文｜徐選國 華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院副教授

吳佳峻 南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士研究生，原文發(fā)表時(shí)為華東理工大學(xué)社會(huì)工作專業(yè)碩士研究生

楊威威 華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院博士研究生

問題提出

社區(qū)治理成為單位制解體之后國家進(jìn)行社會(huì)管理的關(guān)鍵場(chǎng)域。社區(qū)治理原本是用來解決單位人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變過程中的管理、福利和社會(huì)秩序問題的，但隨著社會(huì)領(lǐng)域的不斷發(fā)展，以及國家治理進(jìn)程從社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，社區(qū)治理的內(nèi)涵發(fā)生了重要變化。黨的十八大以來，黨建引領(lǐng)下城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系建設(shè)日益昭示著國家治理的實(shí)踐走向。對(duì)于黨建引領(lǐng)，學(xué)界從邏輯起點(diǎn)、理論闡釋、問題探討等方面開展了豐富的研究，既有研究雖然對(duì)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的邏輯起點(diǎn)進(jìn)行了論述，但他們的關(guān)注點(diǎn)更多是一種社會(huì)治理邏輯而非生活治理邏輯。關(guān)于黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的理論更多強(qiáng)調(diào)政黨生產(chǎn)社會(huì)、型塑社會(huì)，單向度地強(qiáng)調(diào)黨組織的主體地位，而忽視了社會(huì)本身的能動(dòng)性及其對(duì)政黨行動(dòng)的作用和影響。

同時(shí)，既有研究較少關(guān)注社區(qū)治理的縱向變遷及其深層機(jī)理，這種研究取向容易忽視“制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化”的另一個(gè)面向，即實(shí)踐中的治理效能又是如何進(jìn)一步強(qiáng)化和影響制度環(huán)境、制度變遷的？因此，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理到底要解決什么核心問題，政黨與社會(huì)的關(guān)系為何，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理如何回應(yīng)以人民為中心、構(gòu)建美好生活，以及共建共治共享的社會(huì)治理格局構(gòu)建等議題，都尚未真正破題。

本研究基于對(duì)上海市一個(gè)具有30年治理歷史的城市社區(qū)進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)段觀察發(fā)現(xiàn)，該社區(qū)前20年存在著治理主體分化、治理矛盾凸顯、治理效能甚微的多重困境，在后10年發(fā)生著巨大變化，基層社區(qū)黨組織發(fā)揮核心引領(lǐng)作用，將潛藏于基層社會(huì)的力量激活，通過再組織化和自組織化等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了該社區(qū)的治理蛻變和成功轉(zhuǎn)型，探索形成一種有組織的合作治理實(shí)踐?；诖耍狙芯康暮诵膯栴}在于：在近30年的治理實(shí)踐中，梅村從原先治理失敗到后來治理成功的轉(zhuǎn)變是如何發(fā)生的？這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的何種深層機(jī)理？

理論視角與分析框架

公共選擇與理性行動(dòng)：城市社區(qū)治理的理論限度

城市社區(qū)治理是一項(xiàng)需要不同行動(dòng)者共同參與的議題，長(zhǎng)期以來以經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基石形成的公共選擇理論成為傳統(tǒng)社區(qū)治理的主導(dǎo)范式。該理論自誕生之日起就將“經(jīng)濟(jì)人”作為最基本的前提假設(shè)，集體成員身份的獲得在于他們自身能夠獲取何種對(duì)他們而言存在利益的事物而非在于一種強(qiáng)烈的歸屬感；該理論還認(rèn)為，除了參與私人經(jīng)濟(jì)部門活動(dòng)的人之外，公共活動(dòng)的參與者也受制于此，都有使自己行為利益最大化的傾向，所謂集體利益（或公共利益）是不存在的。因此，集體行動(dòng)理論將人視作“理性人”或“經(jīng)濟(jì)人”強(qiáng)調(diào)了人的經(jīng)濟(jì)理性，這構(gòu)成其主體性的一部分。然而，人在本質(zhì)上并非天然趨于這種利益最大化，其本身具有更為重要的道德屬性和社會(huì)屬性。前述理論僅僅是從經(jīng)濟(jì)學(xué)視閾來理解人，忽視了從其他學(xué)科來分析人這一更為重要的維度，這就導(dǎo)致其對(duì)人的主體性、自主性理解的偏隘。

組織規(guī)則與有組織的無序：法國組織學(xué)派的借鑒與啟發(fā)

法國組織學(xué)派將組織理解為一種人為的建構(gòu)而非自然形成的現(xiàn)象，人們之所以要建構(gòu)組織，“其目的在于解決集體行動(dòng)的問題，而其中要解決的最為重要的是合作的問題”，換言之，唯有靠集體行動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。在他們看來，建立組織意味著合作，但是，這種合作并不僅僅是行動(dòng)者本著良善的意愿而展開的聯(lián)合，而是要運(yùn)用集體的力量來解決大家所面對(duì)的共同難題。而后，法國組織學(xué)派進(jìn)一步指出行動(dòng)成員一旦進(jìn)入組織就要在某種程度上遵守組織的規(guī)則，并且強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者的主體性與組織結(jié)構(gòu)/規(guī)則之間的彈性互動(dòng)，行動(dòng)者是在組織規(guī)則下進(jìn)行的有共識(shí)性的合作行動(dòng)。然而，在社區(qū)治理的發(fā)展脈絡(luò)中，長(zhǎng)期以來形成的具有指令性的自上而下式的治理實(shí)踐模式，其更加偏向于黨和政府對(duì)基層社會(huì)穩(wěn)定的考量，因而體現(xiàn)出單向治理與被動(dòng)參與的局面，并且由于行動(dòng)者主體的行動(dòng)是在復(fù)雜環(huán)境中相互碰撞、對(duì)峙的結(jié)果，進(jìn)而形成了一種“有組織的無序”狀態(tài)?？梢姡@一理論模式仍然缺乏對(duì)本研究所展示的合作實(shí)踐之恰適性解釋。

政黨激活社會(huì)：有組織的合作行動(dòng)何以可 能？

針對(duì)國內(nèi)目前提出的黨建鏈接社會(huì)、政黨組織社會(huì)等理論視角發(fā)現(xiàn)，雖然這些視角已經(jīng)開始關(guān)注黨建在社區(qū)治理中的關(guān)鍵性作用，但是這些視角傾向于認(rèn)為政黨先于社會(huì)并對(duì)社會(huì)產(chǎn)生型塑作用，忽視了社區(qū)原本潛藏著社會(huì)元素的事實(shí)。

在當(dāng)前邁向治理的時(shí)代背景下，黨建引領(lǐng)成為社區(qū)治理的核心引擎，其內(nèi)在蘊(yùn)含著黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的雙重邏輯: 政治邏輯和社會(huì)邏輯。黨建引領(lǐng)使社區(qū)治理朝向社會(huì)目標(biāo)，并通過黨建賦能使多元主體合作共治得以成為可能，實(shí)現(xiàn)了雙重邏輯的整合。因此，本文基于法國組織學(xué)派提出有關(guān)組織、規(guī)則、有組織的無序等理論觀點(diǎn)，進(jìn)一步注入了符合我國情境的現(xiàn)實(shí)元素，把政黨激活社會(huì)、社會(huì)助推治理效能作為合作行動(dòng)得以成為可能的內(nèi)在機(jī)制。在社區(qū)治理中，黨組織將各類行動(dòng)者整合到共同的行動(dòng)實(shí)踐體系中，通過集體的、合作性的治理行動(dòng)，參與對(duì)社區(qū)相關(guān)議題的分析、解決。

梅村黨建激活社會(huì)的生動(dòng)實(shí)踐

梅村是20世紀(jì)80年代末90年代初建成的動(dòng)遷安置型老式社區(qū)。自建成以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、單位制的衰落、國有企業(yè)的結(jié)構(gòu)重組、人口老齡化加劇等情境要素共同疊加于梅村之上，型塑了梅村老人多、房型多、弱勢(shì)群體多的復(fù)雜局面。同時(shí)，也存在數(shù)量不少的吸毒人員、刑滿釋放人員、下崗失業(yè)待就業(yè)人員等“問題人士”，他們由于對(duì)政府動(dòng)遷安置的不滿，經(jīng)常鼓動(dòng)其他居民“鬧事”，甚至集體上訪。另外，梅村還是一個(gè)出名的垃圾村，垃圾滿天飛，居民有時(shí)直接從窗口將垃圾往下倒。對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)而言，幾乎沒有人愿意參與其中……這一系列結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)和治理困境持續(xù)了10多年無法突圍，呈現(xiàn)“消極的集體行動(dòng)”與“集體不參與”的歷史鏡像。

而2011年以來至今，形成了以有組織的合作行動(dòng)為導(dǎo)向的治理實(shí)踐，不同行動(dòng)者參與社區(qū)公共議題，積極改變著原先的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和社區(qū)生態(tài)。這一轉(zhuǎn)變得以成為可能的原因在于梅村精準(zhǔn)捕捉社區(qū)需求，并策略性地從低碳、綠色和環(huán)保角度切入進(jìn)行社區(qū)治理的突圍，通過黨建激活社會(huì)的邏輯，實(shí)現(xiàn)了激活社會(huì)力量及其助推社會(huì)治理效能的雙重邏輯。

有效需求的精準(zhǔn)評(píng)估：基層黨組織對(duì)社區(qū)活力的激發(fā)

面臨著自動(dòng)遷安置以來的各種治理難題，尤其是依然居住在梅村并且由此衍生的各種深層次結(jié)構(gòu)矛盾應(yīng)該如何回應(yīng)、如何治理，一度成為對(duì)梅村工作的巨大考驗(yàn)。作為過渡期，在2007年至2011年間，S書記深耕梅村，針對(duì)社區(qū)不同群體，了解他們各自的需求，不斷思考梅村治理的主次問題和問題解決的先后順序，并且鏈接資源為急需幫助或者需要介入的社區(qū)居民提供便利與咨詢，解決了很多梅村歷史遺留下來的“老大難”問題。

2011年，在梅村黨總支的引領(lǐng)下，小區(qū)內(nèi)10位家庭主婦自發(fā)成立了“綠主婦·我當(dāng)家”低碳環(huán)保組織，吸引眾多社區(qū)居民的關(guān)注，在工作取得成績(jī)的基礎(chǔ)上為了更好地發(fā)揮輻射效應(yīng)，梅村注冊(cè)成立了綠主婦環(huán)境保護(hù)中心，形成了“垃圾分類回收”“家庭一平米小菜園”“綠主婦議事會(huì)”“愛心編結(jié)社”等品牌項(xiàng)目。多年來，梅村黨總支也正是通過項(xiàng)目化方式將居民吸引進(jìn)來，形成一個(gè)一個(gè)的組織化團(tuán)體，他們常態(tài)化地參與到梅村社區(qū)治理的方方面面。這體現(xiàn)了在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中“政黨激活社會(huì)”，將潛藏于社會(huì)之中的活力加以激發(fā)的行動(dòng)邏輯。

社區(qū)規(guī)則確立與組織觀念塑造：黨建引領(lǐng)下的再組織化邏輯

結(jié)合上一階段治理中存在的問題與困境，兩委班子達(dá)成“（梅村）整體人文風(fēng)氣、小區(qū)環(huán)境氛圍都不太好”的共識(shí)，并提出“樹正氣、講文明、禮奉獻(xiàn)、顧大局、處和諧”這15個(gè)字的社區(qū)公約。梅村黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實(shí)踐起步較早，社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中發(fā)揮著較強(qiáng)的社區(qū)整合功能。

針對(duì)梅村社區(qū)治理面臨的實(shí)際，黨組織進(jìn)行了“軟硬兼施”的治理策略。一方面，對(duì)破壞小區(qū)環(huán)境的不文明行為進(jìn)行監(jiān)督和懲治；另一方面，更多通過項(xiàng)目化的方式為居民搭臺(tái)、由居民自己來唱戲，不斷挖掘社區(qū)居民自治意識(shí)，提升居民參與的主體性。這種雙重策略較好地體現(xiàn)了一種基于基層社區(qū)正式權(quán)力的非正式運(yùn)作邏輯。在某種程度上，上述社區(qū)自治團(tuán)隊(duì)的出現(xiàn)或者產(chǎn)生，是黨組織型塑社會(huì)的政黨—社會(huì)關(guān)系邏輯，是以黨建為核心引領(lǐng)促進(jìn)“社會(huì)的生產(chǎn)”的體現(xiàn)，這是中國特色社區(qū)治理的獨(dú)特邏輯所在。

社區(qū)為本與居民自治：黨建引領(lǐng)下的自組織化邏輯

長(zhǎng)期以來，居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)管理公司在社區(qū)治理場(chǎng)域形成了持久的張力，因而被稱為社區(qū)治理的“三駕馬車”，體現(xiàn)了不同主體各自為政、各朝一處的分化治理行動(dòng)，梅村的治理歷程中同樣也經(jīng)歷過上述分化的治理實(shí)踐。2011年以來，在以環(huán)保為切入點(diǎn)的社區(qū)環(huán)境治理實(shí)踐中，黨總支在社區(qū)治理中的核心引導(dǎo)力越來越明顯，通過定期召開黨總支會(huì)議，將居委會(huì)、物業(yè)、業(yè)委會(huì)、社區(qū)民警、專業(yè)社會(huì)組織等多元化主體以及社區(qū)居民納入進(jìn)來，形成了對(duì)社區(qū)公共議題的協(xié)商式治理實(shí)踐，加強(qiáng)了基層黨組織在社區(qū)治理中的整合優(yōu)勢(shì)。梅村依托綠主婦環(huán)境保護(hù)指導(dǎo)中心開展了多個(gè)自治項(xiàng)目，搭建了由居民主導(dǎo)的自治平臺(tái)，通過工作項(xiàng)目化、項(xiàng)目活動(dòng)化、活動(dòng)專業(yè)化的運(yùn)作，推動(dòng)了梅村的居民自治與社區(qū)的公共性發(fā)育。

因此，梅村的治理實(shí)踐體現(xiàn)出社區(qū)（黨總支、居委會(huì)等）、社會(huì)組織（內(nèi)外社會(huì)組織和企業(yè)等）以及社工（主要是社區(qū)工作者）之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成“三社聯(lián)動(dòng)”參與梅村治理的重要導(dǎo)向。這種聯(lián)動(dòng)的內(nèi)在機(jī)理在于不同主體之間基于社區(qū)整體利益所形成的以社會(huì)理性為主導(dǎo)的行動(dòng)邏輯。這種行動(dòng)邏輯強(qiáng)調(diào)以社區(qū)利益作為超出個(gè)體行動(dòng)、個(gè)體利益之上的“公共”“共享”利益，強(qiáng)調(diào)個(gè)體利益與集體共享利益的有機(jī)結(jié)合與相互依存。

可見，從原先無人參與到部分居民礙于黨總支和居委會(huì)主任的情面所進(jìn)行的“人情化”參與，再到較為廣泛的、主動(dòng)的社區(qū)參與，梅村的治理實(shí)踐實(shí)現(xiàn)了一種從無組織化、再組織化到自組織化的轉(zhuǎn)向。這種組織化機(jī)制是解決長(zhǎng)期以來社區(qū)建設(shè)面臨的碎片化、分化現(xiàn)實(shí)的根本途徑，也是一種將基層黨組織的正式制度邏輯與社區(qū)中的非正式行動(dòng)邏輯較好地整合的典型治理案例?；诖?，社區(qū)黨組織也更加獲得基層群眾的承認(rèn)，助推黨建引領(lǐng)的政治合法性與社會(huì)合法性的獲得與鞏 固。