王書明 楊國蕾

(中國海洋大學 國際事務與公共管理學院，山東 青島 266100)

深海是一個具有無限潛力與可能性的“聚寶盆”，蘊藏著豐富的生物資源和礦產(chǎn)資源，深海資源正在成為世界經(jīng)濟發(fā)展的新興增長點，深海戰(zhàn)略正在成為左右未來國際海洋政治格局的關鍵一環(huán)。[1]在國際競爭日益激烈和國際環(huán)境日益復雜的局勢下，諸多發(fā)達國家紛紛加入了這場資源爭奪戰(zhàn)，力爭本國利益最大化，發(fā)展中國家也對全球深海治理和公平分配提出了新要求和期待。深海必將成為國際政治博弈的新戰(zhàn)場。

一、深海相關概念的界定

圍繞深海的政治與政策研究已經(jīng)形成了一系列概念，形成了群組。例如，研究深海、深海地緣政治、深海政策等相關概念群。

由于深海本身的復雜性及其研究者的思維范式、價值觀甚至政治立場不同，不同學科結合自身專業(yè)特點對其范圍作出了不同的解釋。從自然地理屬性而言，世界石油大會依據(jù)深?？碧綄嵺`將深水具體細分為超深水、深水和常規(guī)深水三類，自水平面以下400米為深海域的始端。從生物學角度來看，海平面200米以下無光照，是為深海范圍。從國際制度層面而言，按照海洋資源及海洋工程的分布情況，將水平面1000米以下稱為深海域，第59屆聯(lián)合國大會公布的《關于海洋和海洋法的報告》指出，深海包括國家管轄范圍之外的“公?！奔捌渌蛑碌摹皣H海底區(qū)域”，分別以專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架為界限。成志杰認為深海域由兩部分組成：半深海與深海，其中半深海是指海深200-2000米的區(qū)域，深海是指海洋2000米以下的廣大區(qū)域。[2]全球水深超過1000米的海域約占海洋總體的70%，深海域平均水深3347米。

深海地緣政治是一個綜合性概念，自20世紀60年代以來，海洋地緣政治思想呈現(xiàn)出多極化和區(qū)域化的特點，有學者將深海定位為地緣戰(zhàn)略區(qū)域，也有學者認為公海地緣政治是指各國在《聯(lián)合國海洋法公約》等國際性制度框架內的不同主張與動機。[3]漢尼根將深海地緣政治研究劃分為海洋邊疆、治理深海、主權游戲和拯救海洋四部分，這四大要素在政策話語體系中相互影響、交疊、沖突，共同推動深海地緣政治的發(fā)展進程。[4](P15-18)有研究者將深海政治分為高級領域和低級領域，其中，深海環(huán)境保護、科學考察、資源勘探、漁業(yè)合作等領域屬于“低級政治”層面，而深海主權爭端、海上恐怖主義、全球氣候調控、深海治理體系建設則為“高級政治”領域。[5]

深海政策是指國家為了開發(fā)深?；蛘弑Ｗo深海而出臺一系列有關公海和海底區(qū)域的治理措施、辦法、條例以及法律法規(guī)的總稱。[6]按照政策的等級次序，有深海具體政策、深海基本政策和深海元政策之別，按照政策側重的內容不同，可以分成開發(fā)指向型和保護指向型。王旭認為國家可以從目標導向、法制保障和體制建設方面進行政策準備以更有效地參與全球深海治理。深海戰(zhàn)略和政策是深海事業(yè)建設的行動綱領和前進指南。進入新世紀以來，美國的海洋政策目標主要圍繞海洋經(jīng)濟、海洋科技、海洋軍事、海洋生態(tài)環(huán)境和海洋體制機制展開。英國和德國等西歐發(fā)達國家也陸續(xù)將海洋環(huán)境保護、海洋科技發(fā)展、海洋管理機制完善等納入國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略和海洋政策。當前美國從自身國家利益出發(fā)，逐漸表現(xiàn)出重返國際海底區(qū)域的趨勢，其未來的行動焦點將可能是“人類共同繼承財產(chǎn)”原則的運用和深海區(qū)域治理話語權的爭奪。[7]基于海洋強國戰(zhàn)略，中國正在加快研究和制定深海政策以支持頂層設計，但目前仍以框架性政策為主，具體內容有待進一步豐富。

汪品先指出，以往的深海研究大多都是站在陸地看海洋，但是隨著深海觀測系統(tǒng)的發(fā)展，從海洋內部或海底本身來研究深海將會有更大的價值，[8]因此有關深海政治與深海政策的研究應該立足于深海的屬性進一步展開。一個國家的深海政策，尤其是各海洋強國的深海戰(zhàn)略和制度，不僅會影響本國的深海經(jīng)濟發(fā)展，而且會促使其他相關國家的政策調整，進而在不同程度上影響全球深海地緣政治局勢。

二、深海政治與政策研究的核心變量

深海權益是造成深海地緣政治沖突的主要因素，基于多元權益主張的各國深海戰(zhàn)略共同塑造著全球深海治理體系。世界多極化背景下的島嶼糾紛、深海權益糾紛等問題的真正癥結不再是簡單的經(jīng)濟資源競爭，經(jīng)濟因素可能只是某一個節(jié)點事件的導火索。從整體上來看，經(jīng)濟因素在近期的國際海洋爭端中的影響已經(jīng)不再顯著，海洋政治戰(zhàn)略因素的作用日益凸顯。[9]這是深海治理變化的重要取向。深海權益與深海戰(zhàn)略是深海政治與政策研究的兩大核心變量。

(一)深海權益

深海權益涵蓋了深海權力(實力)與深海利益?！昂嗾摗钡奶岢鰳酥局鴩H地緣政治的一次關鍵轉折，馬漢認為一個國家的領土、地理、人口、形態(tài)、國民和政府是影響該國海上力量的主要因素。[10](P19)其核心觀點是“控制海洋者控制世界”，強調海上軍事力量對于國家發(fā)展的戰(zhàn)略意義。而廣義層面的海權則包括所有借以海洋使得國家變得更加強大和繁榮的事務。[11](P1)隨著人類向深海挺進的進程加快，深海權益正在成為多方關注的焦點?！堵?lián)合國海洋法公約》規(guī)定一個國家在深海處的海洋權益主要包括兩方面的內容，即公海自由和海底區(qū)域人類共同繼承遺產(chǎn)的權利。公海自由涉及捕魚、航行、飛越、科研及鋪設海底電纜及海底管道等方面活動的不受干涉，其中部分權利的行使有一定的限制條件。此外，深?！皡^(qū)域”的資源歸人類所共有，深海開發(fā)活動應出于和平目的或為全人類謀福利的考慮，自1994年起聯(lián)合國專設國際海底管理局以負責管理全球深海開發(fā)活動。當前學界對于深海海權的認識已經(jīng)超越了馬漢的唯軍事論，認為深海高科技手段和深海法律日益成為奪取深海競爭優(yōu)勢的主要手段，因此，需要在海權思想的基礎上加快國際海底開發(fā)的法律體系研究，在深海治理的國際參與中把握話語主動權。

“海權論”的提出不僅影響了國際地緣政治的發(fā)展軌跡，也引起了學界的廣泛爭論。有學者認為海權思想是資本主義國家對外擴張的借口，目的是利用公海向海外輸送兵力，進而稱霸海洋。所以出現(xiàn)了“談海權色變”的現(xiàn)象，以避免歧義。但是張文木指出，中國不僅擁有海權，而且應該發(fā)展海權，中國式海權不同于美國式海權，中國海權強調作為主權國家用以維護自身合法利益的海軍力量與海洋權利，而非海洋霸權國家宣稱的海洋擴張優(yōu)勢。[12]盧勝君認為，中國式海權不同于西方國家的海洋霸權，其核心在于威懾力，其目的是捍衛(wèi)國家安全與正義，而且時代發(fā)展潮流必將使基于海洋和諧觀的威懾性海權取代霸權式海權。[13]具體而言，中國在公海上的海洋權利包括資源利用權、安全權、維護權及《公約》規(guī)定的其他權利。[14]為此，牟文富提出加強深海元敘事對于塑造深海秩序，維護深海權益發(fā)揮關鍵性作用，可以通過獲取深海的視角進而提出一整套具有合法性的深海敘事體系。[15]從上述討論可以看出，海權并非是偏向西方中心論的單一的價值判斷，可以成為中性詞匯，賦予不同的意義，為各國制定深海政策提供交流互鑒的共通的語言。

(二)深海戰(zhàn)略

深海戰(zhàn)略是指國家籌劃和指導深海開發(fā)利用、深海環(huán)境保護、深海權益維護、深海安全、深海管理和深?？萍及l(fā)展的總體方略。[14]深海戰(zhàn)略突破了傳統(tǒng)“海權”的海上軍事力量或政治力量敘事，強調把“海權”置于一個國家綜合國力在海洋領域的戰(zhàn)略框架內運行。但是如果將陸地地緣政治的戰(zhàn)略思維應用于深海問題時，會不可避免地走向零和博弈的思維。西方海洋強國的深海戰(zhàn)略集中于國家深海實力的提升。國家深海實力可以分為深海硬實力與深海軟實力。深海硬實力是指利用深海經(jīng)濟、深?？萍技吧詈＼娛碌确矫鎯?yōu)勢而迫使其他主權國家或國際組織按照其意愿行事，以維護和發(fā)展本國深海權益的能力。深海軟實力是指通過深海文化、深海意識、深海價值觀和深海治理經(jīng)驗等方式調動各種資源，與其他主權國家或國際組織就深海問題達成共識并開展合作，以服務于國內深海戰(zhàn)略目標的能力。[17]此外，在戰(zhàn)略設計和實施方面，美國設專門的國家海洋委員會，協(xié)調26個部委的涉海管轄事務，接受最高行政機關的垂直管理，主要承擔深海資源管理、深?？茖W研究等方面的政策研究、溝通協(xié)調等職能。美國為維持其海上霸主地位，爭取最大限度的深?；顒幼杂?，將建設深海軍事力量、保持深海絕對優(yōu)勢、爭奪深?？刂茩嗔袨閲野踩珣?zhàn)略的要素。深?；顒拥谋举|是對發(fā)展權的競爭。[17]因此我國需要加快提高深海體系化能力建設，尤其是技術競爭實力和規(guī)則制定能力，這將直接影響參與全球深海治理中的話語權及影響力。[18]中國管轄的南海海域內存在部分的深海區(qū)域，因此中國也是深海的最大利益攸關方之一。中國依據(jù)不同的海洋類型形成了“近海維權、深海開發(fā)、遠洋護衛(wèi)”多層次的深海發(fā)展戰(zhàn)略定位，同時在不斷建立健全國家深海戰(zhàn)略體系，發(fā)展強調制深海權的海權戰(zhàn)略、強調開發(fā)深海經(jīng)濟的海洋發(fā)展戰(zhàn)略和海洋強國戰(zhàn)略。中國未來的深海戰(zhàn)略要注意把握深?？刂?、深海發(fā)展與深海治理之間的平衡，進一步明確深海戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略訴求，并制定出深海發(fā)展的“一攬子政策”，既要避免走向唯海權論的修昔底德陷阱，也要防止困于唯發(fā)展論或唯責任論的怪圈。

三、參與全球深海治理的機制與政策

為避免深?！叭Φ剡\動”引發(fā)公地悲劇，有關全球深海治理的敘事強調由涉海的多方主體共同參與全球深海治理實踐，在現(xiàn)有深海治理體系基礎上，不斷結合時勢變化建立和完善綜合協(xié)調治理機構和深海法律制度，共同建設深海，共同開發(fā)深海資源。全球深海治理的兩大方向是可持續(xù)利用深海資源和有效保護深海生態(tài)環(huán)境，以公平、高效的治理制度和政策維護深海地區(qū)的政治穩(wěn)定與生態(tài)安全。21世紀全球深海的有效治理離不開科學技術的運用與國際社會的廣泛合作。

(一)全球深海治理的理論依據(jù)

全球深海治理是指為實現(xiàn)深海可持續(xù)性增進人類福祉、促進人海協(xié)同進化，由各主權國家、國際組織、跨國企業(yè)和世界公民等多元行動主體憑借一定的理念、制度、方法、行為，通過集體行動來處理深海域內全球性公共事務的過程。[19]其具體表現(xiàn)為利益共享、問題共解、責任共擔和制度共建。

深海作為全球公域，人類在深海區(qū)域的活動帶有明顯的非競爭性和排他性。因此，相較于國家主義范式、跨國主義范式、松散聯(lián)盟范式而言，全球治理主義范式更有可能推動建立互惠公平的共同體，應對深海地緣政治的時代新變局及新形勢。奧斯特羅姆認為，深海資源衰竭是源于分散的個體理性導致了集體非理性，因此可以通過一定程度上的合作博弈，取代傳統(tǒng)式“零和博弈”，以實現(xiàn)“公地繁榮”。[20]此外，自組織治理、多中心治理、自主治理等理論都為全球深海治理提供了多樣化的研究視角與分析框架。

(二)全球深海治理的制度性難題

隨著人類出現(xiàn)在深海的頻率日益增多，各國對于更加公平的深海治理體系的需求隨之激增，但是目前深海領域的全球性行動準則近乎是一張白紙，[21]屬于治理真空的狀態(tài)，這也調動了各大海洋國家參與構建新型國際深海秩序的積極性。但是，出于國家利益考量的各主權國家在參與制定深海治理制度及政策時會遇到不同利益、觀念、實力的沖突，需要作出一定的妥協(xié)與讓步。

從全球深海治理視角來看，國際深海治理存在三對矛盾：一是人類在深海活動的增加與深海治理制度缺位之間的矛盾；二是人類的深海資源開發(fā)利用與深海環(huán)境保護之間的矛盾；三是個別國家利益與全人類利益之間的矛盾。[22]韓雪晴指出，全球深海治理實踐有可能破壞現(xiàn)有國際體系的基本原則，即對“主權獨立、主權完整、平等合作、和平共處”等國際法基本原則造成威脅，[23]進而產(chǎn)生國家管理邊界模糊、發(fā)展機會不平等、“新型干涉主義”盛行等不良現(xiàn)象。當前圍繞全球深海問題的治理政策仍困于資源爭奪、生態(tài)破壞、自然現(xiàn)象等“低級政治”領域，而缺乏針對深海邊界、權益爭端、軍事沖突等“高級政治”領域問題的探討和解決。[19]梁懷新從國際安全的角度認為深海經(jīng)濟安全、軍事安全、生態(tài)安全以及人身安全是現(xiàn)有機制亟需解決的問題。[24]從全球深海治理主體的角度來看，深海資源開發(fā)的全球治理體系會面臨的四對矛盾：一是各主權國家之間圍繞國際規(guī)則制定、資源開發(fā)申請等展開激烈博弈；二是國際海底管理局與主權國家之間就深海資源開發(fā)領域的主權權利讓渡、利益分配、開發(fā)限制等展開激烈博弈；三是發(fā)達國家和發(fā)展中國家圍繞深海資源開發(fā)的收益分配、深海開發(fā)技術共享之間展開博弈；四是國際環(huán)保組織與作為主要開發(fā)行動主體的跨國公司圍繞海洋環(huán)境保護展開博弈。這一劃分延續(xù)了全球深海治理中的多主體參與的理論邏輯，剖析各行為主體在實際運行過程中可能會遇到的治理困境。其中以主權國家之間的博弈、國際海底管理局與主權國家的博弈為主。發(fā)達國家與發(fā)展中國家，尤其是海洋強國與無海國之間受話語權與國際地位的影響，博弈的程度會大大削弱。此外，跨國公司作為一個新興深海治理參與主體的優(yōu)勢及作用在凸顯。[25]這些矛盾是實踐難題，也是理論研究和創(chuàng)新的重要議題。

總之，全球深海治理難度高、見效慢，是一個長期協(xié)調與博弈的過程。各治理主體如何處理“逐利者”與“治理者”、“理性人”與“社會人”的身份沖突，如何平衡不同的甚至對立的利益訴求，都會對全球深海治理的結構秩序、發(fā)展進程及其實際效果產(chǎn)生深刻影響。

(三)全球深海治理的制度與政策實踐

制度與政策為治理實踐提供方向和規(guī)則指導，國際深海制度和各國深海政策為適應深海開發(fā)需要應運而生，規(guī)范著深海開發(fā)與研究的秩序，預防出現(xiàn)全球性重大深海危機。其中法律制度在協(xié)同主體間海底區(qū)域的行政管理、市場機制、國際政治與環(huán)境治理，推動多層面的制度創(chuàng)新上扮演著關鍵角色。但是，科學技術驅動著治理制度及發(fā)展理念的更新，目前全球深海治理實踐總體上呈現(xiàn)出部分主體在部分區(qū)域就部分問題進行有限地治理，有失公正的全球深海治理制度體現(xiàn)了國際深海優(yōu)勢主體的意志，全球深海治理體系亟待整合與完善。

1、全球深海治理機制

全球深海治理機制為統(tǒng)籌各方的深海權益提供了重要依據(jù)與平臺，其中國際法律和國際組織是全球深海治理的主要手段?！堵?lián)合國海洋法公約》是目前深海治理的重要法理依據(jù)，其設立的國際海底管理局是最為權威的管理機構，在維護深海秩序、保護深海環(huán)境方面發(fā)揮著中堅作用，但是其制度供給在深海治理實踐中顯得力不從心。

《聯(lián)合國海洋法公約》作為海洋憲法，對公海與海底區(qū)域的人類活動做出了必要的限制，要求進入深海開采資源的國家必須承擔相應責任，同時在資金和技術支持方面對國際海底管理局負有一定義務，標志著全球深海治理制度的基本確立。此后，為了平衡發(fā)達國家和發(fā)展中國家的深海政策偏好，1994年《執(zhí)行協(xié)定》對部分海底區(qū)域制度的內容作出修改，進一步提高了海底區(qū)域制度的可操作性和認可度。但也有學者認為，《執(zhí)行協(xié)定》作出的妥協(xié)標志著對“人類共同遺產(chǎn)”原則的背叛，嚴重破壞了海洋治理改革者試圖使《聯(lián)合國海洋法公約》成為一種“全球正義分配”實踐規(guī)范的雄心。[26](P307)《聯(lián)合國海洋法公約》的本質在于為海洋大國服務，成為其政治妥協(xié)和利益分割的工具，是以犧牲發(fā)展中國家平等發(fā)展權利為代價，基于發(fā)展中國家所不具備的科技與專業(yè)法律優(yōu)勢而確立的“富國俱樂部”規(guī)則。[27]目前《聯(lián)合國海洋法公約》體系進入第三階段，其將面臨著三大挑戰(zhàn)：一是對公約基本原則的挑戰(zhàn)，“公海自由”原則與“人類共同繼承遺產(chǎn)”原則之爭將繼續(xù)存在，互相爭奪話語空間；二是對公約內容的挑戰(zhàn)，由事務導向性管轄向綜合協(xié)調性管轄轉變；三是對公約所保護的海洋權益的挑戰(zhàn)。

在組織管理機構方面，國際海底管理局是管理深海資源開發(fā)活動的唯一全球性機構，權力的合法性來自于《聯(lián)合國海洋法公約》和《執(zhí)行協(xié)定》，屬于自治性國際組織，標志著全球海底區(qū)域治理體系初步成型。該機構共有六個主要的職能部門：管理局大會、理事會、經(jīng)濟財政委員會、法律及技術委員會、秘書處和企業(yè)部。國際海底管理局的具體職責包括制定深海采礦的標準和規(guī)范、保護海底的生態(tài)環(huán)境、促進海底的科學研究、以及推動國際合作以促進深海科學技術知識與經(jīng)驗交流。此外，海權和海洋發(fā)展戰(zhàn)略歸根結底就是能力建設問題，因此該機構負有創(chuàng)造有利條件幫助發(fā)展中國家培訓深海人才和提升深海開發(fā)能力的責任。但在現(xiàn)實操作中，管理局缺乏對于深海采礦等開發(fā)性損害和對陸源污染等投入性損害方面的具體規(guī)制。隨著人類的深海活動已經(jīng)從初步勘探轉向深度開發(fā)，深海海底區(qū)域范圍基本劃定，國際海底的管理制度有待重新審查、評估和變革。

此外，《巴塞爾公約》《生物多樣性公約》《國際防止船舶造成污染公約》等規(guī)定也在試圖參與到深海治理實踐中去，但是由于彼此內容割裂、交叉或沖突，且不具有充分的代表性、合法性和可操作性，總體上呈現(xiàn)出碎片化管理的狀態(tài)，人類的深海活動難以在統(tǒng)一高效的治理制度下運行。因此，諸多研究者提出創(chuàng)建“世界海洋組織”的構想，使之成為治理全球海洋事務的新平臺。同時探索設置世界海洋理事會、世界海洋大學等輔助性機構。[28]作為快速發(fā)展的發(fā)展中國家，中國在深海的作為應該更加積極主動。

2、海洋國家深海治理的政策構建

深海治理政策一般都會從完善法律制度方面入手，大多國家的“海洋政策”的文件主體幾乎都是海洋法。[29](P18-19)這是因為國家為“深海區(qū)域”資源開發(fā)的立法不僅能夠起到事前控制的作用，避免大型深海事故發(fā)生，即使事故確實發(fā)生，該國也因已履行相關規(guī)制和管理義務，可以借此免除其國際責任。受深?；顒宇愋陀绊?，目前有關深海的政策一般集中于資源開發(fā)、環(huán)境保護、科技發(fā)展等方面。

在深海資源開發(fā)方面，從風險規(guī)避角度來看，由于國際海底區(qū)域開發(fā)是高風險行業(yè)，一旦跨國企業(yè)承包者違規(guī)開發(fā)并造成損害，如果沒有相應的國內立法，那么就極有可能追究擔保國的賠償責任。從利益維護角度來看，早在《聯(lián)合國海洋法公約》出臺之前，美國就頒布了本國的深海資源開發(fā)法。俄羅斯于2001年發(fā)布《2020年前俄聯(lián)邦海洋聲明》，將深海開發(fā)活動納入國家戰(zhàn)略。此外，一些西方發(fā)達國家跳出聯(lián)合國海洋法公約的體系框架，以“公海自由”為原則確立國內法，建成區(qū)域聯(lián)盟以促進內部的海底資源開發(fā)技術交流和資金的流動，這在一定程度上與公約的“區(qū)域”制度形成抗衡。

在深海環(huán)境保護方面，公海面積占海洋總面積的45%，但其受到的有效保護面積還不到1%，為解決資源開發(fā)帶來的負外部性，各深海治理的參與主體就深海捕鯨、塑料污染規(guī)制方面達成了廣泛共識。同時一些海洋大國進一步強調將建立海洋保護區(qū)納入聯(lián)合國海洋法會議議程，特別是在大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)建立海洋保護區(qū)。林新珍認為，公海保護區(qū)的建設原則可以參考對于公海生物多樣性科學研究及作業(yè)手段方面的規(guī)范，核心思想是保證公海的“利用中保護”和“保護性開發(fā)”。[30]但李大海認為，設立海洋保護區(qū)在一定程度上對海洋后發(fā)國家的深海事業(yè)發(fā)展不利，限制了其活動空間。[31]從微塑料污染角度來看，最初設計塑料袋的出發(fā)點是取代紙袋包裝以保護環(huán)境，但是當前流入深海的塑料可以存在幾千年之久，其不斷累積，極大地影響了深海的自我調節(jié)功能，甚至導致深海外來物種入侵。2019年在意大利某口岸發(fā)現(xiàn)了一只抹香鯨因攝入45斤重的塑料垃圾而窒息死亡，這種現(xiàn)象可能只是冰山一角，卻也是來自海洋深處的警告。從深海生態(tài)環(huán)境的角度來看，作為海洋珍寶的深海珊瑚記錄了深海氣候生態(tài)環(huán)境的變遷，促進了人們對于生命的起源與進化的思考，為研究海底的底棲生物和碳循環(huán)等方面的內容提供了素材，但同時深海珊瑚屬于極其脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，需要加大力度予以保護。諸如此類的環(huán)境污染與破壞問題正在引起更多人的關注，人類逐漸開始重新審視資源開發(fā)與環(huán)境保護之間的關系問題，其中海底環(huán)境網(wǎng)格化管理是一次科學的嘗試，學者們提出構建“海底保護區(qū)網(wǎng)絡”以實現(xiàn)保護與利用雙重功能的融合。[32]人類對于深海生態(tài)環(huán)境本質與規(guī)律的認知還是接近黑箱狀態(tài)，需要更大、更多、更長期的科技投入才可能接近透明狀態(tài)。

在深海科學技術發(fā)展方面，全球深海問題治理低效的一大原因是科技困境。將科技作為變量納入全球治理問題研究是未來研究的一個方向，全球海洋治理研究離不開對于科技發(fā)展和治理成效之間關系的論證。[33]美國智庫預測到科技進步可能伴隨著水下戰(zhàn)爭的新變革。[34]海底戰(zhàn)爭及武器裝備被美國戰(zhàn)略界看成是維持或拉開與競爭對手實力差距的最重要領域。有學者指出，“數(shù)字深?！蹦軌蛘鎸嵖陀^地描述深海的現(xiàn)狀、變化過程及未來發(fā)展，為國家深海經(jīng)濟發(fā)展和深海安全提供全面的技術支撐。大數(shù)據(jù)改變了原有的“碎片化”態(tài)勢，推動全球治理由事后控制向事前控制轉變，由粗放式治理向精細化治理轉變，由同質化治理向差異化治理轉變。[35]此外，盡管全球深海治理規(guī)則在盡可能追求平等，但主權國家也只是形式上擁有平等開發(fā)深海資源的權利，由于技術門檻高、耗資數(shù)額巨大，廣大發(fā)展中國家或無海國家實際早被排除在深海治理實踐與頂層設計之外。

3、我國深海治理政策的創(chuàng)制與發(fā)展

在海洋強國戰(zhàn)略和海洋命運共同體的理念指導下，中國的深海治理實踐取得了重要進展，從政策創(chuàng)新到法律制定再到科研投入，中國正在不斷提升參與全球深海治理的能力與影響力。

中國的深海政策體系包括深海元政策、深海基本政策和深海具體政策。深海元政策是指國家深海開發(fā)戰(zhàn)略，基本政策是指涉及進入深海、探測深海及開發(fā)深海行為的指導原則，具體政策包括深海采礦、深海勘探等具體法律制度。我國《深海法》第一次對私人部門、社會組織及國內公民在國家管轄外海域的深海活動做出正式規(guī)定，具體包括海底資源勘探及開發(fā)制度、科學研究與資源調查制度及環(huán)境保護制度等。其既體現(xiàn)了中國作為擔保國主動依法承擔《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的法律義務，而且也是有效解決深海糾紛，免除中國政府承擔賠償責任的重要法律依據(jù)。但是《深海法》的框架性較強而可操作性較弱，存在申請主體范圍較窄、擔保制度不明和義務分配不平衡等問題，在實際運行中應該注意同時兼顧管控與激勵政策的設置，此外，應該結合本國實際條件，選擇與國際海底管理局立法保持一致的跟隨方式，[36]避免超前立法帶來的政策失靈現(xiàn)象。在深海治理機構方面，中國應該從目標管理的角度出發(fā)，有效整合多方參與主體的力量，充分調動各方的資源及智力優(yōu)勢，進而理順近海、遠海、深海資源開發(fā)的區(qū)別及聯(lián)系的基礎上，確立深海開發(fā)的近期、中期和遠期目標。其中關鍵是創(chuàng)新深海治理機制建設，實現(xiàn)管理機構的專業(yè)化、整體化和組織協(xié)調化。[37]圍繞深海法的深層研究應該產(chǎn)生一批重要的學術成果。

在資源開發(fā)方面，我國秉持“棋盤”戰(zhàn)略，初步形成了“三洋三多”深海開發(fā)戰(zhàn)略格局(三洋：太平洋、印度洋、大西洋；三多:多海區(qū)、多資源、多船只)。[38]金永明提出，我國深海治理必須發(fā)展深海經(jīng)濟，做好戰(zhàn)略定位、目標規(guī)劃、內容創(chuàng)新與政策保障。[39]也有學者提出更為具體的對策：加快發(fā)展深海漁業(yè)，擴大海洋漁業(yè)發(fā)展空間，通過創(chuàng)新養(yǎng)殖方法和技術，實現(xiàn)由灘涂淺海養(yǎng)殖向深海養(yǎng)殖拓展，在深海產(chǎn)品加工過程中提高其附加價值，進而建設新時代的中國“藍色糧倉”。[40]在制定深海采礦的相關制度時，可以借鑒陸地礦產(chǎn)資源管理辦法，既要提煉出礦產(chǎn)資源開發(fā)和使用管理的共通之處，也要明確全球公域資源開發(fā)的特殊利害關系。在積極維護本國正當深海開發(fā)權益的同時，也要切實履行勘探合同承包國的基本義務。在資源開發(fā)方面，我國的深海治理研究基本上是剛剛起步，還需要不斷深入，產(chǎn)生更為具體的研究成果。

在環(huán)境保護方面，在保護生物多樣性、實現(xiàn)深?？沙掷m(xù)發(fā)展的理念指導下，可以依據(jù)政策周期過程和深海生態(tài)系統(tǒng)復合型治理模式，推動建設深海生態(tài)系統(tǒng)治理框架。隨著深海海底生態(tài)系統(tǒng)研究的不斷深入，建立健全既兼顧現(xiàn)狀又放眼未來的彈性法律體系，以更好地處理人海關系。例如，由深海采礦引發(fā)的負面影響——深海塑料污染問題正在凸顯，而國際上尚缺乏較為成熟統(tǒng)一的專項法律進行治理，因此我國在該領域的治理路徑應該是“國內法——國際法——國內法”。[41]首先，應該積極探索并創(chuàng)新國內法，使之服務于深海塑料污染治理實踐，切實解決深海塑料污染問題，著力打造“中國樣本”，將其介紹并推廣到國際社會，通過交流互鑒達成一致共識。再者，在積極推進深海塑料污染國際法形成的過程中，優(yōu)化調整國內法律，真正實現(xiàn)國內法與國際法的良性互動，促進深海治理水平的提升。

在科技發(fā)展方面，目前中國海洋科技的經(jīng)濟貢獻率僅為35%左右，仍有巨大的提升空間。進軍深?？梢詮慕?jīng)濟、軍事和科技三方面入手，其中科學研究是最容易促進海上睦鄰關系，加強國際合作的因素。[42]自中國成為國際大洋鉆探計劃的一員以來，積極與其他海洋國家聯(lián)合完成鉆探計劃，并積累了有關深海鉆探活動管理，團隊合作及人才培養(yǎng)等多方面的經(jīng)驗。21世紀的競爭是高科技的競爭，深海高科技對于中國的深海戰(zhàn)略而言更為舉足輕重。深海科技發(fā)展中的軍民聯(lián)動和“民間外交”是世界各國不言而喻的行動規(guī)則。中國在創(chuàng)新深?？萍紩r既要積極公開基礎研究數(shù)據(jù)以實現(xiàn)與國際社會的接軌，又要保證國防安全和軍事機密的管理，通過政策設計以平衡二者之間的關系。此外，要繼續(xù)強化中國海軍科技實力以保障在國際社會的平等獨立地位。

在深海經(jīng)濟潛力及深海認知需求的刺激下，深?？萍颊唧w系正在經(jīng)歷一場重大變革，各政策主體超越學科、領域、部門的差異性共同參與該政策體系的創(chuàng)新與完善。目前學界對于深?？萍颊唧w系的研究仍浮于表面，缺乏針對具體政策內容、政策制定主體、政策制定方案以及政策協(xié)調的思考。深海領域為我國建設新型海洋強國提供了新的機遇與廣闊的平臺。具體來說，一方面，可以采取多元化的政策工具，將深海經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)與科技研發(fā)、人才培育、稅收支持、專利保護等政策工具對接，盡快把技術優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢。另一方面，要善于調動社會一切資源，由深海試點單位牽頭，協(xié)調涉海組織、相關科研機構、深海行業(yè)與地方科研力量，同時重視企業(yè)在技術創(chuàng)新及成果轉化方面發(fā)揮的優(yōu)勢作用。中國的深海治理實踐要注意國際交流與合作，通過政策溝通、目標設計、科學研究、節(jié)能減排、油污處置、垃圾清理、生物保護等領域相互交流借鑒，同時密切與鄰邊國家及廣大發(fā)展中國家的合作以共同參與全球深海治理體制的建設。

四、結論與討論

通過對深海政治與政策研究文獻的梳理，可以得出五個方面的結論，這也是未來深海研究的重要方向。

第一，深海治理是全球治理的必要構件。深海作為全球性公共物品，是“人類共同繼承遺產(chǎn)”。有效的全球治理需要考慮深海場域的利益互動機制，而良好的深海治理也將有利于推動全球治理的完善。目前有關深海的研究經(jīng)歷了從經(jīng)濟價值取向到政治戰(zhàn)略價值取向的轉變，各國開始從政策或制度層面尋找深海問題治理的路徑，以防止公海變成“無公之海”，海底變成“死亡之海”。將深海治理納入全球治理的框架，既要考慮深海問題的普遍性，按照全球性問題的治理原則、制度和程序來解決有關深海方面的危機及問題，也要基于深海的特殊戰(zhàn)略價值與行動困境，探索深層次的深海治理運行機制，從而建立健全全球治理體系。主權國家既是深海全球治理的主體，也是本國深海利益的代表者，如何處理國別深海政策與全球深海治理的關系，如何協(xié)調全球深海治理的制度性矛盾是個長期性難題，需要學界持續(xù)不斷的研究和探索。

第二，深海治理是海洋命運共同體理念的踐行和創(chuàng)新場域。深海治理的實踐不僅有利于推動世界海洋命運共同體理念共識的達成，而且有利于豐富和發(fā)展世界海洋命運共同體的內涵與外延。此外，世界海洋命運共同體的構建應以海洋善治為基本出發(fā)點，海洋善治理念為海洋命運共同體理念的建構奠定了重要的思想基礎。[43](P142-145)深海治理是多元涉海行動者在深海事務上協(xié)商互動的動態(tài)持續(xù)過程，各海洋主權國家、國際政府間組織、非政府組織、跨國企業(yè)及公民個人可以在互商互鑒、相互包容的基礎上開展深海合作，在合作中協(xié)調、整合各方利益，健全深海治理的體制機制，為推動海洋命運共同體的構建奠定制度基礎。以共同體范式建構全球性的深海治理體系必定是一個十分復雜、艱難曲折的過程。相對簡單有效的治理機制可能是區(qū)域性共同體。某些國家基于地緣或國家政治利益考慮，尋求結成區(qū)域間合作伙伴關系或區(qū)域聯(lián)盟，以實現(xiàn)區(qū)域間深?？萍寂c政策的交流，進而提升自己參與全球深海治理的話語權。這種區(qū)域性力量可能會是全球深海治理進程中的重要動力，也可能是阻力，需要辯證對待。全球深海治理機制如何定位，區(qū)域間深海合作應遵循何種原則可能是未來的一個研究方向。

第三，深海研究是增強中國海洋話語權的重要前提條件。隨著深?？茖W技術的進步，深海的神秘面紗逐漸被揭開，深海物質、深海能量、深海生物圈都成為了深海研究者的關注焦點。[44]前沿的、高層次的深海研究成果將有助于獲得國際上學界的認可，避免中國的深海方案成為一家之言，使中國更加有自信和有實力參與全球深海問題的討論與決策。但是也必須看到，目前國內各科研機構出現(xiàn)的各自為政的現(xiàn)象，為了在深海探測與開發(fā)的過程中盡可能獲取更多利益而不惜進行惡性競爭。[45]因此，中國應該以深海科學技術為支撐，以國家深海戰(zhàn)略為指引，以“全國一盤棋”為格局，通過搶占深?？茖W研究的新高地來提高中國的國際深海話語權，促使我國有效且高質量地參與全球深海治理實踐、建設深海治理體系?？梢酝苿咏ㄔO某些深海區(qū)域成為天然的世界海洋科學研究實驗室，并將其納入到“一帶一路”的頂層設計中，在廣泛的國際合作中為全球深海基礎科學研究做出中國貢獻。

第四，深海開發(fā)與治理是建設海洋強國的關鍵領域。“向海而興，背海而衰”是中國在歷史發(fā)展長河中總結出的寶貴經(jīng)驗，并曾經(jīng)為此付出過巨大的代價。新時代的海洋強國戰(zhàn)略必須完成從淺海到深海開發(fā)利用的目標調整。深海開發(fā)與治理是我國海洋強國建設的大縱深和大未來。加強深海治理與海洋強國建設的互動互構研究是中國學者的學術思想和學術話語創(chuàng)新的主要領域。

第五，深海研究是需要多學科交叉發(fā)展的新領域，同時也會促進多學科交叉發(fā)展，產(chǎn)生新的學科生長點。深海治理研究涵蓋了經(jīng)濟學、政治學、管理學、法學、社會學等社會科學和生物學等多個自然科學領域，因此，深海治理制度的設計需要充分融合多學科的理論研究工具及成果，進而提高政策與制度的可操作化、科學化。