史紹華

(西南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，重慶 400715)

公共政策是影響決定、決策的一種特殊形態(tài)，也是國家治理的工具，其目的是要體現(xiàn)公平分配和公共利益，增強(qiáng)為民服務(wù)的精準(zhǔn)性和實(shí)效性。與過去相比，新時期我國公共政策制定過程也有了新的變化，參與政策制定的范圍不斷擴(kuò)大，形式更加靈活，但仍然存在決策觀念落后，決策權(quán)力相對集中，決策體系相對封閉，決策程序缺乏明確規(guī)范，以及決策監(jiān)督力度不夠，民主參與程度較低等弊端，影響了我國公共決策科學(xué)化進(jìn)程[1]。公共政策往往在政府部門內(nèi)部形成，客觀上存在著“內(nèi)輸入”的問題。一項(xiàng)公共政策的提出、制定和實(shí)施通常是相關(guān)政府部門互相博弈的結(jié)果。因此，需要建立一個常態(tài)化的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，以有效回應(yīng)各方利益訴求，提高公共政策的科學(xué)性和可行性。

一、新時代公共政策制定過程面臨的挑戰(zhàn)

融合行為科學(xué)與管理科學(xué)，從不同角度對“公共政策”概念進(jìn)行界定，并整合多學(xué)科知識開展公共政策研究，提出新的發(fā)展理念，更好地預(yù)測未來社會的發(fā)展方向，進(jìn)而為公共政策的制定與完善提供建議，已經(jīng)成為學(xué)界共識。有學(xué)者通過對比分析東西方經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會背景等影響因素，借鑒西方公共政策制定方法，構(gòu)建了適合中國實(shí)際的理論框架及模型，這是對西方相關(guān)理論的一種創(chuàng)新性延伸。對中國本土公共政策制定過程的研究是一個新的理論領(lǐng)域，在政策的形成過程中，政府的職能范圍直接關(guān)系到政府自身及其所代表的各方利益[2]。理論上，權(quán)力精英在公共政策制定過程中往往代表民眾的社會利益，這是政府權(quán)力精英及非多元決策下的社會互動的表現(xiàn)[3]。當(dāng)前，由于我國保障民眾利益多元化的格局尚不健全，在一定程度上缺乏科學(xué)的決策監(jiān)督機(jī)制，“內(nèi)輸入”成為中國公共政策制定過程中的一個重要特征，存在政府部門利用“內(nèi)輸入”機(jī)制將部門利益納入公共政策制定過程的風(fēng)險。

新時代公共政策制定過程面臨的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在以下三個方面。第一，公共政策本身的復(fù)雜性增強(qiáng)。隨著信息化時代的到來，政府各項(xiàng)工作都面臨著更加艱巨、更加錯綜復(fù)雜的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)的許多新情況、新問題需要更加健全的公共政策來應(yīng)對。第二，公共政策制定需要更高的技術(shù)手段。由于知識和技術(shù)的快速發(fā)展，社會環(huán)境的復(fù)雜變化，公共政策制定的難度大大增加。同時，技術(shù)手段的快速進(jìn)步，也為公共政策制定提供了更加先進(jìn)的工具。第三，公共政策制定過程需要參與主體范圍的擴(kuò)大。傳播媒介的融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了各類信息的快速傳遞，這些信息在醞釀、決策、執(zhí)行中的任何一個階段都可能對關(guān)鍵主體產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響公共政策的制定。因此，新時期公共政策制定過程與過去相比，也有了一些新的變化。比如，在公共政策制定過程中，由于管理者時間、精力以及知識能力的限制，需要邀請專家參與制定；來自不同領(lǐng)域的學(xué)術(shù)專家、社會領(lǐng)袖、群眾代表的意見不容易達(dá)成一致時，需要一個穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)化過程對公共政策制定產(chǎn)生積極影響。

二、參與公共政策制定部門的行為動力

(一)均衡社會公共利益

行政權(quán)力部門通過制定公共政策來協(xié)調(diào)人與人、人與團(tuán)體、團(tuán)體與團(tuán)體之間的各種利益關(guān)系，而部門參與制定公共政策則是發(fā)揮行政權(quán)力的一種重要表現(xiàn)形式。陳振明教授在《公共政策分析導(dǎo)論》一書中揭示了公共政策形成的內(nèi)在機(jī)理。他指出，通過公共政策的制定與實(shí)施，政府對全社會的價值資源進(jìn)行權(quán)威分配，即通過資源分配只讓一部分人享用資源，而另一部分人則無法享用有限資源。公共政策制定過程本質(zhì)上體現(xiàn)了價值的分配過程，政府應(yīng)在各種利益團(tuán)體之間均衡社會公共利益。

在實(shí)際工作中，值得警惕和預(yù)防的是政府某些部門可能利用“內(nèi)輸入”機(jī)制，以公共政策制定主體的身份直接或間接利用行政權(quán)力影響政策制定，可能造成決策權(quán)力大的部門對有利于本部門的政策容易通過并得以貫徹執(zhí)行的印象。因此，也有學(xué)者認(rèn)為公共政策的制訂過程實(shí)際上是權(quán)力角逐的過程，也是政府各個部門權(quán)力較量的過程。在政策制定過程中，對于行政權(quán)力的追求，政府各部門都有著不一樣表現(xiàn)。為了克服這種弊端的出現(xiàn)，公共政策制定前必須以公共利益為核心，建立一系列的民意調(diào)查制度、信息公開制度、信息反饋制度、公眾聽證制度等，搭建廣大公眾積極參與的平臺。與此同時，還應(yīng)在必要的時候發(fā)揮民主黨派、群眾團(tuán)體以及各種自發(fā)組織團(tuán)體的作用，充分聽取他們的意見和建議，盡可能科學(xué)制定公共政策，體現(xiàn)人民的意志和法律的權(quán)威，行使行政權(quán)力時真正做到公平和公正，因?yàn)樾姓?quán)力是憲法賦予行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)、文化、社會事務(wù)的權(quán)力,是國家權(quán)力的重要組成部分，具有法律強(qiáng)制性，在公共政策制定和實(shí)施過程中，政府部門必須以人民群眾的利益為核心，實(shí)現(xiàn)社會公共利益的均衡與價值最大化。

(二)行使和代理好公權(quán)力

政治活動服務(wù)于經(jīng)濟(jì)利益，政治權(quán)力是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的手段與方法[4]。中國特色社會主義制度，在公共權(quán)力行使中形成委托—代理關(guān)系，社會公眾是公共權(quán)力的所有者，社會公眾通過委托—代理關(guān)系讓渡部分權(quán)力給各級政府，而各級政府就成為了公共權(quán)力的行使者和代理者。各級政府部門的主政者和各級官員，實(shí)際上代表各級政府在行使公共權(quán)力。

公權(quán)力的行使和代理要克服“自利性”傾向。根據(jù)公共選擇理論，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會中，政府行政管理人員客觀上具有“經(jīng)濟(jì)人”的特性，和社會其他普通民眾一樣，其追求經(jīng)濟(jì)利益的動機(jī)既不比普通民眾更自私自利，也不比普通民眾更大公無私，既然是“經(jīng)濟(jì)人”就會追求個體利益或者個體效益的最大化，難免會有“自利性”傾向?！白岳浴眱A向的出現(xiàn)不可避免使得行政部門和行政人員經(jīng)常處于“公仆”和“社會公民”兩種角色的沖突之中。所以，克服“自利性”擴(kuò)大“公益性”是公共政策制定的基本動力，這種動力的合理釋放，使包括制定公共政策在內(nèi)的所有政務(wù)活動能夠服務(wù)于全體民眾的經(jīng)濟(jì)利益，服務(wù)于全社會的公共需求。

公權(quán)力的行使和代理最重要的原則就是依法行政。依據(jù)法律規(guī)范公權(quán)力的授予和行使，既要保證行使公權(quán)力時依法辦事，又要在兼顧個人和公眾利益的基礎(chǔ)上，保證公權(quán)力實(shí)施時效率的提高。公共政策的制定是行使公權(quán)力的一種重要表現(xiàn)形式，要在法律框架內(nèi)，處理好決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和裁決權(quán)的關(guān)系，“要堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，抓緊形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機(jī)制，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)利在陽光下運(yùn)行”[5]。

(三)追求群眾滿意的政績

政績包含經(jīng)濟(jì)、政治、社會等多個方面的政治功績，是政府在行使其職能時體現(xiàn)出的管理能力[6]。政治家也是“經(jīng)濟(jì)人”，追求政績符合其“經(jīng)濟(jì)人”的特性。在權(quán)力的金字塔體系中，職位有限而競爭者眾多容易形成結(jié)構(gòu)性關(guān)系緊張。“德能勤績廉”中的“績”就是政績，政績因此成為干部提拔任用的重要指標(biāo)，也成為政府職能部門和領(lǐng)導(dǎo)干部積極作為的主要動因之一。

首先，政績是發(fā)展觀的表現(xiàn)，發(fā)展觀是政績觀的前提和基礎(chǔ)。干部履職履責(zé)所取得的成績會體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面，從這個意義上講，發(fā)展就是政績的原動力。領(lǐng)導(dǎo)干部主政一方，以實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興為己任，兢兢業(yè)業(yè)，必然會獲得群眾的擁護(hù)和黨組織的肯定，政績也當(dāng)然能成為黨組織選人用人的重要標(biāo)準(zhǔn)。

其次，政績還是體現(xiàn)干部個人素養(yǎng)和執(zhí)政能力的重要方面。“善政”者一定會堅(jiān)持用全面的、實(shí)踐的、群眾的觀點(diǎn)來統(tǒng)籌發(fā)展與政績的關(guān)系；一定會不斷學(xué)習(xí)新的知識和提高執(zhí)政能力；一定會正確處理公眾利益與個人利益的矛盾，處理好“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)與“人民公仆”定位的矛盾，把人民群眾的利益作為評判政績的根本標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f，正確的政績觀又是領(lǐng)導(dǎo)干部端正執(zhí)政思想認(rèn)識、提高執(zhí)政能力、秉持服務(wù)宗旨的重要動力。

最后，追求政績體現(xiàn)在公共政策的制定方面，是要把合規(guī)律性與合目的性相統(tǒng)一，用科學(xué)的發(fā)展觀念、法律面前人人平等的觀念等來統(tǒng)籌，達(dá)到公共政策的科學(xué)性與公平性，最大限度符合最廣大人民群眾的根本利益。

三、我國公共政策制定過程的路徑優(yōu)化

為推進(jìn)公共政策制定的科學(xué)化，促進(jìn)政府部門間有效溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，針對公共政策制定過程中參與部門的行為動機(jī)，從規(guī)制參與部門的行為等方面提出如下優(yōu)化路徑。

(一)建立科學(xué)完善的績效評價機(jī)制

建立科學(xué)完善的部門績效評價機(jī)制，一要有針對性地提高公共政策的公共性，要有完備的部門績效評價指標(biāo)體系，這樣才能改變部門的利益結(jié)構(gòu)，讓部門利益與公共利益在更大程度上契合；同時，部門目標(biāo)與組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)最大程度的吻合，從而有效引導(dǎo)部門行為，減少或遏制部門的機(jī)會主義風(fēng)險[7]；二要樹立績效評價的先進(jìn)理念，制定出臺科學(xué)的考核體系；三要有第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與考核的機(jī)制構(gòu)建，形成多維度、具有可操作性的考核辦法；四要讓社會公眾廣泛參與構(gòu)建政績考核體系，提高他們在過程評價中的積極性；五要建立科學(xué)規(guī)范的考核程序，把考核結(jié)果與獎懲等手段結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對部門行為的有效引導(dǎo)和激勵。

(二)提升公共政策制定過程的透明度

為避免“內(nèi)輸入”模式對公共政策制定產(chǎn)生的負(fù)面影響，必須進(jìn)一步推行政務(wù)公開，不斷提高公眾在公共政策制定中的知情權(quán)和參與權(quán)。首先，要擴(kuò)大政務(wù)公開的范圍，在政務(wù)公開上確保內(nèi)容的真實(shí)性。政府公開內(nèi)容的真實(shí)性是政府與社會公眾有效連接的關(guān)鍵，也是公共政策制定過程中保持公眾與政府良性互動的必要條件之一。政務(wù)公開是保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要手段，也是增強(qiáng)政府公信力、執(zhí)行力以及提升政府治理能力的制度安排。其次，要在公共政策制定的全過程上實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開。公共政策制定程序的公開能讓社會公眾明了公共政策形成的具體過程及公共政策的發(fā)展變化，也能讓社會公眾全方位監(jiān)督公共政策制定過程。最后，要加強(qiáng)法制建設(shè)，健全社會公眾在參與公共政策制定中的法律保障體系。加強(qiáng)政務(wù)公開的法制建設(shè)，一要確立公民知情權(quán)在法律中的地位；二要完善制度建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)管配套；三要加強(qiáng)督查問責(zé)，以帶給社會公眾更多獲得感。

(三)完善公共資源配置制度

政府決策機(jī)構(gòu)應(yīng)合理分配政策資源，把政策資源優(yōu)先使用到關(guān)鍵問題的解決之中。一是要改革政府部門預(yù)算決算制度，實(shí)行真正意義的零基預(yù)算，徹底打破傳統(tǒng)部門的利益。清理政府部門的預(yù)算外收入，規(guī)范收支兩條線管理辦法。二是要提高政府公共資源配置的透明度，加強(qiáng)對政府部門財(cái)政收支的審批和監(jiān)督，從而幫助監(jiān)督部門以較低成本對預(yù)算資金的使用績效進(jìn)行監(jiān)控。三是政府各級部門的預(yù)算要體現(xiàn)自主性和靈活性，但不可忽視的是，政府各級部門預(yù)算支出結(jié)果要在預(yù)算支出計(jì)劃規(guī)定范圍內(nèi)，并達(dá)到各級部門的績效標(biāo)準(zhǔn)。績效評估就是評估政府各個部門支出的資金與實(shí)際完成的績效是否匹配。對于違規(guī)違紀(jì)行為，必須依法依規(guī)對部門負(fù)責(zé)人追究責(zé)任，給予相應(yīng)的黨紀(jì)政紀(jì)處分，讓政府公共資金能夠滿足社會公共需求，而不是成為尋求自身利益的工具。

(四)強(qiáng)化監(jiān)督和懲戒，支持正向激勵

公共政策的制定過程實(shí)際上是各利益主體的行為博弈，構(gòu)建一套健全的監(jiān)督體系顯得尤為重要。監(jiān)督體系可以監(jiān)督和規(guī)范政府的行為，讓權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)在公共政策制定和執(zhí)行過程中保證公共利益目標(biāo)不偏離方向。要完成這樣的目標(biāo)，首先，可以在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)建立獨(dú)立且有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，防范和監(jiān)督各級政府部門不合理的執(zhí)政行為，督促權(quán)力機(jī)關(guān)從社會公共利益的目標(biāo)出發(fā)來制定或執(zhí)行公共政策；其次，要強(qiáng)化執(zhí)法部門、監(jiān)察部門、紀(jì)檢部門、審計(jì)部門的監(jiān)督職責(zé)，建立監(jiān)督核查制度，同時發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用，發(fā)揮社會媒體監(jiān)督政府的作用；再次，實(shí)施合理的經(jīng)濟(jì)和行政獎懲措施，避免出現(xiàn)權(quán)力尋租、徇私舞弊的不法行為，褒獎秉公行政、為民謀利的正義之舉；最后，在財(cái)政支付中引入獎懲機(jī)制，對于違規(guī)使用資金進(jìn)行權(quán)力尋租的部門，可減少其下一年度的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，反之，則獎勵下年度預(yù)算開支。經(jīng)濟(jì)上的有效措施，能更好地引導(dǎo)執(zhí)政部門在制定公共政策時以最佳的路徑實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

四、結(jié)語

在公共政策制定過程中，各參與部門之間的行為動機(jī)有著不同的表現(xiàn)，源于這些部門作為政府公共政策制定和執(zhí)行的參與主體都擁有自由裁量的權(quán)力，以及各自的利益目標(biāo)和價值追求等，這些因素構(gòu)成了公共政策制定的行為動因。因此，要通過科學(xué)完備的績效評價機(jī)制，對各部門行為進(jìn)行有效激勵與約束，同時，還必須進(jìn)一步推行政務(wù)公開，提升公共政策制定過程的透明度。公共政策制定者也要在合理的范圍與限度內(nèi)理性分配和充分利用政策資源，以期實(shí)現(xiàn)公共政策制定者的目標(biāo)。