐng)導(dǎo)下的涉及經(jīng)濟(jì)、政治、軍事等各個(gè)部門(mén)全面的集團(tuán)對(duì)抗。今天怎么可能冷戰(zhàn)了？今天顯然不是冷戰(zhàn)。但是未必說(shuō)，不是冷戰(zhàn)就會(huì)比冷戰(zhàn)更好。今天中美的競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)樯鲜鲋辽傥鍌€(gè)方面的因素，在歷史上非常特殊，導(dǎo)致結(jié)果的不確定性、不穩(wěn)定性非常強(qiáng)。美蘇兩國(guó)當(dāng)年基本上在古巴導(dǎo)彈危機(jī)之后，到20世紀(jì)70年代以后雙方就已經(jīng)穩(wěn)定了，雙方基本上大概知道對(duì)方的底線(xiàn)，而今天中美還在處于不斷的戰(zhàn)略試探階段。所以這個(gè)階段風(fēng)險(xiǎn)是比較高的。而海洋的競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有前線(xiàn)后方，一般不太可能引起大規(guī)模的戰(zhàn)爭(zhēng)。今天來(lái)講，依然是如此。對(duì)大國(guó)來(lái)講，海上不決生死，所以大規(guī)模升級(jí)的可能性比較小，相對(duì)來(lái)講比較小。所以未來(lái)中美競(jìng)爭(zhēng)有兩個(gè)趨勢(shì)可能是非常明顯的，第一個(gè)是中美的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)繼續(xù)加劇。第二個(gè)趨勢(shì)就是盡管如此，雙方依然在大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)門(mén)檻之下，這種狀態(tài)大概率還是可以保持的。

南海安全形勢(shì)的現(xiàn)狀、展望與應(yīng)對(duì)

張良福(海南大學(xué)法學(xué)院教授)

當(dāng)前南海安全形勢(shì)的基本特征，可以總結(jié)為以下7個(gè)“化”：南海地區(qū)“軍事化”、南海安全“傳統(tǒng)化”、南海及南海問(wèn)題“印太化”、南海及南海問(wèn)題“規(guī)則化”、針對(duì)中國(guó)的地區(qū)安全機(jī)制“多樣化、多層化、網(wǎng)絡(luò)化”、針對(duì)中國(guó)的地區(qū)安全合作內(nèi)容“務(wù)實(shí)化、實(shí)質(zhì)化”、南海局勢(shì)動(dòng)蕩 “常態(tài)化”。

一、南海安全形勢(shì)的基本特征

第一個(gè)特征，南海地區(qū)“軍事化”。這是在2015年我國(guó)南海島礁建設(shè)基本完成以后，美國(guó)指責(zé)中國(guó)在南海地區(qū)進(jìn)行“軍事化”。但實(shí)際上，美國(guó)才是真正意義上的“南海軍事化”的鼓吹者、實(shí)踐者、引領(lǐng)者。所謂南海軍事化的話(huà)題是由美國(guó)挑起并進(jìn)行持續(xù)炒作的，這反映出涉及南海的外交、輿論斗爭(zhēng)時(shí)，議題的設(shè)置權(quán)往往掌握在美國(guó)人手里。因此，如何主動(dòng)設(shè)置南海議題的話(huà)語(yǔ)權(quán)，是我們今后需要努力的方向。

美國(guó)在南海地區(qū)進(jìn)行“軍事化”的一個(gè)主要的特點(diǎn)就是鼓吹大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，構(gòu)建反華聯(lián)盟、推行印太戰(zhàn)略等，在近期以軍事安全領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)、以軍事為主要手段，實(shí)質(zhì)是耀武揚(yáng)威、窮兵黷武；其次，美國(guó)等國(guó)在南海地區(qū)的各種軍事訓(xùn)練、演習(xí)活動(dòng)日益常態(tài)化；美國(guó)與南海周邊其他國(guó)家合作關(guān)系的重心在安全和防務(wù)領(lǐng)域，如聯(lián)合演習(xí)與訓(xùn)練、港口訪問(wèn)、艦機(jī)和海上執(zhí)法裝備的贈(zèng)送和銷(xiāo)售等；以及美國(guó)拉攏英法德等歐洲國(guó)家插手南海事務(wù)，過(guò)去主要是從政治、法律、外交的角度插手南海事務(wù)，然而從最近一兩年來(lái)看，上述國(guó)家頻繁地派艦機(jī)赴南海，重點(diǎn)以軍事手段插手南海事務(wù)為主。這種現(xiàn)象，我們既可以認(rèn)為是英法德插手南海事務(wù)的升級(jí)，從政治、外交、法律等領(lǐng)域開(kāi)始升級(jí)到軍事領(lǐng)域，也可以認(rèn)為是英法德等國(guó)在窮兵黷武，在政治、外交、法律等手段介入不奏效后，只能選擇更赤裸裸的武力方式插手南海事務(wù)。如今美國(guó)等域外國(guó)家在南海進(jìn)行的各種軍事活動(dòng)，目的是顯示存在，以威懾中國(guó)。其所進(jìn)行的強(qiáng)化?？哲妭刹臁⒂?xùn)練、假想任務(wù)演練等行動(dòng)，實(shí)際上是在進(jìn)行戰(zhàn)場(chǎng)準(zhǔn)備與建設(shè)。

第二個(gè)特征，南海安全“傳統(tǒng)化”。過(guò)去我們一直強(qiáng)調(diào)的是在冷戰(zhàn)結(jié)束后南海地區(qū)的安全形勢(shì)內(nèi)容發(fā)生了變化，尤其是全球化的發(fā)展和海洋環(huán)境治理等重視度得到提高，南海地區(qū)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題越來(lái)越突出，傳統(tǒng)安全問(wèn)題則被抑制。當(dāng)前，南海地區(qū)的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題依然突出，如海洋環(huán)保、海盜、航行安全、防災(zāi)減災(zāi)等問(wèn)題。但美國(guó)的“印太戰(zhàn)略”聚焦于所謂的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)、制海權(quán)爭(zhēng)奪等，使南海問(wèn)題的傳統(tǒng)安全因素突出，非傳統(tǒng)安全問(wèn)題被美等域外國(guó)家漠視，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作也開(kāi)始被打上傳統(tǒng)安全競(jìng)爭(zhēng)的陰影。美國(guó)等域外國(guó)家再次開(kāi)始從傳統(tǒng)安全的角度和零和博弈的思維來(lái)看待和處理南海問(wèn)題，并以強(qiáng)化在南海的軍事存在、軍事威懾、耀武揚(yáng)威等方式作為處理南海地區(qū)事務(wù)的主要手段。

第三個(gè)特征，南海和南海問(wèn)題的“印太化”。我們過(guò)去一直強(qiáng)調(diào)的是中國(guó)處理南海問(wèn)題堅(jiān)持“雙邊”，而美國(guó)等域外國(guó)家、南海周邊有關(guān)國(guó)家則竭力抵制中國(guó)“雙邊”方針，竭力推動(dòng)南海問(wèn)題多邊化、地區(qū)化、東盟化、國(guó)際化。現(xiàn)在美國(guó)已經(jīng)從“印太戰(zhàn)略”這個(gè)角度來(lái)看待南海問(wèn)題，也就是將南海地區(qū)作為美“印太戰(zhàn)略”的重點(diǎn)和焦點(diǎn)區(qū)域，把南海問(wèn)題作為美國(guó)推動(dòng)“印太戰(zhàn)略”的主要抓手，竭力推動(dòng)南海問(wèn)題“印太化”，從所謂“印太戰(zhàn)略”的視角看待和處理南海問(wèn)題。美謀求直接干預(yù)南海爭(zhēng)議，企圖利用南海問(wèn)題為其對(duì)華全面競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略“添磚加瓦”；望通過(guò)公開(kāi)支持有關(guān)國(guó)家非法主張，以強(qiáng)化美與東盟及有關(guān)國(guó)家的關(guān)系，把東盟有關(guān)國(guó)家拉入美反華聯(lián)盟、甚至正式加入美日印澳四國(guó)集團(tuán)，使美“印太戰(zhàn)略”進(jìn)一步走實(shí)、走強(qiáng)，繼續(xù)維持美在印太地區(qū)乃至全球的霸權(quán)地位；美期望通過(guò)挑動(dòng)南海對(duì)抗與沖突，搞亂南海，破壞我國(guó)周邊環(huán)境，借此中斷我國(guó)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興進(jìn)程。

第四個(gè)特征，南海及南海問(wèn)題的“規(guī)則化”。這是指繼推動(dòng)菲律賓挑起南海仲裁案后，美國(guó)等有關(guān)國(guó)家大談維護(hù)、建立所謂“基于規(guī)則”的印太地區(qū)秩序、海洋秩序等等。美國(guó)等域外大國(guó)聲稱(chēng)在南海開(kāi)展所謂航行自由行動(dòng)、軍事活動(dòng)等，以維護(hù)所謂基于規(guī)則的國(guó)際海洋秩序?yàn)榻杩凇Ｃ绹?guó)的“印太戰(zhàn)略”、日澳英法德等歐洲國(guó)家和歐盟的“印太戰(zhàn)略”均拿所謂的海洋規(guī)則、海洋秩序特別是南海問(wèn)題說(shuō)三道四。美國(guó)憑借話(huà)語(yǔ)權(quán)優(yōu)勢(shì)形成對(duì)華施壓的“議題聯(lián)盟”，力圖把中國(guó)排除在規(guī)則體系之外，使中國(guó)成為規(guī)則體系的規(guī)制對(duì)象；肆意給中國(guó)扣上“違反、破壞規(guī)則”的帽子。中國(guó)面臨陷入“規(guī)則合圍”的被動(dòng)局面。

第五個(gè)特征，南海地區(qū)安全機(jī)制的“多樣化、多層化、網(wǎng)絡(luò)化”。這里主要指美國(guó)，尤其是特朗普政府上臺(tái)以后，公開(kāi)地打造機(jī)制化的反華聯(lián)盟，可以簡(jiǎn)單總結(jié)為“1+2+3+4+5”?！?”是指美國(guó)構(gòu)筑以美為首、以美為核心的聯(lián)盟體系、集團(tuán)安排、伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；“2”是指雙邊同盟繼續(xù)強(qiáng)化，如美日、美菲、“美新加坡”；“3”是指最近剛剛成立的美英澳安全同盟以及多年來(lái)美國(guó)積極鼓勵(lì)的美國(guó)與盟國(guó)之間的三邊合作，如美日澳、美日韓等三邊關(guān)系；“4”是指近年來(lái)形成的美日印澳四國(guó)集團(tuán)，企圖成為亞洲“北約”；“5”是指美英加澳新“五眼聯(lián)盟”公開(kāi)與強(qiáng)化以及英、澳、新西蘭、馬來(lái)西亞、新加坡五國(guó)聯(lián)防機(jī)制在借機(jī)煥發(fā)“生機(jī)”。此外，美國(guó)還大力推行所謂伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化，還推動(dòng)歐盟、西方七國(guó)集團(tuán)、北約在南海、印太地區(qū)體現(xiàn)各自的政治外交、軍事、經(jīng)濟(jì)存在，旨在以“群狼”戰(zhàn)術(shù)在全球、在南海地區(qū)圍堵華、制衡華、遏制華；以維護(hù)和建立所謂“基于規(guī)則的國(guó)際安全秩序”為名，利用南海問(wèn)題遏制中國(guó)。

第六個(gè)特征，中國(guó)的安全合作內(nèi)容“務(wù)實(shí)化、實(shí)質(zhì)化”。如今無(wú)論是周邊國(guó)家，還是美國(guó)等域外國(guó)家在我國(guó)南海地區(qū)進(jìn)行的安全合作內(nèi)容都是“務(wù)實(shí)化、實(shí)質(zhì)化”，并且以機(jī)制化與非機(jī)制化、更加靈活多樣的方式進(jìn)行。這些國(guó)家所進(jìn)行安全合作的方式與內(nèi)容，從我們中國(guó)的角度來(lái)說(shuō)，既難以忍受、接受，又難以公開(kāi)反對(duì)，也難以有效地進(jìn)行實(shí)質(zhì)性地反擊、反制。比如說(shuō)，現(xiàn)在美國(guó)和南海周邊國(guó)家開(kāi)展的聯(lián)合演習(xí)、協(xié)同訓(xùn)練、港口訪問(wèn)、武器裝備的贈(zèng)送與購(gòu)買(mǎi)；海域感知能力建設(shè)、情報(bào)交流與合作、海軍、海警等海上執(zhí)法能力建設(shè)、裝備與執(zhí)法合作、人員培訓(xùn)與搜救合作等。美國(guó)等域外國(guó)家與南海周邊有關(guān)國(guó)家在安全領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作在穩(wěn)步推進(jìn)、不斷深化，主要目的是針對(duì)中國(guó)。

第七個(gè)特征，南海局勢(shì)動(dòng)蕩“常態(tài)化”。主要表現(xiàn)為南海安全形勢(shì)進(jìn)入動(dòng)蕩期，戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)不斷升高，其中海上監(jiān)控與反監(jiān)控、干擾與反干擾、對(duì)峙、乃至碰撞、發(fā)生武裝沖突的風(fēng)險(xiǎn)居高不下。即今后的南海地區(qū)盡管可能是表面穩(wěn)定，但是隨時(shí)會(huì)發(fā)生一些意外、突發(fā)事件。尤其應(yīng)當(dāng)注意的是，圍繞領(lǐng)土主權(quán)和海域劃界、海洋資源開(kāi)發(fā)與管轄權(quán)的爭(zhēng)議常態(tài)化。在美國(guó)“一邊倒”政策的刺激下，越菲馬印尼等南海有關(guān)爭(zhēng)端方在島礁建設(shè)、資源開(kāi)發(fā)、海域管控、軍事活動(dòng)、海上執(zhí)法等方面與我國(guó)進(jìn)行“硬碰硬”的膽子變大了，由此引發(fā)的海上執(zhí)法力量乃至海軍艦船間的海上對(duì)峙等在頻繁發(fā)生。也就是說(shuō)，在美國(guó)的支持下，周邊國(guó)家在對(duì)華問(wèn)題上采取更加強(qiáng)硬的態(tài)度，同時(shí)美國(guó)也慫恿有關(guān)國(guó)家通過(guò)油氣開(kāi)發(fā)、海上執(zhí)法、島礁建設(shè)、提起裁決等行動(dòng)，激化與我國(guó)矛盾，破壞南海局勢(shì)穩(wěn)定。美國(guó)越來(lái)越直接走上前臺(tái)，在南海地區(qū)充當(dāng)“警察”角色。當(dāng)我國(guó)與有關(guān)國(guó)家發(fā)生海上糾紛時(shí)，美軍艦機(jī)、海警船將“不請(qǐng)自來(lái)”“現(xiàn)場(chǎng)圍觀”，甚至要采取所謂“執(zhí)法”行動(dòng)，“替天行道”支持越菲馬等國(guó)，乃至直接阻攔我海軍、海警艦艇的監(jiān)控、護(hù)航行動(dòng)。

二、南海安全形勢(shì)分析與展望

上面提到的當(dāng)前南海安全形勢(shì)的新變化、新動(dòng)向、新特征，從根本上來(lái)說(shuō)，是美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略調(diào)整與轉(zhuǎn)折，即重回大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)、繼續(xù)謀求維持“一超獨(dú)霸”的戰(zhàn)略而引發(fā)的。大國(guó)戰(zhàn)略調(diào)整及大國(guó)關(guān)系變化歷來(lái)是引發(fā)國(guó)際和地區(qū)戰(zhàn)略格局調(diào)整的首要因素。不應(yīng)低估美國(guó)塑造國(guó)際戰(zhàn)略格局、國(guó)際和地區(qū)秩序的能力。如今我們所說(shuō)的“印度—太平洋地區(qū)”“印太戰(zhàn)略”這樣的概念，更多來(lái)說(shuō)是由美國(guó)政策調(diào)整所產(chǎn)生的，并不完全是客觀事實(shí)發(fā)展的結(jié)果。但美國(guó)的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)、“印太戰(zhàn)略”改變了世界上絕大部分國(guó)家對(duì)國(guó)際形勢(shì)的看法，也就是說(shuō)美國(guó)引導(dǎo)、改變了國(guó)際社會(huì)對(duì)世界的看法。這再次說(shuō)明，美國(guó)在設(shè)置國(guó)際政治議題、輿論話(huà)題等方面的話(huà)語(yǔ)權(quán)優(yōu)勢(shì)。

“印太戰(zhàn)略”視角下的南海安全形勢(shì)將繼續(xù)惡化。2017年11月，美國(guó)總統(tǒng)特朗普在越南舉行的APEC峰會(huì)上宣布，美國(guó)將推動(dòng)“自由開(kāi)放的印太戰(zhàn)略”。2017年12月發(fā)布的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告明確提出，“大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”將取代恐怖主義成為美國(guó)最主要的安全關(guān)切，其將中國(guó)、俄羅斯列為主要戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，并宣告世界重回大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代。美國(guó)把南海地區(qū)作為其遏制我國(guó)的重點(diǎn)區(qū)域和焦點(diǎn)區(qū)域。例如，2021年1月13日，特朗普政府公布的《美國(guó)印太戰(zhàn)略基本框架》主要闡述了美國(guó)在印度—太平洋地區(qū)的基本戰(zhàn)略方針，要點(diǎn)之一就是阻撓中國(guó)在南海問(wèn)題上取得壓倒性?xún)?yōu)勢(shì)。美國(guó)等域外大國(guó)的強(qiáng)勢(shì)介入以及他們之間的緊密合作、他們與聲索國(guó)之間的聯(lián)合，不斷推動(dòng)著南海問(wèn)題越來(lái)越不利于我國(guó)的方向發(fā)展。美國(guó)等域外大國(guó)在南海地區(qū)耀武揚(yáng)威，使南海安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻。

但同時(shí)也應(yīng)該看到，維持南海地區(qū)和平穩(wěn)定的因素不容低估。

目前，“印度—太平洋地區(qū)”這一概念的出現(xiàn)，充分說(shuō)明全球的地緣政治和經(jīng)濟(jì)重心在向東移向印度洋和太平洋，世界會(huì)進(jìn)一步走向多極化。多極化對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)利弊兼有，其不利于美國(guó)構(gòu)建全球反華聯(lián)盟，但卻有利于我國(guó)縱橫捭闔、合縱連橫。美國(guó)目前所強(qiáng)調(diào)的當(dāng)今世界已經(jīng)進(jìn)入“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”時(shí)代這一戰(zhàn)略判斷和理念，并不能全面、準(zhǔn)確、完整地反映和體現(xiàn)當(dāng)今國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)和國(guó)際戰(zhàn)略格局走向。美國(guó)現(xiàn)在所說(shuō)的“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”，是否是今后國(guó)際形勢(shì)發(fā)展的必然走向？目前來(lái)說(shuō)我們可能無(wú)法斷言，還需要觀察，更需要去積極主動(dòng)地影響和應(yīng)對(duì)。

美國(guó)構(gòu)建全球和印太地區(qū)反華聯(lián)盟的努力。一方面，可以說(shuō)是勢(shì)如破竹、黑云壓城，尤其是在涉海、涉臺(tái)、涉藏、涉港、涉疆問(wèn)題上，美國(guó)能夠拉攏一批國(guó)家集體發(fā)聲譴責(zé)中國(guó)。在一系列涉及到民主價(jià)值觀、意識(shí)形態(tài)的問(wèn)題上，美國(guó)的影響力還是非常大的；另一方面，美國(guó)現(xiàn)在所鼓吹的反華聯(lián)盟、構(gòu)建所謂的軍事安全同盟、所謂“民主同盟”等等，與當(dāng)前國(guó)際社會(huì)謀求解決突出問(wèn)題的政治意愿與立場(chǎng)是相對(duì)立的，如世界上絕大多數(shù)國(guó)家是求和平、促發(fā)展的，希望共同解決氣候變化、新冠大流行等全球性問(wèn)題。也就是說(shuō)，美國(guó)等歐盟國(guó)家的所作所為是逆“求和平、謀發(fā)展、促合作”的世界潮流而動(dòng)。美國(guó)構(gòu)筑的所謂反華統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)是基礎(chǔ)不牢、后續(xù)乏力。尤其像我們的周邊國(guó)家，如東盟國(guó)家，盡管對(duì)中國(guó)的快速崛起有擔(dān)心和疑慮，對(duì)中美大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)有恐懼、焦慮，但也擔(dān)心美國(guó)構(gòu)建美日印澳四國(guó)集團(tuán)等行為會(huì)嚴(yán)重沖擊東盟的中心地位和作用?，F(xiàn)在盡管美國(guó)口頭上還承諾要支持和維護(hù)東盟的中心地位，但是美國(guó)把美日印澳四國(guó)集團(tuán)作為處理印太事務(wù)的核心集團(tuán)，必然會(huì)導(dǎo)致東盟在美國(guó)對(duì)外政策中的地位下降，并且美國(guó)在謀求將東盟或者東盟個(gè)別成員國(guó)納入到四國(guó)集團(tuán)中去。面對(duì)中國(guó)快速發(fā)展和崛起，東盟一些國(guó)家在對(duì)外安全上對(duì)美國(guó)有依賴(lài)，但東盟國(guó)家面臨的現(xiàn)實(shí)需求是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。自“911”美國(guó)反恐以來(lái)，美國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、外交上忽視、輕視東盟，當(dāng)前美國(guó)只是在所謂安全和軍事領(lǐng)域重視東盟，而對(duì)東盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的需求關(guān)注不夠，也力不從心。由此，東盟國(guó)家不會(huì)輕易在中美之間選邊站，因?yàn)榘l(fā)展對(duì)華友好合作關(guān)系、維護(hù)南海地區(qū)的和平穩(wěn)定、繁榮發(fā)展符合東盟國(guó)家的當(dāng)前需要和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

從中國(guó)的角度看，南海在新時(shí)代、新發(fā)展格局下的地位尤為重要，為何這樣說(shuō)？南海的戰(zhàn)略地位、資源價(jià)值、通道價(jià)值、空間價(jià)值等對(duì)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要性不言而喻。當(dāng)前我國(guó)正努力構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，而南海是新發(fā)展格局的著力點(diǎn)、雙循環(huán)的交匯點(diǎn)和關(guān)鍵樞紐。也就是說(shuō)，我們現(xiàn)在要以新的視角去看待南海地區(qū)和南海問(wèn)題。我們要從百年未有之大變局的角度、從中華民族偉大復(fù)興的角度、從實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃確定的發(fā)展目標(biāo)的角度，去重新衡量和評(píng)價(jià)南海地區(qū)的定位和價(jià)值。

三、南海安全形勢(shì)的應(yīng)對(duì)建議

從總體上來(lái)說(shuō)，面對(duì)美國(guó)“印太戰(zhàn)略”和南海安全形勢(shì)的新變化，我們要有高度的機(jī)遇意識(shí)、應(yīng)變意識(shí)，敢于和善于抓住機(jī)遇，做到“在亂局中保持定力、在變局中抓住機(jī)遇”。我們不能等到南海各方面條件都成熟了再去行動(dòng)，這是不切實(shí)際的。

首先，第一個(gè)建議是避美鋒芒，避免中美沖突。面對(duì)美國(guó)日益冒險(xiǎn)的軍事活動(dòng)，中國(guó)保持強(qiáng)大的戰(zhàn)略定力是必要的，不能一味地跟著美國(guó)的節(jié)奏起舞。尤其是對(duì)美國(guó)在臺(tái)海和南海地區(qū)采取的挑釁性行動(dòng)，我們還是應(yīng)該低調(diào)應(yīng)對(duì)，避免直面沖突。同時(shí)借機(jī)強(qiáng)化我國(guó)海警、海軍在南海的常態(tài)化巡邏、監(jiān)控，增強(qiáng)南海維權(quán)和應(yīng)對(duì)突發(fā)情況的實(shí)力。

其次，保持戰(zhàn)略定力，在南海地區(qū)做好自己的事。在南海地區(qū)，“做好自己的事”就是：強(qiáng)化在南海的軍事實(shí)力與實(shí)際管控、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)、維權(quán)執(zhí)法、談判協(xié)商、擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)等。具體而言，我們要把已進(jìn)駐島礁全面建設(shè)起來(lái)，并成為經(jīng)濟(jì)上開(kāi)發(fā)利用南海的據(jù)點(diǎn)、依托與保障基地；把相關(guān)海域管轄起來(lái)并進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用；把無(wú)人礁管控起來(lái)，防止越、菲、馬等國(guó)侵占，并做好應(yīng)對(duì)預(yù)案；把被越、菲、馬非法占領(lǐng)的島礁孤立起來(lái)，嚴(yán)密監(jiān)控、壓縮其活動(dòng)空間，不主動(dòng)挑起事端但保持隨時(shí)收復(fù)被占島礁的態(tài)勢(shì)、壓力與能力；加強(qiáng)應(yīng)急能力與預(yù)案建設(shè)，準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，確保有效維護(hù)我國(guó)領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。

再次，合作與斗爭(zhēng)相結(jié)合，兩手都要硬。南海周邊有關(guān)國(guó)家若愿意與我國(guó)協(xié)商談判解決爭(zhēng)議以及探討合作，我國(guó)應(yīng)積極響應(yīng)并大力促成。而對(duì)越、菲、馬等國(guó)主動(dòng)挑起的侵權(quán)行動(dòng)(如單方面油氣等資源勘探開(kāi)發(fā)、海域管轄等)，我國(guó)應(yīng)進(jìn)行外交抗議、海上干擾并采取對(duì)等行動(dòng)進(jìn)行反制，并且努力做到后發(fā)制人。繼續(xù)推進(jìn)“準(zhǔn)則”磋商，但不急于求成，堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合，順其自然。對(duì)美國(guó)等域外大國(guó)阻擾“準(zhǔn)則”談判或東盟有關(guān)國(guó)家停止“準(zhǔn)則”談判的情形預(yù)做準(zhǔn)備。美國(guó)等域外大國(guó)如愿與我國(guó)就涉南海相關(guān)問(wèn)題開(kāi)展對(duì)話(huà)與合作，我國(guó)可予以積極回應(yīng)。

最后，中國(guó)應(yīng)該以南海治理引領(lǐng)者的擔(dān)當(dāng)，主動(dòng)引領(lǐng)和培育南海周邊國(guó)家的南海命運(yùn)共同體意識(shí)；并依托近年來(lái)島礁建設(shè)成果，主動(dòng)提供公共產(chǎn)品(建燈塔、海道測(cè)量、氣象預(yù)報(bào)、減災(zāi)防災(zāi)與搜救、旅游觀光等)，推動(dòng)和引領(lǐng)南海治理，維護(hù)南海地區(qū)和平穩(wěn)定，探討合作與繁榮發(fā)展之路；還應(yīng)以“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)為總抓手，以“泛南海經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、人文合作圈”構(gòu)想為載體，推動(dòng)環(huán)南海經(jīng)濟(jì)、海洋旅游、海上設(shè)施聯(lián)通、海洋事務(wù)、人文社會(huì)等領(lǐng)域的交流與合作，增進(jìn)互信，化解分歧，致力于把南海建設(shè)成為和平、合作、和諧之海。

當(dāng)前南海形勢(shì)與破解中國(guó)—東盟關(guān)系中的“南海困局”

吳士存(中國(guó)南海研究院研究員)

怎么看當(dāng)前的南海形勢(shì)？南海形勢(shì)有哪些特點(diǎn)？如何應(yīng)對(duì)在南海問(wèn)題上我們可能面臨的一些挑戰(zhàn)？就這些問(wèn)題談我的一些想法，與大家分享。

應(yīng)該說(shuō)南海形勢(shì)近兩年出現(xiàn)了一些新的變化，我把2020年稱(chēng)之為南海形勢(shì)的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。也就是從2016年菲律賓南海仲裁案裁決出爐之后，我們經(jīng)過(guò)一系列努力，使得南海形勢(shì)出現(xiàn)了“趨穩(wěn)向好”的特征。從2020年開(kāi)始，南海形勢(shì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)折，也就是從“趨穩(wěn)向好”向“動(dòng)蕩不安”轉(zhuǎn)變，從“總體穩(wěn)定”向“局部可能失控”轉(zhuǎn)變，這是我對(duì)整個(gè)南海形勢(shì)的基本判斷。

第一，美國(guó)主導(dǎo)的南海安全多邊機(jī)制基本成型。2021年3月美國(guó)公布的《臨時(shí)國(guó)家安全指南》已經(jīng)提出美國(guó)要根據(jù)國(guó)際格局的變化，組建“模塊化”的聯(lián)盟體系來(lái)應(yīng)對(duì)不同領(lǐng)域的挑戰(zhàn)。就南海問(wèn)題或者南海的地區(qū)安全而言，我認(rèn)為美國(guó)現(xiàn)在通過(guò)三個(gè)機(jī)制，在安全領(lǐng)域?qū)δ虾５貐^(qū)的和平穩(wěn)定構(gòu)成威脅。

一是域內(nèi)，“美—菲—越”安全合作機(jī)制基本成型。最近7月份美國(guó)的防長(zhǎng)訪問(wèn)菲律賓、新加坡，尤其是訪問(wèn)菲律賓時(shí)見(jiàn)了杜特爾特，杜特爾特提出要撤銷(xiāo)原來(lái)取消美菲《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)定》的決定，這是1998年簽署的一個(gè)雙邊協(xié)定。2020年2月杜特爾特提出要終止，因?yàn)槊绹?guó)拒絕發(fā)放給他的一個(gè)伙伴(菲律賓國(guó)會(huì)議員)的赴美簽證，然后他要制裁美國(guó)，所以要終止協(xié)定。其實(shí)沒(méi)到6個(gè)月就暫停終止。那么今年7月份菲律賓正式提出了撤銷(xiāo)，就是恢復(fù)到原有的狀態(tài)。而且6月份已經(jīng)對(duì)《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)定》進(jìn)行了重新修訂，可能現(xiàn)在還有一個(gè)升級(jí)版。美越關(guān)系方面，其實(shí)在2020年3月，美國(guó)的地區(qū)艦隊(duì)司令訪問(wèn)越南的時(shí)候，就提出美越在安全領(lǐng)域的合作要逐步從情報(bào)共享過(guò)渡到或者說(shuō)升級(jí)到聯(lián)合作戰(zhàn)，但越方?jīng)]有公開(kāi)做這樣的表態(tài)。我估計(jì)可能越南和美國(guó)已經(jīng)達(dá)成這樣的默契，尤其是2021年哈里斯訪問(wèn)越南的時(shí)候，已經(jīng)承諾美國(guó)的航母要再度訪問(wèn)越南，并且提出贈(zèng)送第三艘漢密爾頓級(jí)巡邏艦給越南用于海上執(zhí)法需要。

二是域外，我認(rèn)為四國(guó)機(jī)制升級(jí)擴(kuò)大，并從印度洋向南海方向延伸的趨勢(shì)也已經(jīng)越來(lái)越明顯。6月份英國(guó)的伊麗莎白航母打擊群穿越南海；從2月份開(kāi)始，法國(guó)軍艦，包括潛艇，頻繁在南?；顒?dòng)；德國(guó)現(xiàn)在也正在來(lái)南海的途中，暫不確定它是否會(huì)進(jìn)入南海爭(zhēng)議水域，但是其已聲明不會(huì)穿越臺(tái)灣海峽。所以未來(lái)在南海方向的四國(guó)機(jī)制對(duì)我們構(gòu)成的安全威脅越來(lái)越明顯。

三是多邊安全機(jī)制，那就是9月15號(hào)剛剛成型的美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞所謂的“奧庫(kù)斯”(AUKUS)安全合作新協(xié)定。我認(rèn)為，這個(gè)機(jī)制肯定也是如同美國(guó)(印太戰(zhàn)略的“四國(guó)機(jī)制”)在印度洋方向針對(duì)中國(guó)而量身定造的，那么在南太(南太平洋)方向他也是針對(duì)中國(guó)量身定造的。按照新的協(xié)議，18個(gè)月之后澳大利亞將要組建一個(gè)由8艘核潛艇組成的打擊群。從西太(西太平洋)和南太(南太平洋)地區(qū)，我認(rèn)為至少未來(lái)對(duì)我們解決臺(tái)灣問(wèn)題，以及在南海的維權(quán)肯定會(huì)構(gòu)成負(fù)面影響。那么這個(gè)影響有多大、從哪些領(lǐng)域產(chǎn)生，我覺(jué)得還需要評(píng)估。所以我就講，美國(guó)主導(dǎo)的至少現(xiàn)在域內(nèi)的“美—菲—越”、周邊的印度洋方向的“四國(guó)+”、然后南太方向的“AUKUS”機(jī)制，這是我講的美國(guó)主導(dǎo)的多邊安全機(jī)制。

第二，美國(guó)的“南海新政”呼之欲出，其實(shí)已經(jīng)成型。美國(guó)在南海的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)利益，從2019年美國(guó)國(guó)會(huì)研究服務(wù)處向國(guó)會(huì)提交的《中美在南海和東海的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)：國(guó)會(huì)的背景和議題》報(bào)告中可以看出來(lái)，其在南海方向的戰(zhàn)略目標(biāo)包括維持西太平洋地區(qū)的穩(wěn)定、防止中國(guó)成為東亞的霸主、維護(hù)航行自由、維護(hù)他的聯(lián)盟體系等等。戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)包括阻止中國(guó)在南海宣布南沙群島的領(lǐng)海基線(xiàn)、阻止中國(guó)向島礁上部署設(shè)施和派遣軍事人員、阻止中國(guó)在南海方向宣布南海防空識(shí)別區(qū)、阻止中國(guó)對(duì)黃巖島進(jìn)行島礁設(shè)施建設(shè)、勸說(shuō)中國(guó)要執(zhí)行仲裁裁決等。所以美國(guó)的南海政策演變，經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段。

第一個(gè)階段，20世紀(jì)60年代末70年代初至1994年：相對(duì)中立、不太關(guān)注。1995年美濟(jì)礁事件之前，美國(guó)在南海問(wèn)題上確實(shí)是中立的。眾所周知，美濟(jì)礁是我們?cè)谀仙车貐^(qū)控制的第七個(gè)礁盤(pán)。1995年當(dāng)時(shí)我們對(duì)外是以漁業(yè)補(bǔ)給基地、中國(guó)漁民的避風(fēng)港名義控制的一個(gè)新的礁盤(pán)，這個(gè)礁盤(pán)現(xiàn)在看來(lái)戰(zhàn)略意義重大。美濟(jì)礁距菲律賓的巴拉望島230公里，在整個(gè)我們控制7個(gè)礁盤(pán)的最東邊，在島礁建設(shè)之后是面積最大的一個(gè)島嶼。其面積達(dá)5.6平方公里，并且有一個(gè)長(zhǎng)2700米的機(jī)場(chǎng)跑道。

第二個(gè)階段，1995—2009年：有限介入。從美濟(jì)礁事件之后，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布了歷史上第一個(gè)關(guān)于南海問(wèn)題的官方聲明。在此之前美國(guó)認(rèn)為中國(guó)在南海問(wèn)題上沒(méi)有野心、對(duì)南海沒(méi)有想法。在美濟(jì)礁事件之后，應(yīng)該說(shuō)美國(guó)的這一判斷發(fā)生了變化，所以我們自己也評(píng)估過(guò)美濟(jì)礁事件的得與失，失去了什么，引起了美國(guó)對(duì)我們?cè)谀虾５男袨楹驼叩木X(jué)。1995年到2010年這段時(shí)間，美國(guó)的南海政策應(yīng)該說(shuō)是有限介入，就是選擇性的。有一些事，美國(guó)干預(yù)；有些事，美國(guó)睜一只眼閉著眼；有些事完全是真正的中立。

第三個(gè)階段，2009—2018年：積極介入。到2010年，具體是7月23號(hào)，當(dāng)時(shí)希拉里參加第43屆東盟外長(zhǎng)系列會(huì)議，在河內(nèi)就南海問(wèn)題發(fā)表了一通言論。其聲稱(chēng)美國(guó)在南海擁有重大利益，所有的海洋權(quán)利主張必須落地，以及倡導(dǎo)要設(shè)立一個(gè)由美國(guó)主導(dǎo)的多邊機(jī)制來(lái)解決南海問(wèn)題等等。當(dāng)然我們當(dāng)時(shí)的外長(zhǎng)楊潔篪很快也做了六點(diǎn)回應(yīng)。所以我說(shuō)那是一個(gè)節(jié)點(diǎn)。從2010年之后，美國(guó)的南海政策再度調(diào)整，由有限介入轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極介入、積極干預(yù)。這可以看得出來(lái)，這里呼應(yīng)的正好是美國(guó)2009年提出的“亞太再平衡”戰(zhàn)略。2012年黃巖島事件，美國(guó)站在菲律賓一邊；2013年提起的仲裁案，美國(guó)是幕后的主謀、操盤(pán)手；2014年5月的“981”鉆井平臺(tái)中建南事件，美國(guó)完全站在越南一邊“拉偏架”。

第四個(gè)階段，2019年以來(lái)：放棄中立、全面否定我權(quán)利主張。2020年7月13號(hào)，也就是仲裁裁決4周年的時(shí)候，蓬佩奧發(fā)表南海政策聲明，這是美國(guó)放棄在南海有關(guān)爭(zhēng)議上“相對(duì)中立”立場(chǎng)的標(biāo)志?！罢l(shuí)在南海問(wèn)題上與中國(guó)為敵，美國(guó)就支持誰(shuí)”，蓬佩奧聲明指出，中國(guó)的九段線(xiàn)以及在南海的歷史性權(quán)利沒(méi)有法律依據(jù)，不承認(rèn)中國(guó)對(duì)萬(wàn)安灘、南康暗沙等這些地方的海洋主張。美國(guó)認(rèn)為那是屬于越南、菲律賓、馬來(lái)西亞、甚至于文萊的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，中國(guó)干預(yù)文萊專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的油氣開(kāi)發(fā)都是“非法的”；美方認(rèn)為“曾母暗沙在水下20多米，不可能成為中國(guó)的領(lǐng)土組成部分，曾母暗沙距離馬來(lái)西亞只有50海里，而距離中國(guó)1000海里，怎么能成為中國(guó)的領(lǐng)土組成部分等等”，并且聲稱(chēng)中國(guó)謀求在南海建立“海洋帝國(guó)”。這就是2020年7月13日美國(guó)前國(guó)務(wù)卿蓬佩奧的南海政策聲明。2021年7月11號(hào)是仲裁裁決5周年，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯再次重申2020年7月13號(hào)蓬佩奧的聲明，然后又提出了一些新的主張。其要求中國(guó)執(zhí)行裁決，并且聲稱(chēng)如果菲律賓的政府船只和飛機(jī)在南海遭遇襲擊，那將適用1951年菲美《共同防御條約》的第4條。所以可以看得出來(lái)美國(guó)的南海政策完全是“選邊站”、完全放棄了中立的做法。

第三，聲索國(guó)在南海爭(zhēng)議地區(qū)以油氣開(kāi)發(fā)為主要內(nèi)容的單邊行動(dòng)此起彼伏、難以阻止。為什么這一段時(shí)間油氣活動(dòng)按也按不住，典型的案例就是從2019年5月到10月，越南在萬(wàn)安灘06-01區(qū)塊進(jìn)行的單邊油氣開(kāi)發(fā)活動(dòng)。這個(gè)區(qū)塊最早是1992年我們中海油和美國(guó)克里斯通油氣公司的一個(gè)合作開(kāi)發(fā)區(qū)塊。1994年我們?cè)谶M(jìn)行海洋科考時(shí)，遭遇到越南的干擾，最后在現(xiàn)場(chǎng)停留了兩三天，后來(lái)我們就撤回了。隨后針對(duì)這個(gè)區(qū)塊，我們也和其他國(guó)家又重新商簽，到現(xiàn)在還是一個(gè)有效合同區(qū)塊。那么越南在這期間也對(duì)外招標(biāo)。從2017年開(kāi)始，越南和西班牙的一個(gè)油氣公司進(jìn)行開(kāi)采，2017年我們通過(guò)外交交涉才把它給摁住了，中途停鉆。2019年，越南在南海一般的一些侵權(quán)行動(dòng)，是找準(zhǔn)時(shí)機(jī)的。每逢我們有重大的政治議程的時(shí)候，正是越南在南海搞侵權(quán)行動(dòng)的最佳時(shí)機(jī)。所以2019年我們適逢70周年國(guó)慶，越南5月開(kāi)鉆，原計(jì)劃是在我們“十一”之前停鉆。這一次是精心策劃的，其合作伙伴是俄羅斯的石油公司，鉆井平臺(tái)是租用了日本的。所以大家看到公開(kāi)報(bào)道，我們的海洋地質(zhì)8號(hào)進(jìn)行了二維地震調(diào)查。這個(gè)油氣開(kāi)發(fā)最后是完成了實(shí)際鉆探4000多米深的目標(biāo)，而且拿到了該拿到的資料。并且我們的評(píng)估是越南可能還會(huì)重返萬(wàn)安灘。

馬來(lái)西亞在南康暗沙的開(kāi)發(fā)活動(dòng)也一直沒(méi)有停。2020年5月份就有公開(kāi)報(bào)道，中國(guó)的海警船、越南的海警船和馬來(lái)西亞的船只在南康暗沙發(fā)生對(duì)峙，越南也聲稱(chēng)這個(gè)區(qū)塊在他的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)里面。而此刻馬來(lái)西亞還在這個(gè)區(qū)塊進(jìn)行勘探。我們可能會(huì)采取行動(dòng)，不知道能不能摁住。因?yàn)轳R來(lái)西亞如果不停地勘探，會(huì)有其他的負(fù)面帶動(dòng)效應(yīng)。菲律賓方面，伴隨著杜特爾特的下臺(tái)，我認(rèn)為中菲油氣合作不太樂(lè)觀。雖然2019年10月啟動(dòng)了政府層面的合作指導(dǎo)委員會(huì)，但是雙方的油氣公司商談并不順利。菲律賓有可能將來(lái)在禮樂(lè)灘進(jìn)行單邊開(kāi)發(fā)，在美國(guó)的支持之下。所以聲索國(guó)瞅準(zhǔn)了一個(gè)時(shí)機(jī)，就是在“南海行為準(zhǔn)則”磋商達(dá)成共識(shí)之前這段時(shí)間，是他們?cè)谀虾Ｍㄟ^(guò)單邊爭(zhēng)議地區(qū)油氣開(kāi)發(fā)來(lái)擴(kuò)大他們?cè)谀虾?shí)際存在，鞏固他們既得利益的最佳時(shí)機(jī)。這對(duì)他們來(lái)說(shuō)，這叫“窗口期”，他們希望拉得越長(zhǎng)越好。他們有緊迫感，所以我說(shuō)單邊行動(dòng)，當(dāng)然還有一個(gè)條件，即國(guó)際原油價(jià)格的不斷上漲。海洋深海油氣開(kāi)發(fā)的成本在30美元一桶左右，只要國(guó)際能源價(jià)格超過(guò)這個(gè)價(jià)格，我認(rèn)為越南、馬來(lái)西亞這樣依賴(lài)于南海油氣開(kāi)發(fā)的國(guó)家，單邊開(kāi)發(fā)的勢(shì)頭還會(huì)更加迅猛。

第四，中國(guó)倡導(dǎo)的海上合作和共同開(kāi)發(fā)難上加難。事實(shí)上，“共同開(kāi)發(fā)”，內(nèi)部我可以講是“走進(jìn)死胡同”。我們2002年和東盟簽署的《南海各方行為宣言》(DOC)，其框架下有五大合作領(lǐng)域。從2002年起也有一些合作并取得了一些進(jìn)展，但是總的情況并不順利。倡議多，實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展少。那么現(xiàn)在涉及到海上合作的一些項(xiàng)目的提出、倡議的提出、建議的提出，南海聲索國(guó)基本上是“逢中必反”。尤其是越南，認(rèn)為在南海，無(wú)論對(duì)越南是否有利，總覺(jué)得中國(guó)“心懷鬼胎、另有圖謀”。所以這就是南海海上合作止步不前或者是進(jìn)展緩慢的根本原因所在。他們現(xiàn)在的聚焦點(diǎn)還是試圖利用“準(zhǔn)則”簽署的這一段“窗口期”，來(lái)擴(kuò)大和鞏固他們的既得利益。共同開(kāi)發(fā)，前面我已經(jīng)講了，為什么說(shuō)“走進(jìn)死胡同”？因?yàn)橹俨貌脹Q提到：中國(guó)在南沙沒(méi)有島。沒(méi)有島就意味著我們沒(méi)有專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，那就不可能對(duì)這些國(guó)家形成主張重疊的爭(zhēng)議海域。我們說(shuō)這萬(wàn)安灘是在爭(zhēng)議地區(qū)，越南不能單獨(dú)干，必須要共同開(kāi)發(fā)。越南說(shuō)中國(guó)按照仲裁裁決在南海、南沙地區(qū)沒(méi)有專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，越南跟中國(guó)之間不存在主張重疊的海域。所以從某種意義上講，單邊行動(dòng)屢禁不止的深層次原因所在也是仲裁裁決給這些國(guó)家提供了背書(shū)。所以我們要想迫使這些國(guó)家和我們共同開(kāi)發(fā)，我認(rèn)為從目前的情況來(lái)看，可能性是不大的。

第五，仲裁裁決的陰影揮之不去，南海法理斗爭(zhēng)可能會(huì)再度甚囂塵上。

一是，伴隨著杜特爾特任期的結(jié)束，雖然他現(xiàn)在聲稱(chēng)要以副總統(tǒng)身份參與競(jìng)選，不知道他的執(zhí)政黨能否贏得選舉，這還是一個(gè)未知數(shù)。但從他去年開(kāi)始到現(xiàn)在這一段時(shí)間以來(lái)，在中菲關(guān)系、南海問(wèn)題上的一些表態(tài)就可以看出一些端倪。去年9月份他在聯(lián)大一般性發(fā)言時(shí)已經(jīng)講了，“裁決是國(guó)際法的重要組成部分”。他的外長(zhǎng)也講了“仲裁裁決在國(guó)際法里具有里程碑意義”。今年南海仲裁裁決五周年前后，他的部分國(guó)會(huì)議員已經(jīng)提出，“要把7月12號(hào)定為西菲律賓海的勝利日，以紀(jì)念前幾個(gè)月去世的阿基諾三世”?，F(xiàn)在菲律賓國(guó)內(nèi)的“反華”“親美”勢(shì)力，已經(jīng)在仲裁裁決問(wèn)題上、對(duì)華關(guān)系問(wèn)題上對(duì)杜特爾特形成了很?chē)?yán)峻的排斥。2021年12月，美國(guó)、菲律賓及澳大利亞等國(guó)借第76屆聯(lián)大全會(huì)審議“海洋和海洋法”議題的場(chǎng)合再度提起菲律賓南海仲裁案，試圖讓被中國(guó)視為“一張廢紙”并扔進(jìn)歷史垃圾堆的所謂“仲裁裁決”借軀還魂。所以伴隨著他的下臺(tái)，我認(rèn)為裁決會(huì)“死灰復(fù)燃”。2016年11月，杜特爾特在訪問(wèn)北京時(shí)和習(xí)近平主席達(dá)成的共識(shí)——“中國(guó)不接受以仲裁裁決為基礎(chǔ)的主張和行動(dòng)”，可能對(duì)它不再具有約束力。

二是，馬來(lái)西亞2019年12月12號(hào)向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)提交的外大陸架劃界主張。在他提交的當(dāng)日，我們的駐聯(lián)合國(guó)的使團(tuán)也向秘書(shū)長(zhǎng)提交了抗議照會(huì)，認(rèn)為這是爭(zhēng)議地區(qū)、不能予以審議。但馬來(lái)西亞現(xiàn)在還在力推，大陸架界限委員會(huì)還在試圖要修改它的議事規(guī)則的第5條，也就是有爭(zhēng)議不予審議或者推遲審議。大陸架界限委員會(huì)主席前年已經(jīng)易人了，原來(lái)是一個(gè)韓國(guó)人，現(xiàn)在是一個(gè)阿曼人、穆斯林。由此引發(fā)的“照會(huì)戰(zhàn)”有十余個(gè)國(guó)家卷入。截止2021年3月，聲索國(guó)及美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)先后向聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)提交了25份外交照會(huì)或聲明，其中中國(guó)提交的11份，是有關(guān)反對(duì)引用“裁決”和批駁對(duì)象國(guó)無(wú)理主張的。南海某些國(guó)家和美日澳等國(guó)事實(shí)上已經(jīng)結(jié)成了以“裁決”為依據(jù)全盤(pán)否定中國(guó)南海權(quán)利主張，以“裁決”為背書(shū)通過(guò)在爭(zhēng)議地區(qū)的單邊行動(dòng)鞏固和擴(kuò)大既得利益的“裁決話(huà)語(yǔ)同盟”。

三是，越南還可能會(huì)提起這種仲裁。事實(shí)上2014年5月“981”鉆井平臺(tái)事件之后，越南已經(jīng)在醞釀并且做好了相應(yīng)的準(zhǔn)備以提起國(guó)際司法仲裁，越南在等待時(shí)機(jī)。有人問(wèn)，越南會(huì)不會(huì)走到這一步？在什么情況下可能會(huì)走出這一步？我認(rèn)為短時(shí)間內(nèi)可能這一步邁不出去、也不敢邁出去，因?yàn)榇鷥r(jià)太大。什么時(shí)候可能會(huì)邁出去？那就是美國(guó)給越南的利益足夠之大，大到能夠使得越南不在乎、或者說(shuō)能承受提交仲裁引發(fā)的越中關(guān)系倒退的代價(jià)時(shí)，就會(huì)邁出這一步。這始終是越南拿在手上的或者懸在我們頭頂上的一支劍，認(rèn)為這是中國(guó)的軟肋，認(rèn)為中國(guó)怕仲裁、怕第三方機(jī)制。所以“981”鉆井平臺(tái)事件也好，萬(wàn)安灘事件也好，它始終是沒(méi)有說(shuō)放棄提起第三方機(jī)制來(lái)解決中越之間的南海爭(zhēng)議。

第六，“準(zhǔn)則”磋商可能會(huì)面臨困難。我們注意到最近三個(gè)月，王毅外長(zhǎng)訪問(wèn)柬埔寨的時(shí)候明確提出，因?yàn)槊髂昙砥艺菛|盟輪值主席國(guó)，希望在柬埔寨擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)期間，能夠把“準(zhǔn)則”談下來(lái)。大家知道，2002年，《宣言》就是在柬埔寨擔(dān)任輪值主席國(guó)時(shí)簽下來(lái)的，所以王部長(zhǎng)對(duì)柬埔寨寄予厚望。在我看來(lái)，國(guó)際環(huán)境發(fā)生了變化，東盟國(guó)家對(duì)“準(zhǔn)則”的目標(biāo)需求也發(fā)生了變化。在啟動(dòng)“準(zhǔn)則”磋商的時(shí)候，他們之所以態(tài)度積極，包括美國(guó)態(tài)度積極，原因是想通過(guò)“準(zhǔn)則”來(lái)約束我們?cè)谀虾５男袨?。那么在他們看?lái)，中國(guó)在南海的布局差不多了，島礁也填完了，該上的設(shè)施也上的差不多了(其實(shí)我們?cè)撋系倪€沒(méi)有完全上完)。現(xiàn)在中國(guó)是想通過(guò)這個(gè)機(jī)制來(lái)約束我們(南海聲索國(guó))，所以他們變得消極了。美國(guó)不僅是消極，而且是阻撓“準(zhǔn)則”的推進(jìn)。根據(jù)2018年11月李克強(qiáng)總理在新加坡提出的“三年完成”愿景，按計(jì)劃今年年底就要完成了。但因?yàn)橐咔榈年P(guān)系，第二輪審讀還沒(méi)有完成，今年也肯定完不成了。“準(zhǔn)則”磋商未來(lái)還面臨很多未知、不確定的因素，爭(zhēng)端國(guó)之間圍繞一些重要問(wèn)題的矛盾和分歧也會(huì)加快顯現(xiàn)出來(lái)。

拜登政府的“印太戰(zhàn)略”及對(duì)我海上維權(quán)工作的沖擊與挑戰(zhàn)

朱 鋒(南京大學(xué)中國(guó)南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心教授)

拜登政府上臺(tái)以后，美國(guó)的“印太戰(zhàn)略”并沒(méi)有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的調(diào)整，反而是在原來(lái)特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”基礎(chǔ)上再進(jìn)一步的充實(shí)、加強(qiáng)，希望能夠?qū)嵸|(zhì)性地延續(xù)美國(guó)的全球安全戰(zhàn)略向亞太地區(qū)的轉(zhuǎn)移和調(diào)整。經(jīng)過(guò)我這一段時(shí)間的研究，我覺(jué)得拜登政府的“印太戰(zhàn)略”現(xiàn)在已經(jīng)有三個(gè)非常明確的特點(diǎn)。

第一個(gè)特點(diǎn)，我們都知道“印太”這個(gè)詞是特朗普政府宣布的，那么拜登政府現(xiàn)在不僅在“印太戰(zhàn)略”問(wèn)題上全盤(pán)接受，最重要的是還把“印太戰(zhàn)略”作為美國(guó)在“國(guó)家中心主義”的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)——新的戰(zhàn)略選擇而進(jìn)一步做深做大。

現(xiàn)在“印太戰(zhàn)略”在做深做大，我們可以看到拜登政府在三個(gè)方面已經(jīng)采取了舉措：一方面，在2022年的國(guó)防法案中，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)“印太司令部”和印太地區(qū)的相關(guān)軍事預(yù)算的投入。原來(lái)2020年的美國(guó)的軍事預(yù)算，未來(lái)4年對(duì)“印太司令部”有200億美元的設(shè)施和相關(guān)的武器采購(gòu)裝備投入，以及訓(xùn)練場(chǎng)地的進(jìn)一步增強(qiáng)；2021年通過(guò)、2022年起開(kāi)始實(shí)施的“印太司令部”軍事預(yù)算又增加了60億美元。所以在整個(gè)印太地區(qū)的基地，美國(guó)現(xiàn)有軍事設(shè)施正在進(jìn)行全面的加固和進(jìn)一步的更新。另外一方面，相關(guān)前沿的軍事部署有可能出現(xiàn)新的實(shí)質(zhì)性的調(diào)整，那就是美國(guó)的超高音速陸基導(dǎo)彈試驗(yàn)取得了一系列的實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，所以有可能2022年在西太的某個(gè)地區(qū)開(kāi)始實(shí)質(zhì)性進(jìn)行。整個(gè)“印太戰(zhàn)略”的實(shí)施重點(diǎn)在相當(dāng)程度上是在重回冷戰(zhàn)時(shí)期美蘇歐洲冷戰(zhàn)的一系列的傳統(tǒng)的做法。超高音速陸基導(dǎo)彈的部署，最早可能在2022年就開(kāi)始實(shí)施。此外，現(xiàn)在的整個(gè)“印太司令部”的前沿的軍事裝備也在更新，而且更新的速度、范圍超過(guò)美國(guó)任何其他戰(zhàn)區(qū)，所以整個(gè)印太的戰(zhàn)略就是強(qiáng)調(diào)美國(guó)的前沿駐軍要進(jìn)一步走向快速的更新發(fā)展、構(gòu)筑高質(zhì)量和最先進(jìn)的前沿武器裝備，這一點(diǎn)確實(shí)跟冷戰(zhàn)有相當(dāng)程度的契合。我們都知道，美蘇冷戰(zhàn)，美國(guó)一線(xiàn)的軍事裝備和部署重點(diǎn)完全是在歐洲。現(xiàn)在來(lái)看，這個(gè)一線(xiàn)的軍事裝備的重點(diǎn)已經(jīng)完全轉(zhuǎn)到了西太。

第二個(gè)特點(diǎn)，拜登政府上臺(tái)以后“印太戰(zhàn)略”的重要性增強(qiáng)和發(fā)展的特點(diǎn)，就是四邊安全機(jī)制。剛剛幾個(gè)小時(shí)之前，新的首腦會(huì)議的聲明已經(jīng)發(fā)表，其進(jìn)一步延續(xù)了2021年4月線(xiàn)上峰會(huì)的一系列的提法。這個(gè)提法包括不僅要加強(qiáng)所謂“印太地區(qū)的軍事介入和防范未來(lái)的威脅”，而且要進(jìn)一步加深“四邊安全磋商機(jī)制”，使它變成在整個(gè)印太地區(qū)和全球范圍內(nèi)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈調(diào)整的一個(gè)重要手段。所以現(xiàn)在印度已經(jīng)宣布從下個(gè)月開(kāi)始進(jìn)行大規(guī)模對(duì)印太地區(qū)國(guó)家的疫苗輸出，美日澳也宣布對(duì)印度的疫苗生產(chǎn)進(jìn)一步給予資金和技術(shù)上的支持。上一次4月份的四國(guó)峰會(huì)(現(xiàn)場(chǎng)峰會(huì))談到了稀土問(wèn)題，這次再次被談起，四國(guó)會(huì)對(duì)未來(lái)的整個(gè)全球系統(tǒng)供應(yīng)開(kāi)發(fā)企業(yè)采取實(shí)質(zhì)性的合作。但是今天，剛剛幾個(gè)小時(shí)前發(fā)布的四邊機(jī)制的新的首腦峰會(huì)，目前提到了臺(tái)灣問(wèn)題，提到了南海問(wèn)題，也提到了阿富汗問(wèn)題，現(xiàn)在四邊機(jī)制不僅是見(jiàn)面的頻率提高，也是美國(guó)的“印太戰(zhàn)略”協(xié)調(diào)的一個(gè)最重要的機(jī)制、平臺(tái)，而且現(xiàn)在已經(jīng)開(kāi)始不斷地有一系列的新的內(nèi)容，這些內(nèi)容包括：有可能明年在南海、臺(tái)海同時(shí)進(jìn)行新的多邊軍事演習(xí)，以及涉及到在臺(tái)灣問(wèn)題上會(huì)不會(huì)有一系列的新的平臺(tái)：外交平臺(tái)和政治平臺(tái)。所以現(xiàn)在來(lái)看“四邊安全合作機(jī)制”已經(jīng)成為“印太戰(zhàn)略”——外交、政治、供應(yīng)鏈以及在相關(guān)的軍事部署上——一個(gè)最重要的“四國(guó)協(xié)調(diào)機(jī)制”。如果協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)一步加一，甚至加二、加三，那確實(shí)是亞洲版的“北約”在進(jìn)一步得到實(shí)質(zhì)性的實(shí)體化。

拜登政府的“印太戰(zhàn)略”還有第三個(gè)特點(diǎn)，我覺(jué)得是非常明確的。如果說(shuō)特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”更多的是強(qiáng)調(diào)通過(guò)加強(qiáng)對(duì)區(qū)域內(nèi)的軍事部署，強(qiáng)化美國(guó)對(duì)熱點(diǎn)問(wèn)題的政治和戰(zhàn)略性的表態(tài)，來(lái)更好地作為美國(guó)推進(jìn)基于規(guī)則的秩序和美國(guó)通過(guò)自己的實(shí)體的軍事力量的部署，來(lái)遏制中國(guó)和中國(guó)在臺(tái)海包括東海的行動(dòng)?，F(xiàn)在來(lái)看，“印太戰(zhàn)略”在涉及到這些地區(qū)的人群的殷切關(guān)注的問(wèn)題上，四國(guó)之間的政治外交協(xié)調(diào)，包括由此產(chǎn)生的國(guó)內(nèi)政治和法律建設(shè)也在進(jìn)一步上升。對(duì)于日本這樣的國(guó)家來(lái)說(shuō)，它的海外軍事行動(dòng)的建立以及解禁集體自衛(wèi)權(quán)非常體現(xiàn)日本的制度特色，就是首先要在法律立法程序上去完成。所以現(xiàn)在來(lái)看這一點(diǎn)，尤其是今年中國(guó)“海警法”的正式通過(guò)和實(shí)施，剛才鄭老師也談到了，日本的一系列的防御措施也非常清晰。我覺(jué)得日本在應(yīng)對(duì)臺(tái)海問(wèn)題上，已經(jīng)不再是一個(gè)所謂外交和安全舉動(dòng)，已經(jīng)變成日本一個(gè)實(shí)質(zhì)性的國(guó)內(nèi)的法制程序，這個(gè)法制程序也會(huì)決定日本對(duì)未來(lái)臺(tái)灣、臺(tái)海甚至南海的直接的軍事介入，這已經(jīng)不可阻擋，甚至不可改變。所以在這種情況下，并不僅僅是日本——亞太地區(qū)國(guó)家應(yīng)對(duì)新的中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)背景下的地區(qū)熱點(diǎn)的——這種國(guó)內(nèi)新的立法過(guò)程。例如，最近的菲律賓的動(dòng)向，菲律賓不僅恢復(fù)了日美的、菲美的軍隊(duì)艦船駐海駐扎的協(xié)定，最重要的是，上個(gè)月菲律賓就非常明確地宣布對(duì)美菲的一系列的軍事防御條約進(jìn)行重新的評(píng)估，而且評(píng)估的聲音就是如何使得菲律賓成為未來(lái)美國(guó)的地區(qū)安全構(gòu)建中一個(gè)更加重要和可以行動(dòng)的安全的盟友。所以，從這個(gè)角度來(lái)講，2022年的菲律賓的大選結(jié)果，不管是杜特爾特繼續(xù)當(dāng)總統(tǒng)，還是換成另外一個(gè)反對(duì)黨的勢(shì)力，美菲關(guān)系將會(huì)在2016年杜特爾特上臺(tái)以后，重新進(jìn)入一個(gè)緊密型的美菲同盟，在西太的海上安全問(wèn)題上發(fā)揮影響。

還有另外一個(gè)很重要的值得重視的趨勢(shì)是現(xiàn)在越南的國(guó)內(nèi)立法。2021年拜登政府上臺(tái)以后，美國(guó)政府高管訪問(wèn)越南是新的美國(guó)政府的一個(gè)非常重要的外交重點(diǎn)。越南原來(lái)和日本簽署了防務(wù)裝備的轉(zhuǎn)移協(xié)議，美菲的軍事和安全合作也可能進(jìn)一步變成所謂基于南海問(wèn)題的美日多邊介入越南在南海問(wèn)題上的一個(gè)基本的行動(dòng)選擇和表現(xiàn)的新的立法。盡管越南和美國(guó)不可能成為盟友，原來(lái)要平衡中美關(guān)系，但是越南現(xiàn)在的國(guó)內(nèi)的立法進(jìn)程，毫無(wú)疑問(wèn)也是要想躲開(kāi)所謂的美中之間的選擇——讓越南為美國(guó)和日本去承擔(dān)某種程度的安全責(zé)任和捆綁關(guān)系。所以“印太戰(zhàn)略”現(xiàn)在我們一定不能把眼睛只盯在美國(guó)身上，“印太戰(zhàn)略”在拜登政府上臺(tái)以后在地區(qū)和次地區(qū)的發(fā)展型業(yè)務(wù)上有進(jìn)一步的上升。

在這種情況下，我們到底怎么辦？我覺(jué)得拜登政府的總體對(duì)華政策推行的是沒(méi)有特朗普的“特朗普主義”，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。雖然他在阿富汗灰頭土臉，也面臨來(lái)自于法國(guó)的強(qiáng)烈反彈，但是我想說(shuō)的是，拜登政府上臺(tái)以后，整個(gè)美西方圍繞著“印太戰(zhàn)略”的協(xié)調(diào)，事實(shí)上在進(jìn)一步的上升。所以昨天晚上法國(guó)外交部長(zhǎng)在聯(lián)合國(guó)講話(huà)，講到了對(duì)法國(guó)的利益的損害，當(dāng)然，法國(guó)外長(zhǎng)特別強(qiáng)調(diào)，美國(guó)和歐盟包括北約國(guó)家在“印太戰(zhàn)略”問(wèn)題上的協(xié)調(diào)和合作是不可改變的，這無(wú)非是雙方通過(guò)一系列行動(dòng)，到現(xiàn)在美國(guó)的某些自以為是的政策選擇有可能給盟友帶來(lái)的傷害。所以對(duì)于整個(gè)“印太戰(zhàn)略”我們一定要高度重視，這是拜登政府現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的一個(gè)非常重要的戰(zhàn)略方向，那就是“印太戰(zhàn)略”不僅僅是美國(guó)和印太國(guó)家的產(chǎn)物，同時(shí)要拉攏更多歐盟國(guó)家介入。

在這樣的背景下，我的看法很簡(jiǎn)單，就是想簡(jiǎn)單地提一下，對(duì)于現(xiàn)在拜登政府深化的“印太戰(zhàn)略”，我們到底怎么辦？我個(gè)人覺(jué)得，我們不要有幻想。印太的安全局勢(shì)這一年來(lái)對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)是持續(xù)的惡化。臺(tái)灣問(wèn)題不再是簡(jiǎn)單的“一中政策”還是“一中原則”。美國(guó)和西方國(guó)家有關(guān)在臺(tái)灣問(wèn)題上的“一中一臺(tái)”的基本政策選擇已經(jīng)全面端出來(lái)了，所以現(xiàn)在的談判體系不再是簡(jiǎn)單的“一中原則”“一中政策”，而是我們現(xiàn)在面臨一個(gè)新的重大的政治和安全的考驗(yàn)：西方就是把重點(diǎn)重新放到了“一中一臺(tái)”。

第一個(gè)問(wèn)題是：“一中一臺(tái)”到底是外交意義、經(jīng)濟(jì)意義還是主權(quán)意義？主權(quán)意義上，還有時(shí)間；但是外交和政治經(jīng)濟(jì)意義上的“一中一臺(tái)”已經(jīng)完全出臺(tái)。面對(duì)的西太平洋的安全局勢(shì)，無(wú)論南海、臺(tái)海、東海，其實(shí)現(xiàn)在最迫切的不是說(shuō)中美是否會(huì)很快進(jìn)入沖突，無(wú)論是金融之間還是軍事對(duì)抗，而是我們可以看到在未來(lái)沖突前景背后，相關(guān)國(guó)家的立法、軍事、外交的準(zhǔn)備在進(jìn)一步緊鑼密鼓地進(jìn)行。所以2022年的日本防務(wù)軍費(fèi)是過(guò)去14年來(lái)最高的，澳大利亞也在增加。這樣的情況下，其實(shí)西太的海上沖突不是馬上就會(huì)出現(xiàn)的前景，但是與西太平洋有關(guān)的海上軍事力量在增強(qiáng)，確實(shí)在不斷地升級(jí)。當(dāng)然我覺(jué)得還有一個(gè)問(wèn)題我們必須面對(duì)：對(duì)我們來(lái)說(shuō)，臺(tái)海、南海、東海三海聯(lián)動(dòng)，我們前幾年就在不斷地談這個(gè)問(wèn)題，2021年“海上聯(lián)動(dòng)效應(yīng)”已經(jīng)前所未有的緊張和激烈。最后我想簡(jiǎn)單談一下我的看法。我覺(jué)得對(duì)于這樣的現(xiàn)實(shí)，我們一定要直面、冷靜與客觀地面對(duì)。

第二個(gè)問(wèn)題是：我們到底采取什么樣的有效的應(yīng)對(duì)措施？我覺(jué)得這么多年來(lái)，我們從來(lái)沒(méi)有對(duì)中日關(guān)系顯得如此的無(wú)力，如此地缺乏有效的影響。所以現(xiàn)在的問(wèn)題就在于說(shuō)，如果日本已經(jīng)急于往前走，在美中之間已經(jīng)做了選邊，我們需要避免其他國(guó)家變成這樣的選邊結(jié)果。所以這個(gè)問(wèn)題也非常明確，現(xiàn)在已經(jīng)明確選邊的至少是日本、澳大利亞，如果明年的菲律賓總統(tǒng)大選結(jié)果形成第二個(gè)阿基諾三世政府，可能選邊的國(guó)家就更多。為此，核心的問(wèn)題是我們能不能把這些國(guó)家都穩(wěn)固住。

第三個(gè)問(wèn)題是：面對(duì)現(xiàn)在“印太戰(zhàn)略”的升華，其他海上安全局勢(shì)的進(jìn)一步尖銳復(fù)雜，重要的問(wèn)題是我們自己除了在經(jīng)濟(jì)上、在外交上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)我們的周邊和睦鄰的友好政策之外，我們能不能有更好的政治和軍事上的選擇？所以這些問(wèn)題我也希望能夠給中國(guó)的學(xué)術(shù)界帶來(lái)坦誠(chéng)的探討。

《中華人民共和國(guó)海警法》的時(shí)代精神與立法重點(diǎn)問(wèn)題

李衛(wèi)海(中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授)

我國(guó)新一輪的國(guó)防與軍隊(duì)改革是從2016年元月開(kāi)始的，這次改革，總體上是按照“三大戰(zhàn)役”來(lái)推進(jìn)的。第一次戰(zhàn)役，率先展開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革，重在解決體制性障礙；第二次戰(zhàn)役，推進(jìn)規(guī)模結(jié)構(gòu)和力量編制改革，重在解決結(jié)構(gòu)性矛盾；第三次戰(zhàn)役，著力深化政策制度改革，重在解決政策性問(wèn)題。當(dāng)前的第三次戰(zhàn)役，涉及若干國(guó)防和軍隊(duì)政策和制度的改革。其中，至少有11部法律要提交全國(guó)人大審議予以制定或修改，這在國(guó)防與軍事法律的立法史上是非常少見(jiàn)的。

涉及到海警的有兩項(xiàng)內(nèi)容，一是《中華人民共和國(guó)武裝警察法》的修改，增加了海警的相關(guān)內(nèi)容；另一項(xiàng)是《中華人民共和國(guó)海警法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《中國(guó)海警法》)制定。盡管武警、海警與海洋局之間有復(fù)雜的歷史關(guān)系，對(duì)海警法的立法增加了很多的困難。今年1月22日《中國(guó)海警法》還是通過(guò)了，并于2月1日開(kāi)始實(shí)施。我參與了《中國(guó)海警法》立法過(guò)程的很多環(huán)節(jié)，今天給大家主要匯報(bào)一下《中國(guó)海警法》的時(shí)代精神和立法重點(diǎn)問(wèn)題。

一、《中國(guó)海警法》鮮明的時(shí)代精神

《中國(guó)海警法》的出臺(tái)體現(xiàn)了一個(gè)什么樣的時(shí)代精神？21世紀(jì)初出臺(tái)與21世紀(jì)20年代出臺(tái)一定有著較大的區(qū)別，一個(gè)時(shí)代的法律必須有一個(gè)時(shí)代的印記，它的時(shí)代印記是什么？在此，我主要談三點(diǎn)。

第一點(diǎn)，在立法的過(guò)程中，首先要體現(xiàn)全球海洋治理精神，體現(xiàn)全球?qū)Ｑ笳J(rèn)知的共識(shí)。中國(guó)是海洋大國(guó)，也是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》)的締約國(guó)，《公約》當(dāng)前有167個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)，凝聚著人類(lèi)對(duì)海洋治理的基本共識(shí)。這個(gè)共識(shí)就是《公約》序言中所彰顯的：朝著妥為顧及所有國(guó)家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種法律秩序，以便利國(guó)際交通和促進(jìn)海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用，海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)以及研究、保護(hù)和保全海洋環(huán)境，應(yīng)對(duì)共同的海洋風(fēng)險(xiǎn)，各主體必須通過(guò)共商共建共治共享的思維進(jìn)行全球海洋治理。

第二點(diǎn)，對(duì)實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的法律保障要凸顯出來(lái)。中國(guó)是海洋大國(guó)，現(xiàn)在正在實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，這凝聚著全國(guó)人民的統(tǒng)一意志，需要通過(guò)全國(guó)人大立法體現(xiàn)出來(lái)。

第三點(diǎn)，中國(guó)實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，既要滿(mǎn)足自身對(duì)海洋的需求，更重要的是積極推進(jìn)海洋命運(yùn)共同體，要承擔(dān)起海洋大國(guó)的責(zé)任，尤其是在維護(hù)海洋秩序上提供更好的海上公共產(chǎn)品，樹(shù)立海洋大國(guó)的正面形象。

二、《中國(guó)海警法》明確了海警的法律屬性

《海警法》遵循了全球海洋治理的一般規(guī)律，中國(guó)海警應(yīng)該符合世界海警發(fā)展的潮流，其法律屬性與其他國(guó)家海警相較應(yīng)該具有高度趨同性。

第一，海警的多重法律角色性。各國(guó)海警一般兼具有軍事性、行政性、司法性等多種屬性。“海警是國(guó)家武裝力量組成部分”，這句話(huà)為什么最后刪掉了？《海警法》最終需要解決的是海上行政執(zhí)法和打擊海上犯罪問(wèn)題。海上保衛(wèi)行動(dòng)在某種意義上是事實(shí)行為，有時(shí)也具有軍事性，因?yàn)楹＞菄?guó)家武裝力量的組成部分，執(zhí)行軍事任務(wù)的時(shí)候需要遵循軍事法的規(guī)范和約束。為了簡(jiǎn)明《中國(guó)海警法》的立法目的，立法中就沒(méi)有提到海警的武裝力量屬性，海警在執(zhí)行軍事任務(wù)的時(shí)候需要遵循軍事法，行政執(zhí)法和打擊海上犯罪行動(dòng)過(guò)程中遵循的是《中國(guó)海警法》。

第二，海警的職業(yè)性。海警是一個(gè)高度職業(yè)性的群體，其成員執(zhí)法的技能、素質(zhì)需要長(zhǎng)期的培養(yǎng)和訓(xùn)練。為此，海警執(zhí)法人員的培訓(xùn)以及培訓(xùn)后如何獲得執(zhí)法資質(zhì)等問(wèn)題需要在立法中予以考慮。

第三，海洋維權(quán)執(zhí)法業(yè)務(wù)的綜合性。這對(duì)于結(jié)束以前“九龍之海”難題非常重要。海警的職責(zé)包括海上保衛(wèi)行為、打擊走私犯罪、自然資源的維護(hù)、環(huán)境的保護(hù)等等，其具有非常大的執(zhí)法權(quán)。那海警與相關(guān)職能部門(mén)有什么關(guān)系？《海警法》規(guī)定海警在其職責(zé)范圍內(nèi)處置、處理，那還有一些不在其職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，可能就需要自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等部門(mén)處理。所以，未來(lái)海警就需要跟各個(gè)部委簽訂執(zhí)法合作備忘錄，進(jìn)一步清晰各個(gè)職能部門(mén)間的職權(quán)。比如說(shuō)打擊走私，是不是所有的打擊走私犯罪都需要海警處理呢？這就需要進(jìn)一步劃分職權(quán)，這需要海警主動(dòng)作為。海警跟自然資源部、交通部、海軍等簽訂一系列的執(zhí)法備忘錄非常必要。此外，海警如何與各個(gè)沿海的省、市(自治區(qū))協(xié)商管轄范圍？比如，山東對(duì)海洋的管轄范圍是多少海里，12海里？還是24海里？這值得我們思考。這涉及到中央事權(quán)和地方事權(quán)的劃分問(wèn)題，在執(zhí)法領(lǐng)域、事項(xiàng)范圍上，不同主體在管轄范圍上都要作進(jìn)一步的區(qū)分。

第四，海洋維權(quán)執(zhí)法作業(yè)程序具有標(biāo)準(zhǔn)性，也就是它的每一項(xiàng)作業(yè)程序需要與世界接軌，是具有標(biāo)準(zhǔn)性的。這與陸地警察還不一樣，海上的執(zhí)法程序漸具有世界趨同性。比如海警的登臨檢查、搜查以及拘留的程序，《公約》也有基本的程序要求。

第五，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查檢查與最終裁決的分離性。海警主要是對(duì)違法犯罪的現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查和調(diào)查，取證以后把結(jié)果轉(zhuǎn)交相關(guān)職能部門(mén)，如可能涉及自然資源、環(huán)保等，這就需要自然資源部門(mén)、生態(tài)環(huán)境部門(mén)處理?！吨袊?guó)海警法》對(duì)海警有較大的賦權(quán)，除認(rèn)為需要吊銷(xiāo)許可證件，大部分行政處罰都交給海警進(jìn)行一體化處置，這無(wú)疑提高了行政執(zhí)法的效率，但這需要大量高素質(zhì)的海警執(zhí)法人員來(lái)完成。當(dāng)前法律要求執(zhí)法人員從事行政處罰、行政復(fù)議、行政裁決的工作，首先都必須取得法律職業(yè)資格，而目前海警中只有很少一部分執(zhí)法人員獲得了法律職業(yè)資格。幾所軍校所培養(yǎng)的法律專(zhuān)業(yè)人才是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該制定激勵(lì)政策，吸引地方院校的法學(xué)人才充實(shí)到海警執(zhí)法隊(duì)伍中來(lái)。

三、《中國(guó)海警法》立法解決的重點(diǎn)問(wèn)題

第一，《中國(guó)海警法》已將海洋安全(maritime security)內(nèi)化于新時(shí)代海警建設(shè)的核心價(jià)值。我們考證發(fā)現(xiàn)，最初海警的英文名稱(chēng)是“coast guard”，至今有兩三百年的歷史。從“coast guard”這個(gè)名稱(chēng)，可以看出海警建設(shè)的最初核心價(jià)值和文化取向。過(guò)了一兩百年以后，地中海沿岸國(guó)家有叫“marine police”，就是濱海警察?，F(xiàn)在海洋安全的內(nèi)涵越來(lái)越寬廣，越來(lái)越豐富，不僅僅包括像海權(quán)、海防、海事等，還把其他各方面的安全都納入進(jìn)來(lái)，這從《中國(guó)海警法》條文中可以看得出來(lái)。它體現(xiàn)了更為綜合的海洋安全內(nèi)涵，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“coast guard”的范疇。

第二，要在立法中體現(xiàn)海警建設(shè)的應(yīng)然目標(biāo)?！吨袊?guó)海警法》對(duì)建設(shè)目標(biāo)規(guī)定了16個(gè)字：依法管理、綜合治理、規(guī)范高效、公正文明。但還是沒(méi)有說(shuō)明我們未來(lái)要建設(shè)一支什么樣的海警隊(duì)伍，我的一個(gè)博士生撰寫(xiě)的博士論文是《中國(guó)海警組織再造與價(jià)值目標(biāo)》，很好地回答了這個(gè)問(wèn)題。我認(rèn)為要建設(shè)一支“岸海一體、控護(hù)兼?zhèn)?、全時(shí)警備、公正文明”的現(xiàn)代海警。岸海一體，就是海警不僅管理海上，也要兼顧管理岸邊，這有利于解決執(zhí)法死角問(wèn)題。

第三，在明確海警基本職責(zé)的基礎(chǔ)上，要建立陸海統(tǒng)籌、分工合作、科學(xué)高效的海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作配合機(jī)制。高效治理海洋不僅僅需要海警，必須跟國(guó)家各個(gè)部委、各省、各濱海城市協(xié)同配合，簽訂各種各樣的海洋治理備忘錄和執(zhí)法協(xié)同文件。

第四，賦予海警維權(quán)執(zhí)法所必須的強(qiáng)制或處罰措施，并對(duì)這些措施的實(shí)施進(jìn)行嚴(yán)格的分類(lèi)分級(jí)規(guī)范。海上維權(quán)執(zhí)法應(yīng)該有強(qiáng)制性，但是根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，凡是限制人身自由的規(guī)定必須以法律規(guī)定之，而《中國(guó)海警法》需要更多的強(qiáng)制手段和措施，這必須得在法律中體現(xiàn)。若此，現(xiàn)有的條文根本不能詳細(xì)規(guī)定。為了避免這個(gè)困境，立法需要進(jìn)行大的突破，需要援引其他法律規(guī)定?！吨袊?guó)海警法》第71條規(guī)定，如果《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》就相關(guān)內(nèi)容已經(jīng)有所規(guī)定，可以援引，這是一個(gè)非常好的立法技術(shù)。

第五，高度重視海上維權(quán)執(zhí)法信息化建設(shè)，加快推進(jìn)智慧海洋建設(shè)進(jìn)程。海上執(zhí)法取證比較困難，直接影響執(zhí)法效果。舉個(gè)例子來(lái)解釋吧，比如海南、廣西的海警發(fā)現(xiàn)有違法者在我國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域捕捉綠毛龜，通過(guò)內(nèi)線(xiàn)消息鎖定了一艘捕捉漁船。海警執(zhí)法人員上船檢查后，發(fā)現(xiàn)船上有10余只大型海龜。經(jīng)詢(xún)問(wèn)，他們一開(kāi)始承認(rèn)系捕撈海龜?shù)倪`法行為，但已把捕撈工具拋棄到海底。海警當(dāng)時(shí)將此事件做了一個(gè)記錄，其中2只海龜傷痕累累，決定帶回救治，其余的放生回海里。上岸以后，在海警準(zhǔn)備要移交的時(shí)候，捕捉海龜?shù)倪`法者改變了說(shuō)法，稱(chēng)海龜是從越南漁船中買(mǎi)來(lái)的，并言“盡管這是違法所得，知道買(mǎi)賣(mài)不對(duì)，但是我們購(gòu)買(mǎi)的目的是為了放生”。如此一來(lái)，捕捉海龜?shù)倪`法者竟變成了海洋生物的保護(hù)者。但是如果有智慧海洋的執(zhí)法應(yīng)用體系進(jìn)行取證的話(huà)，比如通過(guò)衛(wèi)星等途徑搜集的航船軌跡確認(rèn)相關(guān)船只是否見(jiàn)過(guò)漁船，通過(guò)無(wú)人機(jī)遠(yuǎn)程、現(xiàn)場(chǎng)全程錄音錄像固定證據(jù)等，這些違法犯罪分子應(yīng)該不會(huì)逃出法網(wǎng)。海上執(zhí)法比陸地上執(zhí)法的難度大得多，智慧海洋有助于提高執(zhí)法效率，更好地打擊各種海上違法犯罪。

中國(guó)涉外海洋執(zhí)法機(jī)制的發(fā)展歷程及“管轄海域”范圍

金永明(中國(guó)海洋大學(xué)國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院教授)

維護(hù)海洋權(quán)益的重要手段之一，是國(guó)家機(jī)關(guān)依法依規(guī)對(duì)自國(guó)主張的管轄海域?qū)嵤┚S權(quán)執(zhí)法，以體現(xiàn)國(guó)家對(duì)其的管理和管轄，懲治各種違法違規(guī)行為或活動(dòng)，以宣示和體現(xiàn)主權(quán)。

一、中國(guó)涉外海洋執(zhí)法機(jī)制的創(chuàng)設(shè)

中國(guó)涉外海洋維權(quán)執(zhí)法的代表性機(jī)構(gòu)是中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)。1998年10月，經(jīng)中央編制委員會(huì)辦公室批準(zhǔn)，國(guó)家海洋局設(shè)置了中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)(部委正廳級(jí))，參照國(guó)家公務(wù)員制度管理。為適應(yīng)這種形勢(shì)和要求，在我國(guó)2008年的政府機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家海洋局的基本職能和主要責(zé)職得到了調(diào)整和加強(qiáng)，增加了“在中國(guó)管轄海域?qū)嵤┒ㄆ诰S權(quán)巡航執(zhí)法制度”內(nèi)容。

為此，國(guó)家海洋局印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(2010年)規(guī)定，中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)的主要職能是代表國(guó)家海洋局建設(shè)和管理中國(guó)海監(jiān)隊(duì)伍，組織、指導(dǎo)、監(jiān)督海洋行政執(zhí)法，組織實(shí)施海洋維權(quán)執(zhí)法。換言之，我國(guó)海洋維權(quán)執(zhí)法工作成為中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)的主要職能。

隨著東海問(wèn)題的呈現(xiàn)和升級(jí)，為維護(hù)我國(guó)在東海的權(quán)益，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家海洋局自2006年7月起依照《東海定期維權(quán)巡航執(zhí)法實(shí)施方案》在我國(guó)東海管轄海域開(kāi)展定期維權(quán)巡航執(zhí)法工作。

同時(shí)，為維護(hù)我國(guó)在黃海、南海區(qū)域的權(quán)益，根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《東海定期維權(quán)巡航執(zhí)法實(shí)施方案》“對(duì)我國(guó)其他管轄海域的定期維權(quán)巡航執(zhí)法工作，可視需要開(kāi)展”的要求，國(guó)家海洋局經(jīng)研究并征求國(guó)土資源部、外交部、發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、總參謀部等五部委意見(jiàn)并報(bào)告國(guó)務(wù)院同意后，于2007年2月1日起按照《黃海、南海試行定期維權(quán)巡航執(zhí)法實(shí)施方案》要求，在我國(guó)管轄海域全面開(kāi)展定期維權(quán)巡航執(zhí)法工作。這項(xiàng)工作由中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)全面負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、組織全海域定期維權(quán)巡航執(zhí)法工作，由中國(guó)海監(jiān)北海、東海、南?？傟?duì)具體實(shí)施。

關(guān)于中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)定期維權(quán)巡航執(zhí)法的具體要求、任務(wù)和巡航安排、巡航方式和方案，以及與軍隊(duì)協(xié)調(diào)配合和信息傳輸?shù)确矫娴膬?nèi)容，在《關(guān)于全面開(kāi)展我國(guó)管轄海域定期維權(quán)巡航執(zhí)法工作的通知》(2007年)文件中作出了詳細(xì)的規(guī)定，從而開(kāi)啟了中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)負(fù)責(zé)對(duì)我國(guó)管轄海域?qū)嵤┚S權(quán)巡航執(zhí)法工作的新歷程和新局面。

二、中國(guó)涉外海洋執(zhí)法機(jī)制的調(diào)整和發(fā)展

第一次國(guó)家機(jī)構(gòu)改革(2013年)，重組國(guó)家海洋局，創(chuàng)設(shè)中國(guó)海警局，成立國(guó)家海洋委員會(huì)。

為改變我國(guó)涉海機(jī)構(gòu)眾多局面、統(tǒng)一行使執(zhí)法職能和提升效率，2013年3月10日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。

這份文件指出，為推進(jìn)海上統(tǒng)一執(zhí)法，提高執(zhí)法效能，將現(xiàn)國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，重新組建國(guó)家海洋局，由國(guó)土資源部管理。國(guó)家海洋局的主要職責(zé)是，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用，海洋環(huán)境保護(hù)等；國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。同時(shí)，為加強(qiáng)海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家海洋委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究制定國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)；國(guó)家海洋委員會(huì)的具體工作有國(guó)家海洋局承擔(dān)。這些機(jī)構(gòu)實(shí)施上述職責(zé)和功能內(nèi)容，體現(xiàn)在《國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(2013年7月)公布的文件中。

第二次國(guó)家機(jī)構(gòu)改革(2018年)，撤銷(xiāo)國(guó)家海洋局，組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部，中國(guó)海警局劃歸中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)。

依據(jù)2018年2月28日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，以及中共中央于2018年3月21日印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》文件，涉海機(jī)構(gòu)改革內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下方面：第一，在深化黨中央機(jī)構(gòu)方面，不再設(shè)立中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央外事工作委員會(huì)辦公室內(nèi)設(shè)維護(hù)海洋權(quán)益工作辦公室；第二，在深化國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方面，組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部；第三，在深化行政執(zhí)法體制改革方面，整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍；第四，在深化跨軍地改革方面，將國(guó)家海洋局領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)。其中，海警隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)，按照先移交、后整編的方式，將國(guó)家海洋局(中國(guó)海警局)領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊(duì)伍及相關(guān)職能全部劃歸武警部隊(duì)。

為能使中國(guó)海警局依照《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》和《武警部隊(duì)改革實(shí)施方案》(2017年12月27日)的決策部署(海警部隊(duì)整體劃歸中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮，調(diào)整組建中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)，稱(chēng)中國(guó)海警局)統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議于2018年6月22日通過(guò)了《關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)的決定》(2018年7月1日起施行)。

在上述決定中，不但賦予了中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法的職責(zé)和任務(wù)，而且要求有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出制定、修改有關(guān)法律的議案，依照法律程序提請(qǐng)審議，還規(guī)定了中國(guó)海警局與公安機(jī)關(guān)、其他行政機(jī)關(guān)建立執(zhí)法協(xié)作機(jī)制的任務(wù)。

三、中國(guó)涉外海洋執(zhí)法機(jī)制的成形和內(nèi)容

依據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》(2018年6月22日)要求和《中華人民共和國(guó)人民武裝警察法》第47條的規(guī)定，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議于2021年1月21日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)海警法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《中國(guó)海警法》，2021年2月1日起施行)。

《中國(guó)海警法》的制定和實(shí)施，使中國(guó)海警機(jī)構(gòu)的海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)更有法可依，并增加了透明度和可預(yù)見(jiàn)性，也標(biāo)志著我國(guó)海洋管理機(jī)構(gòu)改革的深化，以及依法治海的目標(biāo)和任務(wù)得到了加強(qiáng)和改善，這對(duì)于提升國(guó)家海洋治理體系及海洋治理能力現(xiàn)代化水平有重要意義。

《中國(guó)海警法》由11章，共84條組成，在性質(zhì)上具有組織法和功能法的特點(diǎn)。其規(guī)范了制定該法的目的及其他任務(wù)，即明確了中國(guó)海警局(海警機(jī)構(gòu))的職責(zé)、組成、適用范圍，以及在執(zhí)行任務(wù)時(shí)應(yīng)堅(jiān)持的原則和具體要求、程序等方面的內(nèi)容。依據(jù)《中國(guó)海警法》第5條的規(guī)定，中國(guó)海警機(jī)構(gòu)的任務(wù)主要為三個(gè)方面：第一，海上安全保衛(wèi)(第16-22條)；第二，海上行政執(zhí)法(第23-27條)；第三，海上犯罪偵查(第38-45條)。

可見(jiàn)，《中國(guó)海警法》的制定和實(shí)施，既是對(duì)上述立法工作部署的回應(yīng)和產(chǎn)物，也表明中國(guó)海警局劃歸武警部隊(duì)按照“先移交、后整編”規(guī)定目標(biāo)的完成，并使其成為國(guó)內(nèi)法的重要組成部分。此外，《中國(guó)海警法》第3條的適用范圍(“中國(guó)管轄海域”)成為關(guān)注的焦點(diǎn)。

四、中國(guó)涉外海洋執(zhí)法范圍“管轄海域”解析

《中國(guó)海警法》第3條規(guī)定，海警機(jī)構(gòu)在中華人民共和國(guó)管轄海域(簡(jiǎn)稱(chēng)我國(guó)管轄海域)及其上空開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)，適用本法。

依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，沿海國(guó)的管轄海域?yàn)閮?nèi)水、領(lǐng)海、群島國(guó)的群島水域、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。而《中國(guó)海警法》中的“我國(guó)管轄海域”是否僅包含上述海域，從其第3條規(guī)定的內(nèi)容看并不清晰。但如果結(jié)合中國(guó)與海洋有關(guān)的國(guó)內(nèi)法內(nèi)容，中國(guó)的管轄海域范圍還包括上述海域以外的其他海域。例如，《中國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》(1998年)第14條：“本法的規(guī)定不影響中國(guó)享有的歷史性權(quán)利”；《中國(guó)政府關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》(2016年7月12日)第3項(xiàng)：“中國(guó)在南海擁有歷史性權(quán)利”，即中國(guó)擁有基于歷史性權(quán)利基礎(chǔ)上的其他管轄海域。

其實(shí)，對(duì)于諸如《中華人民共和國(guó)海警法》第3條中的“中國(guó)管轄海域”的表述內(nèi)容，也見(jiàn)諸于《中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第2條、《中國(guó)漁業(yè)法》第2條，以及其他多個(gè)法規(guī)和條例中。而對(duì)于“中國(guó)管轄的(一切)其他海域”，依據(jù)《中國(guó)漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》第2條第2款的規(guī)定，其是指根據(jù)中華人民共和國(guó)法律，中華人民共和國(guó)締結(jié)、參加的國(guó)際條約、協(xié)定或者其他有關(guān)國(guó)際法，而由中華人民共和國(guó)管轄的海域。

換言之，“中國(guó)管轄的(一切)其他海域”來(lái)源于中國(guó)國(guó)內(nèi)法的規(guī)定和依據(jù)有關(guān)國(guó)際法的內(nèi)容確定的海域兩種類(lèi)型，它們共同構(gòu)成“中國(guó)管轄的(一切)其他海域”。其中，依據(jù)中國(guó)的國(guó)內(nèi)法確定的海域方法之一是直接宣布大陸和島嶼的領(lǐng)海基點(diǎn)和基線(xiàn)，以及宣布明確的海域范圍；依據(jù)有關(guān)國(guó)際法內(nèi)容確定的海域，包括依據(jù)國(guó)際條約、協(xié)定的條款確定海域，以及與相鄰或相向國(guó)家之間締結(jié)海洋劃界協(xié)議確定管轄海域范圍。

從迄今我國(guó)因多種原因未公布南沙群島的基點(diǎn)和基線(xiàn)，以及與東盟國(guó)家(除越南外)之間并不存在海洋劃界協(xié)議看，中國(guó)海警局在自國(guó)主張的管轄海域范圍內(nèi)的執(zhí)法活動(dòng)將會(huì)成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題。同時(shí)，在釣魚(yú)島及其附屬島嶼周邊海域尤其在領(lǐng)海內(nèi)的執(zhí)法活動(dòng)也將成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題。

為此，中國(guó)海警機(jī)構(gòu)在爭(zhēng)議海域內(nèi)的執(zhí)法和管制活動(dòng)應(yīng)遵守謹(jǐn)慎和克制等義務(wù)，并基于諒解和合作的精神加強(qiáng)與其他國(guó)家之間的溝通和協(xié)調(diào)，包括實(shí)施臨時(shí)措施或臨時(shí)安排，尤其應(yīng)遵守既存的危機(jī)管控機(jī)制，共同維護(hù)?？瞻踩刃虿⒐蚕砗Ｑ筚Y源及空間利益。

五、結(jié)束語(yǔ)

盡管我國(guó)基本補(bǔ)全了涉外海洋執(zhí)法機(jī)制，尤其是制定和實(shí)施了《中國(guó)海警法》，這對(duì)于維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益，完善海洋法律制度有一定的作用，但《中國(guó)海警法》中的有關(guān)條款內(nèi)容(如“管轄海域”“使用武器的條件”“防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù)”等)依然需要在后續(xù)的實(shí)踐和立法中進(jìn)一步地闡釋和完善，以減少摩擦和分歧，為構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體做出貢獻(xiàn)。