馬滟寧

(山東大學(xué) 哲學(xué)與社會發(fā)展學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

積極促進(jìn)殘疾人就業(yè)向來是我國殘疾人事業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容。經(jīng)過長期的探索和實(shí)踐，我國形成了一套較為完善的保障殘疾人就業(yè)的法律法規(guī)和政策體系，并在解決殘疾人就業(yè)問題上取得了顯著的成績?？傮w上來看，強(qiáng)調(diào)對殘疾人群體的就業(yè)保護(hù)是我國殘疾人就業(yè)政策的突出特色?；蛘哒f，我國長期實(shí)行的主要是一種針對殘疾人的保護(hù)性就業(yè)模式。對殘疾人的就業(yè)保護(hù)主要表現(xiàn)為，在政府主導(dǎo)下，通過不同的形式為殘疾人提供盡可能多的就業(yè)崗位，盡量擴(kuò)大殘疾人的就業(yè)機(jī)會和范圍，最大限度地幫助殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)的目的。從以往我國殘疾人就業(yè)的實(shí)際情況來看，這種以就業(yè)崗位的提供為主要手段的保護(hù)性就業(yè)模式對殘疾人就業(yè)的確發(fā)揮了重要的作用，既保證了一定規(guī)模的殘疾人就業(yè)率，也為相當(dāng)數(shù)量的殘障人士提高了經(jīng)濟(jì)收入、減輕了家庭負(fù)擔(dān)，解決了許多基本生活問題。

但是，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，特別是隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，殘疾人的就業(yè)形勢發(fā)生了復(fù)雜的變化。近些年來，殘疾人就業(yè)發(fā)展遲緩，殘疾人就業(yè)難的現(xiàn)象依然突出，以就業(yè)崗位的提供為主的殘疾人保護(hù)性就業(yè)策略，對殘疾人就業(yè)的保護(hù)功能和促進(jìn)作用明顯減弱。可以說，殘疾人保護(hù)性就業(yè)模式陷入了難以突破的發(fā)展困境。因此，調(diào)整以往在殘疾人就業(yè)問題上的政策思路，以殘疾人就業(yè)障礙的消除為重點(diǎn)，以殘疾人平等地參與勞動力市場為目的，走出殘疾人保護(hù)性就業(yè)模式的困境，積極促進(jìn)殘疾人就業(yè)，是迫切需要深入探討的關(guān)于殘疾人就業(yè)的重要課題。

一、殘疾人保護(hù)性就業(yè)的政策歷程及發(fā)展困境

所謂殘疾人的保護(hù)性就業(yè)指的是，政府“為就業(yè)能力不足，難以在競爭性就業(yè)市場中獲得較為體面工作的殘疾人提供就業(yè)安置”。[1]為殘疾人提供專屬的就業(yè)崗位是保護(hù)性就業(yè)的核心要素和主要手段。在我國，以就業(yè)崗位的提供為主要手段的殘疾人保護(hù)性就業(yè)模式，是伴隨著我國福利企業(yè)的發(fā)展和集中就業(yè)形式的確立而形成的。

上世紀(jì)50年代初，我國政府組織包括殘疾人在內(nèi)的城市貧民參與“以工代賑”“生產(chǎn)自救”等活動，以緩解城市貧困群眾的生活困難。1953年召開的第二次全國民政會議要求，大力組織革命烈士家屬、革命軍人家屬、革命殘廢軍人中有勞動能力或其他生產(chǎn)條件的，積極參加各種生產(chǎn)活動。[2](P14)這期間，針對當(dāng)時社會“弱勢群體”的這些救濟(jì)性措施，可以看作是為殘疾人提供保護(hù)性就業(yè)機(jī)會的最初形式。但由于當(dāng)時政策關(guān)注的重點(diǎn)對象并不是普通的殘疾人群體，因此，殘疾人還只是這些安置政策的“連帶”受益者。[3]50年代后期，以安置傷殘軍人和軍烈屬為主的生產(chǎn)單位便逐漸發(fā)展成為安置殘疾人就業(yè)的專門機(jī)構(gòu)。在這個過程中，作為殘疾人就業(yè)主要方式的集中就業(yè)形式初步確立，安置殘疾人就業(yè)的福利企業(yè)的雛形也得以形成。1959年召開的第五次全國民政會議決定，把以安置殘疾人就業(yè)為主的生產(chǎn)單位正式歸為保障性的社會福利生產(chǎn)。60年代初，民政部門舉辦的社會福利生產(chǎn)單位被正式確定為主要安置盲聾啞等殘疾人。[2](P17)至此，我國殘疾人(主要是城鎮(zhèn)殘疾人)的保護(hù)性就業(yè)模式，就通過民政部門舉辦的福利企業(yè)以集中就業(yè)的形式確定了下來。

與當(dāng)時的計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，由福利企業(yè)集中安置殘疾人就業(yè)的方式，在相當(dāng)長的時期內(nèi)都是我國(城鎮(zhèn))殘疾人最主要的就業(yè)形式。集中就業(yè)方式在當(dāng)時也的確使相當(dāng)一部分殘疾人從中受益。據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)記載，1958年，社會福利單位即達(dá)到28萬個之多，參加生產(chǎn)的人員多達(dá)數(shù)百萬。(1)參見孟昭華.中國民政史稿[M].黑龍江人民出版社，1986:298。所謂“參加生產(chǎn)的人員”應(yīng)不全是殘疾人，因為按照國家規(guī)定，福利企業(yè)的殘障員工只占一定的比例。另外，當(dāng)時的福利企業(yè)一般都是屬于國營或集體所有制企業(yè)，因此，在福利企業(yè)就業(yè)也就意味著獲得了“單位制”的福利待遇，如醫(yī)療報銷、生育福利和退休金等。而且，因為福利企業(yè)本來就是為安置殘疾人就業(yè)而舉辦的，所以在福利企業(yè)內(nèi)，殘障員工不會受到就業(yè)歧視，這是令當(dāng)年的福企員工至今難忘的。[3]

改革開放之后，福利企業(yè)獲得了國家在社會政策層面上的大力支持，進(jìn)一步穩(wěn)固了以集中就業(yè)為主的殘疾人保護(hù)性就業(yè)模式。在1990年版的《中華人民共和國殘疾人保障法》中，集中就業(yè)方式獲得了法律形式的確認(rèn)。該法第二十九條規(guī)定：“國家和社會舉辦殘疾人福利企業(yè)、工療機(jī)構(gòu)、按摩醫(yī)療機(jī)構(gòu)和其他福利性企業(yè)事業(yè)組織，集中安排殘疾人就業(yè)。”同時，國家對福利企業(yè)的扶持和保護(hù)性政策也得到了法律上的承諾。在一系列社會政策的支持下，上世紀(jì)90年代中期，我國福利企業(yè)的發(fā)展達(dá)到了其歷史頂峰，福利企業(yè)數(shù)量達(dá)到60237個，安置殘疾職工就業(yè)93.9萬人，與1978年相比，福利企業(yè)數(shù)增長65.6倍，殘疾職工人數(shù)增長26.8倍。[4]

就在福利企業(yè)高速發(fā)展，企業(yè)數(shù)量的規(guī)模達(dá)到其歷史頂峰的時期，我國也確立了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家從上世紀(jì)90年代中期開始對福利企業(yè)進(jìn)行改革，在政府與企業(yè)的關(guān)系、福利企業(yè)的經(jīng)營方式、福利企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、殘疾員工的社會保障以及對福利企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策等各個方面，都進(jìn)行了更加適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的改革。在新世紀(jì)的頭十年內(nèi)又開啟了福利企業(yè)的私營化改制進(jìn)程，并重新修訂了福利企業(yè)的認(rèn)定資格。國家對福利企業(yè)的優(yōu)惠政策也開始收窄，避免了一些過度減免稅收的情況和假冒福利企業(yè)的問題。隨著稅收紅利的減少，福利企業(yè)的利益空間被大幅壓縮，福利企業(yè)的規(guī)模開始萎縮。在我國市場經(jīng)濟(jì)不斷推進(jìn)的背景下，由于在技術(shù)水平、生產(chǎn)能力、管理水平和人員素質(zhì)等方面的先天差距，到2015年左右，福利企業(yè)發(fā)展整體衰落的趨勢已經(jīng)無可挽回，2015年后的社會福利企業(yè)單位數(shù)量也不再向社會公布。隨著福利企業(yè)的數(shù)量和安置殘疾員工的總量逐年減少，集中就業(yè)形式開始失去了其作為保護(hù)殘疾人就業(yè)主導(dǎo)角色的地位。

但福利企業(yè)的衰微并沒有中斷我國殘疾人保護(hù)性就業(yè)的政策走向。在福利企業(yè)衰落的同時，國家開始積極推進(jìn)殘疾人按比例就業(yè)制度的實(shí)行。按比例就業(yè)即國外的配額(quota)制就業(yè)，自1919年德國實(shí)施殘疾人的配額制就業(yè)以來，歐洲和亞洲的許多國家也相繼實(shí)行了該制度。我國1990年頒布的《殘疾人保障法》中規(guī)定了國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和企事業(yè)組織等按比例安排殘疾人就業(yè)的責(zé)任，2008年修訂版《殘疾人保障法》第三十三條正式確定，“國家實(shí)行按比例安排殘疾人就業(yè)制度”。與集中就業(yè)的“增量”改革方式不同，按比例就業(yè)屬于“存量” 方式的改革，也就是在社會總體就業(yè)崗位數(shù)不變的情況下，預(yù)留出一定數(shù)量的工作崗位專門安置殘疾人就業(yè)。2007年國務(wù)院頒布的《殘疾人就業(yè)條例》第八條規(guī)定，用人單位安排殘疾人就業(yè)的比例不得低于本單位在職職工總數(shù)的1.5%。由此可見，按比例就業(yè)本質(zhì)上依然是保護(hù)性的。但與集中就業(yè)不同的是，按比例安置的殘疾人分散在各行各業(yè)，至少從形式上看，這種就業(yè)方式更有利于殘疾人群體的社會融合。

集中就業(yè)和按比例就業(yè)突出體現(xiàn)了在殘疾人就業(yè)問題上的國家和社會的保護(hù)及支持責(zé)任。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，殘疾人不僅通過集中就業(yè)獲得了工作機(jī)會，還能夠享受到與就業(yè)相關(guān)聯(lián)的各種福利，這無疑是捧上了當(dāng)時的“鐵飯碗”。就此而言，集中就業(yè)是最能體現(xiàn)殘疾人就業(yè)的國家責(zé)任的一種形式，是國家干預(yù)程度最強(qiáng)的殘疾人保護(hù)性就業(yè)模式。在市場經(jīng)濟(jì)條件下的按比例就業(yè)，雖然在很大程度上要依靠企業(yè)和其他形式的社會組織來完成殘疾人的就業(yè)目標(biāo)，但它卻是由政府主導(dǎo)的通過立法的方式確立的帶有強(qiáng)制性的殘疾人就業(yè)制度，因此，與集中就業(yè)一樣，按比例就業(yè)也是一種保護(hù)性很強(qiáng)的殘疾人就業(yè)形式。從改革前后我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展情況來看，殘疾人保護(hù)性就業(yè)政策的實(shí)施既有其必然性，也有其必要性。計劃經(jīng)濟(jì)時期，與整個社會的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)，在政府的主導(dǎo)下通過舉辦福利企業(yè)集中安置殘疾人就業(yè)是順理成章的。改革后的市場化轉(zhuǎn)型，使許多福利企業(yè)因不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢而“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，為了解決殘疾人就業(yè)問題，按比例就業(yè)制度的實(shí)施更是十分必要的。

然而，從我國殘疾人就業(yè)的現(xiàn)實(shí)情況來看，保護(hù)性就業(yè)模式在現(xiàn)階段卻遭遇了難以克服的發(fā)展困境。我國長期實(shí)行的集中就業(yè)和按比例就業(yè)兩種為殘疾人提供就業(yè)保護(hù)的重要方式，目前在殘疾人就業(yè)的安置能力上均已基本達(dá)到極限。在當(dāng)前的政策框架下，集中就業(yè)和按比例就業(yè)對于推進(jìn)殘疾人就業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)難以獲得實(shí)質(zhì)性的突破。從2016年以來集中就業(yè)和按比例就業(yè)兩種形式對殘疾人就業(yè)的安置情況中，可以清楚地看到這一發(fā)展困境。

根據(jù)中國殘聯(lián)歷年發(fā)布的《殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，自2016年以來，通過集中就業(yè)和按比例就業(yè)兩種形式在業(yè)的殘疾人總數(shù)一直在100萬人左右徘徊，最低的2016年為96.2萬人，最高的2018年為114.4萬人。從2016年到2021年，通過按比例就業(yè)和集中就業(yè)兩種形式在業(yè)的殘疾人平均每年為105.38萬人，僅為兩種就業(yè)形式安置人數(shù)歷史最高點(diǎn)的2005年的40%。(2005年按比例就業(yè)人數(shù)140.27萬，集中就業(yè)人數(shù)124.07萬)最明顯的是，曾經(jīng)作為殘疾人就業(yè)最重要途徑的集中就業(yè)形式，在殘疾人就業(yè)中的作用越來越微不足道了。從中國殘聯(lián)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中看到，2021年，在全國城鄉(xiāng)881.6萬持證殘疾人的就業(yè)總?cè)藬?shù)中，通過集中就業(yè)安置的殘疾人為26.8萬人，僅占?xì)埣踩司蜆I(yè)總?cè)藬?shù)的約3%。按比例就業(yè)安置的殘疾人數(shù)量雖然明顯高于集中就業(yè)，但也只有81.8萬人，占2021年殘疾人總就業(yè)人數(shù)的9%左右。政府和殘聯(lián)主導(dǎo)的為殘疾人提供就業(yè)崗位的其他形式，如公益性崗位就業(yè)和輔助性就業(yè)等，盡管也安置了一部分殘疾人，但一方面安置人數(shù)畢竟有限，(2)據(jù)中國殘聯(lián)《2021年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)顯示，2021年公益性崗位就業(yè)和輔助性就業(yè)兩種方式分別安排殘疾就業(yè)人數(shù)是14.8萬和14.3萬。另外這些崗位多數(shù)是臨時性的，缺少穩(wěn)定的工作崗位對殘疾人的保障功能?？傊?，殘疾人就業(yè)的現(xiàn)實(shí)情況表明，這些年來通過提供就業(yè)崗位的方式對殘疾人就業(yè)的促進(jìn)作用，一直處于發(fā)展緩慢甚至是停滯不前的狀態(tài)，亟需要采取有力措施走出這一發(fā)展困境。

二、殘障的本質(zhì)與殘疾人就業(yè)障礙

要走出殘疾人保護(hù)性就業(yè)的困境，尋求更有效的解決殘疾人就業(yè)問題的政策策略，首先需要深刻認(rèn)識和理解阻礙殘疾人就業(yè)的障礙的性質(zhì)，因為“一個問題如何被認(rèn)知，已經(jīng)隱含了政策應(yīng)對的處方”。[5](P164)而要理解和認(rèn)識殘疾人就業(yè)障礙的性質(zhì)，則需要先把握殘障問題的本質(zhì)。

那么，殘障(disability)的本質(zhì)是什么呢？對這個問題的回答涉及到殘障研究中一個重要的理論爭論。傳統(tǒng)上人們習(xí)慣于將殘障看成是因殘障人士的身體損傷所造成的活動限制，“主要從人的缺陷方面研究殘疾，而這些缺陷使得個人能動性不能夠得到發(fā)揮”。[6](P27)在當(dāng)代殘障研究中,這種觀點(diǎn)被歸為殘障的個體模式或個體醫(yī)學(xué)模式(individual or medical model)。個體醫(yī)學(xué)模式在相當(dāng)長的時期內(nèi)曾經(jīng)是殘障研究的主導(dǎo)范式。例如，世界衛(wèi)生組織(WHO)1980年發(fā)布的《國際損傷、殘疾與障礙分類》(Internatuonal Classification of Impairment,Disability and Handicap,ICIDH)，就將整體的殘障過程看成是一個由疾病或失調(diào)(disease or disorder)導(dǎo)致?lián)p傷(impairment) 進(jìn)而成為殘疾(disability)，并最終導(dǎo)致個人社會生活障礙(handicap)的線性狀態(tài)。盡管ICIDH中因為包含了社會“障礙”(handicap)而被有些作者認(rèn)為它是脫離了傳統(tǒng)的個體醫(yī)學(xué)模式的社會醫(yī)學(xué)模式(socio-medical model)，[7]但就其本質(zhì)而言，ICIDH依然是一個“以個人為出發(fā)點(diǎn)，又回歸到個人的解決方式”的個體模式。[8](P155)

與個體醫(yī)學(xué)模式的觀點(diǎn)相對立的是殘障的社會模式(social model)，社會模式建立在對損傷(impairment)與殘障(disability)的二元區(qū)分的基礎(chǔ)之上，認(rèn)為損傷是肢體的殘損或缺失，或者是身體組織功能存在某些缺陷，殘障則是由于社會組織沒有顧及到身體損傷者的情況，而將他們排斥在了主流的經(jīng)濟(jì)社會活動之外，從而導(dǎo)致了殘疾人群體的社會不利處境，損傷并不必然是殘障的一個充分條件。[9]因此，殘障不是一種身體的狀態(tài)，而是身體與社會的、物理的及態(tài)度的環(huán)境之間無法調(diào)和的結(jié)果。[10]正如英國殘障研究學(xué)者奧利弗(M.Oliver)所說：“殘疾完全是社會強(qiáng)加給殘疾人的東西，這種東西包括從個體的偏見到制度性的歧視，從公共建筑的障礙到交通系統(tǒng)的限制，從隔離式的教育到排斥性的工作安排?！盵11](P15)

社會模式已經(jīng)成為當(dāng)今殘障研究的主流范式，其重要價值在于它否認(rèn)了傳統(tǒng)的個體醫(yī)學(xué)模式將殘障看成是因身體損傷而引發(fā)的個人悲劇論，強(qiáng)調(diào)殘障在本質(zhì)上是社會環(huán)境對損傷者施加的不必要的限制。基于這一認(rèn)識，社會模式認(rèn)為殘疾人之所以被排斥在主流的經(jīng)濟(jì)和社會活動之外，其根本原因是存在著各種形式的社會性障礙(social barriers)。因此，從殘障社會模式的角度審視殘疾人就業(yè)問題，可以明確，殘疾人的就業(yè)障礙本質(zhì)上是社會性的?；蛘哒f，社會性障礙是導(dǎo)致殘疾人就業(yè)難的最主要的原因。

按照上述奧利弗的觀點(diǎn)，這些障礙包括社會的偏見、制度性歧視以及環(huán)境限制和教育排斥等。從目前我國殘疾人就業(yè)的實(shí)際情況來看，針對殘疾人的偏見或歧視以及嚴(yán)重困擾殘疾人行動自由的環(huán)境限制，是阻礙我國殘疾人就業(yè)最直接也是最重要的障礙因素。

“偏見是對特定人群的一種不寬容的態(tài)度和負(fù)面評價，歧視是針對特定群體的一種消極行為?！盵12]作為一種社會態(tài)度性因素，偏見和歧視是構(gòu)成一個社會中殘障文化的重要內(nèi)容，對殘疾人社會生活的各個方面都存在著深刻的影響。殘疾人作為一個在肢體或心智上與所謂健全人標(biāo)準(zhǔn)存在一定差異的群體，所遭受的偏見和歧視表現(xiàn)在社會的方方面面。有關(guān)研究顯示，我國社會中存在著種種關(guān)于殘疾人的消極評價和負(fù)面看法，(3)參見王鳳麗.殘疾人刻板印象的研究綜述[J].綏化學(xué)院學(xué)報，2018，(4)；徐鐘庚.健全人對不同能力殘疾人的刻板印象：基于SCM模型的研究[J].心理與行為研究，2016，(1).各種負(fù)面消極的評價和看法落實(shí)到就業(yè)問題上，則表現(xiàn)為具體的對殘疾人就業(yè)的歧視現(xiàn)象。

很多研究發(fā)現(xiàn)，在我國企事業(yè)單位甚至是政府公共部門的人員招聘和錄用當(dāng)中，都存在著不同程度的對殘疾人的歧視現(xiàn)象。殘疾人在求職過程中，因為身體殘疾而被拒之門外的現(xiàn)象屢見不鮮。以優(yōu)異成績畢業(yè)的名牌大學(xué)的博士因身體殘疾而被單位拒絕錄用，酒店老板因顧慮殘疾員工會“嚇跑客人”，而拒絕錄用完全勝任清潔員崗位的殘疾應(yīng)聘者等等，此類事例不勝枚舉。作為我國法定的殘疾人按比例就業(yè)制度，政府部門和事業(yè)單位等公共部門理應(yīng)帶頭落實(shí)《殘疾人保障法》，按照按比例就業(yè)的相關(guān)規(guī)定積極安置殘疾人。但有很多公共部門，甚至是國家機(jī)關(guān)都沒有很好地履行這項法律義務(wù)。一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在2008年版《殘疾人保障法》修訂生效后的數(shù)年當(dāng)中，某些地方行政機(jī)關(guān)招錄殘障人士的最高比例為0.22%，最低為零。[13]而且，許多行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位把招錄殘障人士的數(shù)量和所占的比例當(dāng)作單位的“秘密”對待，對公開申請持消極回避態(tài)度。[14](P34)

由于在相關(guān)的法律法規(guī)上有明確的關(guān)于禁止殘疾人歧視的規(guī)定，所以，目前我國社會中對殘疾人就業(yè)的歧視形式主要還是隱性的。雖然在許多人的觀念里存在著對殘疾人的“統(tǒng)計性歧視”的偏見，認(rèn)為殘疾人是缺乏就業(yè)能力的，甚至有個別政府工作人員也公開表達(dá)殘疾人不應(yīng)該就業(yè)的觀點(diǎn),[15](P10)但在作為單位或組織行為的人員招聘和雇傭中，一般卻不會有明確的針對殘障人士的限制性條款(特殊部門除外)。無論在招聘條件上還是在拒絕錄用的理由上，也不會出現(xiàn)對殘疾人的歧視性字眼，有些對殘障應(yīng)聘者拒絕錄用的理由看起來甚至是“合情合理”的(如公務(wù)員招考中的體檢)。這種對殘疾人就業(yè)的隱性歧視，在使雇傭單位巧妙地規(guī)避了相關(guān)法律責(zé)任的同時，也使得對殘疾人就業(yè)歧視的禁而不止現(xiàn)象成為了常態(tài)。而對于殘疾人來說，隱性的就業(yè)歧視卻成了一種“說不出的切膚之痛”，許多殘疾人就是被這種隱性歧視無情地?fù)踉诹司蜆I(yè)的大門之外。

環(huán)境障礙指的是各種阻礙和限制殘疾人行動自由的物理形態(tài)的障礙因素，如道路、房屋、公共交通等環(huán)境中存在的種種障礙。物理形態(tài)的阻礙因素之所以能成為殘疾人就業(yè)的社會障礙的根本原因，就在于它們是在建筑和公共交通等的設(shè)計和建設(shè)中，由于有意無意地堅持健全者中心主義理念，沒有考慮殘疾人的實(shí)際情況、無視殘疾人的特殊需要而造成的對殘疾人的行動具有嚴(yán)重限制作用的有形障礙。

“殘疾人只有出行方便，才能更好地參與社會生活?！?張海迪語)現(xiàn)代社會中人們的就業(yè)活動高度依賴道路、公共交通和公共設(shè)施等環(huán)境條件，殘疾人尤其如此。在道路和公共交通等方面如果缺少相應(yīng)的無障礙設(shè)施，殘疾人只能被困家中，更遑論就業(yè)。20世紀(jì)80年代之前，中國建筑史上一直都沒有“無障礙”這個名詞，[16]我們社會中也從來都缺乏無障礙意識或理念。無障礙(accessibility)概念從上世紀(jì)80年代引入我國以后，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，尤其是在2012年《無障礙設(shè)計規(guī)范》頒布實(shí)施之后，我國的無障礙設(shè)施建設(shè)取得了明顯成效，全社會的無障礙意識也有了一定的提高。但盡管如此，我國的無障礙建設(shè)水平離為殘疾人提供便利出行條件的要求還相差甚遠(yuǎn)。2017年中國消協(xié)和中國殘聯(lián)發(fā)布的《2017年百城無障礙設(shè)施調(diào)查體驗報告》顯示，各行業(yè)無障礙設(shè)施普及率僅為40%。除了無障礙設(shè)施普及率不高之外，更重要的是無障礙設(shè)施的質(zhì)量和維護(hù)情況對殘疾人出行也十分不利。即使像北京、南京等這樣的“全國無障礙環(huán)境示范城市”的公共交通和無障礙設(shè)施，也未能達(dá)到被殘疾人便利使用的要求，致使這些城市的殘疾人能不出行則不出行。[17]總之，雖然“八千五百萬人不敢出門”的說法有夸張之嫌，但環(huán)境障礙對殘疾人就業(yè)嚴(yán)重阻礙的事實(shí)卻是毋庸置疑的。

殘疾人就業(yè)的社會障礙顯然不是只有以上兩個方面。實(shí)際上，影響殘疾人就業(yè)的社會性障礙是一種涉及到殘疾人社會生活所有領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性的外部條件。而上述兩類障礙因素對殘疾人就業(yè)的阻礙作用是最為直接的，也是最為根本的，因此，通過對它們的分析能夠更好地理解殘障社會模式的立場——結(jié)構(gòu)性的社會障礙才是阻礙殘疾人就業(yè)的根本原因。

三、社會性障礙的消除：走出殘疾人保護(hù)性就業(yè)困境的根本途徑

從以上的分析中看到，對于殘疾人來說，就業(yè)崗位或就業(yè)機(jī)會只是實(shí)現(xiàn)就業(yè)目標(biāo)的必要條件，但不是充分條件。如果我們把影響殘疾人就業(yè)的各種因素看成是一個結(jié)構(gòu)性鏈條的話，那么，針對殘疾人就業(yè)的偏見、歧視以及環(huán)境障礙等，都是處在這個鏈條結(jié)構(gòu)前端的關(guān)鍵的障礙因素。就業(yè)崗位或就業(yè)機(jī)會能否真正為殘疾人所擁有，首先取決于這些障礙因素的消除或減少情況。因此，要走出以就業(yè)崗位的提供為主要手段的保護(hù)性就業(yè)模式的困境，更好地促進(jìn)殘疾人就業(yè)，就必須把有效地消除阻礙殘疾人就業(yè)的社會性障礙作為最重要的政策選擇。

首先，有效消除殘疾人就業(yè)的社會性障礙，能夠最大程度地實(shí)現(xiàn)相關(guān)就業(yè)政策對于殘疾人就業(yè)的保障功能，這也是走出殘疾人保護(hù)性就業(yè)模式困境的最直接的目標(biāo)含義。

許多旨在促進(jìn)殘疾人就業(yè)的政策措施，包括典型的以提供就業(yè)崗位為手段的殘疾人就業(yè)政策，之所以不能夠很好地發(fā)揮保護(hù)殘疾人就業(yè)的政策效力，達(dá)不到有效促進(jìn)殘疾人就業(yè)的目的，一個主要的原因就是社會上大量對于殘疾人的偏見、歧視等社會性障礙的存在。有研究發(fā)現(xiàn)，從2000年到2017年底，我國城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)增加了1.93億人，按照按比例就業(yè)的相關(guān)政策規(guī)定測算，這期間安排殘疾人就業(yè)至少應(yīng)該超過200萬人，但事實(shí)上卻遠(yuǎn)沒有達(dá)到這個目標(biāo)。[18]盡管研究者對這一狀況的解釋另有原因，(4)楊立雄和郝玉玲認(rèn)為，導(dǎo)致這一情況的原因是殘疾人人口的老齡化。參見楊立雄，郝玉玲.城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)：“問題”的轉(zhuǎn)移與政策隱喻[J].西北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2019，(4):74-88.但是，作為社會性障礙的偏見和歧視等因素的消極影響作用是不可否認(rèn)的。前面談到了公共部門在人員招聘錄用中對殘疾人的歧視現(xiàn)象，還有許多調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多企業(yè)對于雇傭殘疾人的態(tài)度也十分消極。雇主總覺得殘疾人是被照顧的對象，只是在沒辦法的情況下才招錄殘疾員工的，“有的企業(yè)為了完成指標(biāo)，下一年就不用了?！庇械臍埣踩松踔林槐皇褂萌齻€月，第四個月就不用了。[19](P244)還有的研究基于實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，“以按比例就業(yè)制度為核心的《殘疾人保障法》在提升殘疾居民的就業(yè)率效果上成效未見顯著”，而且這是與“尚不完善的殘疾人權(quán)益保障制度和社會對殘疾人的歧視”分不開的。[20]可見，有效消除或減少社會性障礙，對于充分發(fā)掘殘疾人保護(hù)性就業(yè)政策的潛力，有著十分重要的意義。

另外，社會性障礙的有效消除，還能夠更好地促進(jìn)殘疾人市場化的分散就業(yè)，有效擴(kuò)大殘疾人的就業(yè)規(guī)模，彌補(bǔ)殘疾人集中就業(yè)和按比例就業(yè)發(fā)展緩滯的不足，通過市場化就業(yè)的途徑助力走出殘疾人保護(hù)性就業(yè)模式的困境。

除了集中就業(yè)和按比例就業(yè)的殘疾人保護(hù)性就業(yè)形式之外，我國政府也積極鼓勵和支持殘疾人個體自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)等分散就業(yè)形式。應(yīng)該說，這種市場化的分散就業(yè)形式，能夠使殘疾人發(fā)揮個人專長，找到最適合自己的就業(yè)方式，是一條十分重要的殘疾人就業(yè)途徑。但現(xiàn)實(shí)的情況卻是，由于受到種種外部條件的限制，通過個體自主就業(yè)方式實(shí)現(xiàn)就業(yè)的殘疾人規(guī)模十分有限。據(jù)中國殘聯(lián)《殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)顯示，從2016年到2021年，通過個體就業(yè)方式在業(yè)的人數(shù)最高年份的2018年為71.4萬人，最低的2020年為63.4萬人，平均每年通過個體就業(yè)形式在業(yè)的殘疾人為66.1萬人。在一個市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善和迅速發(fā)展的時期，對于8500多萬人的殘疾人群體來說，這樣一個市場化的就業(yè)規(guī)模著實(shí)是太小了。殘疾人的個體就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)狀況之所以極不理想，其中一個重要原因是制度性障礙對殘疾人個體自主就業(yè)的阻礙。具體來說，就是在殘疾人個體就業(yè)或自主就業(yè)的有關(guān)政策規(guī)定及落實(shí)或?qū)嵤┓矫娲嬖诘膯栴}。國務(wù)院《殘疾人就業(yè)條例》規(guī)定，國家鼓勵和扶持殘疾人自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，對殘疾人從事個體經(jīng)營依法給予稅收優(yōu)惠，并按規(guī)定免收管理類、登記類和證照類的行政事業(yè)收費(fèi)。但是，由于在稅收優(yōu)惠額度、如何執(zhí)行等問題上都沒有明確的規(guī)定，各地在實(shí)際執(zhí)行過程中，對殘疾人個體就業(yè)的優(yōu)惠政策常常得不到落實(shí)，導(dǎo)致殘疾人的個體就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)面臨著種種困難。例如，殘疾人在申請個體就業(yè)的資金扶持、小額貸款以及申請稅收減免等問題上，不僅準(zhǔn)入條件嚴(yán)苛，而且申請程序極為繁瑣，使得很多本應(yīng)該獲得扶持的殘疾人個體就業(yè)者被排斥在了扶持政策的范圍之外。其他如對殘疾人就業(yè)的歧視因素和環(huán)境障礙等，也對殘疾人個體就業(yè)或自主就業(yè)存在著嚴(yán)重的阻礙作用。因此，在殘疾人的個體就業(yè)方面也亟需有效地消除相應(yīng)的社會障礙，為殘疾人的個體就業(yè)提供更好的就業(yè)服務(wù)，創(chuàng)造更好的就業(yè)環(huán)境和工作條件。

當(dāng)然，各級政府和殘聯(lián)在消除殘疾人的就業(yè)障礙方面，也做了大量的工作。但相對來說，這方面的成效主要還是表現(xiàn)在殘疾人個體層面的障礙因素的消除上，在社會性障礙方面的去障礙效果則不甚顯著。雖然“禁止基于殘疾人就業(yè)歧視”的理念已經(jīng)融入了我國相關(guān)的法律和政策之中，“在職工的招用、聘用……等方面，不得歧視殘疾人”也明確寫入了《中華人民共和國殘疾人保障法》，但在現(xiàn)實(shí)中殘疾人遭遇就業(yè)歧視時，卻幾乎無法通過法律手段來維護(hù)自己的權(quán)益。在個體層面上所取得的去障礙成效，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能抗衡巨大的阻礙殘疾人就業(yè)的社會障礙。所以，僅靠殘障者個體狀況的改善是難以從根本上扭轉(zhuǎn)殘疾人就業(yè)難的局面的。這也是在如何走出殘疾人保護(hù)性就業(yè)的困境、更好地促進(jìn)殘疾人就業(yè)的問題上，本文特別強(qiáng)調(diào)堅持社會模式立場，將社會性障礙的消除作為首選政策路徑的根本原因。

四、結(jié)語

伴隨著福利企業(yè)的發(fā)展和殘疾人集中就業(yè)形式的確立而逐漸形成的殘疾人保護(hù)性就業(yè)模式，是在我國特定社會歷史條件下為解決殘疾人就業(yè)問題而進(jìn)行的必要的政策選擇。在社會發(fā)展的新的歷史時期，針對殘疾人保護(hù)性就業(yè)模式面臨的發(fā)展困境，須要采取更為有效的促進(jìn)殘疾人就業(yè)的政策策略。殘障研究在最近幾十年內(nèi)取得的學(xué)術(shù)成果，為促進(jìn)殘疾人就業(yè)的路徑選擇提供了重要的理論參考。殘障社會模式成功地將對殘障問題的關(guān)注焦點(diǎn)，從殘障者的個體因素轉(zhuǎn)移到了社會的結(jié)構(gòu)性因素之上?；谏鐣Ｊ降倪@一理念，本文認(rèn)為，社會性障礙的消除是促進(jìn)殘疾人就業(yè)的根本的路徑選擇。通過有效地消除殘疾人就業(yè)中的社會障礙，可以全方位提高勞動力市場對殘疾人群體的可及性。在觀念、制度以及環(huán)境等領(lǐng)域針對殘疾人就業(yè)的去障礙行動，既可以進(jìn)一步發(fā)掘保護(hù)性就業(yè)模式的政策潛力，又可以最大程度地促進(jìn)殘疾人市場化分散就業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，使殘疾人就業(yè)徹底走出保護(hù)性就業(yè)模式的發(fā)展困境。

需要說明的是，把社會性障礙的消除作為擺脫殘疾人保護(hù)性就業(yè)模式困境的首要的政策選擇，并不是要否定對殘疾人就業(yè)崗位提供的必要性和正當(dāng)性。消除社會性障礙的根本目標(biāo)是要達(dá)到殘疾人就業(yè)的“形式正義”(formal justice)，即殘疾人對勞動力市場的平等參與，但這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在某種程度上也離不開必要的“分配正義”(distributive justice)，[6](P167-168)即須要給予殘疾人群體在就業(yè)上更多的包括就業(yè)機(jī)會在內(nèi)的資源支持。采用補(bǔ)償性的福利途徑解決因差異性而產(chǎn)生的不利地位問題，也是在發(fā)達(dá)國家中常見的社會政策手段。[21](P103)從某種意義上說，這種補(bǔ)償性的“分配正義”也是社會模式的一種實(shí)踐方式。只是當(dāng)補(bǔ)償性的保護(hù)政策發(fā)展到一定程度時，還需要采取更根本性的政策策略，致力于實(shí)現(xiàn)真正意義上的形式正義，即讓殘疾人真正擁有平等就業(yè)的權(quán)利。