王臘生

法律是人類最偉大的發(fā)明。法律發(fā)明指的就是立法，即制定法律規(guī)則的活動(dòng)。中國(guó)古人早就認(rèn)識(shí)到立法的極端重要性，認(rèn)為：“小智治事，中智治人，大智立法。”從人類立法的發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，不論是某一階級(jí)性質(zhì)的社會(huì)，還是在某個(gè)歷史發(fā)展階段，都有其顯著標(biāo)志的立法成果和特色。新中國(guó)成立后，我國(guó)進(jìn)入嶄新的社會(huì)主義立法時(shí)代。黨的十一屆三中全會(huì)實(shí)行改革開放的歷史性決策，開啟了我國(guó)立法工作的新征程。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了一系列全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略，標(biāo)志著我國(guó)立法工作進(jìn)入新時(shí)代。新時(shí)代中國(guó)立法最本質(zhì)的特征是以習(xí)近平法治思想作為根本遵循和指導(dǎo)。2020年11月召開的中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上正式提出“習(xí)近平法治思想”，明確了習(xí)近平法治思想在全面依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)中的指導(dǎo)地位。這在馬克思主義法治理論發(fā)展史和中國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)史上具有里程碑意義。

“習(xí)近平法治思想是在波瀾壯闊的時(shí)代背景下創(chuàng)立的，是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)豐富實(shí)踐和寶貴經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，是一個(gè)內(nèi)涵豐富、理論深刻、邏輯嚴(yán)密、系統(tǒng)完備的科學(xué)理論體系，具有鮮明的理論風(fēng)格、思維特征和實(shí)踐特色。”(1)《習(xí)近平法治思想概論》編寫組編：《習(xí)近平法治思想概論》，高等教育出版社2021年版，第1頁(yè)。習(xí)近平總書記關(guān)于立法工作的重要論述，內(nèi)容十分豐富，是習(xí)近平法治思想的重要組成部分。偉大時(shí)代孕育偉大理論，偉大理論指導(dǎo)偉大實(shí)踐。在習(xí)近平法治思想的指導(dǎo)下，按照習(xí)近平總書記關(guān)于立法工作的指示要求，新時(shí)代中國(guó)立法工作取得了突破性成就，基本形成了獨(dú)具中國(guó)特色、符合時(shí)代潮流的中國(guó)立法發(fā)展道路。

一、 堅(jiān)持立法的性質(zhì)屬性

立法的性質(zhì)屬性，不僅是一個(gè)重大理論問(wèn)題，更是一個(gè)立法的根本方向問(wèn)題。方向?qū)α?，才不?huì)走錯(cuò)路。立法的性質(zhì)屬性，同國(guó)家的政權(quán)性質(zhì)和發(fā)展道路息息相關(guān)。憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家”，“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度……禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會(huì)主義制度”。我國(guó)堅(jiān)持的是中國(guó)特色社會(huì)主義制度，進(jìn)行的是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。中國(guó)特色社會(huì)主義制度決定了我國(guó)走的是一條中國(guó)特色的社會(huì)主義法治道路。習(xí)近平總書記指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，是社會(huì)主義法治建設(shè)成就和經(jīng)驗(yàn)的集中體現(xiàn)，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的唯一正確道路?！?2)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第93頁(yè)。新時(shí)代立法工作堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路不動(dòng)搖，充分彰顯了我國(guó)社會(huì)主義立法的本質(zhì)特性。

新時(shí)代立法堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，最主要的體現(xiàn)是加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)社會(huì)主義法治之魂，是我國(guó)同西方資本主義國(guó)家法治最大的區(qū)別。習(xí)近平總書記指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?！?3)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第20頁(yè)。立法是體現(xiàn)一定階級(jí)意志的活動(dòng)，在私有制社會(huì)首先和主要是體現(xiàn)有產(chǎn)者意志，在社會(huì)主義社會(huì)體現(xiàn)工人階級(jí)和全體人民的意志。(4)參見(jiàn)周旺生：《立法學(xué)教程》，北京大學(xué)出版社2006年版，第73頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，代表了中國(guó)最廣大人民的根本利益。我國(guó)立法是黨的主張和人民意志的集中統(tǒng)一反映，在立法中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)就是堅(jiān)決維護(hù)人民的根本利益。黨的十八大以來(lái)，不斷加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度機(jī)制，真正把黨的方針政策通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。

通過(guò)修改憲法和黨章，全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。2018年3月，十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的我國(guó)第五個(gè)憲法修正案，把習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想載入國(guó)家根本大法，成為國(guó)家的指導(dǎo)思想。同時(shí)還充實(shí)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容，明確規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，為新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了更加有力的憲法保障。黨的十九大對(duì)黨章進(jìn)行了修改，增加了“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家……完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)法律實(shí)施工作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化”的規(guī)定，明確了黨領(lǐng)導(dǎo)包括加強(qiáng)立法工作在內(nèi)的法治建設(shè)的重大任務(wù)。

(一) 制定和修改法律法規(guī)明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位

習(xí)近平總書記指出：“要進(jìn)一步推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志、轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化、規(guī)范化。”(5)習(xí)近平：《推進(jìn)全面依法治國(guó)，發(fā)揮法治在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用》，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第273頁(yè)?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》明確指出：“規(guī)定和修改有關(guān)法律法規(guī)要明確黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位?！苯鼛啄陙?lái)，全國(guó)人大和有立法權(quán)的地方人大在一些重要的立法中都對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)工作作出明確規(guī)定。比如，2021年制定的監(jiān)察官法明確規(guī)定：“監(jiān)察官的監(jiān)督和管理堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。”2022年3月，十三屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)的地方組織法修改決定中就專門增加規(guī)定：地方人大和地方政府堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，依照憲法和法律規(guī)定行使職權(quán)。

(二) 以黨的路線方針政策指導(dǎo)立法

黨的路線方針政策和國(guó)家的法律法規(guī)在本質(zhì)上是一致的，很多法律法規(guī)就是在政策基礎(chǔ)上制定出來(lái)的，政策是法律法規(guī)的靈魂。習(xí)近平總書記要求將“黨言黨語(yǔ)”轉(zhuǎn)化為“法言法語(yǔ)”。新時(shí)代立法工作自覺(jué)同黨的基本理論、基本路線、基本方略對(duì)標(biāo)對(duì)表，同黨中央大政方針和決策部署對(duì)標(biāo)對(duì)表，同習(xí)近平總書記關(guān)于人大工作的重要指示要求對(duì)標(biāo)對(duì)表，確保黨的路線方針政策和決策部署在立法工作中得到全面貫徹落實(shí)。比如，為了貫徹落實(shí)黨中央提出的新發(fā)展理念，以高質(zhì)量立法促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，先后制定和修改資源稅法、長(zhǎng)江保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法、土壤污染防治法、專利法、科技進(jìn)步法、安全生產(chǎn)法等；為了貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記和黨中央總體國(guó)家安全觀的要求，先后制定國(guó)家安全法、反間諜法、反恐怖主義法、網(wǎng)絡(luò)安全法等；為了貫徹落實(shí)黨中央鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，制定鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法等；為了貫徹落實(shí)黨中央有關(guān)最新生育政策要求，及時(shí)修改人口與計(jì)劃生育法等；為了貫徹落實(shí)黨中央在新時(shí)代推進(jìn)高水平對(duì)外開放的戰(zhàn)略舉措，制定外商投資法、海南自由貿(mào)易港法等。

(三) 健全和完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度和機(jī)制

認(rèn)真貫徹黨中央《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿立法工作的全過(guò)程和各方面。嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定；黨中央向全國(guó)人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改；法律制定和修改的重大問(wèn)題由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告”。(6)前引①，《習(xí)近平法治思想概論》編寫組編書，第86頁(yè)。確保一切重要立法活動(dòng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。在民法典編纂過(guò)程中，全國(guó)人大常委會(huì)黨組先后三次向中央政治局常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，習(xí)近平總書記作出重要指示。黨的十八大以來(lái)黨中央全面加強(qiáng)對(duì)包括立法工作在內(nèi)的法治建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，先后有兩次中央全會(huì)專門研究法治建設(shè)，這在我黨歷史上是從未有過(guò)的。第一次是黨的十八屆四中全會(huì)，在我黨歷史上第一次審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，提出180多項(xiàng)重大舉措，其中很多方面涉及立法工作，在我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)史上具有里程碑意義。第二次是黨的十九屆二中全會(huì)，這次全會(huì)專題研究憲法修改，對(duì)依憲治國(guó)、憲法實(shí)施作出重大部署，在我國(guó)憲法發(fā)展史上具有重大意義。

二、 發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用

改革開放初期，國(guó)家百?gòu)U待興，很多改革部署還在摸著石頭過(guò)河。這個(gè)階段，強(qiáng)調(diào)的是法律的穩(wěn)定性，即“先改革后立法”，各項(xiàng)重大改革先用政策來(lái)指導(dǎo)，在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基本成熟后再立法。隨著改革開放的深入，立法工作開始強(qiáng)調(diào)與改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，較多采用“邊改革，邊立法”的模式，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟，各方面認(rèn)識(shí)比較一致的，規(guī)定得具體一點(diǎn)；實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟，但現(xiàn)實(shí)又需要規(guī)范的，規(guī)定得原則一些，待條件成熟后再修改補(bǔ)充。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，在謀劃發(fā)展、深化改革等方面特別注重運(yùn)用法治思維和法治方式加以推進(jìn)。

黨的十八屆四中全會(huì)提出：“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用?！绷?xí)近平總書記明確指出：“在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”(7)習(xí)近平：《把抓落實(shí)作為推進(jìn)改革工作的重點(diǎn) 真抓實(shí)干蹄疾步穩(wěn)務(wù)求實(shí)效》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年3月1日。發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用，在法治軌道上推進(jìn)改革，“先立法，后改革”，是新時(shí)代確立的新的立法思路，是黨中央和習(xí)近平總書記對(duì)立法工作提出的新的重大要求，也是黨的十八大以來(lái)我國(guó)立法工作的重要任務(wù)和突出特點(diǎn)?！爱?dāng)前，我國(guó)正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的任務(wù)相當(dāng)繁重。解決社會(huì)深層次矛盾的壓力非常大，法律不僅是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，更需要做好頂層設(shè)計(jì)，引領(lǐng)發(fā)展，推動(dòng)發(fā)展?！?8)公丕祥主編：《全面依法治國(guó)》，江蘇人民出版社2015年版，第171頁(yè)。

立法怎樣引領(lǐng)推動(dòng)改革發(fā)展呢？黨的十八屆四中全會(huì)提出，要實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接。習(xí)近平總書記指出：“要把改革發(fā)展決策與立法決策更好結(jié)合起來(lái)，既通過(guò)深化改革完善法治，又通過(guò)完善法治保障改革創(chuàng)新，確保國(guó)家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)。”(9)習(xí)近平：《在中央人大工作會(huì)議上的講話》，載《求是》2022年第5期?！胺矊僦卮蟾母镆诜ㄓ袚?jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進(jìn)行?！?10)習(xí)近平：《在中共十八屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話》，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第45-46頁(yè)。

黨的十八大以來(lái)，立法工作變“被動(dòng)”為“主動(dòng)”，充分發(fā)揮引領(lǐng)推動(dòng)作用，通過(guò)打包修改、授權(quán)試點(diǎn)等多種方式努力使立法決策與改革決策相銜接，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。黨中央深化改革的任務(wù)和舉措部署到哪里，立法工作就跟進(jìn)到哪里，立法對(duì)改革的參與之深、推動(dòng)之大，在新中國(guó)歷史上前所未有。

一是落實(shí)改革任務(wù)舉措需要立新法的，及時(shí)制定法律法規(guī)或作出相關(guān)決定。比如，貫徹黨中央關(guān)于深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重大決策部署，全國(guó)人大常委會(huì)先后作出在北京市、山東省、浙江省開展改革試點(diǎn)和在全國(guó)各地推開的決定，為監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作有序推進(jìn)提供法律支持；全國(guó)人大及時(shí)修改憲法，增加有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)的規(guī)定，及時(shí)制定監(jiān)察法，創(chuàng)新和完善國(guó)家監(jiān)察制度。

二是適時(shí)修改或廢止不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)。比如，為推進(jìn)行政審批、職業(yè)資格認(rèn)定、國(guó)家機(jī)構(gòu)調(diào)整等方面改革，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力，在全國(guó)范圍內(nèi)全面開展法律法規(guī)清理工作。全國(guó)人大常委會(huì)就相關(guān)法律不適應(yīng)改革需要的個(gè)別條款，采取統(tǒng)籌修改法律的方式一并作出修改，審議通過(guò)16個(gè)統(tǒng)籌修改法律的決定，涉及修改法律101件次。特別是為落實(shí)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革要求，全國(guó)上下調(diào)整現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)中的行政機(jī)關(guān)職責(zé)分工問(wèn)題，確保在法治軌道上有序推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。

三是實(shí)踐條件還不成熟、需要先試先行的，及時(shí)作出授權(quán)決定。黨的十八大以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)依照法定程序先后作出幾十項(xiàng)授權(quán)決定和改革決定，涉及自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、行政審批制度改革、農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度改革、金融體制改革、司法體制改革、海警隊(duì)伍改革等方面，授權(quán)有關(guān)方面暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施或者開展有關(guān)試點(diǎn)工作，做到先作出法律的授權(quán)決定，再進(jìn)行相關(guān)改革，確保有關(guān)改革試點(diǎn)在法治框架內(nèi)依法有序推進(jìn)。

四是在制定或者修改的法律法規(guī)中體現(xiàn)有關(guān)改革要求。比如，2020年修改的行政處罰法，與中央行政執(zhí)法體制改革部署相銜接，增加規(guī)定了在重點(diǎn)領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法、下沉行政處罰權(quán)由基層政府行使、實(shí)行行政處罰“三項(xiàng)制度”等內(nèi)容。又如，為保證中央稅制改革依法推行，新修改的個(gè)人所得稅法推動(dòng)個(gè)人所得稅從分類稅制向綜合與分類相結(jié)合的稅制改革，進(jìn)一步發(fā)揮好個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用。

三、 完善立法的內(nèi)容體系

新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義立法從無(wú)到有、不斷加強(qiáng)，形成了以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。從改革開放算起，我國(guó)立法大體經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開到1996年，以全面修改憲法，制定民法通則、刑法、刑事訴訟法，圍繞構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制立法等為標(biāo)志，開啟社會(huì)主義法制建設(shè)的新航程；第二階段是1997年到2011年，黨的十五大確立依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本方略，立法工作緊緊圍繞黨和國(guó)家工作大局開展，經(jīng)過(guò)各方面堅(jiān)持不懈努力，2011年中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系宣告形成，國(guó)家政治生活和社會(huì)生活總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依；第三階段是2012年至今，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，立法工作進(jìn)入了既要加快重點(diǎn)領(lǐng)域立法，又要提高立法質(zhì)量的新時(shí)代。(11)參見(jiàn)栗戰(zhàn)書：《在省級(jí)人大立法工作交流會(huì)上的講話》，載《中國(guó)人大》2019年第18期。

法律體系的形成，并不意味著法律規(guī)范體系已經(jīng)完備，立法工作就不需要開展了。以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確要求建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。其中完備的法律規(guī)范體系是構(gòu)建法治體系的第一要義。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系雖已形成，但還存在許多不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的問(wèn)題，與黨和國(guó)家的新要求、人民群眾的新期盼相比還存在不少差距。2014年9月，習(xí)近平總書記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上講到法律體系形成時(shí)指出：“這是我們?nèi)〉玫闹卮蟪删停彩俏覀兝^續(xù)前進(jìn)的新起點(diǎn)。形勢(shì)在發(fā)展，時(shí)代在前進(jìn)，法律體系必須隨著時(shí)代和實(shí)踐發(fā)展而不斷發(fā)展?！?12)習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話》，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第73頁(yè)。在黨的十八屆四中全會(huì)上習(xí)近平總書記又明確指出：“實(shí)踐發(fā)展永無(wú)止境，立法工作也永無(wú)止境，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系任務(wù)依然很重。”(13)前引②，習(xí)近平書，第95頁(yè)。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的、開放的，必然隨著實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展，新時(shí)代的立法任務(wù)依然繁重，立法工作只能加強(qiáng)不能削弱。

對(duì)完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，黨的十八屆四中全會(huì)作了全面部署。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要突出重要領(lǐng)域立法，并對(duì)有關(guān)立法項(xiàng)目等直接提出要求。習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議的講話中指出：“要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，注重將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入立法，健全國(guó)家治理急需、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要必備的法律制度?！?14)前引⑨，習(xí)近平文。黨的十八大以來(lái)，立法機(jī)關(guān)堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署和習(xí)近平總書記的指示要求，在保證立法質(zhì)量的前提下加快立法步伐，立法工作呈現(xiàn)數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快的特點(diǎn)，以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系不斷完善。截至2022年3月底，我國(guó)現(xiàn)行有效的法律有291件，行政法規(guī)有614件，地方性法規(guī)有12000多件。

(一) 適時(shí)修改憲法，健全保證憲法實(shí)施的法律制度

十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案，把黨的十九大確定的重大理論觀點(diǎn)和重大方針政策，特別是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想載入國(guó)家根本法，充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的新成就、新經(jīng)驗(yàn)、新要求。設(shè)立國(guó)家憲法日，加強(qiáng)憲法學(xué)習(xí)教育。建立憲法宣誓制度，規(guī)定國(guó)家工作人員就職時(shí)公開進(jìn)行憲法宣誓。實(shí)施憲法規(guī)定的特赦制度，作出對(duì)部分服刑罪犯實(shí)行特赦的決定。制定國(guó)家勛章和國(guó)家榮譽(yù)稱號(hào)法、國(guó)歌法、監(jiān)察法、監(jiān)察官法等，修改立法法、全國(guó)人大組織法、地方組織法、選舉法、國(guó)旗法、國(guó)徽法等，與憲法相關(guān)的法律制度不斷健全，保證了憲法有效實(shí)施。制定香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法、作出完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定，修訂香港基本法附件一和附件二等，健全特別行政區(qū)憲制秩序和法治秩序。

(二) 聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域立法，不斷完善相關(guān)法律制度

加快經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法，制定契稅法、資源稅法、鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法等，修改公司法、企業(yè)所得稅法、土地管理法、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、證券法、中小企業(yè)法等，為高質(zhì)量發(fā)展提供法制保障。安全立法取得重要進(jìn)展，先后制定了國(guó)家安全法、反間諜法、反恐怖主義法、網(wǎng)絡(luò)安全法、國(guó)防交通法、核安全法等，根據(jù)需要及時(shí)修訂刑法，為維護(hù)國(guó)家核心利益和其他重大利益提供法制保障。生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法不斷推進(jìn)，修改環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法、海洋環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法等，制定土壤污染防治法、長(zhǎng)江保護(hù)法、濕地保護(hù)法等，著力構(gòu)建最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度。社會(huì)和民生領(lǐng)域立法大幅增加，制定法律援助法、基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法、慈善法、反家庭暴力法、家庭教育促進(jìn)法、中醫(yī)藥法、疫苗管理法、英雄烈士保護(hù)法、退役軍人保障法、醫(yī)師法、反食品浪費(fèi)法等，修改食品安全法、安全生產(chǎn)法、社會(huì)保險(xiǎn)法、人口與計(jì)劃生育法等，保障人民群眾的合法權(quán)益。文化領(lǐng)域立法取得重要突破，制定公共文化服務(wù)保障法、電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、公共圖書館法等，加快構(gòu)建保障人民基本文化權(quán)益的文化法律制度。

(三) 加強(qiáng)新興領(lǐng)域立法，保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展

數(shù)字經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)新應(yīng)用快速發(fā)展，催生了一系列新業(yè)態(tài)新模式。及時(shí)跟進(jìn)研究新興領(lǐng)域相關(guān)法律制度，抓緊補(bǔ)齊法律短板，是近幾年來(lái)立法工作的一大新任務(wù)。制定電子商務(wù)法，促進(jìn)電子商務(wù)健康發(fā)展。制定生物安全法，防范生物風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)生物技術(shù)發(fā)展。制定數(shù)據(jù)安全法，提升數(shù)據(jù)安全保障能力。制定個(gè)人信息保護(hù)法，保障信息時(shí)代個(gè)人信息安全。制定反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法，維護(hù)公民在網(wǎng)絡(luò)空間的合法權(quán)益。有的地方在新興領(lǐng)域立法方面積極探索，先行先試，如，浙江、廣東、江蘇等地制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例，天津、遼寧等地制定智能制造發(fā)展條例、大數(shù)據(jù)條例等。

(四) 推進(jìn)涉外領(lǐng)域立法，加快我國(guó)法域外適用的法律體系建設(shè)

制定外商投資法及其實(shí)施條例、海南自由貿(mào)易港法等，全面反映我國(guó)新時(shí)期改革開放的新思路新舉措，推動(dòng)我國(guó)新一輪高水平對(duì)外開放。面對(duì)國(guó)際上日趨激烈的制度規(guī)則博弈，特別是美國(guó)等西方國(guó)家濫用“長(zhǎng)臂管轄”等霸權(quán)行徑，加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局，占領(lǐng)法治制高點(diǎn)。制定出口管制法、不可靠實(shí)體清單規(guī)定等，完善外商投資國(guó)家安全審查制度。制定反外國(guó)制裁法，健全完善反制裁、反干涉、反制“長(zhǎng)臂管轄”的法律制度。適應(yīng)新要求，修改國(guó)際刑事司法協(xié)助法、國(guó)家情報(bào)法、進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法等。

(五) 多種立法手段并重，科學(xué)推進(jìn)法典化進(jìn)程

改革開放初期，立新法是主要的立法手段，從1993年開始，修舊法數(shù)量顯著上升。黨的十八大之前，立新法、修舊法是最主要的兩種立法手段。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持立法先行，堅(jiān)持立改廢釋并舉，加快完善法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)體系?！?15)習(xí)近平：《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》，載《求是》2015年第1期。從2013年開始，立、改、廢、釋、編、授等多種立法手段綜合適用，大大拓展了立法形式，使法律體系更加和諧統(tǒng)一。如，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)任期內(nèi)，共出臺(tái)法律解釋9件。特別是2020年5月28日十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議通過(guò)的民法典，是新中國(guó)成立以來(lái)第一部以“法典”命名的法律，不僅是民事立法的里程碑，也是立法編纂的首次嘗試。民法典的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)民事權(quán)利保護(hù)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，是新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的重大成果。民法典的編纂對(duì)其他領(lǐng)域法典編纂工作具有重要的示范引領(lǐng)意義，目前我國(guó)正在研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。

四、 明確立法的理念目標(biāo)

改革開放初期，立法的主要任務(wù)是盡快將各個(gè)領(lǐng)域急需的、主要的法律法規(guī)制定出來(lái)，當(dāng)時(shí)立法的理念是“有比沒(méi)有好，快搞比慢搞好”，先解決“有”的問(wèn)題。1979年7月五屆全國(guó)人大二次會(huì)議一次就通過(guò)了7部法律，可見(jiàn)當(dāng)時(shí)立法勢(shì)頭之猛。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，“有法可依”的問(wèn)題基本解決。習(xí)近平總書記指出：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題；不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！?16)習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第43頁(yè)?！耙プ√岣吡⒎ㄙ|(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)。”(17)習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話》，人民出版社2014年版，第10頁(yè)。習(xí)近平總書記關(guān)于“提高立法質(zhì)量”的重大要求，標(biāo)志著我國(guó)立法的理念目標(biāo)從“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”的重大轉(zhuǎn)變。我們不僅要有法，而且要有優(yōu)質(zhì)的法。立良法，行善治，是新時(shí)代立法的最基本的目標(biāo)要求。黨的十八屆四中全會(huì)決定明確指出“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提”。黨的十九大報(bào)告要求推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。

科學(xué)立法、民主立法、依法立法是立法工作的三個(gè)目標(biāo)原則，是提高立法質(zhì)量的根本途徑?？茖W(xué)立法的核心在于要尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。“立法是為國(guó)家定規(guī)矩、為社會(huì)定方圓的神圣工作，需要講求科學(xué)精神，全面認(rèn)識(shí)和自覺(jué)運(yùn)用規(guī)律?！?18)前引①，《習(xí)近平法治思想概論》編寫組編書，第194頁(yè)。正如馬克思所說(shuō)：“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他用有意識(shí)的實(shí)在法把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)出來(lái)?！?19)《馬克思恩格斯全集》(第一卷)，人民出版社1995年版，第347頁(yè)。立法只有符合實(shí)際情況，才能在實(shí)施中得到遵行。

黨的十八大以來(lái)，立法機(jī)關(guān)不斷建立完善科學(xué)立法的制度和機(jī)制，健全法律法規(guī)立項(xiàng)、起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，出臺(tái)立法項(xiàng)目征集論證、立法重大利益調(diào)整論證咨詢、重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估等工作規(guī)范；完善立法專家顧問(wèn)制度，發(fā)揮專家學(xué)者作用；建立并實(shí)施法律法規(guī)案通過(guò)前評(píng)估制度，確保法律法規(guī)規(guī)定立得住、行得通、真管用；深入調(diào)查研究，強(qiáng)化量化分析，依托運(yùn)用大數(shù)據(jù)等輔助立法；注重立法精細(xì)化，科學(xué)設(shè)定法律規(guī)范，合理調(diào)整權(quán)利義務(wù)關(guān)系，著力解決實(shí)際問(wèn)題，增強(qiáng)法律法規(guī)的可執(zhí)行性、可操作性；加強(qiáng)立法協(xié)同配套工作，實(shí)行法律法規(guī)草案與配套規(guī)定同步研究、同步起草；完善立法技術(shù)，豐富立法形式，注重“小快靈”立法，以“小切口”解決大問(wèn)題。

立法不僅要符合客觀規(guī)律，還要合乎民心民意。民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。列寧說(shuō)：“民主組織原則……意味著使每一個(gè)群眾代表、每一個(gè)公民都能參加國(guó)家法律的討論，都能選舉自己的代表和執(zhí)行國(guó)家的法律?！?20)《列寧全集》(第二十七卷)，人民出版社1958年版，第194頁(yè)。只有反映人民意愿的法律，才是能得到人民擁護(hù)的良法。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深化對(duì)民主政治發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，提出全過(guò)程人民民主的重大理念。習(xí)近平總書記指出：“我國(guó)全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)了過(guò)程民主和結(jié)果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國(guó)家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主?！?21)前引⑨，習(xí)近平文。新時(shí)代立法機(jī)關(guān)深入推進(jìn)民主立法，將“全過(guò)程人民民主”貫穿到立法活動(dòng)全過(guò)程和各方面。通過(guò)修改憲法和選舉法、代表法、地方組織法等，有效保障公民的基本政治權(quán)利；制定、修改經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各領(lǐng)域的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)公民各項(xiàng)權(quán)益保障法治化。立法工作公眾參與度空前加強(qiáng)，立法規(guī)劃和計(jì)劃在編制過(guò)程中廣泛聽取各方面意見(jiàn)，從立項(xiàng)源頭上發(fā)揚(yáng)民主；通過(guò)調(diào)研、座談、聽證等方式，全方位、多層次聽取各方面對(duì)法律法規(guī)草案的意見(jiàn)建議；設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，充分發(fā)揮其民意直通車作用；推進(jìn)立法協(xié)商，有效發(fā)揮政協(xié)委員、工商聯(lián)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等在立法協(xié)商中的作用；建立健全重要法律法規(guī)草案公開征求意見(jiàn)和意見(jiàn)采納反饋制度，黨的十八大以來(lái)，共有190多件次法律草案向社會(huì)公開征求意見(jiàn)，約110萬(wàn)人次提出300多萬(wàn)條意見(jiàn)建議，許多重要意見(jiàn)得到采納，最大限度地凝聚了立法共識(shí)。(22)參見(jiàn)信春鷹：《人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)全過(guò)程人民民主的重要制度載體》，載《人民日?qǐng)?bào)》2021年11月15日。

黨的十九大報(bào)告將依法立法與科學(xué)立法、民主立法并列為立法的目標(biāo)原則，從而形成良法善治的系統(tǒng)要求，反映了新時(shí)代對(duì)立法工作要求的新突破。依法立法的核心在于以憲法為根據(jù)，依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行立法活動(dòng)。立法法明確規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序，從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。”習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“要嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序制定行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、部門規(guī)章，保證法規(guī)、規(guī)章的質(zhì)量。有立法權(quán)的地方人大要嚴(yán)格遵循立法權(quán)限，圍繞貫徹落實(shí)黨中央大政方針和決策部署，做好地方立法工作，著力解決實(shí)際問(wèn)題?！?23)前引⑨，習(xí)近平文。

黨的十八大以來(lái)，建立了合憲性審查制度，在制定和修改有關(guān)法律法規(guī)過(guò)程中對(duì)是否符合憲法原則、精神和規(guī)定進(jìn)行合憲性審查研究，確保不與憲法相抵觸。明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。各具有立法權(quán)的機(jī)關(guān)在堅(jiān)持不與上位法相抵觸的前提下，依據(jù)立法法規(guī)定，在法定的可以立法的事項(xiàng)范圍內(nèi)起草制定法規(guī)、規(guī)章，并按照其他法律中關(guān)于特別重要事項(xiàng)的權(quán)限規(guī)定開展立法活動(dòng)，如按照行政許可法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法的要求設(shè)定行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰。同時(shí)，依照法定程序立法。立法法對(duì)法律的制定程序作了規(guī)定，目前國(guó)務(wù)院及有地方立法權(quán)的人大及其常委會(huì)和政府對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的制定程序作了規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章從立項(xiàng)、起草、審議、通過(guò)、公布，都按照法定的步驟、時(shí)間和方式進(jìn)行，保證了立法活動(dòng)有序開展。法律法規(guī)清理工作逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，及時(shí)解決法律法規(guī)之間不一致、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)問(wèn)題，保持法律體系的和諧統(tǒng)一。

五、 健全立法的體制機(jī)制

(一) 建立和完善人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制

黨的十八大以來(lái)，突出立法的主體責(zé)任，有效解決了立法中存在的部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象、針對(duì)性不強(qiáng)、效率不高等問(wèn)題。黨的十八屆四中全會(huì)提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。習(xí)近平總書記指出：“要優(yōu)化立法職權(quán)配置，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，完善法律草案表決程序，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性，提高法律法規(guī)的可執(zhí)行性、可操作性?！?24)前引，習(xí)近平文。目前，人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制已基本建立。通過(guò)編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)立法項(xiàng)目的統(tǒng)籌安排，把好法律法規(guī)立項(xiàng)關(guān)。綜合性、全局性、基礎(chǔ)性法律法規(guī)草案由人大組織起草，對(duì)有關(guān)部門和單位起草的法律法規(guī)草案提前參與、加強(qiáng)指導(dǎo)，把好法律法規(guī)草案起草質(zhì)量關(guān)。更好發(fā)揮人大代表在起草和修改法律法規(guī)中的作用，規(guī)定特別重要事項(xiàng)的法律法規(guī)案由人民代表大會(huì)審議通過(guò)。充分發(fā)揮人大常委會(huì)組成人員在立法中的作用，逐步提高人大常委會(huì)專職委員，特別是有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職委員比例。健全人大及其常委會(huì)議事規(guī)則，增加人大常委會(huì)審議法律法規(guī)案的會(huì)議安排。探索實(shí)行對(duì)分歧意見(jiàn)較大的個(gè)別重要條款單獨(dú)表決制度，避免久拖不決，把好法律法規(guī)草案審議決定關(guān)。對(duì)立法中的重大問(wèn)題及時(shí)報(bào)請(qǐng)黨中央或者地方黨委決定后再按法定程序?qū)徸h表決，注重發(fā)揮政府在立法工作中的重要作用，不斷拓寬社會(huì)各方參與立法的途徑和方式，從而形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的新時(shí)代立法工作格局。

(二) 地方立法權(quán)配置趨于完善

我國(guó)地方立法經(jīng)歷了從無(wú)到有，主體從少到多的過(guò)程。新中國(guó)成立初期，全國(guó)人民代表大會(huì)是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)，由中央集中行使立法權(quán)。地方享有立法權(quán)，源于改革開放對(duì)立法工作提出的新要求，1979年通過(guò)的地方組織法首次賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)可以制定和頒布地方性法規(guī)，1982年通過(guò)的新憲法確認(rèn)了這一規(guī)定并賦予民族自治地方有權(quán)制定自治條例和單行條例。1986年在對(duì)地方組織法進(jìn)行第二次修改時(shí)規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)，并報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。2000年通過(guò)的立法法進(jìn)一步賦予了經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市地方立法權(quán)。

黨的十八大以來(lái)，適應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)立法體制作了深入思考和推進(jìn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量；黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步要求明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，2015年全國(guó)人大修改立法法，明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)在不與上位法相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。2018年通過(guò)的憲法修正案，增加規(guī)定了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，為設(shè)區(qū)的市立法工作提供了憲法依據(jù)。目前，我國(guó)地方立法主體增加到354個(gè)，包括31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，289個(gè)設(shè)區(qū)的市，30個(gè)自治州，4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市。至此，我國(guó)統(tǒng)一而又分層次的立法體制日益完善，形成了獨(dú)具中國(guó)特色的立法體制安排。(25)根據(jù)憲法和立法法等法律規(guī)定，國(guó)家立法權(quán)統(tǒng)一由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使，在此前提下，國(guó)務(wù)院可以制定行政法規(guī)，省級(jí)、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)，民族自治的地方可以制定自治條例、單行條例，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、省級(jí)人民政府、設(shè)區(qū)的市人民政府可以制定規(guī)章，立法權(quán)的配置主要分為中央、省級(jí)、設(shè)區(qū)市三個(gè)層級(jí)，立法的形式主要有法律、法規(guī)、規(guī)章三個(gè)層次。這個(gè)立法體制在全世界來(lái)說(shuō)是獨(dú)一無(wú)二的。

改革開放四十多年來(lái)，有地方立法權(quán)的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)有12000多件，為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、形成和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系作出了重要貢獻(xiàn)。特別是黨的十八大以來(lái)，各地方緊緊圍繞貫徹落實(shí)黨中央的方針政策和地方黨委的決策部署，從地方實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持“不抵觸、有特色、可操作”的原則，創(chuàng)造性地做好地方立法工作，制定和修改了一大批反映時(shí)代要求、體現(xiàn)地方特色的地方性法規(guī)，有力地促進(jìn)了地方改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，為國(guó)家立法積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮了地方立法的實(shí)施性、補(bǔ)充性、試驗(yàn)性作用。

(三) 區(qū)域協(xié)同立法取得突破性進(jìn)展

實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在新時(shí)代針對(duì)區(qū)域發(fā)展新特征作出的重大戰(zhàn)略部署。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要通過(guò)協(xié)同立法來(lái)保障和推動(dòng)?！斗ㄖ沃袊?guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》明確要求：“加強(qiáng)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)海南全面深化改革開放等國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的法治保障。”

2020年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的長(zhǎng)江保護(hù)法，是我國(guó)第一部全流域的專門法，是一部長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的促進(jìn)法。目前，全國(guó)人大常委會(huì)正在制定黃河保護(hù)法，這是繼長(zhǎng)江保護(hù)法之后又一部十分重要的全流域保護(hù)的法律。建立健全地方區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制，做好區(qū)域協(xié)同立法工作，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略有效實(shí)施的重要保障。區(qū)域協(xié)同立法的最初動(dòng)議始于21世紀(jì)初，具有實(shí)質(zhì)意義的區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)是在黨的十八大以后，(26)2006年?yáng)|北三省簽訂的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，2007年長(zhǎng)三角地區(qū)簽訂的《蘇浙滬法制協(xié)作座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》，是區(qū)域協(xié)同立法的初始動(dòng)議；2015年長(zhǎng)三角三省一市共同制定的《大氣污染防治條例》，標(biāo)志著區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)質(zhì)性開展。特別是近年來(lái)區(qū)域協(xié)同立法不斷創(chuàng)新實(shí)踐，取得突破性進(jìn)展。京津冀三地分別于2020年1月和2021年7月共同通過(guò)了《機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》和《關(guān)于授權(quán)政府為保障冬奧會(huì)籌備和舉辦工作規(guī)定臨時(shí)性行政措施的決定》，長(zhǎng)三角地區(qū)分別于2020年9月和2021年3月通過(guò)了《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問(wèn)題的決定》和《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)江流域禁捕工作若干問(wèn)題的決定》，云貴川三地于2021年5月通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)決定》，這些協(xié)同立法在法規(guī)名稱、規(guī)范事項(xiàng)、主要制度等方面保持一致，體現(xiàn)了決策相同、文本協(xié)調(diào)的特點(diǎn)。區(qū)域協(xié)同立法是適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而產(chǎn)生的一種新的立法形式，2022年3月11日十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)的關(guān)于修改地方組織法的決定首次確認(rèn)了這一立法形式，(27)2022年3月11日，十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法〉的決定》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法。”這是我國(guó)立法制度的重大創(chuàng)新發(fā)展，對(duì)推動(dòng)和保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的意義。

六、 強(qiáng)化立法的監(jiān)督舉措

保證立法質(zhì)量，完善法律體系，維護(hù)法制統(tǒng)一，離不開對(duì)立法的有效監(jiān)督。與西方國(guó)家不同，我國(guó)對(duì)立法監(jiān)督的主要途徑是備案審查。備案審查是一項(xiàng)憲法性制度安排，也是完善憲法監(jiān)督制度的基礎(chǔ)和重要著力點(diǎn)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視備案審查工作。黨的十八屆三中全會(huì)指出：“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。”黨的十八屆四中全會(huì)指出：“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。”黨的十九大指出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)備案審查工作，明確指出：“要完善憲法監(jiān)督制度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。”(28)習(xí)近平：《關(guān)于我國(guó)憲法和推進(jìn)全面依法治國(guó)》，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第217-218頁(yè)。全國(guó)人大常委會(huì)和其他有關(guān)機(jī)關(guān)積極適應(yīng)新時(shí)代新形勢(shì)新任務(wù)，在完善備案審查制度和工作機(jī)制、審查糾正違憲違法規(guī)范性文件等方面不斷開展新的探索實(shí)踐，備案審查從過(guò)去的“備而不審、審而不糾、糾而不改”，到現(xiàn)在的“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”，實(shí)現(xiàn)了有重大意義的歷史性突破。

(一) 備案審查制度和工作機(jī)制更加健全

2015年修改立法法，進(jìn)一步完善備案審查法律制度。2015年以來(lái)，逐漸建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。按照新修改的憲法，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)調(diào)整設(shè)立的憲法和法律委員會(huì)職責(zé)作出規(guī)定，增加憲法實(shí)施和監(jiān)督、憲法解釋等工作職責(zé)，加強(qiáng)了憲法實(shí)施的工作力量和組織保障。2019年制定了關(guān)于推進(jìn)合憲性審查工作的實(shí)施意見(jiàn)，合憲性審查制度逐步建立。2019年全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》對(duì)備案審查工作各個(gè)環(huán)節(jié)和要求作了具體規(guī)定，地方各級(jí)人大常委會(huì)也都根據(jù)本地實(shí)際情況制定了備案審查工作具體辦法。建立備案審查工作專項(xiàng)報(bào)告制度，2017年以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)連續(xù)五年聽取和審議法制工作委員會(huì)所作的備案審查工作情況年度專項(xiàng)工作報(bào)告，標(biāo)志著備案審查作為一項(xiàng)重要工作實(shí)現(xiàn)了顯性化，目前省級(jí)人大常委會(huì)也都先后開展了這項(xiàng)工作，正在推動(dòng)這一制度向市、縣延伸。備案審查信息化水平大幅提升，2016年開始運(yùn)行全國(guó)人大常委會(huì)備案審查信息平臺(tái)，目前省級(jí)地方人大備案審查信息平臺(tái)業(yè)已建成并與全國(guó)人大互聯(lián)貫通，2020年建成國(guó)家法律法規(guī)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。成立備案審查專家顧問(wèn)庫(kù)，建立法工委、相關(guān)委員會(huì)和專家顧問(wèn)三方同步審查機(jī)制。

(二) 備案審查實(shí)現(xiàn)全覆蓋

經(jīng)過(guò)不斷努力，我國(guó)目前已形成由黨委、人大、政府、軍隊(duì)等系統(tǒng)分工負(fù)責(zé)、相互銜接的備案審查體系。就人大和政府系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進(jìn)行備案審查；國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)、部委規(guī)章、地方政府規(guī)章和國(guó)務(wù)院部門、省級(jí)人民政府制發(fā)的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查；地方人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章以及下一級(jí)地方人大及其常委會(huì)的決議、決定和本級(jí)地方政府、監(jiān)委、法院、檢察院制發(fā)的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查；地方人民政府對(duì)所屬部門和下一級(jí)人民政府制發(fā)的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。黨的十八大以來(lái)，到2021年底，全國(guó)人大常委會(huì)備案審查法規(guī)、司法解釋就有9560件。黨中央提出的“有件必備”逐步得到落實(shí)，基本上做到了將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。特別需要指出的，為了實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋，全國(guó)人大常委會(huì)明確要求地方監(jiān)委、法院、檢察院制發(fā)的規(guī)范性文件需要向本級(jí)人大常委會(huì)備案，接受監(jiān)督，這是適應(yīng)新形勢(shì)新要求采取的重大舉措，填補(bǔ)了地方人大常委會(huì)備案審查工作的空白點(diǎn)，做到了應(yīng)備盡備。

(三) 備案審查工作力度進(jìn)一步加強(qiáng)

對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件逐件進(jìn)行主動(dòng)審查，對(duì)公民、組織提出的審查建議認(rèn)真研究處理，(29)目前公民、組織法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，提出審查建議不斷增多，根據(jù)栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)于2022年3月在十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議上所作的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告，2021年全國(guó)人大常委會(huì)研究處理公民、組織提出的審查意見(jiàn)共6339件。推進(jìn)“有件必審”。近幾年來(lái)，不斷增強(qiáng)審查剛性，對(duì)存在不符合憲法和法律法規(guī)規(guī)定、明顯不適應(yīng)等問(wèn)題的，督促制定機(jī)關(guān)予以糾正，堅(jiān)持“有錯(cuò)必究”。比如，全國(guó)人大常委會(huì)先后對(duì)有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督、地方選舉制度、行政審批制度改革、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、道路交通管理、建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)、計(jì)劃生育管理、著名商標(biāo)制度、小區(qū)業(yè)主選舉、特種行業(yè)管理等方面的地方性法規(guī)，以及有關(guān)附條件逮捕、夫妻共同債務(wù)認(rèn)定、民事訴訟監(jiān)督、非法行醫(yī)犯罪構(gòu)成等方面的司法解釋中存在的問(wèn)題提出處理意見(jiàn)，這些問(wèn)題都及時(shí)得到糾正和妥善處理，引起較好社會(huì)反響。2021年，國(guó)務(wù)院主管部門對(duì)有的民族自治地方民族教育條例等法規(guī)向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議，認(rèn)為條例中的有關(guān)規(guī)定存在合憲性問(wèn)題，不利于促進(jìn)民族交往交流交融，這是首次由國(guó)務(wù)院部門提出的合憲性審查建議，全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)審查認(rèn)為有關(guān)法規(guī)中的相關(guān)內(nèi)容不符合憲法和相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)予糾正，制定機(jī)關(guān)根據(jù)審查處理要求已廢止有關(guān)法規(guī)。(30)參見(jiàn)朱寧寧：《落實(shí)有件必備 推進(jìn)有備必審 堅(jiān)持有錯(cuò)必糾》，載《法治日?qǐng)?bào)》2021年12月22日。在備案審查工作中，根據(jù)黨中央最新決策部署和新制定、修改的法律，按照全國(guó)人大常委會(huì)的統(tǒng)一安排，拓展審查方式，有重點(diǎn)地開展專項(xiàng)審查和集中清理。2020年，圍繞疫情防控、野生動(dòng)物保護(hù)、民法典實(shí)施、食品藥品安全、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等五個(gè)方面開展專項(xiàng)審查，修改或廢止規(guī)范性文件共3372件；2021年，圍繞長(zhǎng)江保護(hù)、行政處罰、人口與計(jì)劃生育等三個(gè)方面開展專項(xiàng)審查，修改或廢止法規(guī)和司法解釋共1069件，有效維護(hù)了國(guó)家法制統(tǒng)一。