沈本秋

人類進入大數(shù)據(jù)時代以來，數(shù)據(jù)不僅是基礎性生產(chǎn)要素，也是戰(zhàn)略性資產(chǎn)，是一國競爭優(yōu)勢的關鍵資源。從農(nóng)業(yè)時代到工業(yè)時代再到今天的數(shù)字時代，大國競爭已經(jīng)從圍繞地理空間的競爭發(fā)展到圍繞資本和技術的競爭再發(fā)展到圍繞大數(shù)據(jù)的競爭。大數(shù)據(jù)不僅是市場自發(fā)行為，更成為國家在數(shù)字世界的權力資源，近年來多國紛紛推出大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模日益擴大。截至2019年，美國的數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達到13.06萬億美元，日本達到2.39萬億美元，英國達到1.76萬億美元。①中國信息通信研究院：《全球數(shù)字經(jīng)濟新圖景（2020年）——大變局下的可持續(xù)發(fā)展新動能》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202010/P020201014373499777701.pdf，2020年 10月。從數(shù)字經(jīng)濟占GDP比重來看，英國數(shù)字經(jīng)濟占GDP比重達到62.3%，美國數(shù)字經(jīng)濟占GDP比重為61%，日本數(shù)字經(jīng)濟占GDP比重也超過了40%。①中國信息通信研究院：《全球數(shù)字經(jīng)濟新圖景（2020年）——大變局下的可持續(xù)發(fā)展新動能》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202010/P020201014373499777701.pdf，2020年 10月。迅速增長的數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模推動國際數(shù)字社會日趨形成國際數(shù)據(jù)權力的角力場。繼陸權、海權、空權、天權之后，國際數(shù)據(jù)權力正在成為國際格局最重要的影響因素。因此，從國際政治的核心概念“權力”來探索國際數(shù)據(jù)權力非常有必要。國際數(shù)據(jù)權力的來源是什么？具體包括哪些要素？本文將以數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模排名世界前列的美、英、日三國為案例，總結這些國家如何建構國際數(shù)據(jù)權力，并對中國的國際數(shù)據(jù)權力發(fā)展進行研判。

大數(shù)據(jù)興起以來，無論是理工科還是人文社科領域都在進行研究，但基于國際權力視野的研究并不多見?，F(xiàn)有研究主要基于三個維度：權力屬性、權力基礎與地緣政治。在大數(shù)據(jù)權力屬性研究中，一般認為大數(shù)據(jù)作為一種新技術力量，也如歷史上任何一種技術力量一樣，在生產(chǎn)、分配、消費環(huán)節(jié)同樣具有政治性。大數(shù)據(jù)訪問、控制與運用都受制于權力不對稱的影響。②Mark Cote, Paolo Gerbaudo and Jennifer Pybus, “Politics of Big Data”, Digital Culture and Society, Vol.2, No.2, 2016,pp.5-15.在國際權力格局中，大數(shù)據(jù)在橫向上會改變國家之間的權力分配格局，在縱向上會改變國家、社會、企業(yè)、個人之間的權力分配。③Andrej Zwitter, “Big Data and International Relations”, Ethics and International Affairs, Vol.29, No.4, 2015, pp.377-389.在大數(shù)據(jù)權力基礎的探討中，一般從技術實力的角度探討國際數(shù)據(jù)權力的基礎。國家的數(shù)據(jù)權力一般由以下要素構成：基礎設施、大數(shù)據(jù)加工能力、吸引大數(shù)據(jù)公司的能力、培育大數(shù)據(jù)科學家的能力以及政策的優(yōu)先性。④Thierry Berthier, “Towards a Geopolitics of Data”, Réalités Industrielles, 2016, pp.1-7.也有研究將國家數(shù)據(jù)權力歸納為三要素：物（基礎設施、設備、通信電纜），語（代碼、編程、運算），人（科學家、企業(yè)家、工程師等）。⑤Evelyn Ruppert, Engin Isin and Didier Bigo, “Data Politics: Worlds, Subjects, Rights”, Big Data and Society, Vol.4, No.2, 2017, pp.1-7.在地緣政治視野下，學術界注意到大數(shù)據(jù)發(fā)展與國家安全目標正在融合，大數(shù)據(jù)能服務于國家收集信息、監(jiān)聽他國與分析情報的目標。⑥Ron Deibert, “The Geopolitics of Cyberspace after Snowden”, Current History, Vol.114, No.768, 2015, pp.9-15.隨著國家對跨邊界流動數(shù)據(jù)實施控制，國家也會被深深卷入地緣政治之中。⑦Ronald J. Deibert, “The Geopolitics of Internet Control: Censorship, Sovereignty and Cyberspace”, in Andrew Chadwick, Philip N. Howard, eds., Routledge Handbook of Internet Politics, London: Routledge, 2008, p.334.在全球化過程中，作為數(shù)據(jù)基礎設施的國際海纜對全球地緣政治經(jīng)濟起到了決定性作用，⑧Dwayne Winseck, “The Geopolitical Economy of Global Internet Infrastructure”, Journal of Information Policy, Vol.7, 2017, pp.228-267.國際海纜以及海纜兩端數(shù)據(jù)中心的位置都在為世界重點區(qū)域服務。⑨Thomas Gomart, Jolien Norcetti and Clement Tonon, Europe: Subject or Object in the Geopolitics of Data, France Institute of International Relations, 2018, p.14.上述研究揭示了數(shù)據(jù)權力屬性對國際政治的意義，也揭示了數(shù)據(jù)鴻溝對國際大數(shù)據(jù)格局的決定性作用，但對數(shù)據(jù)權力基礎的研究僅著眼于技術基礎、人力資源與政策支持等國內(nèi)要素，缺乏從國際層面對數(shù)據(jù)權力的系統(tǒng)研究。對數(shù)據(jù)與地緣政治經(jīng)濟之間的關系也仍然需要進行深入系統(tǒng)的分析。

一、國際數(shù)據(jù)權力的來源與建構：權力奠基—權力擴散—權力固化

任何權力的來源都有一定基礎，國家的國際數(shù)據(jù)權力也不例外。國際數(shù)據(jù)權力的核心是數(shù)據(jù)，離不開數(shù)據(jù)采集與應用，因此生成和采集數(shù)據(jù)的基礎設施與應用數(shù)據(jù)的技術設施就構成數(shù)據(jù)權力來源的基礎。此外，國家獲得數(shù)據(jù)后，只有在國際社會推動數(shù)據(jù)開放與分享才能產(chǎn)生更大價值。隨著數(shù)據(jù)分享與跨境流動，國際數(shù)據(jù)空間治理問題也會引發(fā)國家之間的權力斗爭。依據(jù)“數(shù)據(jù)采集—數(shù)據(jù)分享—數(shù)據(jù)空間治理”這一過程，國際數(shù)據(jù)權力源于三個層次：最底部是數(shù)據(jù)采集與應用層，中間是數(shù)據(jù)開放與分享層，最上部是數(shù)據(jù)空間治理層。國際數(shù)據(jù)權力的三種來源也賦予權力三種特征：最底部的數(shù)據(jù)采集與應用層完全依賴技術基礎，具有技術性特征；中間的數(shù)據(jù)開放與分享層需要多種關系的支撐，具有社會性特征；最上部的數(shù)據(jù)空間治理層離不開機制建設，具有機制性特征。因此，國際數(shù)據(jù)權力的探討應該基于三個維度：技術性權力、關系性權力與機制性權力。從權力發(fā)展路徑來看，這三個維度也構成了從權力奠基到權力擴散再到權力固化的國際數(shù)據(jù)權力發(fā)展鏈條。

（一）技術性權力維度：權力奠基

大數(shù)據(jù)興起以來，已經(jīng)有研究開始探索數(shù)據(jù)權力的來源。在大數(shù)據(jù)權力旨趣的研究中，技術賦權是一種常規(guī)視角，這些研究一般將技術基礎納入國家數(shù)據(jù)權力來源的構成要素。大數(shù)據(jù)人力資源與政策因素的確能夠推動國家數(shù)據(jù)權力發(fā)展，但屬于技術輔助要素，它們的效果最終要通過技術實力體現(xiàn)出來。因此，從技術層面分析國家的數(shù)據(jù)權力最具有客觀性。當前，在全球范圍內(nèi)，大數(shù)據(jù)技術還處于早期發(fā)展階段，大多數(shù)國家正在投入大數(shù)據(jù)基礎設施建設，大數(shù)據(jù)更高層次的發(fā)展階段如數(shù)據(jù)分析、人工智能等技術僅為美歐等少數(shù)國家和地區(qū)所掌握。因此，研究國際大數(shù)據(jù)權力的技術基礎更有普遍性，也更有現(xiàn)實意義。

純粹就技術實力而言，大數(shù)據(jù)權力一般來自三個層次：基礎層（數(shù)據(jù)采集與傳輸）、存儲層（數(shù)據(jù)加工）和分析層（數(shù)據(jù)分析與應用）。基礎層主要包括通信電纜、通信基站，為數(shù)據(jù)的采集與傳輸打下基礎，為全球數(shù)字世界實現(xiàn)互聯(lián)互通構筑基礎設施。存儲層則為數(shù)據(jù)加工奠定基礎，依賴數(shù)據(jù)中心對數(shù)據(jù)進行管理，數(shù)據(jù)中心的規(guī)模與實力決定一國數(shù)據(jù)管理能力。分析層是核心，是數(shù)據(jù)分析與應用的基礎，經(jīng)過數(shù)據(jù)挖掘和視頻解碼進行空間分析、行為分析與趨勢預測，通過算法重構知識。①Mark Cote, Paolo Gerbaudo and Jennifer Pybus, “Politics of Big Data”, Digital Culture and Society, Vol.2, No.2, 2016, pp.5-15.搜索引擎就是數(shù)據(jù)分析實力最明顯的體現(xiàn)，不同國家的搜索引擎呈現(xiàn)出來的搜索結果在價值觀導向上也有差異。大數(shù)據(jù)主要應用于自然災害、民生服務、公共衛(wèi)生、社會安全、工業(yè)技術等。未來，任何國家要想在國際數(shù)據(jù)權力上獲得相對于別國的比較優(yōu)勢，必須在基礎層、存儲層和分析層具備顯著國際優(yōu)勢。這三個層次分別對應大數(shù)據(jù)訪問、大數(shù)據(jù)管理與大數(shù)據(jù)加工三個過程，從技術維度構成國際大數(shù)據(jù)權力的基礎。

（二）關系性權力維度：權力擴散

技術性權力只是從技術要素方面為國際數(shù)據(jù)權力提供基礎，國際數(shù)據(jù)權力持續(xù)增長還需要國際社會各種關系的支撐?，F(xiàn)實主義、自由主義、建構主義這些主流國際關系理論忽視了國際社會中“關系”的研究，近年來已經(jīng)有學者在這一領域進行開拓。②參見曹德軍：《國際政治“關系理論”——概念、路徑與挑戰(zhàn)》，《世界經(jīng)濟與政治》2017年2期，第36—53頁；秦亞青：《國際政治關系理論的幾個假定》，《世界經(jīng)濟與政治》2016年10期，第19—28頁。本文認為，社會學為國際社會的“關系”研究提供了啟示。我們每一個體都處于血緣關系、地緣關系、業(yè)緣關系這三種社會關系之中。在國際社會，國家也處于這三種社會關系網(wǎng)絡之中。

國家之間的文化關系由社會群體之間的血緣關系衍生，但比血緣關系更廣泛，具體表現(xiàn)為三類：基于共同語言的緊密關系，如“英語圈” “法語圈” “葡語圈”等以語言為紐帶的緊密關系；基于共同價值和意識形態(tài)的緊密關系，如美歐關系；基于共同宗教的緊密關系，如伊斯蘭世界、基督教世界?，F(xiàn)代地緣關系是指國家之間在地理空間上的相互聯(lián)系、或因處于同一地理環(huán)境而形成的緊密關系，包括地緣政治、地緣經(jīng)濟、地緣文化三種關系，③參見宋長青等：《從地緣關系視角解析“一帶一路”的行動路徑》，《地理研究》2018年1期，第3—19頁。例如進入21世紀以來中國和俄羅斯走近主要是因為共同面臨美國壓力這一相同的地緣政治環(huán)境。業(yè)緣關系在國際社會中也廣泛存在，一般是各國之間基于國際交往的需要或面臨共同的現(xiàn)實問題而形成的合作關系，如國際經(jīng)貿(mào)關系、國際反恐合作、全球氣候治理、全球共同應對流行性疾病等。當國家行為體善于運用上述關系時，它的國際權力也會增加和擴散。

（三）機制性權力維度：權力固化

無論是數(shù)據(jù)生產(chǎn)、數(shù)據(jù)控制，還是數(shù)據(jù)監(jiān)控與不透明的算法，都會存在結構性的不平等，④Mark Cote, Paolo Gerbaudo and Jennifer Pybus, “Politics of Big Data”, Digital Culture and Society, Vol.2, No.2, 2016, pp.5-15.而這種不平等將導致行為體之間數(shù)據(jù)權力的不對稱。不對稱的數(shù)據(jù)權力結構投射到國際關系中，數(shù)據(jù)權力強大的行為體與數(shù)據(jù)權力弱小的行為體之間則會形成數(shù)據(jù)鴻溝，前者對國際機制與規(guī)則的掌控能力也強于后者，而數(shù)據(jù)權力強大的行為體一旦掌控機制與規(guī)則，又將進一步固化自身的數(shù)據(jù)權力。國際關系理論中，自由主義者重視機制的作用，認為機制可以馴服和限制單個國家的權力。但在國際政治現(xiàn)實中，大國主導國際機制的現(xiàn)象也一直存在。二戰(zhàn)后美國主導國際體系多年，除了實力之外，借助國際機制對國際權力進行固化也是主要途徑。

邁克爾·巴內(nèi)特（Michael Barnett）和雷蒙·杜瓦爾（Raymond Duvall）將現(xiàn)實主義的權力與自由主義的機制結合，提出“機制性權力”（institutional power）概念，所謂機制性權力是指某一行為體運用機制或規(guī)則對其他行為體進行控制。①Michael Barnett, Raymond Duvall, “Power in International Politics”, International Organization, Vol. 59, 2009, pp. 49-57.二戰(zhàn)之后，美國通過國際貨幣基金組織和世界銀行兩大機構為國際金融提供公共產(chǎn)品，但美國長期通過絕對否決權在兩大機構維持著主導地位，通過將權力機制化鞏固了美國的主導地位。機制一旦形成，便容易形成路徑依賴。國際機制一般有兩種形式：正式機制，一般指國家之間具有約束性的協(xié)議或條約；非正式機制，一般指為了某種共同目的而形成的不具有約束性的機制。國際社會中新機制替換舊機制不僅成本過高，而且風險太大。2008年美國金融危機過后，國際社會均認識到過度依賴美元進行國際結算的危害，但各國的美元儲備以及長期和美國形成的金融相互依賴關系導致難以盡快徹底放棄美元。

本文以“權力奠基—權力擴散—權力固化”作為國際數(shù)據(jù)權力建構框架，在權力奠基上選擇大數(shù)據(jù)基礎層、大數(shù)據(jù)存儲層、大數(shù)據(jù)分析層作為變量，在權力擴散上選擇業(yè)緣關系、地緣關系、文化關系作為變量，在權力固化上選擇正式機制、非正式機制作為變量，以美、英、日三國為案例，分析國際數(shù)據(jù)權力建構過程。

二、國際數(shù)據(jù)權力奠基

國際數(shù)據(jù)權力屬于技術性權力，離不開數(shù)據(jù)基礎設施建設。在大數(shù)據(jù)基礎層，美、英、日三國都是國際海纜起點和關鍵節(jié)點國家。在通信基站建設上，美日發(fā)展較快，處于世界前列，但英國步伐較慢。在大數(shù)據(jù)存儲層，無論是數(shù)據(jù)中心能效還是數(shù)據(jù)中心數(shù)量，美國都在全世界遙遙領先，英日雖落后于美國，但也實力不俗，位于世界前列。在大數(shù)據(jù)分析層，美國的數(shù)據(jù)分析平臺實力和算法權力依然領先全球其他國家，英日相對來說并不突出。

（一）大數(shù)據(jù)基礎層

1.美、英、日均為國際海纜起點和重要節(jié)點

數(shù)據(jù)基礎層位于國際數(shù)據(jù)權力結構底層，為數(shù)據(jù)生成和采集提供基礎，通信電纜是最重要的基礎設施。國家之間、地區(qū)之間一般通過國際通信電纜實現(xiàn)互聯(lián)互通。從國際海纜產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，最近30多年有三次發(fā)展高峰時期：第一次是2000年之前，全球互聯(lián)網(wǎng)時代的到來促進了海底光纜大發(fā)展；第二次是2010年左右，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在全球優(yōu)化部署數(shù)據(jù)中心，數(shù)據(jù)中心之間互聯(lián)需求巨大，促進了國際光纜第二次建設高潮；目前正處于第三次高峰時期，全球40%的海纜是2000年之前建設的，目前已經(jīng)進入使用周期的末期，需要進行更新?lián)Q代。至今，全球已經(jīng)實現(xiàn)了95%以上的國際通信流量通過國際海纜進行傳輸。②中國信息通信研究院：《中國國際光纜互聯(lián)互通白皮書（2018年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201808/P020180828517209310975.pdf，2018年 8月。

接入國際海纜是國家和地區(qū)獲得國際數(shù)據(jù)權力的第一步。國家和地區(qū)接入的國際海纜越多，與國際社會的連接就越通達，獲取的數(shù)據(jù)資源也就更豐富。到2021年，全球正在投入使用的海纜共達436條，全長大約130萬千米。③“Submarine Frequently Asked Questions”, Telegeography, https://www2.telegeography.com/submarine-cable-faqs-frequentlyasked-questions#Cable-Map.最近幾年，海纜建設加速，僅在2016—2020年間，全球就部署了107個海纜系統(tǒng)，總長超過40萬千米。④中國信息通信研究院：《全球數(shù)字治理白皮書（2020年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202012/P020201215465405492157.pdf，2020年12月。全球基本形成了以美、英、日為起點和重要節(jié)點的橫跨大西洋、太平洋的國際海纜格局。統(tǒng)計這三國連接的國際海纜數(shù)量（為了進行長時段的觀察，統(tǒng)計范圍包括早期使用但后來棄用的國際海纜、正在使用的國際海纜、計劃建設的國際海纜），截至2021年7月底，美國連接的國際海纜總量是57條，英國72條，日本40條，這三個國家是全球國際海纜連接數(shù)量最多的國家。①根據(jù)各國連接國際海纜的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，“List of International Submarine Communications Cables”, Wikimili, https://wikimili.com/en/List_of_international_submarine_communications_cables#A, 2021-08-02。就覆蓋范圍而言，英國、日本憑借傳統(tǒng)的國際經(jīng)濟中心地位和島國地理位置的優(yōu)勢，在本地區(qū)和周邊區(qū)域接入大量海纜；美國則擁有豐富的信息資源，是谷歌、亞馬遜、臉書等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)總部所在地，容易匯聚全球互聯(lián)網(wǎng)流量，從而成就了美國全球海纜中心地位。多年來這三國一直維持著國際海纜起點和關鍵節(jié)點的優(yōu)勢，這保障了他們?nèi)蚪?jīng)濟中心以及世界海洋網(wǎng)絡中心的地位。

2.美日移動通信設施發(fā)展步伐較快，英國較慢

移動通信設施也是國際數(shù)據(jù)權力基礎層的核心要素?；臼且苿釉O備接入互聯(lián)網(wǎng)的接口設備，在無線電覆蓋區(qū)域中，通過移動通信交換中心與移動電話終端進行信息傳遞。移動通信基站對于國際數(shù)據(jù)權力的意義體現(xiàn)在兩個方面：第一是一國的基站設備在國際市場的占有份額，份額越大，該國的國際數(shù)據(jù)權力也越大；第二是一國基站的數(shù)量或覆蓋率，覆蓋率越高，信號越暢通，越有利于數(shù)據(jù)生成。從基站設備在國際市場的占有份額來看，美、英、日的移動通信企業(yè)均沒有在國際市場占據(jù)重要地位，國際市場基本由瑞典的愛立信、中國的華為和中興以及芬蘭的諾基亞占領。

但就基站數(shù)量和覆蓋率來看，美日的基站數(shù)量很多，覆蓋率也很高。移動通信技術從2G升級到5G極大提升了傳輸速率，也帶來了基礎設施更新?lián)Q代的時代機遇。 2019年，世界主要國家的通信運營商紛紛推出全球5G商業(yè)化服務，并大力投資基礎設施建設。截至2020年底，美國的運營商美國電話電報公司（American Telephone and Telegraph）已經(jīng)實現(xiàn)了5G網(wǎng)絡全覆蓋，美國威瑞森公司（Verison）也在美國13個城市推出了5G家庭寬帶。②中國信息通信研究院：《全球數(shù)字經(jīng)濟新圖景（2020年）——大變局下的可持續(xù)發(fā)展新動能》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202010/P020201014373499777701.pdf, 2020年10月。雖然美國的5G基站總數(shù)并未公布，但2020年包括4G在內(nèi)的所有美國移動無線基站已經(jīng)達到41.72萬個。③“Number of Mobile Wireless Cell Sites in the United States from 2000 to 2019”, Statista, https://www.statista.com/statistics/185854/monthly-number-of-cell-sites-in-the-united-states-since-june-1986/#statisticContainer, 2021-09-02.日本進入5G時代比較晚，直到2020年4月網(wǎng)絡電信運營商才推出5G網(wǎng)絡商用服務。日本計劃于2023年將5G基站數(shù)量增加到21萬個。④中國信息通信研究院：《全球數(shù)字經(jīng)濟新圖景（2020年）——大變局下的可持續(xù)發(fā)展新動能》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202010/P020201014373499777701.pdf, 2020年10月。相較而言，英國的波折較多。英國在歐洲國家中網(wǎng)絡建設比較落后，4G都還未能實現(xiàn)鄉(xiāng)村全覆蓋。英國政府原本撥款50億英鎊，計劃2027年在英國實現(xiàn)大部分地區(qū)5G覆蓋，但2020年7月英國政府決定拒絕華為參加英國5G建設的計劃，導致英國民間焚燒華為所建基站，大大延緩了英國5G覆蓋步伐，當然不排除英國會尋求其他途徑實施5G戰(zhàn)略。⑤參見“UK Orders Ban of New Huawei Equipment from End of Year”, Financial Times, https://www.ft.com/content/997da795-e088-467e-aa54-74f76c321a75, 2020-07-15。

（二）大數(shù)據(jù)存儲層

1.美、英、日紛紛提高傳統(tǒng)數(shù)據(jù)中心能效

在大數(shù)據(jù)存儲層，數(shù)據(jù)權力的大小主要依賴數(shù)據(jù)中心的管理能力。海量數(shù)據(jù)源源不斷地產(chǎn)生，企業(yè)和個人擁有的數(shù)據(jù)從GB級、TB級、PB級向EB級不斷升級，后面還有ZB級和YB級。這對數(shù)據(jù)存儲提出了更大挑戰(zhàn)，原有的硬盤和存儲工具已經(jīng)不能滿足需求，建設數(shù)據(jù)中心成為必然選擇。2010年開始，全球大數(shù)據(jù)中心建設進入高速發(fā)展時期，截至2017年底，全球數(shù)據(jù)中心有44.4萬個，其中微型數(shù)據(jù)中心42.3萬個，占比高達95.27%；小型數(shù)據(jù)中心1.4萬個，中型數(shù)據(jù)中心5732個，大型數(shù)據(jù)中心1341個。⑥中國信息通信研究院：《數(shù)據(jù)中心白皮書（2018年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201810/P020181017376178212777.pdf,2018年10月。數(shù)據(jù)中心的發(fā)展規(guī)模已經(jīng)達到頂峰。但隨著大數(shù)據(jù)的海量增長，數(shù)據(jù)企業(yè)自身已經(jīng)越來越難以為數(shù)據(jù)中心升級和改造支付日益高昂的硬件成本。在這一背景下，數(shù)據(jù)大國紛紛采取措施整合數(shù)據(jù)中心，提升能效。

例如，對傳統(tǒng)數(shù)據(jù)中心減量增效。 2016年美國公布了“數(shù)據(jù)中心優(yōu)化倡議”（DCOI），“要求聯(lián)邦機構開發(fā)和報告數(shù)據(jù)中心的相關策略，以整合和優(yōu)化現(xiàn)有的設施，實現(xiàn)成本節(jié)約，并能夠將數(shù)據(jù)轉移到更高效基礎設施里”。①《一項優(yōu)化美國聯(lián)邦數(shù)據(jù)中心的新方法》，中國經(jīng)濟網(wǎng)，http://intl.ce.cn/specials/zxgjzh/201609/09/t20160909_15766370.shtml,2016-09-09。這一倡議要求美國政府在三年時間內(nèi)，至少關閉其25%的大型數(shù)據(jù)中心以及60%的非大型數(shù)據(jù)中心，這將導致美國政府關閉約52%的現(xiàn)有數(shù)據(jù)中心，數(shù)據(jù)中心新建量減少31%。②中國信息通信研究院：《數(shù)據(jù)中心白皮書（2018年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201810/P020181017376178212777.pdf,2018年10月。相較而言，英國和日本采取了較為溫和的措施，不以關閉小型數(shù)據(jù)中心為目標，而以提高現(xiàn)有數(shù)據(jù)中心的能效為目標。 2012年開始，英國計算機協(xié)會就在歐盟推動提高數(shù)據(jù)中心能效的項目，鼓勵小型數(shù)據(jù)中心減少能耗。③中國信息通信研究院：《數(shù)據(jù)中心白皮書（2018年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201810/P020181017376178212777.pdf，2018年10月。日本政府也很重視推進數(shù)據(jù)中心節(jié)能項目。 2015年，日本政府與美國德克薩斯大學奧斯汀分校達成合作協(xié)議，通過技術研究降低數(shù)據(jù)中心的成本。④《美大學將幫助日本降低數(shù)據(jù)中心能耗》，中科院網(wǎng)信工作網(wǎng)，http://www.ecas.cas.cn/xxkw/kbcd/201115_117444/ml/xxhcxyyyal/201509/t20150902_4419379.html, 2015-09-02。

2.美國大型數(shù)據(jù)中心建設遙遙領先，英日具有優(yōu)勢地位

推動大型數(shù)據(jù)中心走集約化發(fā)展之路是目前國際社會的主流做法。隨著小型數(shù)據(jù)中心的減少，越來越多的公司把本公司的數(shù)據(jù)中心管理業(yè)務外包給托管數(shù)據(jù)中心，可以降低運營成本。在這一背景下，大型數(shù)據(jù)中心也開始了并購與擴張之路。美國易坤尼克斯（Equinix）公司2016年以來對英國、西班牙、葡萄牙的多家公司進行收購，最終市值在托管數(shù)據(jù)中心市場位居第一。⑤中國信息通信研究院：《數(shù)據(jù)中心白皮書（2018年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201810/P020181017376178212777.pdf，2018年10月。從當前形勢來看，托管數(shù)據(jù)中心是主流，也是分析各國大數(shù)據(jù)管理權力的重要指標。經(jīng)過統(tǒng)計，截至2021年2月，全球托管數(shù)據(jù)中心數(shù)量在40個以上的國家和地區(qū)有19個，其中美國建立的托管數(shù)據(jù)中心已經(jīng)達到1828個，在全球遙遙領先，英國274個排第二，日本50個排第十七。⑥“Colocation Data Centers”, Data Center Map, https://www.datacentermap.com/datacenters.html, 2021-11-20.

隨著對數(shù)據(jù)中心的需求日益增加，傳統(tǒng)的物理服務器管理難度加大，升級受到限制，需要購買大量硬件才能滿足不斷增長的新需求，云服務器的產(chǎn)生解決了這一問題。云服務器是面向各類互聯(lián)網(wǎng)用戶提供綜合業(yè)務能力的服務平臺。云服務器平臺的每個集群節(jié)點被部署在互聯(lián)網(wǎng)的骨干數(shù)據(jù)中心，可獨立提供計算、存儲、在線備份、托管、帶寬等互聯(lián)網(wǎng)基礎設施服務。云平臺的產(chǎn)生，也引發(fā)了大數(shù)據(jù)管理模式的變革，全球多國開始建設超大型數(shù)據(jù)中心（Hyperscale Data Center） 。截至2020年，全球超大型數(shù)據(jù)中心總數(shù)增加到597個，美國占據(jù)榜首，總量占比達到39%，日本占比為6%，英國約占總量的5%。⑦“Microsoft, Amazon and Google Accounts for Over Half of Today’s 600 Hyperscale Data Centers”, Synergy, https://www.srgresearch.com/articles/microsoft-amazon-and-google-account-for-over-half-of-todays-600-hyperscale-data-centers, 2021-01-26.

（三）美國在大數(shù)據(jù)分析層的實力領先全球

大數(shù)據(jù)分析也是大數(shù)據(jù)權力的體現(xiàn)，算法在這里得到了充分應用。網(wǎng)絡社會產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)，只有通過算法處理，挖掘出具有潛在價值的關系，才能作出精準決策。作為技術的算法也因其自主性和不可知性而成為控制人類社會的“無形之手”，崛起為算法權力。國際社會的算法權力主要體現(xiàn)為兩方面：一是大數(shù)據(jù)計算平臺企業(yè)國際市場占有率，二是搜索引擎在國際社會的觀念建構能力。在大數(shù)據(jù)分析層，美國的國際權力獨占鰲頭。

從數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析到信息輸出的過程也是對海量數(shù)據(jù)進行加工的過程。傳統(tǒng)計算方法無法完成這一過程，必須通過云計算（cloud computing）才能實現(xiàn)。云計算是網(wǎng)格計算、分布計算、網(wǎng)絡存儲等計算技術和網(wǎng)絡技術的融合發(fā)展，通過網(wǎng)絡把多個計算實體整合成具有強大計算能力的系統(tǒng)。用戶通過自己的電腦發(fā)送指令給提供云計算的服務商，由云計算服務商提供大量服務器進行“核爆炸”式的計算，再將結果返回給用戶。云計算平臺管理著大量的算法，支持對海量數(shù)據(jù)進行高效處理。一個國家或地區(qū)云計算企業(yè)在國際市場的占有份額是衡量該國大數(shù)據(jù)分析權力基礎的依據(jù)之一。根據(jù)2018年的統(tǒng)計，在云計算企業(yè)全球市場10強之中，美企占了9家，總共占全球市場份額超過50%。①Albert Pang, “First Look at 2017-2022 PaaS, IaaS, SaaS Markets as 14 Top Cloud Computing Billionaires Expand Across Enterprises IT”, Apps Run the World, https://www.appsruntheworld.com/first-look-at-2017-2022-paas-iaas-saas-markets-as-14-top-cloud-computing-billionaires-expand-across-enterprise-it/, 2019-02-15.

通過采用現(xiàn)代的組合砂輪工具，磨削工藝和拋光工藝能夠同時實現(xiàn)。在展成法磨齒工藝中，組合砂輪工具得到了充分地使用。

嵌入算法權力的搜索引擎對國際社會的觀念建構具有舉足輕重的作用。搜索引擎通過算法對存儲的海量數(shù)據(jù)進行處理，為用戶提供更加精準的信息。不同的搜索引擎獲得的信息也不一樣，對用戶的觀念建構也不一樣。正因為如此，搜索引擎之間出于商業(yè)目的的競爭已經(jīng)上升到國家之間出于政治目的的競爭，誰掌握著強大的搜索引擎，誰就能通過價值觀和信息輸出建構用戶觀念。隨著國家之間競爭加劇以及出于大數(shù)據(jù)安全的考慮，搜索引擎上升到國家數(shù)據(jù)主權的高度，有的國家為了應對國外搜索引擎的影響鼓勵本國企業(yè)開發(fā)自己的搜索引擎，如俄羅斯的Yandex，韓國的Naver。從這個角度來看，搜索引擎也是國家大數(shù)據(jù)分析權力基礎的重要衡量指標。在全球，美國的谷歌、必應與雅虎占據(jù)在線搜索市場前三位，市場份額分別為85.86%，6.84%，2.76%。俄羅斯的Yandex雖然排名第四，但市場份額只有0.59%。②“Worldwide Desktop Market Share of Leading Search Engines from January 2010 to September 2021”, Statista, https://www.statista.com/statistics/216573/worldwide-market-share-of-search-engines/, 2021-10-08.

三、國際數(shù)據(jù)權力擴散

國際數(shù)據(jù)權力屬于關系性權力，具有社會性特征，數(shù)據(jù)權力只有在國際社會擴散才能產(chǎn)生更大影響，而數(shù)據(jù)權力的擴散必須憑借國際社會關系。數(shù)據(jù)權力源于虛擬的網(wǎng)絡空間，國家和地區(qū)同樣可以在國際網(wǎng)絡空間建構社會關系。目前，美、英、日主要通過業(yè)緣關系、地緣關系、文化關系擴大國際數(shù)據(jù)權力，具體而言，通過業(yè)緣關系推動數(shù)據(jù)開放，建構地緣關系保護數(shù)據(jù)安全，利用文化關系共同分享數(shù)據(jù)。

（一）美、英、日通過業(yè)緣關系推動數(shù)據(jù)開放

開放數(shù)據(jù)是指任何人可以任何目的自由獲取、使用、修改和共享的政府數(shù)據(jù)。③“The Open Definition”, Open Knowledge Foundation, https://opendefinition.org/.開放政府數(shù)據(jù)在政治上可推動民主參與，在管理上可提升治理水平，在經(jīng)濟上可釋放發(fā)展?jié)摿ΑＣ绹侨蜃钤玳_放政府數(shù)據(jù)的國家，英國和日本積極參與，他們通過數(shù)據(jù)開放與相關國家和組織確立了業(yè)緣關系，擴大了影響力。

美國領導全球數(shù)據(jù)開放運動，建構了龐大的業(yè)緣關系網(wǎng)絡。美國是最早發(fā)展大數(shù)據(jù)的國家，也最早發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的價值。美國一直在國際社會推動數(shù)據(jù)開放，相關國家因共同的目標而形成了業(yè)緣關系。美國最初在國內(nèi)推動數(shù)據(jù)開放。奧巴馬政府2009年簽署《開放透明政府備忘錄》，推動美國政府建立數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站data.gov。緊接著2013年又推出《開放政府合作伙伴——美國第二次開放政府國家行動方案》，承諾讓公眾更加方便地獲取政府數(shù)據(jù)。在實施國家行動的同時，美國也在推動國際合作。 2011年9月第66屆聯(lián)合國大會期間，美國倡議成立“開放政府合作伙伴”（Open Government Partnership），旨在將政府、民間機構聯(lián)合起來，通過數(shù)據(jù)開放，提升政府透明度，提高民間參與度，打擊腐敗并利用新技術加強治理。在美國的倡議下，創(chuàng)始成員國包括英國、美國、巴西、挪威、南非、印度尼西亞、菲律賓和墨西哥。目前，成員國已經(jīng)有78個，既有發(fā)達國家，也有發(fā)展中國家，還有20個地方政府參加，另有上千民間組織參與合作。④“Members”, Open Government Partnership, https://www.opengovpartnership.org/our-members/.

英國利用現(xiàn)有業(yè)緣關系推廣英國數(shù)據(jù)開放模式。英國政府熱烈響應美國倡議，緊隨美國于2009年11月建立了data.gov.uk，又作為八個發(fā)起成員國，支持美國在聯(lián)合國發(fā)出的“開放政府合作伙伴”倡議。 2011年開始，英國政府就連續(xù)出臺三份官方文件指導政府數(shù)據(jù)開放： 《開放政府伙伴關系英國國家行動計劃2011—2013》 （Open Government Partnership UK National Action Plan 2011-2013）、《開放政府伙伴關系英國國家行動計劃2013—2015》 （Open Government Partnership UK National Action Plan 2013-2015）與《英國開放政府國家行動計劃 2016—2018》 （UK Open Government National Action Plan 2016-2018）。英國不僅響應美國的全球倡議，還積極參加歐盟和八國集團的數(shù)據(jù)開放，利用兩大國際組織加強影響力。 2013年7月，八國集團首腦在愛爾蘭簽署《開放數(shù)據(jù)憲章》，制定開放數(shù)據(jù)行動方案，并在2015年向公眾開放可機讀的數(shù)據(jù)。①“Our History”, Open Data Charter, https://opendatacharter.net/our-history/.根據(jù)這一憲章精神，英國政府立即在2013年11月發(fā)布《八國集團開放數(shù)據(jù)憲章2013年英國行動計劃》 （G8 Open Data Charter:UK Action Plan 2013）。 2012年9月，英國卡梅倫政府專門成立“開放數(shù)據(jù)研究院” （Open Data Institute）推動英國數(shù)字戰(zhàn)略。該研究院組建了歐盟開放數(shù)據(jù)孵化器，將英國數(shù)據(jù)開放模式引入歐盟，2015年又和馬來西亞合作，將英國模式引入亞洲。②《英國開放數(shù)據(jù)發(fā)展概覽》，Gitbooks, https://opendatachina.gitbooks.io/ukchinaopendata/content/chapter5.html, 2016年3月。

日本利用現(xiàn)有業(yè)緣關系探索日本數(shù)據(jù)開放模式。日本的數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略始于2010年信息通信技術戰(zhàn)略本部（IT Strategic Headquarters）發(fā)布的《新信息與通信技術戰(zhàn)略》 （A New Strategy in Information and Communications Technology），意在創(chuàng)建一個透明的以公民為中心的電子政府。③“A New Strategy in Information and Communication Strategy(IT)”, Kantei, http://japan.kantei.go.jp/policy/it/100511_full.pdf, 2010.2012年，日本正式發(fā)布《開放政府數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》 （Open Government Data Strategy），正式開啟了數(shù)據(jù)開放的步伐。除了在國內(nèi)積極推動數(shù)據(jù)開放外，日本也參加國際合作，拓展自己在數(shù)據(jù)開放領域的影響力。作為八國集團成員，日本也是2013年《開放數(shù)據(jù)憲章》簽署者之一。根據(jù)這一憲章精神，日本在當年10月就發(fā)布了《日本開放數(shù)據(jù)憲章行動計劃》 （Japan Open Data Charter Action Plan），承諾開放重要數(shù)據(jù)與高價值數(shù)據(jù)，并與他國及國際組織交流。④“Japan Open Data Charter Action Plan”, Kantei, http://japan.kantei.go.jp/policy/it/2013/1029_fulltext.pdf, 2013-10-29.

（二）美、英、日建構地緣關系保護數(shù)據(jù)安全

古往今來，出于地緣戰(zhàn)略需求，地緣關系都是大國精心營造安全環(huán)境的重要方式。無論是陸權、海權還是今天的大數(shù)據(jù)權力，確保安全仍然是國家追求的主要目標。美、英、日三國一貫擅長地緣戰(zhàn)略，在大數(shù)據(jù)時代，建構地緣關系確保大數(shù)據(jù)安全仍然是他們追求的目標。

在涉及數(shù)據(jù)安全的重點區(qū)域，美、英、日一般通過合作，加強地緣政治權力。在國際安全中，控制數(shù)據(jù)一直是大國地緣政治斗爭的焦點。海底電纜時刻都有海量數(shù)據(jù)流動，成為情報界豐富的信息來源。冷戰(zhàn)時期，為了獲取蘇聯(lián)陣營情報，美國及其盟友在20世紀70年代就啟動“上游”計劃對海底通信電纜進行竊聽，截取數(shù)據(jù)。美國在鄂霍次克海地區(qū)的蘇聯(lián)軍事通信電纜裝置竊聽設施，進行了長達十年的“常春藤之鈴”的竊聽行動。②武獲山：《海底光纖通信電纜網(wǎng)絡安全威脅分析》，《空天力量雜志（中文版）》2017年4期，第79—86頁。為了確保本地區(qū)安全，美國在2003年將美國、加拿大、墨西哥定義為核心區(qū)域，共同確定了連接彼此的關鍵網(wǎng)絡，共同保護三國能源、金融、電信等數(shù)據(jù)的安全。③“The National Strategy to Secure Cyberspace”, The White House, https://us-cert.cisa.gov/sites/default/files/publications/cyberspace_strategy.pdf, 2003.

（三）美、英、日利用文化關系分享敏感數(shù)據(jù)并建構“數(shù)字聯(lián)盟”

分享數(shù)據(jù)與技術屬于國家間敏感議題，屬于“高級政治”范疇，一般僅在盟友間進行。長期以來，美、英、日三國基于文化關系進行了大量的國際合作，基本形成三種模式：美英利用英語與其他英語國家構建“英語圈”；美、英、日以價值觀為紐帶與歐洲部分國家形成緊密關系；美國以意識形態(tài)為紐帶，在國際上推動反華“數(shù)字聯(lián)盟”形成。

以英語為紐帶，美國、英國以及加拿大、澳大利亞、新西蘭建構了緊密盟友關系分享數(shù)據(jù)與信息，共建安全網(wǎng)絡。早在二戰(zhàn)之前，美英兩國為了分享情報，就開始進行數(shù)據(jù)合作。這一特殊合作關系一直延續(xù)到今天。為了共同打擊犯罪，美英兩國簽署犯罪數(shù)據(jù)共享協(xié)議。④“US and UK Sign Crime Data Sharing Agreement”, Infosecurity, https://www.infosecurity-magazine.com/news/us-uk-crime-datasharing/, 2019-10-07.冷戰(zhàn)伊始，為了對付以蘇聯(lián)為首的“華約”，美國聯(lián)合英國并將加拿大、澳大利亞、新西蘭拉進來，組成以五大英語國家為“語言圈”的“五眼聯(lián)盟”（The Five Eyes）。“五眼聯(lián)盟”建立的情報系統(tǒng)總共擁有120多顆衛(wèi)星，能夠獲取全球90%以上的網(wǎng)絡數(shù)據(jù)。⑤轉引自蔡翠紅、李娟：《美國亞太同盟體系中的網(wǎng)絡安全合作》，《世界經(jīng)濟與政治》2018年6期，第51—77頁。2013年爆發(fā)的“斯諾登事件”，揭露了美國和英國的諜報機構在全球200多條海纜安裝竊聽器獲取數(shù)據(jù)。

以價值觀為紐帶，“五眼聯(lián)盟”逐步在歐洲擴展合作伙伴，吸納丹麥、荷蘭、法國、挪威加入，“五眼”擴充為“九眼”，后來進一步拓展合作伙伴，吸納德國、比利時、意大利、西班牙、瑞典參加進來，組成“十四眼”。“9·11”事件后，這些合作伙伴價值凸顯，他們收集和分享的任何數(shù)據(jù)與情報都具有重要價值。出于反恐等目的，2016年美國還與歐盟達成了跨大西洋傳輸個人數(shù)據(jù)的隱私保護協(xié)議，從歐洲傳輸個人數(shù)據(jù)到美國變得更容易，也得到了更安全的保護。⑥《歐盟通過針對美國的“隱私盾”數(shù)據(jù)傳輸協(xié)議》，中國商務部，http://gpj.mofcom.gov.cn/article/zuixindt/201607/20160701359708.shtml, 2016-07-15。美國和日本于2017年簽署了網(wǎng)絡數(shù)據(jù)與情報共享協(xié)議，可以通過美國國土安全部的自動指示器共享平臺信息。⑦“US-Japan Deepen Cyber Information Sharing”, The Hill, https://thehill.com/policy/cybersecurity/331979-us-japan-deepen-cyberinformation-sharing, 2017-05-04.日本也推動與歐盟的合作，承認彼此的數(shù)據(jù)保護系統(tǒng)是“相同的”，這將允許數(shù)據(jù)安全地在歐盟和日本之間流動。⑧《歐盟和日本將共建世界最大的安全數(shù)據(jù)流》，中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)觀察，http://www.cbdio.com/BigData/2018-07/23/content_5773376.htm, 2018-07-23。

以意識形態(tài)為標準，美國近年來在大數(shù)據(jù)技術上打壓中國，也借此重新建構以美國為中心的反華“數(shù)字聯(lián)盟”。近年來，美國特朗普政府不遺余力地推動“清潔網(wǎng)絡”倡議，聲稱要在5G背景下促進形成一個安全透明、與民主價值觀和基本自由兼容的環(huán)境，但實質(zhì)上是在全球推動形成一個將中國5G技術排除在外的數(shù)字聯(lián)盟。該倡議的清潔對象包括“不可信任的”電信運營商、應用程序商店、移動應用程序、云服務、海底光纜等。①“The Clean Network”, https://2017-2021.state.gov/the-clean-network/index.html.目前，該倡議吸引了北約組織、經(jīng)合組織、歐盟、三海倡議中的50多個國家參與?！扒鍧嵕W(wǎng)絡”倡議是維護美國霸權的舉措，是以維護信息產(chǎn)業(yè)供應鏈安全為借口而設置非關稅壁壘。該倡議以意識形態(tài)作為標準，迫使世界各國在數(shù)字世界重新站隊。

四、國際數(shù)據(jù)權力固化

國際數(shù)據(jù)權力也屬于機制性權力。國際數(shù)據(jù)權力僅僅依靠技術基礎和關系擴散還不夠，只有將其規(guī)則化或機制化，成為國際社會接受的共識與規(guī)范，才能真正得到鞏固。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)興起后，數(shù)據(jù)跨境流動大幅增長，數(shù)字貿(mào)易蒸蒸日上。 2009—2018年間，全球數(shù)據(jù)跨境流動貢獻了全球經(jīng)濟增長的10.1%。②中國信息通信研究院：《全球數(shù)字治理白皮書（2020年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202012/P020201215465405492157.pdf,2020年12月。2019年數(shù)據(jù)跨洲流動占全部數(shù)據(jù)流動量的34.1%。③中國信息通信研究院：《全球數(shù)字治理白皮書（2020年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202012/P020201215465405492157.pdf,2020年12月。數(shù)據(jù)跨境流動推動了商品、服務、資本、物流的全球流動。數(shù)據(jù)是繼商品、服務、金融、人員之后的全球第五大流動因素?？缇沉鲃拥臄?shù)據(jù)既包括個人數(shù)據(jù)，也包括非個人數(shù)據(jù)。一旦出現(xiàn)大規(guī)模數(shù)據(jù)跨境流動，數(shù)據(jù)空間治理就成為必然趨勢，國際社會必須建立相關治理機制予以規(guī)范。目前，全球仍未出現(xiàn)統(tǒng)一的國際機制規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動。作為新興產(chǎn)業(yè)，各國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不一，利益訴求不同，目標與規(guī)則取向也不同，例如，俄羅斯力主計算設施本地化，土耳其禁止數(shù)據(jù)跨境自由流動，歐盟強調(diào)個人數(shù)據(jù)保護等。不同的立場和分歧影響了國際數(shù)字貿(mào)易的順利展開，為了推動數(shù)據(jù)跨境流動，美、英、日三國紛紛推出相應規(guī)則，鞏固自己在數(shù)據(jù)空間的機制性權力。

（一）美國通過構建機制和主導規(guī)則加強國際數(shù)據(jù)權力

全球數(shù)據(jù)流動呈現(xiàn)非對稱性，整體而言，發(fā)達國家是數(shù)據(jù)流入國。美國的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展走在了其他國家前面，也產(chǎn)生了一批大型跨國數(shù)字公司，在美國內(nèi)外跨境流動的數(shù)據(jù)規(guī)模很大，數(shù)據(jù)流通范圍覆蓋全球46國，數(shù)據(jù)流量占全球總流量7.2%，這促使美國成為全球數(shù)據(jù)流通網(wǎng)絡的中心節(jié)點。④中國信息通信研究院：《全球數(shù)字治理白皮書（2020年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202012/P020201215465405492157.pdf,2020年12月。在數(shù)據(jù)跨境流動中，美國獲得了巨大的數(shù)字貿(mào)易收益，因此，美國的主要目標是取消數(shù)字貿(mào)易壁壘，推動數(shù)據(jù)自由流動。盡管美國也重視隱私保護，但更強調(diào)市場導向與行業(yè)自律，國家對數(shù)據(jù)流動不進行過多干預。在國際貿(mào)易規(guī)則中，美國一直堅持上述原則。

美國在區(qū)域層面成功構建了數(shù)據(jù)跨境流動正式機制。早在2005年亞太經(jīng)合組織建立跨境隱私保護體系（Cross-Border Privacy Rules, CBPR）之后，美國就積極加入該體系并予以推廣，使之成為地區(qū)主導的跨境數(shù)據(jù)流動框架，并在新簽的美、加、墨貿(mào)易協(xié)定中也認可上述體系與規(guī)則。⑤“What is the Cross-Border Privacy Rules Agreement”, APEC, https://www.apec.org/About-Us/About-APEC/Fact-Sheets/Whatis-the-Cross-Border-Privacy-Rules-System, 2021.美國2016年推進《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》 （TPP）談判，也將上述原則立場作為規(guī)則確定下來。美國還主導了《多邊服務貿(mào)易協(xié)定》 （TISA）、《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》 （TTIP）的談判。通過這些機制，美國在區(qū)域層面建立了數(shù)字貿(mào)易規(guī)則。

此外，面對來自歐盟、中國、日本等經(jīng)濟體數(shù)字產(chǎn)業(yè)的競爭，近年來美國一直利用多邊機制試圖主導制定數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，力推全球數(shù)字市場自由開放，確保美國的絕對領先地位。美國多次在WTO會議上針對數(shù)字貿(mào)易設置議程并推動規(guī)則建設。 2016年7月，美國向WTO提交建議，旨在消除數(shù)字貿(mào)易障礙，取消對跨境數(shù)據(jù)流動的限制，減少政府監(jiān)管。 2018年4月美國向WTO總理事會建議推動實現(xiàn)數(shù)字產(chǎn)品的公平待遇、數(shù)字自由流動以及保護數(shù)據(jù)安全等。①肖瑾、李政浩、周小琪：《電子商務和數(shù)字貿(mào)易——走向21世紀的多邊規(guī)則》，https://www.kwm.com/zh/cn/knowledge/insights/e-commerce-and-digital-trade-20180424, 2018-04-24。

（二）英國利用現(xiàn)有機制加強國際數(shù)據(jù)權力

英國一直在努力與歐洲和亞太兩大區(qū)域達成數(shù)據(jù)流動合作機制。英國脫歐前，一直承諾追隨歐盟的“單一數(shù)字市場”（digital single market）戰(zhàn)略，支持數(shù)據(jù)自由流動。歐盟和美國一樣支持數(shù)據(jù)自由流動，但更重視隱私保護。早在1995年歐盟就通過了《個人數(shù)據(jù)保護及自由流動第95號指令》，2016年開始對這一指令進行修改，并于2018年5月形成了完善的《通用數(shù)據(jù)保護條例》（General Data Protection Regulation, GDPR） 。該條例規(guī)定，在貿(mào)易中，凡涉及歐盟成員國個人數(shù)據(jù)的企業(yè)在使用數(shù)據(jù)時，必須具備數(shù)據(jù)保護機制。只有獲得歐盟認可的具有足夠的數(shù)據(jù)保護水平的國家或國際組織，才被允許與歐盟成員進行數(shù)據(jù)跨境傳輸。②“Art. 45 GDPR, Transfers on the Basis of an Adequacy Decision”, Intersoft Consulting, https://gdpr-info.eu/art-45-gdpr/, 2018.

脫歐之后，英國這一基本立場沒有改變，但國際合作的自由度與對象擴大了。英國不僅繼續(xù)努力維持與歐盟之間的數(shù)據(jù)自由流動，還實質(zhì)性推動與亞太國家之間的數(shù)據(jù)流動。2020年6月，英國專門出臺新科技貿(mào)易戰(zhàn)略規(guī)劃，將采取11個國家簽訂的《全面與進步的跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）中“非常先進的數(shù)字和數(shù)據(jù)章節(jié)（chapter）”的模式。③賽博安全：《英國新科技貿(mào)易戰(zhàn)略推動其與亞太數(shù)據(jù)流動》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1669290498915404046&wfr=spider&for=pc, 2020-06-12。

（三）日本構建機制加強國際數(shù)據(jù)權力

日本在數(shù)據(jù)流動規(guī)則制定方面起步較晚，直到2015年才開始重視?？傮w而言，日本的立場與美國接近。2015年9月日本制定的《個人信息保護法》設立了“個人信息保護委員會”，并規(guī)定經(jīng)營者在向國外提供數(shù)據(jù)時，需要獲得數(shù)據(jù)主體的同意。當然，在例外情況下，經(jīng)營者可以不必獲得數(shù)據(jù)主體的同意，但必須獲得“個人信息保護委員會”的確認。④張曉磊：《日本跨境數(shù)據(jù)治理流動治理問題研究》，《日本學刊》2020年4期，第85—108頁。為了在國際數(shù)據(jù)流動規(guī)則制定中“后來者居上”掌握主動權，日本在全球、亞太、日歐和日美層面推動規(guī)則制定。

首先，日本在全球層面爭取話語權。日本深知以自己的實力在全球層面構建合作機制有困難，于是通過國際會議發(fā)出聲音加強話語權。日本在2019年6月29日的大阪G20峰會首腦宣言中，聲明在尊重各國國內(nèi)及國際法律框架下推動數(shù)據(jù)跨境自由流動，建立允許數(shù)據(jù)跨境自由流動的法律框架。⑤“G20 Osaka Leaders’ Declaration”, Ministry of Foreign Affairs of Japan, https://www.mofa.go.jp/policy/economy/g20_summit/osaka19/en/documents/final_g20_osaka_leaders_declaration.html, 2019-06-29.

其次，日本主動構建區(qū)域合作機制。日本承接了美國退出TPP留下的主導權，2017年開啟了CPTPP談判。日本主導的CPTPP基本沿襲了美國TPP關于數(shù)據(jù)跨境流動的理念與規(guī)則：嚴格限制數(shù)據(jù)本地化，允許成員國之間數(shù)據(jù)跨境自由流動，要求成員國提升個人信息保護方面的兼容性。⑥“Chapter 14 Electronic Commerce”, https://ustr.gov/sites/default/files/TPP-Final-Text-Electronic-Commerce.pdf.這些規(guī)定實際上是對數(shù)據(jù)跨境自由流動的積極推動措施。

再次，日本與實力伙伴歐盟和美國構建雙邊合作正式機制加強國際數(shù)據(jù)權力。為推動日歐數(shù)據(jù)跨境自由流動規(guī)則落實，日本和歐盟2017年年底開始接觸和談判。歐盟一貫對個人數(shù)據(jù)隱私和權利保護的要求很高，設置了“保護充分性”認定制度。經(jīng)過一年的談判，2019年初日本和歐盟之間的數(shù)據(jù)流動“適當性決議”正式生效，這一制度為雙方數(shù)據(jù)流動提供了法律支持。⑦《CBPRs與跨境信息傳輸區(qū)域安排的最新發(fā)展》，安全內(nèi)參，https://www.secrss.com/articles/8101, 2019-01-29.日美也在2019年達成數(shù)字貿(mào)易協(xié)議，主要內(nèi)容包括兩國間電子交易產(chǎn)生形成的數(shù)字制品不適用關稅，保證在所有領域進行無障礙的跨（國）境數(shù)據(jù)交易，禁止對包括面向金融服務業(yè)者的數(shù)據(jù)本地化規(guī)制等。⑧《日美有關數(shù)字貿(mào)易的協(xié)議更加值得關注》，《中國青年報》2019年10月23日。

美、英、日國際數(shù)據(jù)權力雖然有差異，但是從權力奠基到權力擴散再到權力鞏固，三國國際數(shù)據(jù)權力發(fā)展路徑基本一致，體現(xiàn)出三層賦權模式：技術賦權、關系賦權、機制賦權。底層是技術賦權，基礎設施技術發(fā)展是數(shù)據(jù)權力發(fā)展的關鍵；中層是關系賦權，業(yè)緣關系、地緣關系、文化關系是數(shù)據(jù)權力向國際社會擴散的關系網(wǎng)絡；上層是機制賦權，機制建設與規(guī)則主導是權力發(fā)展的最終追求。技術、關系與機制三層賦權模式不僅是觀察國際數(shù)據(jù)權力發(fā)展的三個維度，也構成了國際數(shù)據(jù)權力從底層到中層再到上層的完整發(fā)展鏈條。

五、中國的國際數(shù)據(jù)權力基礎與發(fā)展路徑

美、英、日的案例表明，技術、關系與機制不僅構成國際數(shù)據(jù)權力的三層賦權模式，也從底層到上層依次形成了國際數(shù)據(jù)權力發(fā)展的鏈條。任何國家要想國際數(shù)據(jù)權力獲得增長，都必須融入這一國際數(shù)據(jù)權力發(fā)展鏈條，必須在底層發(fā)展基礎設施技術，在中層建構社會關系，在上層創(chuàng)設國際機制。中國大數(shù)據(jù)發(fā)展起步晚于美英等國，雖然通過后發(fā)優(yōu)勢具備了較強的國際數(shù)據(jù)權力，未來仍然還有很大空間推動數(shù)據(jù)權力國際化。

（一）中國需要加強海纜建設與大數(shù)據(jù)分析技術

在海纜和陸纜建設方面，現(xiàn)在使用中的直接從中國大陸登陸的國際海纜已經(jīng)有9條。①中國信息通信研究院：《中國寬帶發(fā)展白皮書（2020年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202010/P020201015393774007700.pdf, 2020年10月。為了對接“一帶一路”沿線國家，除了跨境海纜，中國近年還架設了跨境陸纜。中國與14個國家陸地接壤，已經(jīng)建成了連接周邊、通達歐洲的陸地光纜網(wǎng)絡架構。除了不丹與阿富汗以外，中國已經(jīng)與周邊12個國家建成了跨境陸地光纜系統(tǒng)。②中國信息通信研究院：《中國寬帶發(fā)展白皮書（2020年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202010/P020201015393774007700.pdf, 2020年10月。中國的移動通信基站建設步伐很快，截至2020年10月，中國已經(jīng)建成5G基站70萬個。中國企業(yè)加強國際合作，推動全球形成統(tǒng)一5G標準。③中國信息通信研究院：《數(shù)字中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告（2020年）——信息通信產(chǎn)業(yè)篇》，http://www.caict.ac.cn/english/202005/P020200522518768145604.pdf, 2020年5月。在強大的技術基礎上，中國在全球5G市場占據(jù)領先地位。 2020年全球5G網(wǎng)絡市場規(guī)模超過100億美元，基站出貨量超過100萬，其中華為和中興基站2020年第二季度在全球市場份額（按營收）就已經(jīng)分別達到49.4%和18.5%，分別位居第一和第二。中國的托管數(shù)據(jù)中心已經(jīng)達到87個，④“Colocation Data Centers”, Data Center Map, https://www.datacentermap.com/datacenters.html, 2021-11-20.全球排名第九，相比美國、英國還有弱勢，但已經(jīng)處于前列。中國全球超大型數(shù)據(jù)中心的數(shù)量占比已經(jīng)從2017年占全球的7%上升到2018年占全球的8%，⑤“Hyperscale Data Center Count Jumps to 430, Another 130 in the Pipeline”, Synergy Research Group, https://www.srgresearch.com/articles/hyperscale-data-center-count-jumps-430-mark-us-still-accounts-40, 2019-01-09.再到2020年的10%，也在穩(wěn)步上升。⑥“Microsoft, Amazon and Google Accounts for Over Half of Today’s 600 Hyperscale Data Centers”, Synergy, https://www.srgresearch.com/articles/microsoft-amazon-and-google-account-for-over-half-of-todays-600-hyperscale-data-centers, 2021-01-26.

盡管取得了上述成就，但中國國際大數(shù)據(jù)權力的基礎設施短板依然突出。中國的國際海纜建設與美、英、日相比仍有不足，美國的海纜數(shù)量是中國的8倍，英國的海纜數(shù)量是中國的5倍，日本的海纜數(shù)量是中國的2倍。就帶寬而言，英國人均帶寬是中國的70多倍，美國是中國的20倍，日本是中國的10倍。⑦中國信息通信研究院：《中國國際光纜互聯(lián)互通白皮書（2018年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201808/P020180828517209310975.pdf, 2018年8月。中國的移動通信基站建設步伐很快，但遭遇強大國際阻力，近年來美歐反華勢力引發(fā)的市場阻力也不小，在國家安全審查背景下，陸續(xù)有國家終止了從中國引進5G技術。在大數(shù)據(jù)分析應用方面，中國距離美國還有很大差距。根據(jù)2018年底的統(tǒng)計，云計算企業(yè)全球市場中，只有阿里巴巴進入前十一位，市場份額只有1%，⑧Albert Pang, “First Look at 2017-2022 PaaS, IaaS, SaaS Markets as 14 Top Cloud Computing Billionaires Expand Across Enterprises IT”, Apps Run the World, https://www.appsruntheworld.com/first-look-at-2017-2022-paas-iaas-saas-markets-as-14-top-cloud-computing-billionaires-expand-across-enterprise-it/, 2019-02-15.距離美國的50%差距很大。 2019年全球數(shù)字平臺市值占比前十的企業(yè)中，中國有2家，分別是阿里巴巴和騰訊。⑨中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟研究所：《平臺經(jīng)濟與競爭政策觀察（2020年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/ztbg/202005/P020200530560741723821.pdf, 2020年5月。截至2020年底，阿里巴巴發(fā)展迅速，進入全球前四。①“Top Cloud Providers in 2021”, ZDNET, https://www.zdnet.com/article/the-top-cloud-providers-of-2021-aws-microsoft-azuregoogle-cloud-hybrid-saas/, 2021-04-03.在全球搜索引擎企業(yè)中，中國的百度主要是以國內(nèi)用戶為主，海外用戶很少。百度在國內(nèi)搜索市場份額常年維持在80%左右，但國際搜索份額2020年只有0.55%。②“Worldwide Desktop Market Share of Leading Search Engines from January 2010 to September 2021”, Statista, https://www.statista.com/statistics/216573/worldwide-market-share-of-search-engines/, 2021.英國、日本在數(shù)字平臺和搜索引擎方面雖然也與美國實力差距較大，但他們同屬西方世界，美國企業(yè)及其算法權力所折射出的價值觀與英國、日本秉持的價值觀相似，對英日不會產(chǎn)生太大負面影響。相較而言，中國必須培育具有國際影響的數(shù)字企業(yè)和搜索引擎，才能在國際社會平衡來自美國的數(shù)字企業(yè)和搜索引擎的影響。只有如此，中國才能從國際數(shù)據(jù)權力大國走向國際數(shù)據(jù)權力強國。

（二）中國需要重視利用業(yè)緣關系和文化關系擴散國際數(shù)據(jù)權力

中國主要通過地緣關系擴散國際數(shù)據(jù)權力。一是服務于數(shù)字經(jīng)濟全球化發(fā)展需要，建設國際海纜與美國、日本、歐洲等發(fā)達世界形成互聯(lián)互通，形成地緣經(jīng)濟關系，參與世界互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟分工。二是推動數(shù)字“一帶一路”倡議，通過陸纜構建亞歐地緣經(jīng)濟關系。中國基礎運營企業(yè)與俄羅斯等國企業(yè)合作，已經(jīng)通過陸地光纜建設打通了中俄歐、中蒙俄歐、中哈俄歐等連接亞歐的信息大通道，③中國信息通信研究院：《中國國際光纜互聯(lián)互通白皮書（2018年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201808/P020180828517209310975.pdf，2018年 8月。形成了亞歐之間的地緣經(jīng)濟關系。三是與新興國家合作，另辟蹊徑，弱化對美國海纜的依賴，構建新興國家之間的地緣安全帶。智利政府正在規(guī)劃與中國直接連通的海纜建設項目。④中國信息通信研究院：《中國國際光纜互聯(lián)互通白皮書（2018年）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201808/P020180828517209310975.pdf，2018年 8月。

從關系賦權的角度來看，中國在發(fā)展國際數(shù)據(jù)權力的過程中忽視了業(yè)緣關系和文化關系，唯獨重視地緣關系。從美、英、日三國對三種關系的充分運用來看，三種關系之間在敏感性上呈現(xiàn)依次遞進關系：業(yè)緣關系最不敏感，適用于具有一般業(yè)務關系的任何國家或地區(qū)之間；地緣關系較為敏感，適用于在政治、經(jīng)濟、安全議題上具有密切聯(lián)系的國家或地區(qū)之間；文化關系最為敏感，適用于在安全性議題上具有信賴關系的伙伴之間。業(yè)緣關系缺乏敏感性，也并非必要關系。但地緣關系和文化關系對于權力的國際化非常必要。中國已經(jīng)通過地緣關系擴散了國際數(shù)據(jù)權力，還可在涉及數(shù)據(jù)安全的議題上與部分國家建立伙伴關系，進行深度合作。

（三）中國需要加強國際機制推動數(shù)據(jù)空間治理和深化數(shù)據(jù)跨境合作

在國際數(shù)據(jù)空間，中國主動創(chuàng)設“世界互聯(lián)網(wǎng)大會”這一非正式機制，向世界傳遞中國聲音，爭取國際數(shù)據(jù)空間話語權?！笆澜缁ヂ?lián)網(wǎng)大會”是中國與世界互聯(lián)互通的國際平臺，從2014年創(chuàng)設到2020年，總共舉辦了七屆，歷屆“世界互聯(lián)網(wǎng)大會”就縮小數(shù)據(jù)鴻溝、大數(shù)據(jù)時代網(wǎng)絡空間治理、個人數(shù)據(jù)隱私保護、跨國電子商務合作、數(shù)據(jù)主權等多個主題進行了交流。 2017年12月3日，在第四屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會上，中國、老撾、沙特、塞爾維亞、泰國、土耳其、阿聯(lián)酋等國家相關部門共同發(fā)起《“一帶一路”數(shù)字經(jīng)濟國際合作倡議》，提出了大數(shù)據(jù)空間治理觀：尊重主權，維護網(wǎng)絡安全，保護個人隱私和信息安全，推動建立多邊、民主、透明的國際互聯(lián)網(wǎng)治理體系。⑤《〈“一帶一路”數(shù)字經(jīng)濟國際合作倡議〉發(fā)布》，中國網(wǎng)信辦，http://www.cac.gov.cn/2018-05/11/c_1122775756.htm, 2018-05-18。此外，中國也非常重視利用現(xiàn)有國際機制搭建平臺和加強經(jīng)濟政治權力。中國非常重視東盟地區(qū)論壇的作用，通過該機制在本地區(qū)表達聲音和落實經(jīng)濟合作。 2020年6月，“中國—東盟數(shù)字經(jīng)濟合作年”啟動，同年11月中國與東盟聯(lián)合發(fā)表《中國—東盟關于建立數(shù)字經(jīng)濟合作伙伴關系的倡議》，該機制有助于中國在本地區(qū)實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟合作。中國也重視上海合作組織這一區(qū)域組織在數(shù)字經(jīng)濟合作中的作用。 2021年，中國在重慶舉辦“中國—上海合作組織數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)合作論壇”，為各方合作搭建平臺。⑥《“數(shù)百會”勾勒數(shù)字經(jīng)濟國際合作新圖景》，新華網(wǎng)，http://www.cq.xinhuanet.com/2021-08/24/c_1127787938.htm，2021-08-24。中國還通過二十國集團這一包含發(fā)達國家和發(fā)展中國家的合作機制追求經(jīng)濟與政治目標。2016年在二十國集團杭州峰會上，中國牽頭發(fā)布《二十國集團數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與合作倡議》，呼吁成員國之間形成更緊密的伙伴關系促進基礎設施建設，以及縮小數(shù)據(jù)強國與數(shù)據(jù)弱國之間的數(shù)據(jù)鴻溝。①《二十國集團數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與合作倡議》，中國網(wǎng)信辦，http://www.cac.gov.cn/2016-09/29/c_1119648520.htm, 2016-09-29。

由此可見，就機制賦權而言，中國與美、英、日表現(xiàn)出了不同的治理特點。在治理機制上，美、英、日主動構建雙邊、多邊機制或利用現(xiàn)有機制確定國際規(guī)則，中國主要創(chuàng)設國際會議和運用現(xiàn)有國際機制增強話語權，缺乏正式的具有約束力的國際機制。在治理對象上，中國關注強國與弱國之間的數(shù)據(jù)鴻溝、數(shù)據(jù)主權和數(shù)據(jù)隱私保護等原則性議題，而美、英、日已經(jīng)跨越原則性議題，深入具體的數(shù)據(jù)跨境流動機制建設層面。當然，以中國為代表的發(fā)展中世界與西方發(fā)達世界在原則性議題上本就存在爭議，但未來中國與發(fā)達世界需要努力跨越原則性分歧進而深入開展具體的數(shù)據(jù)跨境流動合作。中國可首先從歐洲開始進行合作。中國和歐洲2020年9月在布魯塞爾舉行的“中歐商業(yè)對話”以“中歐數(shù)字轉型的機遇與挑戰(zhàn)”為主題，期間宣布成立數(shù)字工作組，②《數(shù)字經(jīng)濟為中歐合作創(chuàng)造新契機——歐盟中國商會舉辦第二屆“中歐商業(yè)對話”》，《中國青年報》2020年9月10日。已經(jīng)開啟了可能性。如果能夠在此探索出一條較為成功的路徑，未來可為中國與其他發(fā)達國家的合作帶來機制建設的經(jīng)驗。