熊 偉

內(nèi)容提要： 共同富裕是社會主義的本質(zhì)特征， 對公平收入分配提出了更高要求。 財稅法的分配職能有助于緩解收入差距、 消除兩極分化， 但單憑其自身不能實現(xiàn)共同富裕， 因此仍需與高質(zhì)量發(fā)展相結(jié)合。 我國是生產(chǎn)資料公有制國家， 堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)， 在收入分配方面， 財稅法擁有更加豐富的政策工具。 在目前的分稅制體制下， 收入分配主導(dǎo)權(quán)已被賦予中央， 地方有一定的參與空間， 這是契合中國國情的做法， 有助于改善結(jié)構(gòu)性收入差距。就收入分配的具體路徑而言， 需要政府在收入和支出兩端協(xié)同發(fā)力， 既要完善稅制體系和規(guī)范稅收秩序， 合理調(diào)節(jié)過高收入， 也要考慮調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)， 發(fā)揮社會保障、 公共服務(wù)的作用， 提高中低收入群體的收入。 作為系統(tǒng)性保障措施， 無論是稅收還是財政支出， 法律的規(guī)范作用不可或缺。 要防止收入分配偏離法治， 導(dǎo)致侵害財產(chǎn)權(quán)、 阻礙經(jīng)濟發(fā)展的后果。

共同富裕是社會主義的本質(zhì)特征， 是《憲法》 設(shè)定的國家任務(wù)之一。 在改革開放四十多年的歷程中， 基于不同時期社會基本矛盾的判斷， 《憲法》 對共同富裕的理解有所變化， 注重公平、 兼顧效率， 成為新時代經(jīng)濟和社會建設(shè)的主調(diào)。 在這種背景下， 財稅法再次成為社會公眾關(guān)注的焦點。因其眾多政策工具可以發(fā)揮社會財富再分配的作用， 而這歸根結(jié)底取決于我們對共同富裕的理解，取決于在限定條件下如何處理收入分配與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系， 也取決于基干法治原則對財富分配的規(guī)范控制。①參見葉金育： 《收入分配改革中的財稅政策工具及其立法配置》， 載 《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》 2013 年第9 期。2021 年8 月17 日， 中央財經(jīng)委員會召開會議， 研究扎實推進共同富裕問題， 收入分配成為核心議題之一， 財稅法在其中的作用得以凸顯。 結(jié)合黨的宗旨、 憲法原則和中央精神， 本文擬對財稅法的分配職能， 特別是具體路徑以及法治立場加以闡述， 希望能助力共同富裕之實現(xiàn)。

一、 共同富裕導(dǎo)向下財稅法收入分配職能的定位

財稅的職能即財稅法的職能。 政府借助法律賦予的財稅權(quán)力， 通過不同收支工具的搭配組合，讓財稅具備了作用于經(jīng)濟、 社會的不同職能。

基于功能中性的立場， 財稅法可定性為公共融資法， 其基本職能即在于為政府融資， 用于提供公共服務(wù)或履行公共職能。 在此基礎(chǔ)上， 財稅法才得以發(fā)揮收入分配、 經(jīng)濟發(fā)展、 景氣調(diào)整等職能。②參見劉劍文： 《財稅法功能的定位及其當(dāng)代變遷》， 載 《中國法學(xué)》 2015 年第4 期。景氣調(diào)整職能表現(xiàn)為， 在經(jīng)濟蕭條和繁榮時期， 分別采用擴張性或收縮性財稅政策， 對經(jīng)濟進行反周期調(diào)節(jié)。 經(jīng)濟發(fā)展職能表現(xiàn)為， 對特定區(qū)域、 產(chǎn)業(yè)、 群體提供差別性財稅待遇， 通過稅收減免、 財政補貼支持其領(lǐng)先發(fā)展， 或通過加重其負(fù)擔(dān)抑制其發(fā)展。 收入分配職能主要體現(xiàn)為對收入差距的調(diào)節(jié)， 用稅收手段讓高收入階層為社會多做貢獻， 憑借支出手段為中低收入階層提供必要幫助。

中央提出推進共同富裕的規(guī)劃后， 社會上出現(xiàn)不同的解讀和聲音， 其中最典型的一種論調(diào)， 便是擔(dān)心黨和國家的政策出現(xiàn)重大調(diào)整， 對先富階層會采取剝奪性手段， 不再重視財富創(chuàng)造和經(jīng)濟發(fā)展。 2021 年， 國家對平臺經(jīng)濟的反壟斷、 限制敏感行業(yè)海外上市、 整飭違規(guī)的互聯(lián)網(wǎng)金融、 加強對演藝直播行業(yè)稅收征管，③依次參見國務(wù)院反壟斷委員會2021 年2 月7 日發(fā)布 《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》， 國家發(fā)展改革委、 商務(wù)部2021 年12 月27 日發(fā)布 《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施 （負(fù)面清單） （2021 年版）》， 中國銀保監(jiān)會、 中國人民銀行2021 年1 月13 日發(fā)布 《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行通過互聯(lián)網(wǎng)開展個人存款業(yè)務(wù)有關(guān)事項的通知》， 國家稅務(wù)總局辦公廳2021 年9 月發(fā)布通知加強文娛領(lǐng)域從業(yè)人員稅收管理。都在被有意無意地從這個方向做解讀， 讓不少高收入人群陷入迷茫， 看不清楚國家的發(fā)展方向。

其實， 無論是基于馬克思主義所主張的共產(chǎn)主義理想， 還是基于執(zhí)政黨所堅持的 “立黨為公、執(zhí)政為民” 宗旨， 都不難體會國家推進共同富裕的意義。 《憲法》 早就確認(rèn)， 我國是社會主義公有制國家， 實行社會主義市場經(jīng)濟體制。 在社會主義原則的指導(dǎo)和約束下， 推進共同富裕、 讓全體人民都能過上好日子， 這是理所當(dāng)然的邏輯。④參見張翔： 《“共同富裕” 作為憲法社會主義原則的規(guī)范內(nèi)涵》， 載 《法律科學(xué) （西北政法大學(xué)學(xué)報）》 2021 年第6 期。只不過， 在改革開放初期， 由于物質(zhì)財富極度匱乏、人民生活亟待改善， 國家才會強調(diào)發(fā)展是硬道理、 效率優(yōu)先， 通過允許一部分人先富起來， 帶動整體經(jīng)濟發(fā)展， 解決大部分人的溫飽問題。

經(jīng)過四十年的發(fā)展， 國家打下了比較堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)， 公平正義、 社會均衡相對于效率和發(fā)展更顯重要。 無論是脫貧攻堅還推進共同富裕， 都是國家發(fā)展進入新階段之后的必然選擇， 是改革開放以來整體戰(zhàn)略的一部分， 并不屬于無預(yù)期的重大政策轉(zhuǎn)型。 2021 年所發(fā)生的備受關(guān)注的經(jīng)濟案件， 主要是為了整頓市場秩序、 打擊違法行為， 不宜過度解讀為對富裕階層或民營企業(yè)的整肅。

實際上， 追求共同富裕與促進經(jīng)濟發(fā)展是相容的。 只有通過高質(zhì)量發(fā)展， 才有可能推進共同富裕。 正如中央財經(jīng)委員會第十次會議指出， 共同富裕不是少數(shù)人的富裕， 也不是整齊劃一的平均主義； 要鼓勵勤勞創(chuàng)新致富， 堅持在發(fā)展中保障和改善民生； 既要規(guī)范不合理收入、 取締非法收入，也要保護產(chǎn)權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)； 堅持公有制為主體， 多種所有制經(jīng)濟形式共同發(fā)展。⑤參見 《習(xí)近平主持召開中央財經(jīng)委員會第十次會議強調(diào)在高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富裕 統(tǒng)籌做好重大金融風(fēng)險防范化解工作》， 載 《人民日報》 2021 年8 月18 日第1 版。會議強調(diào)發(fā)展的平衡性、 協(xié)調(diào)性、 包容性， 強調(diào)全面規(guī)劃和循序漸進， 強調(diào)基本經(jīng)濟制度不動搖。 可見， 產(chǎn)權(quán)、 發(fā)展和創(chuàng)新仍然是新時代的主調(diào)， 共同富裕離不開高質(zhì)量發(fā)展， 二者相輔相成， 而非相互對立。

會議特別提及財稅在收入分配中的作用， 要求加大稅收、 社保、 轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度， 擴大中等收入群體比重， 增加低收入群體收入， 合理調(diào)節(jié)高收入。 習(xí)近平總書記在講話中甚至列出了財稅制度改革的具體內(nèi)容， 其中包括完善個人所得稅、 推進房地產(chǎn)稅試點、 研究擴大消費稅征收范圍、完善公益慈善事業(yè)稅收優(yōu)惠政策等。⑥參見習(xí)近平： 《扎實推動共同富?！?， 載 《求是》 2021 年第20 期。不過， 無論是 “擴中” “提低” 還是 “限高”， 它們只是對既有收入的重新分配， 可以緩和群體之間的收入差距， 卻不能增加物質(zhì)財富的絕對量。 因此， 在發(fā)揮財稅法收入分配職能時， 不僅要秉持公平正義， 照顧弱勢群體， 滿足大多數(shù)人的基本需求， 也要考慮政策的激勵作用， 防止步入平均主義和福利陷阱， 抑制財富創(chuàng)造的積極性。

當(dāng)前財稅法環(huán)境是一個自由開放的環(huán)境， 不同的財稅政策必然會對人的行為產(chǎn)生影響。 開征新稅或提高稅率后， 原本希望調(diào)節(jié)高收入， 一旦納稅人改變預(yù)期， 不再從事稅法針對的行為， 稅收反而可能減少。 經(jīng)濟學(xué)成果中的拉弗曲線， 就是這種效應(yīng)的體現(xiàn)。⑦拉弗曲線的核心思想是： 政府必須保持適當(dāng)?shù)亩惵剩?才能保證較好的財政收入。 因為稅率過高， 納稅者就被嚇跑了， 經(jīng)濟活動就會減少， 政府反而收不上稅來。 只有當(dāng)稅率達到一個最佳值時， 實際稅收才是最高的。 參見鄧志雄： 《國家稅收定律與拉弗曲線的證明》， 載 《產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊》 2021 年第2 期。更何況， 在全球化時代， 代表財富的資本沒有國界。 課稅雖然屬于國家主權(quán)行為， 不受其他國家的干涉， 但是， 重稅負(fù)容易誘發(fā)富裕階層移民， 或者遏制外國投資的流入， 也可能會帶來適得其反的效果。 在社會保障和公共服務(wù)方面， 財政亦有必要量力而行， 跟自身的發(fā)展階段相適應(yīng)， 防止對勞動積極性產(chǎn)生抑制效果。 因此，如同中央對共同富裕的定位一樣， 在用財稅手段調(diào)節(jié)收入分配時， 仍需平衡公平與效率， 既要防止收入的兩極分化， 又不能妨礙經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

2021 年中央經(jīng)濟工作會議提出， 2022 年的經(jīng)濟工作要穩(wěn)字當(dāng)頭、 穩(wěn)中求進。 實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)， 先要通過共同奮斗把“蛋糕” 做大做好， 再通過合理制度安排把“蛋糕” 切好分好。 這是一個長期的歷史過程， 不能急于求成。⑧參見鄒多為、 戴小河： 《穩(wěn)字當(dāng)頭、 穩(wěn)中求進， 在高質(zhì)量發(fā)展路上堅定前行——解讀2021 年中央經(jīng)濟工作會議精神》， 載《中華工商時報》 2021 年12 月13 日第2 版?；诖舜螘h的精神， 中央財經(jīng)辦公室副主任韓文秀指出， 經(jīng)濟社會發(fā)展是相互關(guān)聯(lián)的復(fù)雜系統(tǒng)。 要防止出現(xiàn)合成謬誤， 避免局部合理政策疊加起來造成負(fù)面效應(yīng)； 又要防止分解謬誤， 避免把整體任務(wù)簡單一分了之。⑨參見前引⑧， 鄒多為、 戴小河文。這些富有針對性的要求， 同樣適用于收入分配改革。 可見， 必須將財稅法置于推進共同富裕的整體戰(zhàn)略之中。

二、 中國特色公有制對財稅法分配職能的影響

西方財稅學(xué)界對收入分配職能的討論， 建立在生產(chǎn)資料私有制基礎(chǔ)上， 政府本身并不掌握生產(chǎn)資料， 主要是通過稅收手段聚集資金， 由預(yù)算程序控制歲入與歲出， 實現(xiàn)調(diào)節(jié)收入差距的職能。⑩參見周剛志： 《論 “財政國家” 的憲法類型及其中國模式》， 載 《法學(xué)評論》 2012 年第1 期。稅收所針對的對象主要是私有財產(chǎn)， 財政支出所服務(wù)的對象名義上是全體人民， 實質(zhì)上也主要是私有財產(chǎn)擁有者。 財稅法分配職能最多著眼于緩解收入差距， 避免激化社會矛盾， 而不是為了實現(xiàn)共同富裕。 而且資本主義國家調(diào)節(jié)收入分配的手段相對有限， 主要限于稅收、 社會保障和公共服務(wù)制度。

相比而言， 我國實行社會主義制度和生產(chǎn)資料公有制， 因此財稅法調(diào)節(jié)收入分配的目的， 就不再限于緩和收入差距、 消除兩級分化， 而必須與黨的宗旨、 國家性質(zhì)相關(guān)聯(lián)， 將實現(xiàn)共同富裕作為戰(zhàn)略目標(biāo)。 也正因如此， 我國財稅法在履行收入分配職能時， 擁有更加豐富的政策工具。 如果不能認(rèn)識到這種差異， 單純基于西方財稅學(xué)討論收支規(guī)則， 就無法把握我國財稅法發(fā)揮作用的豐富場景。

《憲法》 規(guī)定， 礦藏、 水流、 森林、 山嶺、 草原、 荒地、 灘涂等自然資源都屬于國家所有， 即全民所有； 城市的土地屬于國家所有。 國有的自然資源可以發(fā)揮涵養(yǎng)生態(tài)、 國土保持、 保護環(huán)境的作用， 同時也是國家服務(wù)于收入調(diào)節(jié)、 實現(xiàn)共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)。?參見徐海燕： 《論實現(xiàn)共同富裕的法律途徑——以國家所有權(quán)制度為視角》， 載 《北京理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》 2022 年第2 期。國家通過自然資源有償使用制度， 可以獲取源源不斷的財政收入來源， 例如， 2021 年全國土地出讓收入達8.7 萬億元，?《2021 年財政收支情況》， 載財政部網(wǎng)， http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202201/t20220128_3785692.htm， 2022 年2 月25 日訪問。如果能將其用于國民增收， 平衡地區(qū)經(jīng)濟差距和貧富收入差距， 收入再分配的效果應(yīng)該非常明顯。

目前自然資源收入絕大部分屬于地方， 東部及沿海地區(qū)、 發(fā)達城市的土地出讓收入金額巨大，西部地區(qū)及不發(fā)達地區(qū)的人民并無機會直接分享， 這是我國自然資源全民所有制在法律層面亟待解決的一個問題。 無論是基于平衡地區(qū)發(fā)展差距， 還是緩解不同人群之間的收入差距， 在推進共同富裕的戰(zhàn)略背景下， 全民所有的資源收益由全民享有， 這應(yīng)該是收入分配改革的大方向。 能夠代表全民利益的， 應(yīng)該是中央人民政府， 而不是資源所在地的政府。 中央政府分享資源收益后， 再通過轉(zhuǎn)移支付或福利支出， 將收益分配給其他地區(qū)的居民， 就是頗具中國特色的收入再分配。

在以往土地財政的實踐中， 各地來自土地出讓的巨大收益并未用于增加居民收入， 而更多是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、 擴大再生產(chǎn)。 隨著國家推進共同富裕戰(zhàn)略， 可考慮調(diào)整資源和土地收益的用途，每年安排一定比例資金用于增加居民收入。 2020 年9 月， 中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳（以下簡稱“兩辦”） 印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》， 要求到“十四五”期末， 地方土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達到50%以上。 這雖然不屬于狹義的收入分配范疇， 但也在實質(zhì)上發(fā)揮了收入再分配的作用。

地方政府對土地財政的過度依賴， 也會引發(fā)影響收入分配的公平性問題。?參見許坤、 盧倩倩、 許光建： 《土地財政、 房地產(chǎn)價格與財產(chǎn)性收入差距》， 載 《山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》 2020 年第3 期。由此引發(fā)的全國高地價以及高房價， 對城市新居民的收入、 就業(yè)、 消費都會帶來消極影響。 目前， 大部分地區(qū)都在采取行政手段控制房價， 但治標(biāo)不治本， 不能完全解決住房不公平問題， 與市場經(jīng)濟與法治原則也不符合。 歸根結(jié)底， 高房價是一個財政問題。 在推進共同富裕的戰(zhàn)略導(dǎo)向下， 一方面， 地方政府的重心應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向公共服務(wù)， 降低對土地財政的依賴， 避免進一步激化矛盾， 同時更要考慮引入長效機制， 從房產(chǎn)稅和保障性住房兩個角度發(fā)力， 抑制房產(chǎn)投機行為， 保障正常的住房需求。

我國是社會主義公有制國家， 國有企業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的角色頗為關(guān)鍵， 在收入分配改革中， 其作用也是不可替代的。 國有企業(yè)稅收是一般公共預(yù)算的重要收入來源， 成為國家履行收入分配職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。 國有企業(yè)除承擔(dān)資產(chǎn)保值增值職能外， 還肩負(fù)著社會穩(wěn)定、 普遍服務(wù)等社會職能， 在民生服務(wù)、 扶貧攻堅、 對口支援中發(fā)揮著重要作用。 國有企業(yè)的上繳利潤、 國有股權(quán)及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入， 是國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入來源。 這些資金究竟只能限于內(nèi)部循環(huán)， 仍然用于國有經(jīng)濟， 還是可以調(diào)用到一般公共預(yù)算和社會保險預(yù)算， 取決于國有企業(yè)在共同富裕戰(zhàn)略中的定位。 站在這樣的高度， 在財稅法治建設(shè)中， 國有資本經(jīng)營預(yù)算獨立存在的必要性必然遭受質(zhì)疑。?參見熊偉： 《?？顚Ｓ玫恼曰鸺捌漕A(yù)算特質(zhì)》， 載 《交大法學(xué)》 2012 年第1 期。

我國不僅經(jīng)濟制度富有特色， 政治體制的獨特性也毋庸置疑。 例如， 中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨， 擁有強大的成員基礎(chǔ)、 組織體系和動員能力。 在調(diào)動社會資源、 消除兩極分化、 推進共同富裕方面， 執(zhí)政黨所擁有的優(yōu)勢無可比擬。?參見張春滿： 《論共同富裕的政治基礎(chǔ)——國內(nèi)國際維度的考量》， 載 《探索》 2019 年第3 期。著眼于中國特色的財稅法治建設(shè)， 法律背后的政治動員機制不能被忽視。 例如， 在黨中央的推動下， 地區(qū)間對口支援早已在我國全面鋪開， 在扶貧攻堅、 災(zāi)后重建等方面都發(fā)揮了重要作用。?參見李楠楠： 《對口支援機制： 法學(xué)檢視、 困境與出路》， 載 《地方財政研究》 2020 年第12 期。

綜上可見， 基于推進共同富裕戰(zhàn)略背景， 人們對于收入分配職能的理解應(yīng)該立足于中國的政治體制和經(jīng)濟制度， 將黨的領(lǐng)導(dǎo)、 生產(chǎn)資料公有、 國有企業(yè)等一并納入考慮范圍， 根據(jù)一種整體性的機制觀念， 針對地區(qū)之間、 階層之間、 行業(yè)之間的收入差距， 致力于宏觀制度建構(gòu)和本土資源挖掘。

三、 分稅制下中央對收入分配改革的主導(dǎo)權(quán)

根據(jù) 《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》， 我國自1994 年起實行中央與地方分稅制， 隨后為《預(yù)算法》 確認(rèn)。 自此以來， 財政收入的劃分比較清楚， 不管是稅費還是利潤及資產(chǎn)收入， 都可以找到對應(yīng)的歸屬。 但在財政支出責(zé)任方面， 長期以來， 央地之間只有原則性的要求， 缺乏具體明確的標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)， 尤其是共同支出責(zé)任劃分不明。 2016 年之后， 隨著國務(wù)院推進事權(quán)與支出責(zé)任劃分， 這方面的內(nèi)容也已經(jīng)相對具體，?參見 《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》 （國發(fā) 〔2016〕 49 號）?；竟卜?wù)、 教育、 文化、 環(huán)保、 科技、 交通等領(lǐng)域都出臺了細(xì)則。

分稅制改革的初衷， 是為了增強中央政府的財政能力， 提升財政收入占國民收入的比重。 與此相適應(yīng)， 收入豐裕的稅種基本上都被劃入中央稅， 或者雖被列為共享稅， 但中央享有很高的比例。稅收的立法權(quán)也都集中在中央。?2000 年生效的 《立法法》 對此予以確認(rèn)， 財政稅收基本制度的立法權(quán)專屬全國人大及其常委會。 2014 年 《立法法》 修改后進一步明確， 稅種開征、 稅率設(shè)定以及稅收征收等稅收基本制度， 立法權(quán)都在中央。這意味著， 即便是地方稅， 地方政府當(dāng)時也只有收益權(quán)和征管權(quán)。2018 年國地稅征管機構(gòu)合并后， 稅務(wù)機關(guān)成為中央直屬機構(gòu)， 地方稅的征管權(quán)并入中央。 2019 年開始， 社保費、 政府性基金以及越來越多的行政事業(yè)性收費， 也都被從地方政府劃歸稅務(wù)機關(guān)征管。 從中可以看出， 我國分稅制雖然名為 “分稅”， 其實是一種集權(quán)型財政體制， 地方只能在法律授權(quán)范圍內(nèi)獲取收益。

因此， 就其基本面而言， 無論是推進共同富裕還是調(diào)節(jié)收入分配， 財稅法的作用主體主要是中央政府， 收入分配調(diào)整的權(quán)責(zé)主要在中央。 基于我國的歷史傳統(tǒng)、 國土面積、 發(fā)展差距和人口規(guī)模， 這種結(jié)構(gòu)的存在是有必要的。

共同富裕戰(zhàn)略下的 “共同”， 指向全國范圍內(nèi)的全體人民。 憲法中的平等固然并不涉及實質(zhì)經(jīng)濟意義上的平等， 但是， 憲法中有關(guān)國家的社會主義性質(zhì)、 全民所有制經(jīng)濟基礎(chǔ)、 尊重和保障人權(quán)的宣示， 執(zhí)政黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨， 都昭示著國家負(fù)有推進全體人民共同富裕的義務(wù)。 雖然地方政府在本地范圍內(nèi)履行收入分配改革， 也是推進共同富裕的重要舉措， 但在地域發(fā)展差距如此巨大的情況下， 我國收入分配的基本主體必須是中央政府。

收入分配改革要解決的不僅是個體之間的貧富差距， 更包括地區(qū)之間、 城鄉(xiāng)之間、 群體之間的收入不平衡。 盡管個人所得稅、 遺產(chǎn)與贈與稅、 房產(chǎn)稅等與收入分配有關(guān)的稅收能夠發(fā)揮限制高收入的作用， 但它們并不能讓弱勢群體和不發(fā)達地區(qū)得到相應(yīng)的資源。 如果中央政府不發(fā)揮抽肥補瘦的作用， 通過轉(zhuǎn)移支付支持中西部地區(qū)， 幫助其發(fā)展經(jīng)濟、 改善民生， 就算是高收入群體比現(xiàn)在繳納更多稅收， 也未必能夠從整體上推進共同富裕： 因為目前高收入群體所繳納稅收， 很大部分都?xì)w屬于地方。

收入分配所涉及的財稅工具包括稅收、 轉(zhuǎn)移支付、 社會保障等。 稅收立法權(quán)集中在中央， 無論是個人所得稅法修改、 消費稅擴圍， 還是房產(chǎn)稅改革、 慈善稅收政策調(diào)整， 地方都無權(quán)置喙， 連稅收的征收管理權(quán)都沒有。 地方在本地雖然也有轉(zhuǎn)移支付， 但只是在既有平臺上的相對調(diào)整； 要解決省域間的基本公共服務(wù)均等化， 只能由中央政府出面。 至于社會保障， 無論是體制安排、 標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定還是征收管理， 權(quán)力也基本掌握在中央， 地方只是在社會照顧方面擁有一定的余地。

相對地方政府， 中央也更有財力推進共同富裕。 分稅制的初衷就是為了提高中央收入占全部財政收入的比重。 從分稅制實施的結(jié)果看， 中央汲取收入的能力的確大大增強， 從1994 年開始， 中央收入就超過了地方收入，?參見 《中國統(tǒng)計年鑒2021》。這對提升中央權(quán)威作用明顯， 也為建立轉(zhuǎn)移支付制度奠定了財力基礎(chǔ)。以1995 年過渡期轉(zhuǎn)移支付的20億元作為起點，?參見楊六妹、 鐘曉敏、 葉寧： 《分稅制下財政轉(zhuǎn)移支付制度： 沿革、 評價與未來方向》， 載 《財經(jīng)論叢》 2022 年第2 期。到2020 年， 中央對地方的轉(zhuǎn)移支付資金達到8.3萬億元，?《2020 年中央對地方轉(zhuǎn)移支付決算表》， 載財政部網(wǎng)， http://yss.mof.gov.cn/2020zyjs/202106/t20210629_3727224.htm， 2022 年2月25 日訪問。在緩解地區(qū)間發(fā)展差距、 保障基本公共服務(wù)均等化方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。 著眼于未來，在推進共同富裕、 調(diào)節(jié)收入分配方面， 中央在政策規(guī)劃、 法律制定、 資金支持、 事務(wù)執(zhí)行等方面也都擁有優(yōu)勢。

當(dāng)然， 一直未有調(diào)整的現(xiàn)行分稅制， 與新時代中國特色社會主義的要求則未必完全吻合； 基于推進共同富裕的戰(zhàn)略， 在堅持中央主導(dǎo)的前提下， 其亦有調(diào)整的空間， 例如， 適當(dāng)擴大地方的財稅自主權(quán)， 明確央地財政支出責(zé)任的劃分標(biāo)準(zhǔn)， 健全共同事權(quán)的支出承擔(dān)方式， 等等。?參見熊偉： 《分稅制模式下地方財政自主權(quán)研究》， 載 《政法論叢》 2019 年第1 期。

具體而言， 對地方屬性比較強的稅種， 在確定稅制要素方面， 不妨適當(dāng)賦予地方參與權(quán)， 在法律設(shè)定的幅度內(nèi)允許地方自主確定。?參見黎江虹、 沈斌： 《地方稅收立法權(quán)的價值功能轉(zhuǎn)向》， 載 《法學(xué)》 2019 年第7 期。例如， 個人所得稅稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)不宜全國完全一致， 因為不同地方的生活成本不一樣； 再如， 不同地方房產(chǎn)的估值不一樣， 房產(chǎn)稅的稅率也可考慮差別對待。考慮到我國幅員遼闊、 發(fā)展不平衡， 需要更多發(fā)揮中央促進共同富裕、 推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的作用， 適度加強中央的財政事權(quán) （如社會保險方面的全國統(tǒng)籌）。 中央委托地方執(zhí)行共同事權(quán)的，則需進一步明確費用承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)， 建立健全經(jīng)費撥付的專門制度， 維護地方的正當(dāng)利益訴求。

不容否認(rèn)， 面對共同富裕這個宏大主題， 在發(fā)揮財稅法收入分配職能方面， 地方仍然擁有較大的施政空間， 尤其是在社會保障、 提供基本公共服務(wù)、 區(qū)域內(nèi)平衡發(fā)展等方面。 2021 年11 月， 財政部發(fā)布了 《支持浙江省探索創(chuàng)新打造財政推動共同富裕省域范例的實施方案》， 除了承諾協(xié)力履行共同事權(quán)外， 大部分內(nèi)容都屬于支持地方履行職責(zé)。 只不過， 不論是提高發(fā)展的平衡性、 協(xié)調(diào)性、 包容性， 還是縮小區(qū)域人均財政支出差異， 抑或是合理調(diào)節(jié)高收入、 打擊非法收入， 如果沒有中央的推動， 單靠地方的摸索和創(chuàng)新， 不足以實現(xiàn)預(yù)期效果。 因此， 堅持分稅制財政體制， 調(diào)節(jié)收入分配的主導(dǎo)權(quán)仍在中央。

四、 完善稅制體系與強化稅務(wù)執(zhí)法雙管齊下

稅收是財富分配的利器。 當(dāng)社會收入差距不斷加大時， 國家通過差別征稅， 可以縮小不同人群的收入差距。 2021 年中央財經(jīng)委第十次會議已經(jīng)提出， 要通過稅收等財政工具實現(xiàn)收入分配的公平。 與本次會議相關(guān)， 習(xí)近平總書記2021 年10 月16 日在 《求是》 雜志發(fā)表署名文章， 圍繞收入分配改革， 進一步闡釋了完善稅制體系的方向。 文章特別強調(diào)， 要堅決取締非法收入， 堅決打擊財務(wù)造假、 偷稅漏稅等獲取非法收入行為。?參見前引⑥， 習(xí)近平文?？梢?， 在中央的部署中， 完善稅制體系與強化稅務(wù)執(zhí)法同等重要， 不分軒輊。

稅收是一個綜合體系， 目前各國實行的都是復(fù)合稅制， 在生產(chǎn)、 流通和消費等環(huán)節(jié)設(shè)置不同稅種， 以實現(xiàn)捕捉稅源、 公平稅負(fù)、 提升效率的作用， 我國也不例外。 雖然早在2003 年， 我國就提出了“簡稅制、 寬稅基、 低稅率、 嚴(yán)征管” 的目標(biāo)， 但流轉(zhuǎn)稅、 所得稅、 財產(chǎn)稅分立的局面一直未變。 雖然稅收具有調(diào)節(jié)收入分配的作用， 但在其中發(fā)揮作用的， 主要是針對個人的難以轉(zhuǎn)嫁的稅種， 如個人所得稅、 房產(chǎn)稅、 繼承與贈與稅等。 針對企業(yè)且可轉(zhuǎn)嫁的稅收， 如增值稅， 由于缺乏差別課稅的設(shè)計， 難以發(fā)揮收入調(diào)節(jié)的作用。

我國個人所得稅長期采用分類課稅模式， 對不同類型的所得， 扣除標(biāo)準(zhǔn)和稅率都不一樣， 收入來源單一與收入來源多元的納稅人存在稅負(fù)不公的局面， 同時高收入人群也有了轉(zhuǎn)換收入形式來減輕稅負(fù)的機會。 例如， 工資薪金所得來自辛勤勞動， 適用最高45%的超額累進稅率， 財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入的稅率則只有20%， 公開市場上的股票轉(zhuǎn)讓所得還可以免稅。 《個人所得稅法》 2019 年修改生效后， 工資薪金、 勞務(wù)報酬、 特許權(quán)使用費、 稿酬被合并成綜合所得， 中低收入者的稅負(fù)得以減輕，高收入者的稅負(fù)有所提升。 此后， 即便面臨新冠肺炎疫情的沖擊， 2020 年全國個人所得稅收入仍然增長11.4%，?《2020 年財政收支情況》， 載財政部網(wǎng)， http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202101/t20210128_3650522.htm， 2022 年2 月25 日訪問。2021 年的增長幅度進一步達到21%。?參見前引?。這部分主要來自高收入階層， 收入分配的效果由此得以顯現(xiàn)。

個人所得稅改革下一步要考慮的， 主要是規(guī)范資本性所得的課稅。 相比勞動所得， 這部分收入對應(yīng)于資本市場、 財產(chǎn)市場， 經(jīng)濟及社會影響更廣泛， 稅制調(diào)整更需謹(jǐn)慎。 例如， 轉(zhuǎn)讓上市公司股票之所以免稅， 是為了促進證券交易市場的發(fā)展。 在股票交易市場發(fā)育不全、 市場不景氣的前提下， 這樣的考慮并非毫無道理。 目前不允許股票交易盈虧互抵， 賺錢征稅， 虧錢不管， 這個做法也是不太公平的。 況且， 只要投資者轉(zhuǎn)讓股票， 都要繳納比一般稅率更高的印花稅。 又如， 房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓雖然無需適用最高45%的累進稅率， 而是單獨適用20%的比例稅率， 但它需要另外繳納土地增值稅、 契稅， 綜合稅負(fù)并不低。 再如， 股息紅利所得雖然只適用20%的稅率， 低于綜合所得的最高邊際稅率， 但公司只有繳納25%的企業(yè)所得稅后才能分紅， 股息紅利的綜合稅率實際上高達40%。

房地產(chǎn)稅改革也面臨這類難題。 從稅收公平的角度看， 房地產(chǎn)作為高價值商品， 代表著擁有人具備較高的稅收負(fù)擔(dān)能力， 對其課稅不違反稅理。 基于生活保障而排除一定面積后， 對多出的住房面積征稅更是理所當(dāng)然。?參見劉志鑫： 《論房產(chǎn)稅征稅對象選擇與稅收減免——以稅負(fù)平等為視角》， 載 《清華法學(xué)》 2014 年第5 期。從市場調(diào)控的角度看， 為平抑房地產(chǎn)投機， 推行房地產(chǎn)稅改革， 讓房子多的人多繳稅， 也一定會產(chǎn)生明顯效果。 有顧慮的地方在于， 需要將公眾對稅收的抵觸程度、 地方對土地財政的依賴， 以及稅收對金融市場的影響考慮在內(nèi)， 全面評估房地產(chǎn)稅改革的風(fēng)險。 單純基于收入分配立場分析如此復(fù)雜綜合的改革， 很難得出妥適周到的結(jié)論。 2021 年10 月， 全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)試點房地產(chǎn)稅改革， 根據(jù)效果再行決定是否全面推行， 這種實事求是的做法是完全正確的。

從收入分配的角度看， 遺產(chǎn)贈與稅確實是一把利器。 有了它， “富不過三代” 不是沒有可能。?參見白曉峰： 《遺產(chǎn)稅立法的困境與路徑選擇》， 載 《法學(xué)論壇》 2014 年第3 期。只不過， 納稅人對稅收并非全然被動。 中國人為子女積累財富的觀念極其強烈， 一旦面臨巨額遺產(chǎn)稅， 其創(chuàng)造財富的積極性可能受挫。 在資本和人員流動日益全球化的時代， 如果其他國家不對遺產(chǎn)贈與征稅， 而我國選擇積極作為， 也會帶來資本及財富外逃的問題。 因此， 肯定遺產(chǎn)贈與稅對收入分配的積極作用時， 不能忽略其對經(jīng)濟發(fā)展的消極影響。 更何況， 《個人所得稅法》 通過對 “偶然所得” 的課稅， 已經(jīng)將財產(chǎn)贈與行為納入其中。 對其所能產(chǎn)生的效果， 實有必要繼續(xù)觀察。

消費稅雖然是間接稅， 其納稅人主要是企業(yè)， 但它可以對不同商品選擇課征。 目前， 《消費稅暫行條例》 確定的應(yīng)稅商品， 高檔奢侈品是一個大項， 包括高檔煙酒、 珠寶玉石、 高級手表、 游艇等。 從收入分配改革的角度看， 除了考慮加重奢侈品的稅負(fù)， 結(jié)合資源節(jié)約、 環(huán)境保護等理念， 還可考慮適當(dāng)拓寬應(yīng)稅范圍。 在這方面， 納稅人都是消費能力強的富人， 對其重稅不違背稅收倫理，容易被社會理解和接受。 對于富裕階層而言， 包含稅款在內(nèi)的高價可以成為炫耀資本， 納稅遵從的阻力也不大。 因此， 即便從收入分配角度看， 消費稅擴圍亦是值得考慮的選項。?參見蔣震： 《以共同富裕為導(dǎo)向完善現(xiàn)代稅收制度研究》， 載 《國際稅收》 2022 年第1 期。

當(dāng)然， 好的法律和政策， 其效果有賴于執(zhí)行。 現(xiàn)行稅制體系固然存在諸多值得改進之處， 但如果嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行， 堵塞偷逃稅和避稅的漏洞， 審慎適用減免稅措施， 其效果應(yīng)該遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于現(xiàn)狀。 例如， 年綜合所得超過96 萬的部分， 個人所得稅的稅率高達45%； 除了定額稅率的消費稅，甲類卷煙還要適用56%的比例稅率； 房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的增值率超過200%的， 土地增值稅的稅率高達60%。 即便不啟動進一步的收入再分配措施， 如果這些稅收規(guī)則得到嚴(yán)格執(zhí)行， 對于緩解收入差距也是可以發(fā)揮巨大作用的。

可見， 在評估居民之間收入差距時， 有必要仔細(xì)梳理， 到底多大程度是稅制不完善造成的， 多大程度是執(zhí)法不嚴(yán)的結(jié)果。 不論是工資薪金、 勞務(wù)報酬， 還是特許權(quán)使用費和稿酬， 大都處在稅務(wù)機關(guān)的嚴(yán)密監(jiān)管之下， 普通納稅人無可逃避， 但經(jīng)營性所得和資本性收入對應(yīng)的高收入階層， 卻往往可以動用各種手段逃避監(jiān)管、 降低稅負(fù)， 這最難為公眾所授受。 2018 年爆出的范冰冰稅案，?參見 《稅務(wù)部門依法查處范冰冰 “陰陽合同” 等偷逃稅問題》， 載國家稅務(wù)總局網(wǎng)， http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/c3789033/content.html， 2022 年2 月25 日訪問。2021 年爆出的薇婭、 雪梨等平臺主播的稅案，?參見 《浙江省杭州市稅務(wù)部門依法對黃薇偷逃稅案件進行處理》， 載浙江省稅務(wù)局網(wǎng)， http://zhejiang.chinatax.gov.cn/art/2021/12/20/art_13226_529541.html， 2022 年2 月25 日訪問； 《浙江省杭州市稅務(wù)部門依法對朱宸慧、 林珊珊偷逃稅案件進行處理》， 載國家稅務(wù)總局網(wǎng)， http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/c102025/c5170767/content.html， 2022 年2 月25 日訪問。其應(yīng)稅收入之高、 涉及稅款之巨， 都大大超過普通居民的心理限度。

有鑒于此， 在啟動收入分配改革、 完善稅制體系的同時， 應(yīng)該大力強調(diào)規(guī)范稅收秩序， 嚴(yán)厲打擊偷逃稅行為； 對濫用權(quán)利的避稅行為， 也應(yīng)旗幟鮮明予以反制。 通過 “嚴(yán)征管”， 一方面實現(xiàn)稅法的立法目的， 營造誠信守法的良好氛圍， 另一方面也可以騰出空間， 適當(dāng)降低綜合稅負(fù)。 當(dāng)前，隨著數(shù)字技術(shù)的推進， 稅收管理越來越智能化， 稅務(wù)機關(guān)的征管能力不斷提升。 雖然中央已經(jīng)定調(diào)穩(wěn)字當(dāng)頭， 但是， 如果對稅收違法行為不予以嚴(yán)厲打擊， 稅收公平的環(huán)境難以形成， 即便實施收入分配改革， 其效果也很難顯現(xiàn)出來。 所以， 完善稅制體系與強化稅務(wù)執(zhí)法， 必須成為收入分配改革的一體兩翼。

五、 發(fā)揮財政法在推進共同富裕中的?；A(chǔ)作用

相較于稅法， 財政法是一個更為廣泛的概念， 其所規(guī)范的對象不僅包括稅收， 還包括其他非稅收入； 不僅包括財政收入， 也包括財政管理， 尤其是財政支出。 從推進共同富裕、 公平收入分配的角度看， 相對于稅法的“取”， 財政法主要關(guān)注的是“予”， 即與政府公共服務(wù)相關(guān)的財政支出。

在財稅法的視野里， 稅收本身不是目的， 取之于民、 用之于民， 才是社會主義財政法的必然要求。 因此， 為了推進共同富裕， 在收入分配改革方面， 實有必要將“取” 與“予” 結(jié)合起來， 除了發(fā)揮稅法限制高收入的作用外， 更應(yīng)考慮激活財政法的托底功能， 一方面為弱勢群體提供基本的生活保障， 另一方面促進基本公共服務(wù)均等化。 在這方面， 不僅社會保障法應(yīng)受到特別重視， 公共服務(wù)法的作用也是不可或缺的。

社會保障法針對社會成員年老、 疾病、 失業(yè)、 傷害等風(fēng)險， 著眼于風(fēng)險的防范、 分擔(dān)和救濟，以政府為義務(wù)主體或組織主體， 通過社會保險、 社會福利、 社會救濟、 社會優(yōu)撫等制度， 保障弱勢群體的基本生活需要。?參見楊思斌： 《我國社會保障法治建設(shè)四十年： 回顧、 評估與前瞻》， 載 《北京行政學(xué)院學(xué)報》 2018 年第3 期。我國已經(jīng)制定《社會保險法》， 建立了養(yǎng)老保險、 醫(yī)療保險、 工傷保險、 生育保險的制度體系， 長期護理險也在試點推廣中， 社會保險的覆蓋面不斷拓寬， 為全社會筑起了一道安全防護體系。 不過， 這個體系目前面臨著不小的挑戰(zhàn)， 其中最大的問題在于， 由于未能實現(xiàn)全國統(tǒng)籌， 不同地方的保費繳付和待遇給付標(biāo)準(zhǔn)都不一致。?參見朱恒鵬、 田文文、 孫夢婷： 《從國家治理能力現(xiàn)代化視角看社保統(tǒng)籌層次提高》， 載 《科學(xué)社會主義》 2021 年第6 期。在經(jīng)濟不發(fā)達、 人口凈流出地區(qū)， 保險基金存在入不敷出的風(fēng)險。 城鎮(zhèn)職工保險與城鄉(xiāng)居民保險二元分立、 企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位的社會保險未能打通， 事實上也強化了不同群體之間的不平等， 削弱了社會保險的收入分配職能。 因此從長遠(yuǎn)看， 社會保險還是應(yīng)該勇于制度創(chuàng)新， 以平等保障和全國統(tǒng)籌作為目標(biāo)， 打通層級之間、 城鄉(xiāng)之間、 身份之間的藩籬， 協(xié)調(diào)相關(guān)險種的關(guān)系， 在不增加繳費的前提下， 實現(xiàn)最大程度的保障效應(yīng)。?參見熊偉、 張榮芳： 《財政補助社會保險的法學(xué)透析： 以二元分立為視角》， 載 《法學(xué)研究》 2016 年第1 期。

相比社會保險， 社會優(yōu)撫、 社會救濟、 社會福利與國家職能的關(guān)聯(lián)更密切， 政府的支出責(zé)任更重。 社會優(yōu)撫的適用面比較窄， 主要針對軍人、 烈士及其家屬， 優(yōu)撫形式既包括物質(zhì)照顧， 也包括精神撫慰， 《軍人撫恤優(yōu)待條例》 《烈士褒揚條例》 《退役士兵安置條例》 對其內(nèi)容和程序有具體規(guī)定。 在社會救濟方面， 我國已經(jīng)制定 《社會救助暫行辦法》， 建立最低生活保障、 特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助等形式， 《社會救助法》 也進入了征求意見階段。?《社會救助法草案公開征求意見》， 載中國政府網(wǎng)， http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/08/content_5541388.htm， 2022 年2 月25日訪問。社會福利暫時沒有統(tǒng)一立法， 分散在 《殘疾人保障法》 《婦女權(quán)益保障法》 《老年人權(quán)益保障法》 等法律中， 福利形式既包括補貼津貼， 也包括提供物資和服務(wù)。 盡管目前尚有各種不足， 但毫無疑問， 它們在托底、 救急方面的確可以發(fā)揮重要作用。 這種凸顯國家責(zé)任和道義擔(dān)當(dāng)?shù)幕顒樱?任何社會主體或市場力量都無法替代。

收入分配方面的政策工具， 除了社會保障體系， 還包括政府提供的公共服務(wù)。 相比社會保障的托底、 救急和保基本， 公共服務(wù)著眼于滿足人民的美好生活需要。?參見陳云良、 尋?。?《構(gòu)建公共服務(wù)法律體系的理論邏輯及現(xiàn)實展開》， 載 《法學(xué)研究》 2019 年第3 期。我國經(jīng)過四十多年的快速發(fā)展，解決了十幾億人的溫飽問題， 總體上進入小康社會。 人民在公平、 正義、 安全、 環(huán)境等方面的要求日益增長， 直接面向社會公眾的公共服務(wù)已經(jīng)成為剛需。 廣義而言， 政府對外的所有行為都屬于公共服務(wù)范疇， 包括國防治安、 生態(tài)環(huán)保等。 狹義的公共服務(wù)則專指轄區(qū)居民能夠直接享受的公共設(shè)施及服務(wù)， 包括公園、 文化教育、 醫(yī)療衛(wèi)生等。 政府負(fù)擔(dān)成本， 讓居民免費或低價享受公共服務(wù)，間接增加了居民收入， 因此也是一種收入分配途徑。

我國目前沒有直接以公共服務(wù)命名的法律。 不過， 從2012 年到2021 年， 國家連續(xù)制定了關(guān)于基本公共服務(wù)的三個五年規(guī)劃， 2014 年中共中央通過的《全面推進依法治國若干重大問題的決定》也提出， 要依法加強和規(guī)范公共服務(wù)。 在公共服務(wù)的具體領(lǐng)域， 我國已經(jīng)制定 《公共圖書館法》《公共文化服務(wù)保障法》， 《教育法》 《義務(wù)教育法》 《科技進步法》 等法律中也有相關(guān)要求。 在基本醫(yī)療衛(wèi)生、 住房保障等領(lǐng)域， 國家正在積極推進改革和立法。?《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》 于2019 年12 月28 日經(jīng)十三屆全國人大常委會第十五次會議審議通過，2020 年6 月1 日起施行。 《努力實現(xiàn)讓全體人民住有所居——我國住房保障成就綜述》， 載住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)， https://www.mohurd.gov.cn/xinwen/gzdt/201908/20190814_241405.html， 2020 年2 月26 日訪問。有學(xué)者因此提出， 我國應(yīng)制定一部公共服務(wù)基本法， 統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)公共服務(wù)法律體系的建設(shè)。?參見前引?， 陳云良、 尋健文。還有學(xué)者系統(tǒng)介紹了法國 《公共服務(wù)法》， 希望為我國推進立法提供借鑒。?參見徐琳： 《關(guān)于我國公共服務(wù)立法的思考——法國經(jīng)驗點評》， 載 《行政與法》 2014 年第5 期。

在我國官方改革文件中， 公共服務(wù)被區(qū)分為基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)兩個部分。 基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)、 保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、 與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)。 2017 年， 國務(wù)院印發(fā)的《“十三五” 推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》 提出， 享有基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利， 保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)。 基于這個立場， 基本公共服務(wù)只能由政府承擔(dān)支出責(zé)任。 盡管我國基本公共服務(wù)已經(jīng)取得了很大成績， 但仍然存在規(guī)模不足、 質(zhì)量不高、 發(fā)展不平衡等問題， 有待于在“十四五” 時期進一步提升保障水平。

非基本公共服務(wù)主要是指在醫(yī)療、 教育、 文化、 水電、 燃?xì)獾阮I(lǐng)域中， 具有一定的市場屬性、但仍需政府提供或參與的公共服務(wù)。 例如， 非義務(wù)教育的高中和大學(xué)教育就屬于這種類型。 對于此類服務(wù)， 政府為彌補成本可以收取費用， 也可以通過PPP、 特許經(jīng)營等方式引入社會資本， 在政府監(jiān)管下市場化運營。 雖然非基本公共服務(wù)一般不產(chǎn)生收入再分配的效果， 不過， 由于其具有普惠性， 政府為保障服務(wù)提供， 往往也會通過財政補貼、 購買服務(wù)等方式予以支持， 一定程度上產(chǎn)生收入分配的效果。

當(dāng)然， 財政法介入收入分配的渠道不限于上述兩種。 從資金分配和使用的過程看， 預(yù)算法、 審計法、 政府采購法、 財政投資法等， 都有在其中發(fā)揮作用的空間。 以預(yù)算為例， 即便已經(jīng)有社會保障法、 公共服務(wù)法的要求， 也已經(jīng)制定有關(guān)收入分配的規(guī)劃， 在每一個財政年度中， 政府在改善民生方面到底能花多少錢， 具體的支出結(jié)構(gòu)如何安排， 資金劃撥和支付如何落實， 《預(yù)算法》 都有相應(yīng)的程序要求。 盡管預(yù)算程序并不保證資金結(jié)果， 但在推進共同富裕的政策指引下， 作為財政資金安排的中樞系統(tǒng)， 一定會在收入分配方面有所傾斜。

符合正義的財政支出， 可以為稅收行為賦予正當(dāng)性。 在照顧低收入人群、 擴大中等收入人群方面， 財政法的作用也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于稅法。 即便在限制高收入人群、 打擊非法收入方面， 憑借財務(wù)會計、資金審計、 預(yù)算監(jiān)督， 財政法的作用同樣不可或缺。 畢竟， 收入差距不斷擴大的原因， 不少都跟財政經(jīng)費方面的違法違規(guī)有關(guān)。 因此， 將收入端和支出端結(jié)合起來， 讓財稅法發(fā)揮出整體性效應(yīng)， 應(yīng)該是收入分配改革的題中之義。

六、 遵從法治是財稅法分配職能的重要保障

在推進共同富裕的大旗下， 政府主導(dǎo)實施收入分配， 是為了建設(shè)一個富足且公正的社會， 而不為了剝奪財產(chǎn)、 打擊富人， 也不是為了養(yǎng)懶人。?參見王若磊： 《完整準(zhǔn)確全面理解共同富裕內(nèi)涵與要求》， 載 《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》 2021 年第6 期。因此在政策和法律制度層面， 必然要對利益結(jié)構(gòu)做重大調(diào)整。 這一過程充滿變數(shù)和風(fēng)險， 甚至可能激發(fā)社會矛盾。 因此， 仍然需要平衡財富分配與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系， 照顧利益受損者的合理訴求， 建立公正高效的分配規(guī)則。 這就需要堅持法治原則， 最大程度建立共識、 彌合分歧。

總體而言， 現(xiàn)行財稅法律體系是在發(fā)展優(yōu)先的導(dǎo)向下建立起來的， 其基本表現(xiàn)是， 政策性靈活性較強， 剛性約束不足； 立法干預(yù)不全面不深入， 對政府的授權(quán)非常寬泛； 對資本和財產(chǎn)的照顧比較多， 在社會安全、 風(fēng)險救濟、 公共服務(wù)方面的投入相對不足。 要改變這種情況， 不僅要從內(nèi)容上調(diào)整既得利益結(jié)構(gòu)， 實現(xiàn)限高、 擴中、 提低的總體思路， 也要從程序上遵循財政民主， 按照《立法法》 要求踐行財稅法定。

中央提出落實稅收法定原則之后， 《立法法》 2015 年經(jīng)歷較大規(guī)模的修改， 對稅收立法提出了更高要求。 在我國全面推進依法治國的今天， 收入分配涉及重大利益調(diào)整， 尤其是導(dǎo)致特定群體的財產(chǎn)犧牲， 必須依法而行。 例如， 經(jīng)營所得、 資本所得是否要并入綜合所得？ 綜合所得45%的最高稅率是否還要提高？ 稅前扣除范圍能不能再擴大、 扣除額度能不能再提升？ 諸如此類的問題， 不同群體之間的分歧很大。 因此， 除了執(zhí)政黨的政策引導(dǎo)之外， 有必要借助立法程序中的參與和博弈，最大程度凝聚社會共識， 而不能通過行政措施強行推廣。

社會保障、 公共服務(wù)看似國家恩惠行為， 其實也是一種利益再分配。 在推進共同富裕、 完善收入分配的背景下， 集中到政府的資金越來越多， 財政支出如果沒有標(biāo)準(zhǔn)、 不講程序， 必然會導(dǎo)致部門自肥、 中飽私囊； 如果不注重制度協(xié)調(diào)， 也會導(dǎo)致效率低下、 資金空轉(zhuǎn)。 因此， 財政法不僅涉及權(quán)力相互制約， 還牽扯權(quán)力與權(quán)利的平衡。 以社會救助為例， 救助誰、 誰來救助、 怎么救助、 救助到什么程度， 這些問題關(guān)涉公民基本權(quán)利， 有必要通過立法給政府設(shè)定義務(wù)， 而不是由政府根據(jù)情況而定。?參見蔣悟真、 詹國旗： 《公共物品視角下社會救助的法律解釋》， 載 《比較法研究》 2016 年第1 期。公共服務(wù)同樣如此， 需要事先設(shè)定服務(wù)類型、 提供主體、 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、 資金承擔(dān)等內(nèi)容，讓行政機關(guān)有法可依、 有據(jù)可循。

在推進共同富裕和完善收入分配方面， 黨中央提出的規(guī)劃和意見仍需通過法律機制來落實。 法律制定或修改后， 政府機關(guān)既要貫徹政策意圖， 嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)， 又要防止運動式執(zhí)法， 避免對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利影響。 中央一再提出， 在高質(zhì)量發(fā)展中實現(xiàn)共同富裕， 不能將長期目標(biāo)短期化，不能將系統(tǒng)目標(biāo)碎片化。 這說明， 在執(zhí)法和司法環(huán)節(jié)， 不能將收入分配作為法律適用的指針， 忽視法治本身的規(guī)范和約束功能。

對稅務(wù)機關(guān)而言， 嚴(yán)格執(zhí)法、 平等適用是第一位的要求。 2021 年3 月， “兩辦” 印發(fā) 《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》 （以下簡稱 《意見》）， 要求稅務(wù)執(zhí)法寬嚴(yán)相濟、 法理相融， 防止粗放式、 選擇性、 “一刀切”， 還要堅持包容審慎原則， 積極支持新產(chǎn)業(yè)、 新業(yè)態(tài)、 新模式健康發(fā)展，并未將調(diào)節(jié)收入分配作為稅務(wù)執(zhí)法的依據(jù)。 對于稅務(wù)機關(guān)而言， 更多是指加強稅收征管、 改進執(zhí)法方式、 落實稅收優(yōu)惠， 以此實現(xiàn)稅法中的政策意圖， 而不是越俎代庖、 法外行事。

當(dāng)然， 回應(yīng)國家的重大政策轉(zhuǎn)型， 稅務(wù)機關(guān)的工作重心確實需要有所調(diào)整。 “兩辦” 《意見》 就提出， 要依法加強對高收入人員的監(jiān)管， 加強重點領(lǐng)域風(fēng)險防控和監(jiān)管， 依法嚴(yán)厲打擊涉稅違法犯罪行為。 可以預(yù)見， 隱瞞收入、 虛列成本以及利用稅收洼地、 關(guān)聯(lián)交易的逃避稅行為， 將會受到更大力度、 更加精準(zhǔn)的防控和打擊。 對于司法機關(guān)而言， 其應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)， 及時查處和懲治稅務(wù)違法犯罪， 同時高效公正解決涉稅糾紛， 支持稅務(wù)機關(guān)依法行政， 維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。 這些既是稅務(wù)機關(guān)和司法機關(guān)的本職工作， 對推進共同富裕也意義重大。

相比稅務(wù)執(zhí)法， 政府支出的確擁有更大的自主空間， 尤其是在公共服務(wù)、 社會福利等方面， 法律只是最低限度的要求。?參見熊偉： 《法治財稅： 從理想圖景到現(xiàn)實訴求》， 載 《清華法學(xué)》 2014 年第8 期。盡管如此， 無論是改變支出結(jié)構(gòu)、 增加民生資金， 還是項目論證、 手續(xù)審批、 資金撥付， 實際都有一系列的規(guī)則要求。 這些要求有些表現(xiàn)為法律層面， 解決的是基本標(biāo)準(zhǔn)和基本程序問題， 如預(yù)算法、 社會保險法、 公共圖書館法等， 有些則表現(xiàn)為行政決策的內(nèi)部行為，通過政府的資金管理文件加以規(guī)制。 從廣義的角度看， 這些與法律相配套的行政規(guī)則， 也是法治財政原則的作用場域， 是政府自我約束的重要途徑。

總體而言， 當(dāng)前我國仍然處在社會主義初級階段， 人均收入不高， 中低收入階層的基數(shù)較大，不少人甚至剛剛擺脫絕對貧困狀態(tài)。 鑒于目前收入差距過大、 社會財富占有極不均衡的狀態(tài)， 激發(fā)財稅法的再分配職能是非常必要的。 不過， 為防止共同富裕的建設(shè)目標(biāo)出現(xiàn)偏差， 財稅調(diào)節(jié)必須建立在尊重權(quán)利、 崇信法治的基礎(chǔ)上。 政府在確定財稅政策和執(zhí)行法令時， 不僅要依法依規(guī)， 也要考慮各種約束性條件。 如果對目標(biāo)的理解發(fā)生偏差， 財稅調(diào)節(jié)的方向出現(xiàn)失誤， 甚至偏離了法治軌道， 效果就會適得其反。