王超怡

（上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 201701）

2021年8月，第44屆世界遺產(chǎn)委員會(huì)在我國(guó)福建福州成功落下帷幕，目前我國(guó)世界遺產(chǎn)總數(shù)達(dá)到56項(xiàng)，其中世界自然遺產(chǎn)有14處，世界自然與文化雙遺產(chǎn)4項(xiàng)，均位列世界第一。在2021年對(duì)外公布的《“十四五”林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確：我國(guó)在“十四五”時(shí)期將高質(zhì)量建設(shè)國(guó)家公園，將以國(guó)家公園為主體構(gòu)建自然保護(hù)地體系。我國(guó)作為地大物博的文明古國(guó)，近年來對(duì)于自然遺產(chǎn)的保護(hù)也愈發(fā)重視。

1 概述

1.1 世界自然遺產(chǎn)的概念

目前國(guó)內(nèi)外對(duì)自然遺產(chǎn)的定義，通常采用聯(lián)合國(guó)教科文組織在1972年制定的《保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約》（以下《世界遺產(chǎn)公約》）中對(duì)自然遺產(chǎn)所做的界定?！妒澜邕z產(chǎn)公約》第2條規(guī)定：具有突出普遍價(jià)值的自然景觀、地質(zhì)和地文結(jié)構(gòu)及受到威脅的動(dòng)植物生境區(qū)、天然名勝或自然區(qū)域?yàn)樽匀贿z產(chǎn)。

1.2 對(duì)“具有突出的普遍價(jià)值”的理解

具有突出的普遍價(jià)值是成為世界自然遺產(chǎn)的必備條件。《實(shí)施〈世界遺產(chǎn)公約〉操作指南》（以下簡(jiǎn)稱《操作指南》）的第49條明確：突出的普遍價(jià)值是指罕見的、超越了國(guó)家界限的、對(duì)全人類的現(xiàn)在和未來均具有普遍重要意義的自然價(jià)值。

《操作指南》的第78條規(guī)定：“同時(shí)具有完整性和/或真實(shí)性的特征”是遺產(chǎn)被視為具有突出普遍價(jià)值的前提條件。如何理解這其中的“和/或”在學(xué)界存有爭(zhēng)議。首先，因完整性是所有申報(bào)列入名錄的遺產(chǎn)必須滿足的條件，故不再贅述。就真實(shí)性而言，普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，真實(shí)性僅針對(duì)文化遺產(chǎn)；也有部分學(xué)者認(rèn)為：對(duì)自然遺產(chǎn)保護(hù)來說，真實(shí)性是完整性的前提，因而無論是文化遺產(chǎn)還是自然遺產(chǎn)都應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備以上2個(gè)特征。筆者認(rèn)為，從《操作指南》規(guī)定本身出發(fā)，應(yīng)認(rèn)為真實(shí)性僅針對(duì)文化遺產(chǎn)。《操作指南》第80條對(duì)“真實(shí)性”進(jìn)行了解釋，即涉及文化遺產(chǎn)最開始和發(fā)展過程中的特征信息來源的認(rèn)知與理解，因此并不要求自然遺產(chǎn)具有真實(shí)性。但從保護(hù)自然遺產(chǎn)最終目的出發(fā)，現(xiàn)階段對(duì)自然遺產(chǎn)的保護(hù)已不再是“可利用的保護(hù)”（conservation），而是“原封不動(dòng)的保護(hù)”（preservation），尊重自然和保有自然遺產(chǎn)的原生性已成為共識(shí)[1]。再者，就實(shí)踐層面而言，近年來，人類恢復(fù)自然遺產(chǎn)真實(shí)性的實(shí)例比比皆是。如，美國(guó)的黃石公園早于1978年列入《世界遺產(chǎn)名錄》（以下簡(jiǎn)稱《名錄》），但從2000年開始，當(dāng)?shù)赜?jì)劃通過恢復(fù)公園內(nèi)灰狼這一物種，來實(shí)現(xiàn)恢復(fù)最原始的生態(tài)系統(tǒng)的目的[1]。

據(jù)此，同時(shí)具有普遍性和真實(shí)性方能認(rèn)為是具有突出普遍價(jià)值的世界自然遺產(chǎn)。

2 我國(guó)世界自然遺產(chǎn)保護(hù)的現(xiàn)狀

2.1 我國(guó)自然遺產(chǎn)保護(hù)的法律體系

我國(guó)自然遺產(chǎn)保護(hù)的法律體系共分為3個(gè)層次。

2.1.1 我國(guó)加入的國(guó)際公約

我國(guó)政府以《世界遺產(chǎn)公約》為中心，輔之以其他國(guó)際法律文件共同構(gòu)成我國(guó)世界自然遺產(chǎn)的國(guó)際法律保護(hù)框架①我國(guó)政府先后批準(zhǔn)加入了《世界遺產(chǎn)公約》《關(guān)于禁止和防止非法進(jìn)出口文化財(cái)產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的方法的公約》等公約。。我國(guó)于1985年正式簽訂《世界遺產(chǎn)公約》，之后更是4次擔(dān)任世界遺產(chǎn)委員會(huì)成員。《世界遺產(chǎn)公約》及其《操作指南》對(duì)我國(guó)世界自然遺產(chǎn)保護(hù)具有指導(dǎo)性意義。

2.1.2 國(guó)家自然遺產(chǎn)保護(hù)立法

（1）《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）?！稇椃ā返牡?條第2款和第26條中將國(guó)家作為主體，原則性地規(guī)定了國(guó)家在自然遺產(chǎn)保護(hù)中的義務(wù)。盡管文字表述中僅提及“自然資源”和“生態(tài)環(huán)境”，但《環(huán)境保護(hù)法》第2條將自然資源及自然人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)等都列為環(huán)境的一部分，因此可以將自然遺產(chǎn)納入《憲法》相關(guān)規(guī)定的所涉范圍。但憲法相關(guān)規(guī)定顯然缺乏針對(duì)性。

（2）法律。我國(guó)目前未對(duì)自然遺產(chǎn)保護(hù)專門立法，僅在各部門法的相關(guān)篇章中略有涉及。如《環(huán)境保護(hù)法》第19條、第23條中明確了自然資源的開發(fā)利用需要同時(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，城鄉(xiāng)建設(shè)也應(yīng)當(dāng)保護(hù)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境；《礦產(chǎn)資源法》第20條，《森林法》第31條，《草原法》第43、44條分別規(guī)定了保護(hù)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源、建立自然保護(hù)地體系、保護(hù)草原遺產(chǎn)等。在以上的規(guī)定中，如“加強(qiáng)保護(hù)管理”“應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)保護(hù)管理”等，大多為宣誓性條款。

責(zé)任機(jī)制方面，根據(jù)《治安管理處罰法》第63條的規(guī)定，對(duì)損壞名勝古跡的行為將予以罰款；《刑法》中的規(guī)定主要集中于第6章的“妨害文物管理罪”一節(jié)中，從該節(jié)名稱即可看出：刑法主要維護(hù)的對(duì)象是文物管理，其中僅第324條第2款規(guī)定了故意毀壞名勝古跡罪，在最新頒布的《刑法修正案（十一）》中將破壞自然保護(hù)地罪納入新罪名。

（3）行政法規(guī)與部門規(guī)章。目前頒布的行政法規(guī)中，《自然保護(hù)區(qū)條例》以及《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》與自然遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)；部門規(guī)章方面，2015年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《世界自然遺產(chǎn)、自然與文化雙遺產(chǎn)申報(bào)和保護(hù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）。

2.1.3 地方自然遺產(chǎn)保護(hù)立法

由于我國(guó)14處世界自然遺產(chǎn)分布遍及全國(guó)各地且各具特色，因此地方政府以制定地方性法規(guī)規(guī)章的形式對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的自然遺產(chǎn)予以保護(hù)。武陵源世界自然遺產(chǎn)申報(bào)成功后，于2000年出臺(tái)《湖南省武陵源世界自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》，該條例分別于2011、2018、2020年共進(jìn)行了3次修正或修訂；峨眉山和樂山均于1996年被列為世界自然與文化雙遺產(chǎn)，四川省人大常委會(huì)于2019年批準(zhǔn)公布《樂山大佛世界文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》和《峨眉山世界文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》，以加強(qiáng)對(duì)雙遺產(chǎn)的保護(hù)和管理；再以最新列入《名錄》的黃（渤）海候鳥棲息地（一期）自然遺產(chǎn)為例，在其2019年成功申遺后，相關(guān)部門立即制定了專門保護(hù)規(guī)劃。較法律而言，地方自然遺產(chǎn)保護(hù)立法呈現(xiàn)出快速及時(shí)、因地制宜等優(yōu)勢(shì)，但也存在地方性法規(guī)效力低下等固有問題。

2.2 我國(guó)世界自然遺產(chǎn)保護(hù)的環(huán)節(jié)

厘清我國(guó)世界自然遺產(chǎn)保護(hù)的環(huán)節(jié)是研究現(xiàn)狀的關(guān)鍵。結(jié)合2015年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《管理辦法》及《世界遺產(chǎn)公約》的相關(guān)規(guī)定，可以將世界自然遺產(chǎn)保護(hù)大致劃分為：申報(bào)—保護(hù)—管理3個(gè)環(huán)節(jié)。列入《名錄》意味著世界自然遺產(chǎn)的確定。在我國(guó)，由林業(yè)和草原局負(fù)責(zé)組織審核世界自然遺產(chǎn)的申報(bào)工作②2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革前，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作，機(jī)構(gòu)改革后，根據(jù)職能分工，由國(guó)家林業(yè)和草原局負(fù)責(zé)組織審核世界自然遺產(chǎn)的申報(bào)，會(huì)同有關(guān)部門審核世界自然與文化雙遺產(chǎn)的申報(bào)。。在締約國(guó)提名后，首先需經(jīng)世界遺產(chǎn)中心的形式審查，再經(jīng)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）的實(shí)質(zhì)審查，后經(jīng)過世界遺產(chǎn)委員會(huì)主席團(tuán)評(píng)估，最終由世界遺產(chǎn)委員會(huì)審查討論決定。

在確立為世界自然遺產(chǎn)后，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部要求各級(jí)行政部門首先建立統(tǒng)籌管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制，再按照規(guī)定編制世界遺產(chǎn)保護(hù)管理規(guī)劃，并定期組織對(duì)世界遺產(chǎn)地資源保護(hù)管理情況進(jìn)行集中檢查和評(píng)估。

3 我國(guó)世界自然遺產(chǎn)保護(hù)現(xiàn)有問題

我國(guó)世界自然遺產(chǎn)保護(hù)三大環(huán)節(jié)中，申報(bào)環(huán)節(jié)規(guī)制明確、責(zé)任分配清晰，因此我國(guó)的世界自然遺產(chǎn)申報(bào)效率顯著，而保護(hù)和管理環(huán)節(jié)則亟待改善。

3.1 立法層面——現(xiàn)有法律文件存有缺陷

從整體來看，我國(guó)世界自然遺產(chǎn)保護(hù)的法律規(guī)制雖體系脈絡(luò)清晰，但存在現(xiàn)有法律文件效力低和地方立法不平衡兩大突出問題。

法律文件效力低下。目前對(duì)世界自然遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)的法律依據(jù)中，層級(jí)最高的是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《管理辦法》，該辦法的法律層級(jí)僅為部門規(guī)章，且2015年頒布至今仍為試行階段。近年來我國(guó)世界自然遺產(chǎn)申報(bào)成功數(shù)目增加明顯，尤其在2016—2019年間，每年都有新的自然遺產(chǎn)列入《名錄》中。作為《世界遺產(chǎn)公約》修訂內(nèi)容的《操作指南》更是更新頻繁，最近一次更新為2019年。與之相比，《管理辦法》更新頗為緩慢。地方性法規(guī)和部門規(guī)章等法律文件效力低下且更新遲緩都會(huì)降低對(duì)遺產(chǎn)保護(hù)的實(shí)際作用。

實(shí)際上，我國(guó)早有計(jì)劃出臺(tái)《中華人民共和國(guó)自然遺產(chǎn)保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》），早在2003年就因原有的《自然保護(hù)區(qū)條例》已過時(shí)且法律地位低等問題，已計(jì)劃將其升為《自然保護(hù)區(qū)法》。后因種種原因，截至2021年自然遺產(chǎn)保護(hù)的專門立法都未能成型。我國(guó)《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》立法擱淺至今已有近10年③主要問題是：①對(duì)“自然遺產(chǎn)”定義不明；②草案只覆蓋了國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，占我國(guó)所有保護(hù)地總數(shù)不到10%的份額，不能有效保護(hù)大量的其他保護(hù)地。見：章軻.自然遺產(chǎn)保護(hù)法草案覆蓋10%保護(hù)地 60位院士專家呼吁做重大修改[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2012-09-04(A05).。我國(guó)自然遺產(chǎn)申遺成功率大大提升的同時(shí)專門立法，顯然比10年前也更為迫切。

地方自然遺產(chǎn)保護(hù)立法中還存在不平衡的現(xiàn)象。我國(guó)14處世界自然遺產(chǎn)分布范圍廣、面積大，所處地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度參差不齊，故導(dǎo)致監(jiān)督管理等工作的具體落實(shí)存在難度。以“南方喀斯特”為例，南方喀斯特地跨云南、貴州、重慶、廣西等省市區(qū)，重慶、云南、廣西都已出臺(tái)相關(guān)地方性法規(guī)，貴州卻一直未有相關(guān)法規(guī)規(guī)章。又如江西省三清山自然遺產(chǎn)地所依據(jù)的是《江西省三清山風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》，風(fēng)景名勝區(qū)更側(cè)重于開發(fā)利用，而自然遺產(chǎn)地顯然更應(yīng)側(cè)重保護(hù)，頗為矛盾。地方性法規(guī)規(guī)章既要明確自然遺產(chǎn)的特性，又要避免重復(fù)立法的情形出現(xiàn)，否則既是對(duì)立法資源的浪費(fèi)，又會(huì)導(dǎo)致難以遵守和執(zhí)行。

3.2 保護(hù)環(huán)節(jié)——缺少?gòu)?qiáng)有力的責(zé)任機(jī)制

從世界自然遺產(chǎn)的保護(hù)環(huán)節(jié)來看，現(xiàn)有責(zé)任機(jī)制過于薄弱。自然遺產(chǎn)應(yīng)具有完整性和真實(shí)性，但我國(guó)許多地區(qū)以開發(fā)風(fēng)景區(qū)為由，大肆破壞改造原有樣貌，“重申報(bào)，輕保護(hù)”的情況時(shí)有發(fā)生。例如，在2007年6月召開的第31屆世界遺產(chǎn)大會(huì)上，聯(lián)合國(guó)教科文組織專家對(duì)我國(guó)多個(gè)項(xiàng)目提出“黃牌”警告；國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）在對(duì)全球世界自然遺產(chǎn)最新一輪的評(píng)估中，對(duì)“黃渤海候鳥棲息地”項(xiàng)目的保護(hù)管理現(xiàn)狀提出嚴(yán)重警告；云南“三江并流”因在怒江建大壩、水力發(fā)電等設(shè)施，專家認(rèn)為可能會(huì)破壞環(huán)境等。2017年張永明等3人，前往世界自然遺產(chǎn)江西三清山風(fēng)景區(qū)旅行時(shí)，自行攀爬“巨蟒出山”巖柱體（又稱“巨蟒峰”），在巨蟒峰花崗巖柱體上鉆孔打入26個(gè)巖釘，對(duì)其造成嚴(yán)重?fù)p毀[2]。以上問題的出現(xiàn)主要因?yàn)楝F(xiàn)有責(zé)任機(jī)制較為薄弱。

3.2.1 缺少監(jiān)測(cè)報(bào)告制度進(jìn)行制約

考慮到自然遺產(chǎn)的不可再生性，事后的懲罰雖可以起到彌補(bǔ)作用，但已有的破壞具有難以恢復(fù)性，因此建立預(yù)警機(jī)制有其必要性[3]。《操作指南》的第4章、第5章分別規(guī)定了世界遺產(chǎn)保護(hù)狀況的監(jiān)測(cè)程序和定期報(bào)告制度。監(jiān)測(cè)與定期報(bào)告制度作為世界遺產(chǎn)工作后續(xù)的落實(shí)程序，體現(xiàn)了世界遺產(chǎn)工作的長(zhǎng)期性和連貫性。

我國(guó)在文化遺產(chǎn)方面的監(jiān)測(cè)制度相關(guān)管理規(guī)范較為成熟。成為《世界遺產(chǎn)公約》締約國(guó)后，國(guó)家文物局先后制定管理辦法和技術(shù)規(guī)范④此處指《中國(guó)世界文化遺產(chǎn)監(jiān)測(cè)巡視管理辦法》《中國(guó)世界文化遺產(chǎn)檢測(cè)技術(shù)規(guī)范》。對(duì)世界文化遺產(chǎn)的監(jiān)測(cè)程序、職責(zé)及內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。但在自然遺產(chǎn)方面，僅住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《管理辦法》中提出要對(duì)管理情況定期檢查并評(píng)估，監(jiān)測(cè)與報(bào)告制度幾乎為空白。我國(guó)的世界自然遺產(chǎn)監(jiān)測(cè)工作，目前無論是國(guó)際還是國(guó)家層面都仍以被動(dòng)接受監(jiān)督為主，遺產(chǎn)的監(jiān)測(cè)工作有效性十分受限。

3.2.2 處罰力度過輕

2020年新出臺(tái)的《刑法修正案（十一）》新增了“破壞自然保護(hù)地罪”，起到了一定程度的威懾作用，但根據(jù)筆者在“威科先行”數(shù)據(jù)庫檢索發(fā)現(xiàn)，該條款出臺(tái)1年以來，并未有過判罰。因而目前我國(guó)世界自然遺產(chǎn)保護(hù)的責(zé)任機(jī)制是以行政處罰為主。處罰程度與威懾程度成正比，而目前以罰款為主的行政處罰威懾程度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。以“中國(guó)丹霞”世界自然遺產(chǎn)保護(hù)為例，根據(jù)《福建省“中國(guó)丹霞”自然遺產(chǎn)保護(hù)辦法》第21～25條規(guī)定，對(duì)破壞景觀植被、在景物設(shè)施上亂刻亂畫、在禁限區(qū)建設(shè)與保護(hù)無關(guān)的設(shè)施車行道等各項(xiàng)不法行為，最高僅處罰3萬元。過輕的違法成本顯然威懾力度不及預(yù)期。

3.3 管理環(huán)節(jié)——現(xiàn)有體制模糊

從世界自然遺產(chǎn)保護(hù)的管理環(huán)節(jié)來看，現(xiàn)有體制仍有待改進(jìn)。根據(jù)住建部的規(guī)定，對(duì)遺產(chǎn)地的保護(hù)應(yīng)建立統(tǒng)籌管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制。但因我國(guó)至今未能有法律法規(guī)明確對(duì)自然遺產(chǎn)進(jìn)行定義，且目前正在加緊出臺(tái)的《國(guó)家公園法》和《自然保護(hù)地法》中，“世界自然遺產(chǎn)”與“國(guó)家公園”“自然保護(hù)地”“風(fēng)景名勝區(qū)”等概念都存有差異。因此在實(shí)踐中，在同一遺產(chǎn)上設(shè)立自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等多類保護(hù)地的情況時(shí)有發(fā)生，進(jìn)而引發(fā)不同部門間的職責(zé)重復(fù)與真空[4]。2018年國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)布的“關(guān)于杜絕交叉組建任命森林公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)的建議”復(fù)文中承認(rèn)此種現(xiàn)象的存在，并強(qiáng)調(diào)會(huì)進(jìn)一步研究科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)，并在國(guó)家公園建立后，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設(shè)置其他自然保護(hù)地類型。

國(guó)務(wù)院2017年出臺(tái)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》規(guī)定：我國(guó)國(guó)家公園將建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制，即從橫向來看，由一個(gè)部門統(tǒng)一行使管理職責(zé)；從縱向來看，中央和地方協(xié)同管理。

那么國(guó)家公園是否可以替代世界自然遺產(chǎn)？筆者認(rèn)為答案是否定的。國(guó)家公園注重維持生態(tài)系統(tǒng)整體的健康發(fā)展，從而達(dá)到對(duì)自然資源的可持續(xù)利用。而世界自然遺產(chǎn)保護(hù)則更注重個(gè)體的特殊性，更側(cè)重于對(duì)遺產(chǎn)地本身和其有關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)[5]。

再以域外經(jīng)驗(yàn)為例，國(guó)家公園與自然遺產(chǎn)保護(hù)立法可以并行。以美國(guó)為例，美國(guó)的國(guó)家公園立法體系成熟，早在1916年就已頒布《國(guó)家公園基本法》作為國(guó)家公園建設(shè)的憲法性法律。后續(xù)隨著保護(hù)主體范圍的擴(kuò)大，管理規(guī)定也進(jìn)一步細(xì)化，之后又頒布了《原生態(tài)保護(hù)區(qū)法》《資源保護(hù)與復(fù)原法》等，使國(guó)家公園立法體系逐步完善。由此可以得到啟示：國(guó)家公園并非靠《國(guó)家公園法》單行法就足以完成，世界自然遺產(chǎn)屬于國(guó)家公園范圍內(nèi)，但又具有其特性及寶貴價(jià)值，因此完全適用于《國(guó)家公園法》并不一定有利于自然遺產(chǎn)的保護(hù)。

再者，雖國(guó)家林草局負(fù)責(zé)人表示，國(guó)家公園與我國(guó)的世界自然遺產(chǎn)保護(hù)高度重合，但從數(shù)據(jù)來看，正式確立的第一批國(guó)家公園名單中，僅三江源、大熊貓棲息地、武夷山3處擁有世界自然遺產(chǎn)。盡管剩余的世界自然遺產(chǎn)地之后也必將陸續(xù)列入國(guó)家公園名單中，但可以肯定的是，國(guó)家公園和世界自然遺產(chǎn)并非相同的概念。因此國(guó)家公園的保護(hù)有利于推動(dòng)世界自然遺產(chǎn)保護(hù)，國(guó)家公園可視為是申報(bào)世界自然遺產(chǎn)的重點(diǎn)潛在區(qū)域。自然遺產(chǎn)保護(hù)所具有的特殊性應(yīng)當(dāng)是國(guó)家公園法規(guī)制中需要重點(diǎn)考慮的對(duì)象。

4 發(fā)展建議

4.1 加快世界自然遺產(chǎn)保護(hù)專門立法進(jìn)程

目前國(guó)內(nèi)現(xiàn)有自然遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)法律規(guī)定分散，且法規(guī)規(guī)章的效力層級(jí)低下，應(yīng)當(dāng)建立自然遺產(chǎn)保護(hù)基本法來強(qiáng)化各項(xiàng)法律法規(guī)之間的統(tǒng)籌規(guī)劃及整體配合，進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。

根據(jù)目前最新的《名錄》，除我國(guó)外，美國(guó)與澳大利亞的世界自然遺產(chǎn)數(shù)量并列第二。澳大利亞的自然遺產(chǎn)在其本國(guó)的世界遺產(chǎn)總數(shù)中的占比高達(dá)60%，且澳大利亞是《世界遺產(chǎn)公約》簽訂的最早締約國(guó)之一，因此澳大利亞現(xiàn)有的自然遺產(chǎn)保護(hù)法律體系對(duì)我國(guó)而言具有借鑒意義。1983年，澳大利亞聯(lián)邦政府頒布《世界遺產(chǎn)財(cái)產(chǎn)保護(hù)法》⑤World Heritage Properties Consevation Act，簡(jiǎn)稱WHPC法。，該法可以對(duì)全國(guó)范圍的世界遺產(chǎn)破壞行為進(jìn)行制止。聯(lián)邦政府于2000年7月對(duì)WHPC法及其他5項(xiàng)相關(guān)法案進(jìn)行了調(diào)整，合并為《環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保存法案》⑥Environment Protection and Biodiversity Conservation Act,簡(jiǎn)稱EPBC法/EPBC條例。。除澳大利亞外，加拿大、意大利等也都制定了本國(guó)自然遺產(chǎn)保護(hù)的部門法。無論是采取何種立法模式，都需專門立法以起到統(tǒng)領(lǐng)作用。因此制定自然遺產(chǎn)保護(hù)體系的部門法是各國(guó)的立法方向。

在第十三屆全國(guó)人大會(huì)議中，有代表建議加快國(guó)家公園立法進(jìn)程，筆者認(rèn)為應(yīng)該及時(shí)抓住國(guó)家公園立法契機(jī)，加快推進(jìn)自然遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)法律規(guī)范的制定，包括遺產(chǎn)申報(bào)、管理和保護(hù)、監(jiān)測(cè)等各環(huán)節(jié)都應(yīng)加以規(guī)范，為之后的專門立法打下基礎(chǔ)。

為了避免10年前專項(xiàng)立法擱淺的情況再現(xiàn)，在推進(jìn)專門立法的同時(shí)仍應(yīng)及時(shí)修改現(xiàn)有自然遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)。針對(duì)部門法中零星分散的規(guī)定應(yīng)具象化處理：原則和抽象化的法條規(guī)定存在模糊性，在實(shí)踐中缺少指導(dǎo)意義，很難落實(shí)；針對(duì)層級(jí)較低的行政法規(guī)和規(guī)章，應(yīng)當(dāng)提高現(xiàn)有立法層次，以此來提高自然遺產(chǎn)保護(hù)的法律效力。同時(shí)還應(yīng)注意法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，當(dāng)出現(xiàn)個(gè)別制度發(fā)生適用沖突時(shí)，應(yīng)根據(jù)上位法或已有判例進(jìn)行解決[6]。

4.2 強(qiáng)化保護(hù)環(huán)節(jié)的責(zé)任機(jī)制

4.2.1 建立監(jiān)測(cè)-懲罰機(jī)制

參考現(xiàn)有的文化遺產(chǎn)監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建自然遺產(chǎn)監(jiān)測(cè)體系。首先需明確監(jiān)測(cè)主體。文化遺產(chǎn)的監(jiān)測(cè)主體為國(guó)家文物局，實(shí)行的是三級(jí)監(jiān)測(cè)和兩級(jí)巡視制度⑦《中國(guó)世界文化遺產(chǎn)監(jiān)測(cè)巡視管理辦法》第3條：國(guó)家對(duì)世界文化遺產(chǎn)實(shí)行國(guó)家、省、世界文化遺產(chǎn)地三級(jí)監(jiān)測(cè)和國(guó)家、省兩級(jí)巡視制度。監(jiān)測(cè)包括日常監(jiān)測(cè)、定期監(jiān)測(cè)、反應(yīng)性監(jiān)測(cè)；巡視包括定期或不定期巡視。，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部作為檢查和評(píng)估的主體也應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)測(cè)的主體。其次要制定分級(jí)管理、多元參與的管理體制。在監(jiān)測(cè)體制的建立上應(yīng)參考我國(guó)文化遺產(chǎn)的監(jiān)測(cè)模式，分成國(guó)家、省市級(jí)、世界自然遺產(chǎn)地三級(jí)監(jiān)測(cè)。

在建有監(jiān)測(cè)機(jī)制的前提下，輔之以懲罰機(jī)制。在澳大利亞的世界自然遺產(chǎn)立法中，責(zé)任機(jī)制較為成熟。若個(gè)人、企業(yè)、組織或是政府機(jī)構(gòu)的某一行為違反了相關(guān)法律規(guī)定都有相應(yīng)的責(zé)任條款。對(duì)法人可能判處的罰金高達(dá)百萬澳元，對(duì)直接犯罪人甚至可能處以7年的監(jiān)禁，具有極強(qiáng)的威懾力[7]。目前我國(guó)對(duì)損害自然遺產(chǎn)的懲罰主要集中于《治安管理處罰法》第63條和《刑法》第324條故意毀壞名勝古跡罪、第342條之一破壞自然保護(hù)地罪。盡管兩高出臺(tái)的相關(guān)司法解釋中將“國(guó)家保護(hù)的名勝古跡”解釋為風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)以及未被確定為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物的本體，但筆者認(rèn)為，此處的名勝古跡依然無法等同于本文所討論的世界自然遺產(chǎn)，僅能將名勝古跡理解為世界自然遺產(chǎn)3類中的第3類，而自然保護(hù)地并不具備“具有突出的普遍價(jià)值”的特性，同樣無法等同于自然遺產(chǎn)。

應(yīng)繼續(xù)完善法律責(zé)任制度，確定較為嚴(yán)苛的懲罰機(jī)制。參考澳大利亞的責(zé)任機(jī)制，該制度適用主體應(yīng)擴(kuò)大至行政機(jī)關(guān)。同時(shí)應(yīng)強(qiáng)化懲罰力度，巨額的經(jīng)濟(jì)損失一方面可以對(duì)潛在行為人施以威懾力，另一方面也能使行政機(jī)關(guān)依法履責(zé)。

4.2.2 鼓勵(lì)多元化責(zé)任承擔(dān)形式

2020年頒布的《民法典》中，首次正式確立了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)制度。在生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域，從最開始純粹的政府罰款發(fā)展至對(duì)環(huán)境損害的貨幣賠償，再到《侵權(quán)責(zé)任法》中的環(huán)境損害賠償制度，最后發(fā)展至現(xiàn)在的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)制度?，F(xiàn)有制度可以真正解決環(huán)境損害修復(fù)的迫切性等特性。因此，可以參考生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)制度，突破以貨幣罰款為主的行政處罰，探索多元化的責(zé)任承擔(dān)形式?！睹穹ǖ洹返?79條規(guī)定了11種承擔(dān)民事責(zé)任的方式，可以根據(jù)具體情況，要求承擔(dān)民事責(zé)任。在巨蟒峰案中，法院在依法懲處其故意損毀名勝古跡罪、警示世人不得破壞國(guó)家保護(hù)的名勝古跡的同時(shí)，提起本案生態(tài)破壞民事公益訴訟，最終判處張永明等3人連帶賠償環(huán)境資源損失600萬元并進(jìn)行公開賠禮道歉。這正是多元化責(zé)任承擔(dān)形式的體現(xiàn)。

4.3 厘清管理環(huán)節(jié)的體制脈絡(luò)

世界自然遺產(chǎn)與國(guó)家公園的保護(hù)側(cè)重點(diǎn)存在差異，但相關(guān)行政部門的管理人員與職能上均無法避免交叉。目前國(guó)家公園正在按批次公布，盡管仍有大批世界自然遺產(chǎn)地還未列為國(guó)家公園，但可以預(yù)見，不久的將來世界自然遺產(chǎn)必將列入國(guó)家公園。因此對(duì)于管理體制的改善，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有國(guó)家公園的管理體制基礎(chǔ)上，提出針對(duì)世界自然遺產(chǎn)的改善建議。

首先，針對(duì)各部門職責(zé)交叉的現(xiàn)狀，應(yīng)建立統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)。在國(guó)家公園的“統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理”體制下，國(guó)務(wù)院主管部門統(tǒng)一行使國(guó)家公園管理體制，并由主管部門設(shè)立國(guó)家公園的派出機(jī)構(gòu)[8]。無論是在主管部門層面還是派出機(jī)構(gòu)層面，均應(yīng)設(shè)立自然遺產(chǎn)相關(guān)機(jī)關(guān)。該機(jī)關(guān)專門負(fù)責(zé)自然遺產(chǎn)的各環(huán)節(jié)工作。其次，在統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)建立的基礎(chǔ)上，要重新梳理管理機(jī)構(gòu)與地方行政部門之間的職責(zé)劃分。再者，考慮到自然遺產(chǎn)保護(hù)的專業(yè)性，應(yīng)邀請(qǐng)更多適宜的專家學(xué)者參與到管理中，使得管理決策更有利于自然遺產(chǎn)保護(hù)。

5 結(jié)束語

我國(guó)自然遺產(chǎn)保護(hù)法律體系共分為已參加的公約、國(guó)家和地方自然遺產(chǎn)保護(hù)立法3個(gè)層次，申報(bào)、保護(hù)、管理是我國(guó)世界自然遺產(chǎn)保護(hù)的三大環(huán)節(jié)。進(jìn)一步探析我國(guó)世界自然遺產(chǎn)保護(hù)存在的問題有：①立法存有缺陷，存在法律文件效力低下且地方性法規(guī)立法不平衡現(xiàn)象；②現(xiàn)有責(zé)任機(jī)制薄弱，缺少監(jiān)測(cè)報(bào)告制度和過輕的處罰力度是主要原因；③管理體制模糊，存在部門職責(zé)交叉或真空的情況。

結(jié)合澳大利亞和美國(guó)的域外經(jīng)驗(yàn)，提出以下3個(gè)建議：①加快專門立法的進(jìn)程，要抓住國(guó)家公園立法的契機(jī)制定相關(guān)規(guī)定；②建立監(jiān)測(cè)-懲罰制度，并鼓勵(lì)多元化的責(zé)任承擔(dān)形式，通過完善行政管理和行政處罰來強(qiáng)化保護(hù)作用；③厘清管理體制脈絡(luò)，在國(guó)家公園的體制基礎(chǔ)上，針對(duì)世界自然遺產(chǎn)特性進(jìn)行改善。

世界自然遺產(chǎn)所受關(guān)注度遠(yuǎn)低于世界文化遺產(chǎn)，然而世界自然遺產(chǎn)遭破壞的概率又要遠(yuǎn)高于世界文化遺產(chǎn)，相信在“十四五”期間各部門的共同推進(jìn)下，從國(guó)內(nèi)、國(guó)際多角度提高對(duì)世界自然遺產(chǎn)的重視程度以及保護(hù)力度，我國(guó)自然遺產(chǎn)保護(hù)定能真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。