■羅 星

【提 要】黨的十八大以來，完善黨和國家監(jiān)督制度的實(shí)踐，已由前期的夯基壘臺、立柱架梁，進(jìn)入到系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的新階段，在系統(tǒng)論視閾下審視黨和國家監(jiān)督制度有助于我們更為深刻地把握新時代權(quán)力監(jiān)督制度的理論特質(zhì)和實(shí)踐要義。在具體實(shí)踐中，增強(qiáng)黨和國家監(jiān)督制度系統(tǒng)性依然面臨著頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃欠缺、參與要素協(xié)同不足、監(jiān)督過程銜接不暢、治理效能集成不夠等諸多現(xiàn)實(shí)困境。新時代推動黨和國家監(jiān)督制度不斷完善，要增強(qiáng)整體謀劃和辯證思維的能力，通過頂層設(shè)計(jì)與系統(tǒng)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，通過要素契合和功能躍升實(shí)現(xiàn)各類監(jiān)督貫通融合，通過過程協(xié)同與機(jī)制銜接推動監(jiān)督運(yùn)行有效，通過效果集成與成效轉(zhuǎn)換不斷提升治理效能。

系統(tǒng)觀念是辯證唯物主義思想在科學(xué)方法論上的重要體現(xiàn)，同時也是新時代治國理政的基本理念和重要方略。隨著新時代權(quán)力監(jiān)督實(shí)踐不斷向縱深推進(jìn)，增強(qiáng)黨和國家監(jiān)督制度系統(tǒng)性作為一個重要理論命題和實(shí)踐課題擺在全黨面前。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)：“要推動形成系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的中國特色監(jiān)督體系?！盵1]黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》中，要求構(gòu)建以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)、各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的機(jī)制，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。對標(biāo)以上要求，要充分理解系統(tǒng)論視閾下黨和國家監(jiān)督制度的理論意蘊(yùn)與實(shí)踐訴求，深刻洞察黨和國家監(jiān)督制度存在的亟待解決的難題，并在實(shí)踐中切實(shí)增強(qiáng)黨和國家監(jiān)督制度的系統(tǒng)性構(gòu)建。

一、議題設(shè)置：系統(tǒng)論視域下的黨和國家監(jiān)督制度

黨和國家監(jiān)督制度作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只有堅(jiān)持系統(tǒng)施治、標(biāo)本兼治的理念才能取得理想的治理效果，正因?yàn)槿绱?，黨的十九屆四中全會才提出“不斷增強(qiáng)監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性”的戰(zhàn)略要求，在系統(tǒng)論視閾下審視黨和國家監(jiān)督制度有助于我們更為深刻地把握權(quán)力監(jiān)督制度的理論精髓和實(shí)踐要義，對于深化黨長期執(zhí)政條件下權(quán)力監(jiān)督的規(guī)律性認(rèn)識，探索以自我革命跳出歷史周期率的成功道路具有極其重要的意義。

（一）黨和國家監(jiān)督制度的系統(tǒng)論意蘊(yùn)

從歷史發(fā)展維度看，黨和國家監(jiān)督制度始終是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。新中國成立后，黨立足于長期執(zhí)政這個重要出發(fā)點(diǎn)，探索建立全面監(jiān)督的舉措，不僅通過建立各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)來強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，還建立了各級人民監(jiān)察委員會來強(qiáng)化行政監(jiān)察職能，并對黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)作配合機(jī)制進(jìn)行了初步探索。改革開放以來，黨的十一屆五中全會通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》明確要求采取自下而上和自上而下相結(jié)合、黨內(nèi)和黨外相結(jié)合的途徑，織密監(jiān)督之網(wǎng)以加強(qiáng)對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。黨的十八大以來，習(xí)近平提出“健全黨和國家監(jiān)督制度”的要求，本身就蘊(yùn)含著鮮明的系統(tǒng)論訴求。“黨和國家”是一體而不是可以分割的概念，想要把這個要求落到實(shí)處，就必須秉持整體性觀念，把黨和國家監(jiān)督制度打造成為各種要素互相聯(lián)系、各項(xiàng)機(jī)制相互匹配、各項(xiàng)措施密切協(xié)同的系統(tǒng)，使得其中的每一個要素可以充分發(fā)揮其自身的功能和優(yōu)勢，進(jìn)而使整體力量大于各個要素之和。[2]

從黨和國家監(jiān)督制度實(shí)踐要求上看，也蘊(yùn)含了系統(tǒng)論的意蘊(yùn)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“完善黨和國家監(jiān)督體系，總要求是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效。”[3]堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，要求黨有效整合監(jiān)督制度中的各種資源，通過一定的體制機(jī)制將黨執(zhí)政體系中各類權(quán)力監(jiān)督主體有效整合起來，建構(gòu)起功能上相互協(xié)調(diào)、程序上相互銜接的權(quán)力監(jiān)督制度，進(jìn)而使得監(jiān)督工作達(dá)到“決策部署指揮、資源力量整合、措施手段運(yùn)用上更加協(xié)同”[4]。堅(jiān)持全面覆蓋，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督對象和監(jiān)督過程的深層次拓展。與全過程人民民主相匹配的監(jiān)督形態(tài)必然是全過程監(jiān)督，要將全鏈條、全方位、全覆蓋的要求落實(shí)到監(jiān)督過程中，實(shí)現(xiàn)有形覆蓋和有效覆蓋相統(tǒng)一。既要確保監(jiān)督對象覆蓋到每一個黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員，消除權(quán)力監(jiān)督對象的盲區(qū)，也要抓住政策制定權(quán)、審批監(jiān)管權(quán)、執(zhí)法司法權(quán)等關(guān)鍵點(diǎn)，把監(jiān)督覆蓋到權(quán)力主體履行職責(zé)全過程。堅(jiān)持權(quán)威高效，要求各類監(jiān)督在深度協(xié)作、共鑒融合、優(yōu)勢互補(bǔ)基礎(chǔ)上產(chǎn)生倍增效應(yīng)，形成發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)良性機(jī)制，這些都對增強(qiáng)監(jiān)督制度的系統(tǒng)性提出了高要求。

從學(xué)術(shù)研究的角度看，系統(tǒng)觀念為研究黨和國家監(jiān)督制度提供了重要的生長空間，成為該領(lǐng)域研究的重要生長點(diǎn)。對黨和國家監(jiān)督制度的研究不能停留在對黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督等不同監(jiān)督主體分門別類的研究，而是要建立整體思維，從全局的角度進(jìn)行謀劃。就監(jiān)督體系而言，“監(jiān)督體系的整體性不僅在于各部分之間的聯(lián)系性、依存性，更重要的是各個不同特性、不同功能的組成部分之間相互作用產(chǎn)生的疊加效應(yīng)”[5]。黨的十八大以來，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，要探索各類監(jiān)督貫通協(xié)同的路徑，形成常態(tài)長效的監(jiān)督合力。“監(jiān)督合力”就是黨和國家監(jiān)督制度系統(tǒng)性的重要實(shí)踐形態(tài)，是各類監(jiān)督主體共同協(xié)作配合所形成的，也是在深化這一領(lǐng)域研究時必須著力關(guān)注的。

（二）系統(tǒng)論視域下完善黨和國家監(jiān)督制度的重大意義

首先，增強(qiáng)黨和國家監(jiān)督制度系統(tǒng)性是超大規(guī)模國家治理的現(xiàn)實(shí)需要。作為一個擁有9600多萬黨員，490 多萬個基層黨組織的超大型政黨，管理這樣一個面積廣闊的國家，面臨著屬地化管理和“條塊分割”的管理體系，如果監(jiān)督制度跟不上，則極易滋生地方主義、官僚主義、形式主義等問題[6]，這就決定了權(quán)力監(jiān)督制度必須是系統(tǒng)性、全覆蓋的，這樣才能解決好規(guī)模治理下的“失察難題”。其次，增強(qiáng)黨和國家監(jiān)督制度系統(tǒng)性也是推動中國特色社會主義制度更加成熟定型的重要路徑。黨和國家監(jiān)督制度作為中國特色社會主義制度的重要組成部分，其系統(tǒng)性的增強(qiáng)不僅能帶動自身不斷健全，而且能夠?yàn)槠渌贫冗\(yùn)行提供動力支持。最后，增強(qiáng)黨和國家監(jiān)督制度的系統(tǒng)性是構(gòu)建中國特色話語體系的現(xiàn)實(shí)需要?；跉W美國家政治發(fā)展道路的經(jīng)驗(yàn)，西方社會科學(xué)領(lǐng)域認(rèn)為權(quán)力監(jiān)督只能建立在“三權(quán)分立”和“多黨競爭”格局基礎(chǔ)上，對一黨執(zhí)政條件下建構(gòu)權(quán)力監(jiān)督制度持懷疑態(tài)度。強(qiáng)化黨和國家監(jiān)督制度實(shí)踐證明，我們黨可以建構(gòu)起一套行之有效的權(quán)力監(jiān)督制度，建立起依靠自身力量發(fā)現(xiàn)問題，糾正錯誤的機(jī)制。增強(qiáng)黨和國家監(jiān)督制度的系統(tǒng)性，是彰顯中國特色監(jiān)督制度優(yōu)勢，增強(qiáng)中國制度話語權(quán)的重要路徑。

二、現(xiàn)實(shí)困境：增強(qiáng)黨和國家監(jiān)督制度系統(tǒng)性面臨的挑戰(zhàn)分析

黨的十八大以來，在黨中央堅(jiān)強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)下，黨和國家監(jiān)督制度中各主體職責(zé)定位愈發(fā)清晰、體制機(jī)制不斷健全、協(xié)作配合更加順暢，監(jiān)督的系統(tǒng)性得到了顯著提升。當(dāng)前世界正面臨百年未有之大變局，反腐敗斗爭形勢呈現(xiàn)出“四個任重道遠(yuǎn)”新的階段性特征，這就要求進(jìn)一步完善黨和國家監(jiān)督制度以應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)。而在具體實(shí)踐中，增強(qiáng)黨和國家監(jiān)督制度系統(tǒng)性依然面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境。

（一）監(jiān)督制度的頂層規(guī)劃與監(jiān)督權(quán)配置

權(quán)力監(jiān)督制度作為一個復(fù)雜的系統(tǒng)，各監(jiān)督主體職能的發(fā)揮，離不開科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和長遠(yuǎn)規(guī)劃。經(jīng)過長期不懈努力，我國目前雖然已經(jīng)形成了包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等多個監(jiān)督主體并存的多元監(jiān)督體系，但卻缺乏相應(yīng)的統(tǒng)領(lǐng)機(jī)構(gòu)去領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各監(jiān)督單位的工作。在對待監(jiān)督工作上，有的黨委履行主體責(zé)任不力，沒有將對監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)與設(shè)計(jì)納入到全面從嚴(yán)治黨責(zé)任清單中去。就治理腐敗的模式而言，反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散、形不成合力，腐敗案件頻發(fā)卻責(zé)任追究不夠。由于監(jiān)督制度的頂層設(shè)計(jì)不足，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)了“畸輕畸重、單刀突進(jìn)”式的監(jiān)督思路和監(jiān)督舉措。有些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部雖然認(rèn)識到監(jiān)督制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，但是對這一問題的理解僅僅停留在觀念層面，并未運(yùn)用系統(tǒng)思維充分有效推動實(shí)踐。

監(jiān)督頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃欠缺導(dǎo)致的一個直接后果就是監(jiān)督權(quán)配置失衡，對“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督缺位。權(quán)力監(jiān)督制度運(yùn)行的良性狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)自上而下的監(jiān)督、平行監(jiān)督和自下而上監(jiān)督這三者平行配置、有機(jī)統(tǒng)一。但就目前的監(jiān)督實(shí)踐中，自上而下的組織監(jiān)督力量較強(qiáng)，同級監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督較弱，導(dǎo)致對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的監(jiān)督，始終是黨和國家監(jiān)督制度中的一大薄弱環(huán)節(jié)。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，黨的十九大至2020 年底，官方通報的受黨紀(jì)政務(wù)處分的廳局級及以上領(lǐng)導(dǎo)干部中，曾擔(dān)任“一把手”的占總?cè)藬?shù)的八成以上，這也側(cè)面反映出現(xiàn)階段對一把手的監(jiān)督仍然是一個相對薄弱環(huán)節(jié)。

（二）監(jiān)督制度的參與要素協(xié)同與監(jiān)督功能

各類監(jiān)督主體有效運(yùn)轉(zhuǎn)共同形成了黨和國家監(jiān)督制度，呈現(xiàn)出整體擁有、部分不具備的特質(zhì)，而這種涌現(xiàn)性是建立在系統(tǒng)各要素密切配合與良性協(xié)同基礎(chǔ)之上。實(shí)踐中各監(jiān)督主體各自為戰(zhàn)的模式易造成各部門、各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域的監(jiān)督參與要素協(xié)同不足，存在一定的碎片化傾向，造成黨和國家監(jiān)督制度內(nèi)各要素抵牾與功能紊亂。比如，國家監(jiān)察體制改革之前，權(quán)力監(jiān)督體系中雖然存在較多的監(jiān)督力量，但由于缺乏相應(yīng)的協(xié)作機(jī)制，分工與協(xié)調(diào)不順暢，反腐敗綜合效能低下。再比如，就規(guī)范黨和國家監(jiān)督法規(guī)制度來說，近年來中央先后制定出一系列黨內(nèi)法規(guī)，推動制定國家法律來規(guī)范監(jiān)督工作，但是有的過于籠統(tǒng)、缺乏具體的量化標(biāo)準(zhǔn)；有的相互脫節(jié)，彼此缺乏銜接和協(xié)調(diào)配合，形不成系統(tǒng)化的制度鏈條。

另一方面，對監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督仍然是目前黨和國家監(jiān)督制度中的一個盲區(qū)。國家監(jiān)察體制改革后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍和權(quán)限擴(kuò)大，獨(dú)立性和權(quán)威性有了顯著提升，“燈下黑”現(xiàn)象時有發(fā)生。而在實(shí)踐中，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督渠道，對這類群體的監(jiān)督一直是一個難題。根據(jù)相關(guān)資料顯示，2021年1—11月，全國紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)干部受到黨紀(jì)政務(wù)處分2600 余人，涉嫌犯罪被移送檢察機(jī)關(guān)90 余人，這一組數(shù)據(jù)充分印證了監(jiān)督制度在這一領(lǐng)域運(yùn)行中的功能缺損。

（三）監(jiān)督制度運(yùn)行機(jī)制與監(jiān)督貫通性

監(jiān)督制度想要實(shí)現(xiàn)良好的運(yùn)轉(zhuǎn)，必須要通過一定的中介形態(tài)，使制度化的權(quán)力監(jiān)督能夠從形式走向?qū)嵸|(zhì)。監(jiān)督制度中多元主體參與，既為監(jiān)督制度運(yùn)轉(zhuǎn)提供了有力保障，同時也增大了對監(jiān)督體系整合的難度。由于各監(jiān)督主體的職能、權(quán)限、責(zé)任等都不同，出現(xiàn)了各監(jiān)督主體各自為戰(zhàn)的局面，出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)督和無效監(jiān)督并存的局面，正如習(xí)近平指出：“目前，各方面監(jiān)督總體上有力有序，但協(xié)同銜接不夠順暢的問題比較突出?！盵7]以問題線索的發(fā)現(xiàn)和處置為例，人大、審計(jì)等機(jī)關(guān)收到的問題線索，缺乏相應(yīng)的工作機(jī)制，沒能及時移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，導(dǎo)致對問題的查處出現(xiàn)了“斷頭路”的現(xiàn)象。以懲治行賄受賄現(xiàn)象為例，行賄人長期有組織、有預(yù)謀“圍獵”黨員干部，是導(dǎo)致當(dāng)前腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重要因素。由于各主體協(xié)作配合機(jī)制不健全，導(dǎo)致長期出現(xiàn)“重打擊受賄，輕打擊行賄”的局面?；诖?，2021 年中央紀(jì)委等多個部門專門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)受賄行賄一起查的意見》，要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要與人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)和組織人事部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門、執(zhí)法機(jī)關(guān)等建立對行賄人的聯(lián)合懲戒機(jī)制。

就監(jiān)督的全過程性而言，包括事前、事中、事后監(jiān)督這三個階段，全面覆蓋的監(jiān)督制度要求將監(jiān)督貫穿于權(quán)力運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)，達(dá)到“全周期管理”的效果。而從現(xiàn)有權(quán)力監(jiān)督制度運(yùn)行情況來看，監(jiān)督理念相對滯后，監(jiān)督行為主要集中在對違紀(jì)違法行為的懲治，懲治性的事后監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于預(yù)防性的事前監(jiān)督，導(dǎo)致成本過高。

（四）監(jiān)督制度的效能發(fā)揮與監(jiān)督“后半篇文章”

監(jiān)督制度成效不僅關(guān)乎黨和國家政權(quán)自身的肌體健康，更對國家和民族的前途命運(yùn)與人民的幸福產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在現(xiàn)階段，監(jiān)督制度的優(yōu)勢未能得到充分發(fā)揮，一系列的監(jiān)督思路理念的構(gòu)想謀劃、政策舉措的出臺實(shí)施未能形成整體合力，從而激發(fā)共振效應(yīng)形成良好的治理成效。比如，有的監(jiān)督主體在開展監(jiān)督的過程中淺嘗輒止，沒有堅(jiān)持從業(yè)務(wù)看政治，透過表面現(xiàn)象看到其在理想信念、工作程序、體制機(jī)制上存在的深層次問題，監(jiān)督僅僅停留在對不良現(xiàn)象的簡單糾正，難以達(dá)到“治本”的目標(biāo)。有的在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)了問題，但在整改糾正的“后半篇文章”上存在欠缺。以巡視監(jiān)督為例，作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，在發(fā)現(xiàn)問題上起到了利劍作用，不僅查出了許多領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法線索，而且通過巡視發(fā)現(xiàn)了制約一個單位、部門發(fā)展的深層次、結(jié)構(gòu)性問題。但是，在一些地方卻出現(xiàn)了“一巡了之”的現(xiàn)象，對巡視發(fā)現(xiàn)的問題沒有切實(shí)進(jìn)行整改，大大降低了巡視的制度權(quán)威和效能。為此，習(xí)近平一針見血地指出：“巡視發(fā)現(xiàn)問題的目的是解決問題，發(fā)現(xiàn)問題不解決，比不巡視的效果還壞?！盵8]

黨和國家監(jiān)督制度的最終成效要體現(xiàn)到黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和國家治理能力的提升，體現(xiàn)到領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會改革發(fā)展的能力上來，而不是僅僅“為了監(jiān)督而監(jiān)督”。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“權(quán)力監(jiān)督的目的是保證公權(quán)力正確行使，更好促進(jìn)干部履職盡責(zé)，干事創(chuàng)業(yè)?！盵9]而現(xiàn)實(shí)中有些黨員干部在高壓反腐態(tài)勢下出現(xiàn)“為官不為”的現(xiàn)象，認(rèn)為“寧肯不改革也不能犯錯誤”。這一方面反映了監(jiān)督問責(zé)中還存在許多不精準(zhǔn)的地方，誤傷了一批干事創(chuàng)業(yè)的干部，另一方面也反映了一些地方未能將監(jiān)督成效轉(zhuǎn)化為黨推動改革發(fā)展的動力，未能調(diào)動起黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。因此，因懼于“洗碗效應(yīng)”而出現(xiàn)的各種懶政怠政、不作為、亂作為的現(xiàn)象也是監(jiān)督制度構(gòu)建所要解決的重點(diǎn)問題。

三、方法策略：強(qiáng)化黨和國家監(jiān)督制度系統(tǒng)性的路徑探析

新時代完善黨和國家監(jiān)督制度，既不是各類監(jiān)督簡單的“物理疊加”，也不是對各監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)重新分配，而是在秉持系統(tǒng)集成、協(xié)同高效理念的基礎(chǔ)上，打破條塊分割壁壘，從思想上、責(zé)任上、機(jī)制上、組織上全方位貫通，通過構(gòu)建各類監(jiān)督主體貫通協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職責(zé)再強(qiáng)化、監(jiān)督力量再融合、監(jiān)督效果再提升。

（一）頂層設(shè)計(jì)與系統(tǒng)規(guī)劃：完善黨和國家監(jiān)督制度領(lǐng)導(dǎo)體制

增強(qiáng)黨和國家監(jiān)督制度系統(tǒng)性首先要從整體上做好頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃。一是加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在中國當(dāng)代政治體系中，黨對各類權(quán)力監(jiān)督力量具有天然的整合力。[10]要強(qiáng)化對整個監(jiān)督制度的頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)謀劃，適時以中央文件形式對黨和國家監(jiān)督制度整體布局作出規(guī)劃。要對現(xiàn)有監(jiān)督工作的黨內(nèi)法規(guī)、國家法律等依據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，統(tǒng)籌推進(jìn)“立、改、廢、釋”，推動黨內(nèi)法規(guī)與國家法律實(shí)現(xiàn)銜接配套，對各類監(jiān)督主體協(xié)作配合的方式、范圍、內(nèi)容等進(jìn)行規(guī)范，打通制度層面的斷點(diǎn)和堵點(diǎn)，保證各權(quán)力監(jiān)督力量履行監(jiān)督職責(zé)、相互貫通協(xié)調(diào)具有相應(yīng)的法規(guī)制度依據(jù)。二是各級黨委（黨組）落實(shí)主體責(zé)任。黨委（黨組）要準(zhǔn)確把握在監(jiān)督工作中的主體責(zé)任，履行全面監(jiān)督職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)監(jiān)督各主體發(fā)揮作用，找準(zhǔn)各類監(jiān)督的同類項(xiàng)，相互貫通、形成合力，協(xié)調(diào)解決各單位監(jiān)督工作貫通的重大事項(xiàng)、重點(diǎn)難點(diǎn)和共性問題。認(rèn)真落實(shí)《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》，制定主體責(zé)任清單并將貫通協(xié)調(diào)的要求納入其中。三是豐富黨領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督工作的運(yùn)作形態(tài)。在政黨引領(lǐng)的監(jiān)督模式下，黨處于權(quán)力監(jiān)督制度的核心位置，可以通過加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)制度整合和鼓勵社會參與三大機(jī)制，協(xié)調(diào)不同的監(jiān)督權(quán)，將所有行使公權(quán)力的公職人員納入到監(jiān)督格局中。[11]要探索黨委對各類監(jiān)督主體的領(lǐng)導(dǎo)形式，做實(shí)做細(xì)紀(jì)檢監(jiān)察雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，通過加強(qiáng)上級紀(jì)委在線索處置、案件查辦方面對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，破解“一把手”監(jiān)督難題。

（二）要素契合和功能提升：構(gòu)建各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)機(jī)制

實(shí)踐中，各類監(jiān)督主體要積極主動“站高一格，前進(jìn)半步”，探索貫通協(xié)調(diào)的方式方法，暢通“血液循環(huán)”。比如，探索利用審計(jì)、財會、統(tǒng)計(jì)等專業(yè)力量，深度參與監(jiān)督檢查、巡視巡察等黨內(nèi)監(jiān)督工作，以增強(qiáng)其監(jiān)督效力。各類監(jiān)督主體可以建立問題線索分析、移交處置、督辦反饋等機(jī)制，打破既往監(jiān)督中的信息壁壘和數(shù)據(jù)孤島，形成有效的監(jiān)督合力。

在黨和國家監(jiān)督制度各主體中，只有紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)被定性為黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察專責(zé)機(jī)關(guān)，擁有的監(jiān)督調(diào)查處置權(quán)限最為豐富，在實(shí)踐中形成了對公職人員較大的威懾力，是監(jiān)督制度中聯(lián)通四面八方的樞紐。[12]構(gòu)建貫通各類監(jiān)督的協(xié)調(diào)機(jī)制，一是主動靠前對接，依規(guī)依紀(jì)依法向各監(jiān)督主體提供信息，主動將工作中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)行業(yè)領(lǐng)域共性問題，典型情況提供給有關(guān)單位，為其強(qiáng)化監(jiān)督提供“靶向”參考。二是要履行好協(xié)助職責(zé)，協(xié)助黨委加強(qiáng)對監(jiān)督工作的統(tǒng)籌。要協(xié)助黨委抓好監(jiān)督工作的任務(wù)分解，定期匯總分析各監(jiān)督主體遇到的共性問題和具體問題，向黨委提出推動各類監(jiān)督有機(jī)貫通的舉措建議。三是落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，加強(qiáng)與各類監(jiān)督主體的協(xié)作配合。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要積極加強(qiáng)與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督等溝通協(xié)作，聚焦制約各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)的體制性障礙、機(jī)制性梗阻、政策性創(chuàng)新等問題，及時深入研究解決。四是加強(qiáng)內(nèi)控制約機(jī)制，切實(shí)解決好監(jiān)督主體自身“燈下黑”的問題。探索創(chuàng)新監(jiān)督方式和手段，建立對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行程序和案件質(zhì)量進(jìn)行抽查、檢查的長效制度。梳理不同崗位、不同層級存在的風(fēng)險，探索制定約束紀(jì)檢監(jiān)察干部的“權(quán)力清單”，完善濫用執(zhí)紀(jì)執(zhí)法權(quán)力責(zé)任追究制度。

（三）過程協(xié)同與機(jī)制銜接：推動監(jiān)督過程不斷優(yōu)化

各監(jiān)督主體要樹立全過程監(jiān)督的理念，在有效配合的基礎(chǔ)上打通監(jiān)督的“斷頭路”。一是建立日常監(jiān)督協(xié)同機(jī)制，提升監(jiān)督的前瞻性。各監(jiān)督主體都要樹立“抓早抓小”的理念，對黨員和公職人員的日常違紀(jì)違法行為加強(qiáng)監(jiān)督管理。完善審計(jì)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉嫌違紀(jì)違法問題線索向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送處理工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督于未發(fā)之時。二是運(yùn)用好專項(xiàng)治理這個重要形式，提高監(jiān)督的針對性。各監(jiān)督主體可以選取黨中央關(guān)注和人民群眾關(guān)心的重點(diǎn)工作，聯(lián)合開展專項(xiàng)治理。目前，圍繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)、掃黑除惡、脫貧攻堅(jiān)等重大問題，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等開展了一系列專項(xiàng)治理活動，取得了良好的成效。三是完善紀(jì)法銜接機(jī)制，提升監(jiān)督的權(quán)威性。健全統(tǒng)一決策、一體運(yùn)行的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作機(jī)制，完善監(jiān)察調(diào)查與刑事司法銜接機(jī)制，堅(jiān)持受賄行賄一起查，探索由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)和組織人事部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門對行賄人開展聯(lián)合懲戒體制，形成監(jiān)督合力。

（四）效果集成與成效轉(zhuǎn)化：實(shí)現(xiàn)監(jiān)督制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能

監(jiān)督的內(nèi)涵和效能，既要表現(xiàn)在管住不作為、亂作為上，更要體現(xiàn)在激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情和積極性上。健全黨和國家監(jiān)督制度，其目的是解決阻礙治理體系和治理能力發(fā)展的深層次問題，不斷推動制度的創(chuàng)新。一是分類施策，突出特色。各監(jiān)督主體要在統(tǒng)一的監(jiān)督理念、目標(biāo)和要求下，結(jié)合本部門本領(lǐng)域?qū)嶋H，把業(yè)務(wù)工作與職能監(jiān)督有效結(jié)合起來，充分發(fā)揮治理效能。人大監(jiān)督、民主監(jiān)督要依托人大制度和新型政黨制度在國家治理體系中的支撐作用和獨(dú)特優(yōu)勢，圍繞黨中央重大決策部署等發(fā)揮監(jiān)督作用。司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等要發(fā)揮對權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的專業(yè)性特點(diǎn)，加強(qiáng)對行政行為和司法活動等日常監(jiān)督。群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督要立足反映人民群眾意見，圍繞解決社會生活中存在的矛盾和問題，監(jiān)督推動相關(guān)部門履行職責(zé)、加強(qiáng)協(xié)作。二是完善整改落實(shí)制度。在查辦違紀(jì)違法案件的同時，發(fā)現(xiàn)所在單位、部門、領(lǐng)域在權(quán)力制約、監(jiān)督管理、制度執(zhí)行等方面存在的問題。注重剖析案件背后存在的體制機(jī)制漏洞，將“改、建、治”貫穿到監(jiān)督的全過程，為制度改革和完善提供有力建議和支持。三是建立容錯糾錯制度，讓監(jiān)督更有“溫度”。要認(rèn)真落實(shí)“三個區(qū)分開來”，精準(zhǔn)甄別“為公”和“謀私”的根本差異，對明知故犯和無心之過，肆意違規(guī)和改革失誤區(qū)別對待，對于受到誣告陷害的干部要及時予以澄清證明，不斷形成良好干事創(chuàng)業(yè)的政治生態(tài)。