郭圳凝，張筱榮

(1.安徽中醫(yī)藥大學(xué) 醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，合肥 230012；2.安徽中醫(yī)藥大學(xué) 人文與國際教育交流學(xué)院，合肥 230012；3.安徽大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，合肥 230601)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件指無先兆突然爆發(fā)，并且具有社會危害性的健康安全事件，可能對社會公眾健康造成損害。它包括各種傳染病、不明原因的群體健康疾病、群體食物中毒、職業(yè)中毒等，具有突發(fā)性、危害性、復(fù)雜性等多重特點(diǎn)，并且由于涉及面廣，可能引發(fā)次生災(zāi)害，威脅社會穩(wěn)定。網(wǎng)絡(luò)輿情是人們在互聯(lián)網(wǎng)的特定空間內(nèi)，對特定事件持有的感受、態(tài)度、觀念、甚至行為傾向的總和[1]。在互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展的時代背景下，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對不僅關(guān)涉事件本身，還關(guān)涉網(wǎng)絡(luò)空間的輿情治理問題。突發(fā)公衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情若引導(dǎo)得當(dāng)，能疏解民意、促進(jìn)政社溝通、推動民主監(jiān)督和科學(xué)決策，但若引導(dǎo)不當(dāng)，則會滋生網(wǎng)絡(luò)謠言，引發(fā)極端情緒，極易引發(fā)網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險，甚至引發(fā)社會危機(jī)，威脅政府公信力和社會的穩(wěn)定。如何有效地引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情使其正面作用充分發(fā)揮，對于積極有效應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間秩序以及社會長治久安具有重要意義。

一、 文獻(xiàn)綜述及問題提出

網(wǎng)絡(luò)輿情治理是政府內(nèi)和政府之外的多元主體，通過對輿情信息的采集、分析、積極引導(dǎo)，使網(wǎng)絡(luò)空間的輿情態(tài)勢朝著預(yù)期方向發(fā)展的主動干預(yù)。有效的網(wǎng)絡(luò)輿情治理能夠平衡社會矛盾并且激發(fā)網(wǎng)民參與危機(jī)應(yīng)對的積極性[2]21，構(gòu)成社會治理的重要組成部分。當(dāng)前，由于社會流動性增大和利益的泛化，網(wǎng)絡(luò)又促使各種突發(fā)事件頻繁進(jìn)入公眾視野，或正或反的觀念沖突碰撞讓網(wǎng)絡(luò)輿情變得復(fù)雜，給政府治理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，治理具有緊迫性。

通過整理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)界對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理的研究可分為四類：一是傾向于應(yīng)用量化的技術(shù)手段，用數(shù)據(jù)說話進(jìn)行研究的方法，通過數(shù)理統(tǒng)計方法或數(shù)學(xué)建模法分析輿情傳播過程，將網(wǎng)絡(luò)中關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的評論數(shù)、轉(zhuǎn)發(fā)數(shù)、點(diǎn)贊數(shù)等原始數(shù)據(jù)作為參數(shù)，分析網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展中存在的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和傳播網(wǎng)絡(luò)，或是通過建立聚焦具體問題的數(shù)學(xué)模型，在對輿情演變的影響因素進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上作出簡化假設(shè)，進(jìn)而檢驗(yàn)假設(shè)并分析輿情傳播過程。如馬永軍等通過構(gòu)建包括主題屬性、傳播擴(kuò)散等維度的指標(biāo)體系，建立LSTM模型對食品安全網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險事件進(jìn)行預(yù)警[3]。王林等結(jié)合ELM模型和TAM模型，建立了長春長生疫苗事件輿情傳播與演變的影響因素模型，探討了信息發(fā)布者、信息內(nèi)容和信息發(fā)布日期對輿情傳播的影響[4]。二是傾向于定性分析的研究，如運(yùn)用情感分析法和內(nèi)容分析法對網(wǎng)民的態(tài)度進(jìn)行情感極性分析，探討網(wǎng)民對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的態(tài)度，進(jìn)而研究網(wǎng)絡(luò)輿情的傳播特征。如姚艾昕結(jié)合新冠疫情，運(yùn)用LDA主題分析法，指出疫情相關(guān)謠言主要分布在醫(yī)療、生活和教育領(lǐng)域[5]。馬續(xù)補(bǔ)等通過分析“雙黃連事件”中的網(wǎng)民態(tài)度，認(rèn)為官方媒體和專家的權(quán)威回應(yīng)會影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件的話題熱度[6]。三是定量與定性相結(jié)合的研究，在輿情演化過程的階段劃分和影響因素的分析方面采用定量的研究方法，再進(jìn)一步結(jié)合輿情應(yīng)對的預(yù)警、監(jiān)測、信息發(fā)布、話語引導(dǎo)等方面提出針對性的建議。如李燕凌等結(jié)合動物疫情公共危機(jī)案例，通過構(gòu)建政府、網(wǎng)絡(luò)媒體、公眾的三方演化博弈模型，研究三方主體對網(wǎng)絡(luò)輿情的演化影響，進(jìn)而提出了政府、網(wǎng)絡(luò)媒體、公眾等主體參與網(wǎng)絡(luò)輿情治理和社會信任修復(fù)的具體措施[7]。四是結(jié)合具體的管理學(xué)理論或傳播學(xué)理論，探討輿情治理主體的應(yīng)對路徑。如鄒軍結(jié)合“多利益攸關(guān)式”治理模式，提出應(yīng)建立政府主導(dǎo)，運(yùn)營商協(xié)作，內(nèi)容服務(wù)提供商承擔(dān)主體責(zé)任，用戶參與的網(wǎng)絡(luò)輿情綜合治理體系[8]，張權(quán)結(jié)合生態(tài)理論，從信息層面、行為層面和情緒層面分析了不同類型的網(wǎng)絡(luò)輿情治理主體的表現(xiàn)，提出簡化網(wǎng)絡(luò)、樹立伙伴關(guān)系的主體地位、設(shè)定行動優(yōu)先級等推進(jìn)輿情善治的路徑[2]28。還有學(xué)者提出法治化治理[9]、綜合治理[10]、多主體協(xié)同治理[11]的網(wǎng)絡(luò)輿情治理模式。

綜上，通過梳理近年來學(xué)界對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理的研究，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前研究從治理理念和治理技術(shù)兩方面展開，產(chǎn)生了眾多學(xué)科的研究成果，有學(xué)科融合的特點(diǎn)。此外，有部分學(xué)者提出應(yīng)將整體性治理理論引入網(wǎng)絡(luò)輿情治理。如張麗君通過分析新疆民族地區(qū)網(wǎng)絡(luò)民族輿情中立法、治理主體、監(jiān)測體系和民眾參與等存在的碎片化特征，指出應(yīng)通過觀念的整合、立法的完善、體制機(jī)制的不斷優(yōu)化達(dá)到網(wǎng)絡(luò)輿情的整體性治理[12]。趙玉林通過借鑒國外互聯(lián)網(wǎng)治理的成功經(jīng)驗(yàn)，在分析我國互聯(lián)網(wǎng)治理碎片化的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)通過調(diào)整理念、開放立法、整合職能和構(gòu)建機(jī)制以達(dá)到網(wǎng)絡(luò)輿情治理的協(xié)同整合[13]。但聚焦于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡(luò)輿情，應(yīng)用整體性治理理論進(jìn)行分析和研究的學(xué)術(shù)成果相對較少。因此對于如何構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件“整體性”的網(wǎng)絡(luò)輿情治理格局，如何完善網(wǎng)絡(luò)輿情治理的“整體論”，仍需進(jìn)一步的探討。本研究從應(yīng)然和實(shí)然層面進(jìn)行解析，從整體性治理的內(nèi)涵、應(yīng)用的必要性、可行性以及具體的實(shí)現(xiàn)路徑展開論述。

二、 突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情整體性治理的內(nèi)涵

整體性治理是在新公共管理分權(quán)化產(chǎn)生的一系列問題的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，目的在于解決政府管理過程中的碎片化問題。新公共管理倡導(dǎo)的部門化分工割裂了工作之間的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，在公共服務(wù)一體化、快捷化的需求面前，遭遇巨大困境。此外，風(fēng)險社會中危機(jī)的跨邊界性凸顯，單個組織孤軍奮戰(zhàn)暴露出的各自為政、手段缺乏等問題使現(xiàn)代官僚制越來越無法應(yīng)對日益復(fù)雜的局面。當(dāng)時的各種現(xiàn)實(shí)問題引出了整體性治理理論，正像其代表人物佩里·?？怂顾?，“過分強(qiáng)調(diào)單個組織力量、提倡分權(quán)管理的組織總是不能意識到共識、權(quán)威及其對集體的掌控對于碎片化、多元化組織的重要性”，“部門協(xié)調(diào)不暢是新公共管理下政府政策失敗的原因”。因此他倡導(dǎo)“通過信息化的手段、為公民服務(wù)的理念來改革政府，通過信息網(wǎng)絡(luò)的建立、治理層級的優(yōu)化、公私部門的合作達(dá)到無縫隙的公共服務(wù)供給”[14]48。這種基于整體主義的方法論，強(qiáng)調(diào)以整合性機(jī)制來改造政府，連通政府內(nèi)外部門，并且利用不是相沖突而是相互促進(jìn)的手段以及信息技術(shù)的提升和整體策略的優(yōu)化達(dá)到共同的目標(biāo)。有學(xué)者甚至認(rèn)為整體性治理將成為21世紀(jì)有關(guān)政府治理的大型理論(grand theory)[15]。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理是一個典型的多政府部門協(xié)調(diào)，聯(lián)合社會主體力量(互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、媒體部門、社會組織、網(wǎng)民群體)共享與協(xié)作的公共管理問題。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，輿情治理有著新的要求。習(xí)近平總書記指出，“老百姓上了網(wǎng)，民意也就上了網(wǎng)”“信息是國家治理的重要依據(jù)”“網(wǎng)絡(luò)空間是否天朗氣清關(guān)乎人民利益”[16]。因此，應(yīng)基于推動共識的理念，在促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿情消解社會矛盾、彌合社會沖突的作用中，推進(jìn)輿情“管制”向“善治”轉(zhuǎn)變。

而將整體性理論引入突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理，就是基于有效的協(xié)調(diào)和整合，拋棄了傳統(tǒng)政府本位的思想，以公民對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的需求為先導(dǎo)，在治理目標(biāo)和手段上保持一致性，實(shí)現(xiàn)治理主體合作、共享、共治的治理模式。整體性治理模式下的網(wǎng)絡(luò)輿情治理基于政府、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)、網(wǎng)民、社會組織等主體相互信任的前提，以公民利益為基準(zhǔn)，為公民提供貫穿整個輿情生命周期的無縫隙服務(wù)，從而推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿情治理工作，營造清朗健康的網(wǎng)絡(luò)空間。突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情整體性治理應(yīng)在組織架構(gòu)方面包括治理層級、治理功能、公私部門3個方面的整合，在實(shí)際運(yùn)作過程中聚焦于政策、制度、服務(wù)和監(jiān)督等要素的整合。通過“一站式”(one-stop shop)的服務(wù)機(jī)制，回應(yīng)網(wǎng)民對“生活事件”(live event)，也即對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)切，而非回應(yīng)分割的政府部門需求和管理需要。

三、 整體性理論應(yīng)用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理的必要性分析

網(wǎng)絡(luò)輿情治理中的眾多主體共同參與互聯(lián)網(wǎng)治理，并不必然取得最大化的整體效果，而有可能在目標(biāo)、手段等方面相互沖突。在風(fēng)險社會和互聯(lián)網(wǎng)時代互嵌的背景下，網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布門檻進(jìn)一步降低，突發(fā)公共衛(wèi)生事件在網(wǎng)民的關(guān)注、轉(zhuǎn)發(fā)、評論中極易形成裂變效應(yīng)，引爆網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)。單個主體越來越不能及時有效應(yīng)對風(fēng)險，網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對滯后可能會導(dǎo)致政府公信力的嚴(yán)重受損。整體性治理理論的最大價值，不僅在其明確反對碎片化，還在于它提供了一個通過治理理念、機(jī)制、流程以及資源等方面審視當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)輿情治理碎片化問題的解釋范式。以“重整碎片”和“彌合裂痕”為核心的整體性治理理論，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理提供了一種新思維。對于將整體性治理理論應(yīng)用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中網(wǎng)絡(luò)輿情治理的必要性，我們需要作進(jìn)一步的探討。

(一) 輿情治理主體的碎片化

在希克斯看來，主體的協(xié)同是構(gòu)建整體性治理架構(gòu)的關(guān)鍵，責(zé)任意識尤為重要。在涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡(luò)輿情治理中，有政府、互聯(lián)網(wǎng)媒體、意見領(lǐng)袖、網(wǎng)民等多個主體，然而在我國當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理格局中，各主體普遍責(zé)任意識不強(qiáng)，缺乏系統(tǒng)觀的視角，呈現(xiàn)“有組織的不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象。

在政府內(nèi)部，缺位、越位、錯位嚴(yán)重。在傳統(tǒng)官僚制的組織體制和威權(quán)制的政體雙重作用下，我國政府部門面臨橫向同級政府競爭性考核的壓力和縱向上級監(jiān)管的壓力。常態(tài)化的政府部門關(guān)系競爭大于合作，相互協(xié)同較少，政府部門利益化及條塊分割的組織結(jié)構(gòu)帶來的弊端在輿情應(yīng)對中凸顯。政府部門內(nèi)部呈現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情“九龍治水”現(xiàn)象。衛(wèi)生部、衛(wèi)健委等各級衛(wèi)生行政管理部門都在網(wǎng)絡(luò)輿情管理中承擔(dān)一定責(zé)任，部門的龐雜使得機(jī)構(gòu)難以有效地溝通和合作，多頭管理也使得主體間資源調(diào)配困難，彼此之間的權(quán)責(zé)界限相互交叉而導(dǎo)致責(zé)任歸屬不清，網(wǎng)絡(luò)輿情事件發(fā)生后，不少政府部門基于避責(zé)心理而傾向推諉導(dǎo)致出現(xiàn)輿情管理真空[17]；輿情治理層級過多，導(dǎo)致信息上下傳遞困難，往往會錯過突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布的黃金時期，特別是在大范圍傳染病疫情中，信息的滯后會導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)恐慌情緒的蔓延和謠言的滋生，還有可能使突發(fā)公共衛(wèi)生事件錯過最佳處置時機(jī)進(jìn)而影響政府公信力。

政府以外的輿情治理主體同樣存在碎片化特征，不能很好地發(fā)揮其在輿情治理中的應(yīng)有作用。具體來看，首先，在企業(yè)間，存在政企間輿情信息采集調(diào)度缺乏協(xié)調(diào)的問題。由于輿情應(yīng)急信息需求量大和即時情報采集成本高，部分企業(yè)為免于政府追究和社會問責(zé)，有意隱瞞相應(yīng)信息，導(dǎo)致政府無法及時全面了解突發(fā)事件的事發(fā)過程和嚴(yán)重程度。并且部分涉事企業(yè)沒有在誠信的基礎(chǔ)上透明地傳播信息，喪失企業(yè)人本精神，缺乏危機(jī)信息傳播的正確理念。典型的如三鹿奶粉事件、老酸奶添加工業(yè)明膠事件。此外，媒體在信息審查等方面存在不足，部分互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和媒體私利至上，為了博取點(diǎn)擊量和閱讀量，用聳人聽聞的標(biāo)題和帶有傾向性的言論引導(dǎo)網(wǎng)民情緒，擾亂公共秩序，甚至越過法律底線，呈現(xiàn)碎片化、私利化的輿情引導(dǎo)現(xiàn)狀。其次，意見領(lǐng)袖在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中引導(dǎo)的隨意性也加劇了網(wǎng)絡(luò)輿情治理的碎片化傾向。最后是網(wǎng)民參與的無序和碎片化。當(dāng)前由于社會利益泛化和互聯(lián)網(wǎng)“微時代”對傳統(tǒng)價值觀的解構(gòu)，網(wǎng)民在現(xiàn)實(shí)生活中遭受的生存壓力和健康風(fēng)險加大，而相關(guān)的保障措施沒有跟進(jìn)，使得各種非理性情緒滋長，引發(fā)民眾轉(zhuǎn)向言論自由度大、人身威脅風(fēng)險較小的網(wǎng)絡(luò)空間表達(dá)利益訴求，并且在網(wǎng)絡(luò)空間“群體極化”等效應(yīng)的影響下，網(wǎng)民的言論并非都是客觀理性的，而有可能呈現(xiàn)情緒化、極端化等特點(diǎn)。

(二) 輿情治理理念的偏差

面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的各種網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)時，治理理念是邏輯起點(diǎn)與旨?xì)w。價值目標(biāo)正確與否直接影響網(wǎng)絡(luò)輿情治理的組織體制、機(jī)制乃至資源整合的每一個環(huán)節(jié)。人類理性可分為工具理性和價值理性兩個組成部分。公共管理的發(fā)展就是在工具理性和價值理性的動態(tài)取舍過程中演進(jìn)的。輿情治理是面向人的治理，應(yīng)更多地關(guān)照價值理性。但是當(dāng)前一些地方政府在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情時，治理理念存在偏差，僅追求地方政府的部門利益或是自身的政治利益，而忽視了公民利益和整體利益，公共性得不到彰顯。

首先是政府部門利益觀念的偏差。分散化和碎片化是新公共管理強(qiáng)調(diào)競爭效率的直接后果，直接原因是各職能部門手段和目標(biāo)的沖突，目標(biāo)聚焦于政府部門內(nèi)部而忽視了整體的考量，造成政府部門間的相互沖突、推諉，在輿情危機(jī)前推脫責(zé)任，導(dǎo)致輿情應(yīng)對滯后。部門本位化的利益觀念使得政府部門不能在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的第一時間及時回應(yīng)公眾的關(guān)切，造成諸如新冠疫情期間“米荒”“面荒”“藥荒”等謠言廣泛散播，導(dǎo)致民眾非理性搶購行為，松花江污染導(dǎo)致離開哈爾濱的機(jī)票遭民眾瘋搶的恐慌性集體事件。而結(jié)果導(dǎo)向的價值觀使得部分政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴露出的問題與公共安全、人民利益、社會穩(wěn)定相沖突時，僅選擇短期經(jīng)濟(jì)利益或自身政治利益，忽視事件可能帶來的嚴(yán)重危害，選擇對事件進(jìn)行壓制，隱藏現(xiàn)有問題而不是釜底抽薪從根本上解決問題。

其次是網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對觀念的偏差。 由于網(wǎng)絡(luò)輿情的特殊屬性， 政府基于維護(hù)權(quán)威和維持統(tǒng)治地位的需要， 傾向于將負(fù)面網(wǎng)絡(luò)輿情視為一種異己力量， 強(qiáng)制管控和防控維穩(wěn)的思想依然強(qiáng)烈，傾向于對負(fù)面輿情進(jìn)行“刪”“堵”“封”的簡單維穩(wěn)， 以消除表面的社會輿情張力。然而，嚴(yán)格的打壓措施雖然可以掩蓋現(xiàn)有矛盾、將沖突控制，但公民不良情緒也會因此積聚，看似平靜的表面下可能潛藏危機(jī)，在類似事件刺激下引發(fā)更大風(fēng)險[18]。 過度倚賴諸如刪除評論、封堵屏蔽、懲處追責(zé)的硬性輿情管控策略在傳統(tǒng)大眾傳播時代可能還有效，但是在當(dāng)前“人人都是麥克風(fēng)”的自由開放時代，就難以為繼了[19]。 此外，在針對輿情處理的基本方式上，政府傾向于擺事實(shí)、講道理的方式來解決， 而忽視情感、立場、關(guān)系的問題。 然而，僅僅通過擺出一部分人所認(rèn)定的事實(shí)、邏輯或道理，很難被不同立場和價值判斷的人群接受，忽視了情感共識和關(guān)系認(rèn)同，講道理的表達(dá)常常不如情感的表達(dá)更具說服力。

(三) 輿情治理法律法規(guī)體系的碎片化

權(quán)威化的法律法規(guī)體系賦予網(wǎng)絡(luò)輿情治理以合法性內(nèi)涵，然而基于科層制而確立的政策規(guī)范，不可避免地受制于科層原因，呈現(xiàn)一種碎片化、靜態(tài)性的傾向，而忽視了整體的考量。在快速變動的網(wǎng)絡(luò)社會，科層制下產(chǎn)生的政策產(chǎn)品靈活性不足，往往滯后于現(xiàn)實(shí)需要。我國當(dāng)前雖然從中央層面的法律到地方政府層面的規(guī)范性文件都有涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理相關(guān)的政策法規(guī)，政策層級、政策類別、政策事項都很多，但是通過梳理相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容條款可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前主要存在以下幾個方面的碎片化問題：

首先，與網(wǎng)絡(luò)輿情直接相關(guān)的法律僅有《安全生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對預(yù)案》等，并且屬于部委規(guī)章，法律位階不高，只關(guān)注安全生產(chǎn)領(lǐng)域[20]，而《網(wǎng)絡(luò)安全法》等高位法則側(cè)重監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)信息安全，在輿情引導(dǎo)等方面缺乏系統(tǒng)規(guī)定；其次，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案的制定呈現(xiàn)碎片化。不同地區(qū)、不同層級、不同類型的預(yù)案，其指導(dǎo)意義、詳細(xì)程度應(yīng)當(dāng)有所差別，但我國從中央到地方、從地方到部門的預(yù)案都參照固定模板，“上下一般粗，左右一樣平”[21]，不能回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，缺乏有針對性的指導(dǎo)意義，成了一種應(yīng)付性的指標(biāo)。此外，突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布的相關(guān)法律存在相互沖突和規(guī)定模糊的碎片化特征。信息發(fā)布主體上，在《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中，只有政府衛(wèi)生行政部門有信息發(fā)布權(quán)，而在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中，各級人民政府均“有預(yù)警職責(zé)”，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十三條則規(guī)定預(yù)警主體只限定在“縣級以上地方各級人民政府”，預(yù)警和信息發(fā)布的主體不統(tǒng)一，會造成輿情應(yīng)對中主體行為的碎片化。另外，信息公開時間上，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定“應(yīng)當(dāng)及時”“第一時間”進(jìn)行信息公開，但是具體時間未作硬性要求，這就可能造成部門拖延應(yīng)對、信息發(fā)布遲滯。同時，應(yīng)公開什么內(nèi)容也未作詳細(xì)規(guī)定，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》僅規(guī)定信息公開應(yīng)“全面”，《政府信息公開條例》則更為籠統(tǒng)地指出對突發(fā)公共衛(wèi)生事件“信息應(yīng)該發(fā)布”，公開的內(nèi)容、范圍、方式均無具體說明，也未對主體進(jìn)行職責(zé)限定。并且對于信息發(fā)布不利、輿情回應(yīng)不當(dāng)?shù)那闆r，相關(guān)罪責(zé)問責(zé)的法律條款缺失，進(jìn)一步造成輿情治理中的碎片化。

(四) 輿情信息服務(wù)的碎片化

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展使得信息越來越成為一種重要資源，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息資源的充分利用，對于輿情監(jiān)測預(yù)警和輿情危機(jī)的應(yīng)對處置都有重要的意義。我國網(wǎng)絡(luò)輿情信息工作的運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)三種結(jié)構(gòu)：縱向網(wǎng)絡(luò)機(jī)制、橫向網(wǎng)絡(luò)機(jī)制與協(xié)作網(wǎng)絡(luò)機(jī)制[22]。然而當(dāng)前我國輿情信息服務(wù)在工作流程、服務(wù)效果等方面仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。

具體來看，橫向網(wǎng)絡(luò)機(jī)制方面，我國眾多部門同時參與網(wǎng)絡(luò)輿情信息的管理和利用，一方面造成了網(wǎng)絡(luò)輿情信息重復(fù)采集、分散管理等問題，另一方面也導(dǎo)致了信息過量和信息相互沖突的問題，降低了對網(wǎng)絡(luò)輿情的反應(yīng)速度。此外，部分政府部門將輿情信息視為一種“內(nèi)部資源”，將信息“私有化”，不愿意與其他部門共享，不利于跨部門機(jī)構(gòu)的信息有效獲取，導(dǎo)致信息服務(wù)的碎片化和相互沖突。如2021年“7.21”鄭州暴雨中，在涉及受災(zāi)死亡人數(shù)、水庫泄洪信息、地鐵和警務(wù)應(yīng)急信息等方面，出現(xiàn)省市兩級政府信源上下級數(shù)據(jù)沖突，鄭州市自身信源“鄭州發(fā)布”前后矛盾的信源混亂、相互沖突的情況。這就導(dǎo)致網(wǎng)民不能及時準(zhǔn)確地掌握真實(shí)情況，不利于對突發(fā)事件的積極應(yīng)對，還會造成政府公信力下降等一系列問題?？v向網(wǎng)絡(luò)機(jī)制方面，政府部門在信息傳送中采用的是單向逐級傳遞方式，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的報送需要經(jīng)手多個層級的部門，信息傳遞速度較慢，大多需要逐級匯報、請示和批示。層級節(jié)制的部門規(guī)章使得信息傳遞程序繁瑣冗長，延誤了信息的時效性，容易錯過最佳回應(yīng)時機(jī)。協(xié)作網(wǎng)絡(luò)機(jī)制方面，存在“體制內(nèi)強(qiáng)體制外弱”的現(xiàn)象，媒體平臺、高校輿情研究機(jī)構(gòu)輿情分析系統(tǒng)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，并且相互間協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制不夠順暢，網(wǎng)絡(luò)輿情信息服務(wù)的功能沒有得到充分發(fā)揮。

(五) 輿情治理流程的碎片化

結(jié)合近年來發(fā)生的突發(fā)公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)輿情事件，如新冠疫情中“雙黃連能治新冠”的網(wǎng)絡(luò)謠言在網(wǎng)絡(luò)上大范圍傳播，并引發(fā)線下哄搶囤積的不理智行為，以及“紅會風(fēng)波”“口罩風(fēng)波”等輿情危機(jī)，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政府在“輿情潛伏期”“輿情爆發(fā)期”“輿情衰退期”的整個輿情生命周期中的治理側(cè)重不同，更側(cè)重輿情事中、事后的“公開——回應(yīng)——引導(dǎo)”而忽視事前防范，沒能擺脫傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)輿情治理的思維和慣性，“后知后覺”的輿情治理機(jī)制在實(shí)踐中效果不理想，被動式治理往往反應(yīng)遲鈍，并且基于權(quán)宜之計的輿情應(yīng)對策略無法從根本上解決網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)，呈現(xiàn)出輿情治理流程的碎片化態(tài)勢。治理流程的碎片化還體現(xiàn)在話語表達(dá)失范的現(xiàn)象頻發(fā)，沒有系統(tǒng)整體的全局觀，輿論引導(dǎo)效果過分倚重新聞發(fā)言人的個人素養(yǎng)。首先表現(xiàn)為態(tài)度不誠懇的回應(yīng)，如2011年甬溫動車事件后，鐵道部發(fā)言人“至于你信不信，反正我是信了”，不講事實(shí)不擺道理，隨意性的輿情回應(yīng)引起輿論嘩然。其次是避實(shí)就虛的“官腔式”回應(yīng)，無法讓民眾了解事件的真實(shí)情況，不能讓民眾看到政府解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件的具體舉措和誠懇態(tài)度。再次是通過發(fā)布虛假信息，掩蓋事實(shí)，企圖將事件壓制住的“維穩(wěn)式”回應(yīng)。治理流程往往憑借行政官員的行政風(fēng)格和個人好惡，“人治”色彩濃厚，缺乏系統(tǒng)性的輿情應(yīng)對范式，碎片化特征明顯。

(六) 輿情應(yīng)對的“塔西佗陷阱”危機(jī)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情作為一種棘手問題，“是一種特殊類別的社會系統(tǒng)問題，這類問題影響的范圍涉及眾多主體，但是由于信息不完全，對問題的表述模糊，主體溝通存在障礙，同時也沒有既定的解決方案，因此需要多方長期協(xié)調(diào)”[23]。而“塔西佗陷阱”出自古羅馬歷史學(xué)家塔西佗的著作《塔西佗歷史》，認(rèn)為“一旦皇帝成了人民厭惡的對象，他的善行也會招致民眾的討伐”[24]。引申到政治領(lǐng)域，便指若政府失去公信力，不論其言行如何，民眾都不會相信，社會都會給予負(fù)面評價，引發(fā)信任危機(jī)的現(xiàn)象。

首先，網(wǎng)絡(luò)具有扁平化、泛在化和權(quán)威的裂解化特性，作為一種擬態(tài)空間，相較于傳統(tǒng)輿論空間，去抑制現(xiàn)象明顯，言論存在匿名性、情緒化等特點(diǎn)，并且非理性的言論可能引起眾多網(wǎng)民的圍觀共鳴，在信息繭房效應(yīng)下從眾性、極端化的話語凸顯。突發(fā)公共衛(wèi)生事件由于成因復(fù)雜、影響面廣、危害性大，故網(wǎng)絡(luò)輿情往往發(fā)酵迅速、信息爆發(fā)集中、波動性較大、消解周期長[25]，其網(wǎng)絡(luò)輿情的治理是一種典型的棘手問題。其次，政府作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情的重要標(biāo)的，其行為是網(wǎng)絡(luò)輿情的主要指向?qū)ο笾?，政府?yīng)對時間、應(yīng)對手段如果不恰當(dāng)、應(yīng)對效果如果不能令群眾滿意，其公信力、合法性和良好形象都會受到極大挑戰(zhàn)。而若“塔西佗陷阱”一旦形成，相關(guān)職能部門和地方政府將陷入無論如何回應(yīng)民眾關(guān)切、如何采取措施處理危機(jī)都導(dǎo)致社會負(fù)面評價的危險境地。一旦負(fù)面輿情呈現(xiàn)壓倒態(tài)勢，就難以聚合全體民眾的力量應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，相關(guān)的處理措施和應(yīng)對政策也難以有效落實(shí)，公共衛(wèi)生事件的危害會進(jìn)一步延續(xù)。

總之，從治理主體、治理理念、治理的法律法規(guī)體系以及輿情信息服務(wù)和輿情治理流程等多個方面來看，當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理不僅存在著諸多相互割裂、相互沖突等狀況，并且突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情是一種棘手問題，而整體性治理恰恰是為回應(yīng)棘手問題提出的[14]48，棘手問題——碎片化——整合是整體性治理理論的核心論題[26]，因此整體性治理理論可以有效分析現(xiàn)實(shí)問題，有引入的必要性。

四、 整體性理論應(yīng)用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理的可行性分析

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡(luò)輿情中，實(shí)現(xiàn)政府、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、網(wǎng)民和意見領(lǐng)袖等網(wǎng)絡(luò)輿情主體之間的協(xié)同整合，取得“1+1>2”的整體效果是輿情治理的應(yīng)有之義，也是整體性治理的目標(biāo)所在，而從我國國體政體的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、網(wǎng)絡(luò)輿情治理的利益整合需要和信息化建設(shè)等諸多方面來看，整體性治理有應(yīng)用的可行性。

(一) 突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情中的多元主體有整合的利益基礎(chǔ)

整體性治理強(qiáng)調(diào)主體共同參與，而共同參與的基礎(chǔ)是各主體在網(wǎng)絡(luò)空間有共同的價值訴求。首先，從公民角度出發(fā)，哈貝馬斯認(rèn)為，公共空間是介于社會和國家之間的空間，這種空間不僅有社交屬性，還有政治屬性，是人們“有關(guān)‘國家事務(wù)’的交流場所”[27]。這種交流的過程不僅是信息的傳遞，也是理性生成的過程，通過交流形成“公共意見”，從而發(fā)揮對公權(quán)力的監(jiān)督以促進(jìn)公共福祉。哈貝馬斯認(rèn)為人們在公共空間的言論并非想說什么就說什么，而是有公共善的目的[28]。由于網(wǎng)絡(luò)充斥著大量謠言、偽科學(xué)以及西方意識形態(tài)滲透的反動言論，民眾在缺乏理性分析和論證的基礎(chǔ)上極容易受到謠言和極端言論的影響，不利于凝心聚力共同應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，因此引導(dǎo)輿情健康向好符合人民的價值訴求。其次，從政府的角度而言，網(wǎng)絡(luò)空間的治理是關(guān)乎政府治理水平的重要環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記指出：“要加強(qiáng)輿論引導(dǎo)工作，增強(qiáng)輿情引導(dǎo)的針對性和有效性”[29]，“要加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，營造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間”[30]。有效引導(dǎo)、精準(zhǔn)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情，對于弘揚(yáng)主旋律，傳播正能量，激發(fā)全社會團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的強(qiáng)大力量，渡過突發(fā)事件難關(guān)，共克時艱，具有至關(guān)重要的作用。網(wǎng)絡(luò)輿情的有效引導(dǎo)同時也是一種公共產(chǎn)品，網(wǎng)絡(luò)的和諧有序是思想穩(wěn)定乃至社會穩(wěn)定的一個重要組成部分，這是我黨在新時代維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)地位的需要。此外，從網(wǎng)絡(luò)媒體的角度而言，公正客觀理性的分析，營造和諧有序的網(wǎng)絡(luò)輿情態(tài)勢是新聞倫理的要求。因而，從主體層面上看，具有應(yīng)用整體性治理理論的價值基礎(chǔ)。多主體的聯(lián)合能夠發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情的積極一面，形成最大公約數(shù)，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情在傳遞權(quán)威信息，疏解民眾焦慮，推動政府與群眾溝通及輿論監(jiān)督的作用，推進(jìn)科學(xué)決策，促進(jìn)政府治理水平和治理能力的提高。

(二) 等級和協(xié)商并存的治理模式符合我國的政治體制

整體性治理效力的發(fā)揮離不開強(qiáng)有力的權(quán)力，它雖然基于協(xié)商，但是仍然強(qiáng)調(diào)中央權(quán)力的行使。中國特色社會主義制度在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，具有集中力量辦大事的優(yōu)勢，我國政治結(jié)構(gòu)上實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，下級對上級負(fù)責(zé)，能夠統(tǒng)籌各方，確保政策的有效施行。

在網(wǎng)絡(luò)輿情治理領(lǐng)域，首先是運(yùn)用了“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的做法，通過設(shè)立中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，將黨對意識形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)落實(shí)到制度性安排上，并在2018年改組優(yōu)化成立中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化委員會，發(fā)揮其在總體布局、統(tǒng)籌各方共同建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國中的統(tǒng)攝作用，進(jìn)一步鞏固黨的意識形態(tài)領(lǐng)導(dǎo)地位?！肮ぷ黝I(lǐng)導(dǎo)小組”可以整合跨部門的利益，將公共政策上升為黨的議題，進(jìn)而有機(jī)結(jié)合政治與行政，催生重大公共政策的實(shí)行[31]。此外，我國構(gòu)筑了傳統(tǒng)媒體和新媒體融合的全媒體生態(tài)，并由中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化委員會下設(shè)的國家網(wǎng)信辦審查媒體資質(zhì)，黨統(tǒng)籌媒體機(jī)構(gòu)改革、發(fā)展工作，充分體現(xiàn)了黨“建小組、組機(jī)構(gòu)、立法律”的整體思路。通過設(shè)立高于部門層級的領(lǐng)導(dǎo)班子，促進(jìn)部門之間的協(xié)調(diào)溝通，有利于打破本位主義和部門主義的弊端。

(三) 信息化建設(shè)起步早有利于網(wǎng)絡(luò)輿情整體性治理的推進(jìn)

竺乾威教授指出，“在一定程度上，整體性治理是從技術(shù)角度來理解的，技術(shù)要求從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”[32]。因此，信息系統(tǒng)的建設(shè)水平直接影響到信息時代數(shù)據(jù)的暢通和輿情治理的整合程度。

早在2003年非典疫情后我國就印發(fā)了《國家公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)建設(shè)方案(草案)》，試點(diǎn)建立了縱橫交錯的突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息溝通網(wǎng)絡(luò)?？v向上搭建了從國家到省市的三級公共衛(wèi)生信息專網(wǎng)。橫向上，按照屬地管理和區(qū)域統(tǒng)籌的原則，在各級衛(wèi)生行政部門及衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)間構(gòu)建了相互銜接的公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)。信息化網(wǎng)絡(luò)平臺的搭建讓衛(wèi)生部門擁有較強(qiáng)的信息整合的條件，同時也利于信息技術(shù)運(yùn)用能力的提升。在信息系統(tǒng)整合、新技術(shù)運(yùn)用上不斷完善，有助于為網(wǎng)絡(luò)輿情治理提供良好的基礎(chǔ)支撐，在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，提供可靠信息依據(jù)。此外，輿情治理根本是面向互聯(lián)網(wǎng)的治理，我國互聯(lián)網(wǎng)信息化也取得了顯著的成績。目前，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，形成了以國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、公安部、工業(yè)和信息化部為職能機(jī)構(gòu)的“三位一體”互聯(lián)網(wǎng)管理工作格局，在互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理、打擊網(wǎng)絡(luò)違法犯罪、促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展等方面建立起了系統(tǒng)架構(gòu)。同時，我國積極建立政府網(wǎng)站，在信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)方面搭建權(quán)威平臺。截至2018年6月1日，全國正在運(yùn)行的政府網(wǎng)站共有22 206家[33]。而在2020年的《聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》中，我國的電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)為0.794 8，在全球范圍內(nèi)都屬于“非常高”的水平[34]，形成了相對健全的輿情引導(dǎo)數(shù)字化體系。

五、 突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情整體性治理的路徑選擇

?？怂怪赋?，整體性治理就是在政策、規(guī)則、服務(wù)供給、監(jiān)控等過程中實(shí)現(xiàn)整合[14]48。而鄧?yán)S認(rèn)為，整體性治理需要形成以公民為中心的組織，改變將公民看作顧客的官民關(guān)系，建立服務(wù)公民的官民關(guān)系[35]。因此本文依托整體性治理理論，從治理理念、治理機(jī)制、治理流程、治理主體和治理資源五個方面展開突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情整體性治理的建構(gòu)方案。

(一) 整合輿情治理目標(biāo)，建立公民需求為首的服務(wù)精神

建立公民需求為首的服務(wù)精神，就是要從價值理性的視角重塑輿情治理的終極目標(biāo)，這是整體性治理的應(yīng)有之義。若是過分強(qiáng)調(diào)工具理性的運(yùn)用，注重治理效果的短平快，可能會使?jié)摬氐拿癖娊箲]和官民沖突進(jìn)一步加深，導(dǎo)致手段偏離目標(biāo)，“封、堵、瞞”的方式不能從根本解決問題。而引入整體性治理理論，通過強(qiáng)調(diào)價值理性，構(gòu)建輿情主體的“價值認(rèn)同”，在官民的良性互動中，可以推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間“善治”，進(jìn)而增進(jìn)社會治理效能。

因此，將整體性治理理論應(yīng)用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中網(wǎng)絡(luò)輿情治理，要求對目標(biāo)進(jìn)行整合。首先，輿情反映了民眾的情緒情感，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前，應(yīng)樹立以人民為中心的理念，把握輿情規(guī)律。一是要積極主動回應(yīng)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件事發(fā)突然、影響廣泛，極易引發(fā)民眾負(fù)面情緒和次生危害，因此應(yīng)增強(qiáng)主動性，第一時間回應(yīng)民眾關(guān)切。二是注重公共意見的塑造。在多元輿論場中實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨的“威權(quán)輿論”到“權(quán)威輿論”的轉(zhuǎn)變[36]，要真正提升官方話語的“引導(dǎo)力”，通過聯(lián)合意見領(lǐng)袖等手段，樹立積極的社會風(fēng)尚，促進(jìn)建立社會共識，主動及時發(fā)聲，充分利用輿情“黃金兩小時”營造健康輿論生態(tài)。三要努力營造平等對話的語境，避免“官僚獨(dú)白”式的自說自話。應(yīng)允許不同聲音的存在，并且充分考慮社會公眾的心理和情緒，兼顧各方利益和訴求，堅持以公正、民主、法治和責(zé)任去鑄造起成熟、理性和溫暖的輿論場域。

其次，從更宏觀的層面來看，輿情是社會心態(tài)的“晴雨表”，應(yīng)找尋解決社會問題而不只是回應(yīng)輿情熱點(diǎn)信息的方法，從系統(tǒng)的角度看待輿情背后的問題本質(zhì)，提出有針對性的舉措加以應(yīng)對，這是走出輿情治理之困的根本之道。一是消除現(xiàn)有各部門利益本位主義與網(wǎng)民需求的沖突之處，培育開放、平等、法治的思維。二是要樹立危機(jī)意識。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生存在多種不可遇見的因素，相關(guān)的應(yīng)對要具有緊迫感，要善于把握住黃金時機(jī)積極應(yīng)對突發(fā)事件，讓民眾看到政府坦誠的態(tài)度和行動。三是要樹立責(zé)任意識。正如李普塞特所言，“政策的推行可能由于意見的充分表達(dá)所引發(fā)的矛盾而陷入混亂，但是建立溝通渠道從長遠(yuǎn)來看是好的，能鞏固國家政權(quán)”[37]。因此要敢于直面矛盾，正視危機(jī)，若只是遮蓋了輿情表面的張力，就好比揚(yáng)湯止沸，不能釜底抽薪，應(yīng)從根本上著力提高公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急處置的能力。

(二) 整合輿情治理主體，形成多主體共同參與的治理格局

整體性治理要求“政府內(nèi)的部門跨越邊界合作，甚至聯(lián)合政府以外的多元參與者，達(dá)到多主體的密切配合”[38]，涉及政府、非政府組織和商業(yè)機(jī)構(gòu)三者間[14]48聯(lián)合。因此建立公眾和政府、媒體間的三方對話機(jī)制，加強(qiáng)政府內(nèi)部聯(lián)動和外部溝通，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會監(jiān)督、網(wǎng)民自律等多主體參與”的整體格局是非常必要的。

政府在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件時應(yīng)了解公眾的利益訴求點(diǎn)，摒棄傳統(tǒng)單向管制思維，更多扮演制定規(guī)制、搭建平臺和共營生態(tài)的“守夜人”角色[39]，推動政府主導(dǎo)，多主體協(xié)同參與的整體性治理模式，在輿情治理實(shí)踐中，積極發(fā)揮社會組織、行業(yè)協(xié)會、意見領(lǐng)袖以及網(wǎng)民群體的作用，在平等參與和有效協(xié)作的基礎(chǔ)上創(chuàng)新輿情治理工具，通過行政吸納、政策激勵、情感動員等制度安排激發(fā)社會參與網(wǎng)絡(luò)輿情治理的積極性。具體來看，在事件發(fā)生后，通過信息搜集和公開，回應(yīng)民眾關(guān)切，將多主體納入信息的獲取和發(fā)放過程中，積極引導(dǎo)，一方面，鼓勵網(wǎng)民在合理合法的限度內(nèi)參與事件的爆料和討論。另一方面，聯(lián)合有關(guān)部門和媒體，積極公布事件的前因后果和處置情況，表明政府的態(tài)度，首發(fā)定調(diào)。在輿情爆發(fā)期，通過高密度的新聞發(fā)布會，聯(lián)合各大平臺，積極宣傳事態(tài)進(jìn)展，同時引導(dǎo)網(wǎng)民理性發(fā)聲、規(guī)范發(fā)言，并積極發(fā)揮意見領(lǐng)袖的領(lǐng)導(dǎo)作用。在輿情衰退期，應(yīng)加強(qiáng)問責(zé)和監(jiān)管體系的查漏補(bǔ)缺，將民眾納入監(jiān)督管理的主體范疇，同時推進(jìn)議程設(shè)置的不斷完善。通過在“輿情潛伏期”“輿情爆發(fā)期”“輿情衰退期”有針對性的舉措，聯(lián)動輿情治理多主體，促進(jìn)輿情的積極向好。

(三) 整合輿情治理平臺，建立一站式信息發(fā)布渠道

信息技術(shù)、信息手段無法完成整合，就不能解決當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理的碎片化問題，也無法促使政府和媒體平臺等外部主體進(jìn)行良好的合作，而整體性治理要求政府輿情監(jiān)測和回應(yīng)技術(shù)的全面整合，在某種程度上來說是信息技術(shù)發(fā)展的結(jié)果。信息技術(shù)是突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理的重要功能性因素，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警、預(yù)防、應(yīng)對和重建，衍生網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)控和疏導(dǎo)全流程都必須建立在及時、準(zhǔn)確、全面的信息基礎(chǔ)之上，而相關(guān)應(yīng)急決策的制定和執(zhí)行也必須建立在信息系統(tǒng)的支持之上。

因此，要明確網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)急中各主體的權(quán)責(zé)體系，在整合相應(yīng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情信息發(fā)布的相關(guān)服務(wù)流程進(jìn)行整合優(yōu)化，提升信息流與任務(wù)流的粘合度，縱向輿情報送和監(jiān)控應(yīng)急部門之間的銜接度。日本的做法值得借鑒，它建立了一個覆蓋基層公共衛(wèi)生危機(jī)管理主體的信息管理系統(tǒng)“健康危機(jī)信息支持網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”(Health Crisis and Risk Information Supporting Internet System，H-CRISIS)，該系統(tǒng)整合了全國地方保健所、檢疫中心、地方衛(wèi)生研究所、縣級行政、交通、公安等相關(guān)職能部門。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)時，前端部門就能在第一時間將數(shù)據(jù)實(shí)時上傳系統(tǒng)，并聯(lián)合其他相關(guān)部門發(fā)出預(yù)警信息，做到跨部門、跨層級、跨地域的信息溝通。在整合信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情信息發(fā)布的相關(guān)服務(wù)流程進(jìn)行整合優(yōu)化，通過建立統(tǒng)一的監(jiān)控數(shù)據(jù)庫，對公共衛(wèi)生領(lǐng)域的相關(guān)數(shù)據(jù)在政府和企事業(yè)單位等門戶網(wǎng)站公布，對食品安全、傳染病防治、職業(yè)病危害等細(xì)分衛(wèi)生安全事件設(shè)置專欄，加強(qiáng)信息溝通的透明度和準(zhǔn)確性，并且建立雙向溝通機(jī)制，配備專員對相關(guān)公眾疑問進(jìn)行解答，形成良好的互動，同時積極收集公眾的衛(wèi)生安全舉報、風(fēng)險線索提供，促進(jìn)提升信息流與任務(wù)流的粘合度、縱向輿情報送和監(jiān)控應(yīng)急部門之間的銜接度。因此，在政府內(nèi)部應(yīng)建立暢通的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，以集中、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)形象滿足民眾對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)信息需求，并且增進(jìn)媒體和意見領(lǐng)袖等政府外部主體的聯(lián)合，形成信息共享機(jī)制，通過建平臺、通渠道實(shí)現(xiàn)信息的公開透明[40]。

(四) 整合輿情治理機(jī)制，營造輿情演化的良性生態(tài)

機(jī)制指居于整體中的各要素有序運(yùn)行的一種模式，要素之間相互聯(lián)結(jié)、彼此貫通，按照一定的方式運(yùn)轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)整體的功能。在整體性治理理論看來，要想形成良好的整體生態(tài)，達(dá)到良性治理，協(xié)調(diào)、整合和信任機(jī)制是關(guān)鍵[41]。

一是建立健全輿情協(xié)調(diào)機(jī)制。通過加強(qiáng)政府縱向、橫向部門之間的協(xié)作以及不同區(qū)域政府之間的協(xié)作，完善政府職能部門之間的分工協(xié)作機(jī)制。通過地方政府間的聯(lián)席會議制度和一站式窗口等形式推動突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情信息的整合，積極促進(jìn)流程、資源的優(yōu)化配置，并積極探索跨區(qū)域、跨部門的政府統(tǒng)籌合作形式，如輿情采集系統(tǒng)的跨區(qū)域開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施共建等。此外要通過統(tǒng)一的應(yīng)對指導(dǎo)體系和資源保障體系，依托國家、省、市三級網(wǎng)信管理工作體系，在中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化委員會的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，完善信息共享平臺和信息公示管理體系，運(yùn)用講座等活動推進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)防控知識的宣傳，并通過網(wǎng)民參與、專家學(xué)者建言獻(xiàn)策、推動政府內(nèi)部信息收集和社會外部信息報送的有機(jī)結(jié)合，形成全面系統(tǒng)的輿情協(xié)調(diào)機(jī)制，以消除“信息孤島”。

二是推進(jìn)輿情治理信任機(jī)制的建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)輿論最和諧的狀態(tài)，并不是只存在一種聲音、一種意見的狀態(tài)，而是多種意見交融共生的狀態(tài)[42]。從生態(tài)系統(tǒng)的角度看，網(wǎng)絡(luò)空間可以形成有彈性和有溫度的具有“自凈化”功能的輿情系統(tǒng)。可以通過積極的輿論引導(dǎo)消除偏駁、失當(dāng)?shù)难哉?，在容許“安全容錯空間”存在的狀態(tài)下，給予各種意見足夠的包容，通過建立信任，引導(dǎo)網(wǎng)民理性看待突發(fā)公共衛(wèi)生事件反映出的社會問題，同時引導(dǎo)網(wǎng)民積極參與輿論生態(tài)的共同建設(shè)，從而促進(jìn)輿論系統(tǒng)自我完善。一方面可以通過宣傳正面典型激活網(wǎng)民正向“價值判斷”，如對新冠疫情中“最美逆行者”的宣傳，埃博拉疫情中援非醫(yī)療救援隊的宣傳。另一方面，通過開展精神文明教育，對網(wǎng)民、行政官員、媒體從業(yè)人員進(jìn)行引導(dǎo)，提升各主體責(zé)任意識和理性分析應(yīng)對問題的能力。

三是完善輿情治理整合機(jī)制。首先，通過“以黨領(lǐng)政”的高位方式推動輿情治理。網(wǎng)絡(luò)輿情治理本就是牽涉多元主體利益的大工程，并且多元主體目標(biāo)與期望有可能是分歧的，而我國人民民主專政的政體下，形成了中國共產(chǎn)黨為核心的黨主導(dǎo)下的公共政策執(zhí)行機(jī)制，因此，應(yīng)積極發(fā)揮黨的作用，基于人民為本、人民至上的原則協(xié)調(diào)各方，發(fā)揮黨作為政策目標(biāo)的制定者、主體利益的協(xié)調(diào)者、公共政策的拍板人、執(zhí)行者與監(jiān)督者[43]等職能，可考慮在“中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的基礎(chǔ)上增設(shè)“中央網(wǎng)絡(luò)輿情領(lǐng)導(dǎo)小組”，進(jìn)一步發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)小組在監(jiān)督政策執(zhí)行中的作用。其次，通過“網(wǎng)信辦”作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，搭建政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和社會力量的合作渠道，有助于消解政府內(nèi)部衛(wèi)生部門、網(wǎng)信部門等多重治理主體間可能存在的職能沖突。此外，從社會力量參與網(wǎng)絡(luò)輿情治理來看，“網(wǎng)信辦”作為非行政機(jī)構(gòu)，通過在官網(wǎng)、官微、手機(jī)客戶端等平臺設(shè)置舉報入口，為網(wǎng)民舉報違法和不良信息提供了目前最快速、最便捷的參與式網(wǎng)絡(luò)途徑，其下設(shè)的中國互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)合辟謠平臺也為廣大群眾辨別突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)謠言提供了權(quán)威的平臺。

(五) 整合輿情治理資源，促進(jìn)輿情治理法制化建設(shè)

整合輿情治理資源，重塑輿情監(jiān)管體系的制度化安排是破解當(dāng)前困境的重點(diǎn)。除了上述目標(biāo)手段、組織機(jī)構(gòu)及集成網(wǎng)絡(luò)的整合之外，更重要的是形成整合的政策制度化體系，著力完善高位法。2020年3月1日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室針對疫情期間謠言治理，發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》，通過法律途徑規(guī)范了網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)的多主體責(zé)任，進(jìn)一步加強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)生態(tài)治理；通過制度約束，對違背規(guī)定散布疫情謠言的信息內(nèi)容服務(wù)主體進(jìn)行民事、行政甚至刑事處罰，對教育和引導(dǎo)群眾不傳謠、不信謠給予制度上的規(guī)范?？稍凇毒W(wǎng)絡(luò)安全法》的基礎(chǔ)上，出臺《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)輿情安全法》，進(jìn)一步明確網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)制的原則、內(nèi)容、程序、法律責(zé)任。

此外，應(yīng)聚焦輿情危機(jī)背后的現(xiàn)實(shí)問題，針對食品藥品安全類的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，設(shè)立更有針對性的法律條款，細(xì)化懲處措施，加強(qiáng)對違法違規(guī)企業(yè)的懲處力度，加強(qiáng)對監(jiān)管部門的失職瀆職的責(zé)任追究，并積極完善社情民意的互動反饋和溝通機(jī)制，讓民眾能夠在制度內(nèi)的渠道疏解積聚的情緒。和諧社會并不是沒有矛盾的社會，而是能夠通過人性化的方式消解矛盾、促進(jìn)共識的社會。因此，應(yīng)通過完善相關(guān)體制機(jī)制渠道，回應(yīng)事關(guān)大眾利益的社會問題，推動網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)消解。

六、小結(jié)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在互聯(lián)網(wǎng)治理上不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》也對輿情引導(dǎo)的相關(guān)機(jī)制進(jìn)行了部署[44]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情具有復(fù)雜多變、迅速分化、影響廣泛的特點(diǎn)，打破了傳統(tǒng)政府單一部門的治理邊界。新冠疫情網(wǎng)絡(luò)輿情的爆發(fā)也反映出風(fēng)險社會下網(wǎng)絡(luò)輿情治理面臨的挑戰(zhàn)。整體性治理理論通過“逆碎片化”的理念，以公共利益為基準(zhǔn)，通過對政府運(yùn)作方式的重新梳理整合，在目標(biāo)和手段相互增強(qiáng)的基礎(chǔ)上達(dá)到組織機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)優(yōu)化、網(wǎng)絡(luò)平臺的整合以及政策資源的整合，為政府網(wǎng)絡(luò)輿情管理體系協(xié)同提供了新的途徑和新的思路。

但是，我們也應(yīng)看到，整體性治理理論并非完美的理論，雖然整體性治理理論力求打破部門條塊分割的現(xiàn)狀，但治理主體間的交互和滲透可能會造成責(zé)任歸屬的困難，可能會導(dǎo)致治理主體在應(yīng)然責(zé)任和實(shí)然行動之間的沖突。并且，差異化的多元主體是否都有公共參與能力和共同的價值訴求？若不具備社會參與的必須能力，訴求無法有效呈現(xiàn)或是相互沖突，治理結(jié)果的整體性就值得懷疑。此外，整體性治理還有可能陷入形式化的部門整合而割裂了服務(wù)整合的實(shí)質(zhì)，從部門間的沖突變成部門內(nèi)的沖突。因此，在西方政府改革實(shí)踐中形成的整體性治理理論，需要回歸到具體的互聯(lián)網(wǎng)語境中，結(jié)合我國具體政治制度和公共組織制度，在理論聯(lián)系實(shí)際的基礎(chǔ)上加以反思和深化，形成具有中國本土特色的整體性治理理論，推動突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情整體性治理朝向協(xié)同化、高效化、科學(xué)化、制度化的方向前進(jìn)。