崔 巍，曹金容,2 ，李璐君

(1.四川師范大學(xué)a.紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院，b.黨內(nèi)法規(guī)研究中心，成都 610066；2.華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620；3.德陽(yáng)市人民檢察院，德陽(yáng) 618099)

一、引言

理性作為人所特有的一種能力，被笛卡爾視為正確做出判斷和識(shí)別的基礎(chǔ)[1]，然而人并非總是理性的，總是受到環(huán)境、智力乃至利益的影響做出有限理性和非理性的判斷和行為。自從馬克思·韋伯將理性劃分為工具理性和價(jià)值理性，并賦予其載體和方法功能后，工具理性、價(jià)值理性便以極強(qiáng)的理論透視性和解釋力，成為理論界分析權(quán)力、民主和監(jiān)督等問(wèn)題的理論框架[2]。因此，以工具理性、價(jià)值理性和有限理性為框架分析我國(guó)實(shí)現(xiàn)巡察隊(duì)伍建設(shè)的困境、現(xiàn)狀、問(wèn)題，探尋我國(guó)實(shí)現(xiàn)巡察隊(duì)伍建設(shè)中的權(quán)力分野、主體邏輯及實(shí)現(xiàn)路徑，對(duì)于分析和辨明中國(guó)市縣巡察隊(duì)伍發(fā)展路徑，拓展研究視野和挖掘理論深度具有重要意義。

一項(xiàng)新制度的推行，不可避免地讓理論界和實(shí)務(wù)界想要探知這項(xiàng)創(chuàng)新機(jī)制是否達(dá)到了預(yù)期效果和價(jià)值理性所設(shè)定的目標(biāo)。如果效果較好，那么是什么讓其成效明顯，如果出現(xiàn)問(wèn)題自然也要追尋問(wèn)題的緣由。自從開(kāi)展市縣巡察工作以來(lái)，其取得了顯著成績(jī)，當(dāng)然也面臨一些不可回避的困境。巡察隊(duì)伍作為開(kāi)展巡察的最直接主體必然接受最直接的探尋。殷明認(rèn)為主體的獨(dú)立性是市縣巡察具備實(shí)效性的三個(gè)最重要因素之一[3]。陳建平和鄭雯雯認(rèn)為巡察工作會(huì)擠占各部門單位的稀缺人才資源，進(jìn)而引發(fā)負(fù)外部效應(yīng)[4]。而想要推動(dòng)巡察工作的縱深發(fā)展，必然需要加強(qiáng)市縣巡察隊(duì)伍的建設(shè)。陳松友和王珈榕認(rèn)為巡察隊(duì)伍需要高素質(zhì)人才作為支撐方能應(yīng)對(duì)工作量大、任務(wù)重和情況復(fù)雜等情況[5]。易巧玉認(rèn)為可以通過(guò)建立專項(xiàng)整改小組破解人情化社會(huì)結(jié)構(gòu)的難題[6]。王峰和李倩從市縣巡察的制度化過(guò)程切入進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)一支忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)难膊礻?duì)伍才能奠定市縣巡察工作堅(jiān)強(qiáng)的組織基礎(chǔ)[7]。已有研究豐富了市縣巡察的研究圖景，也為市縣巡察隊(duì)伍的建設(shè)提供了切實(shí)可行的意見(jiàn)建議。

綜觀現(xiàn)有研究，不難發(fā)現(xiàn)其關(guān)注主要集中在市縣巡察的實(shí)踐探索和路徑分析，較少將研究提升到理論分析的層面，更缺少搭建理論框架對(duì)巡察工作、巡察隊(duì)伍和隊(duì)伍成員進(jìn)行系統(tǒng)分析的研究。故本文從理論層面提出價(jià)值理性、工具理性和有限理性的分析框架，結(jié)合實(shí)踐調(diào)研進(jìn)行針對(duì)性分析，提出切實(shí)可行的對(duì)策，以期助力市縣巡察工作發(fā)展。

二、市縣巡察隊(duì)伍建設(shè)中的工具理性、價(jià)值理性與有限理性內(nèi)涵

以工具理性、價(jià)值理性和非理性為框架分析我國(guó)實(shí)現(xiàn)巡察隊(duì)伍建設(shè)，是因我國(guó)市縣巡察隊(duì)伍建設(shè)意涵了三個(gè)層面的內(nèi)容，一是工具理性層面關(guān)于隊(duì)伍建設(shè)的發(fā)展形式和實(shí)際效能，即推動(dòng)隊(duì)伍發(fā)展的制度設(shè)計(jì)、有效方法乃至技術(shù)途徑等；二是價(jià)值理性層面關(guān)于隊(duì)伍建設(shè)的價(jià)值追尋和理論設(shè)定，即表現(xiàn)為黨政領(lǐng)導(dǎo)的基本原則、為人民群眾服務(wù)的價(jià)值理念和“自我革新”“自我凈化”的目標(biāo)理性，更多表現(xiàn)為一種政治理性的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵；三是非理性層面關(guān)于隊(duì)伍成員的能力提升和素質(zhì)建設(shè)，更多是運(yùn)用理性邏輯排除不理性思維和價(jià)值乃至行為，使隊(duì)伍建設(shè)更加符合客觀實(shí)際、客觀規(guī)律。

(一)價(jià)值理性引導(dǎo)下的市縣巡察發(fā)展

公平公正、法治、民主和為人民服務(wù)是巡察隊(duì)伍建設(shè)的價(jià)值基礎(chǔ)，擁護(hù)和貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)、確保政治監(jiān)督是市縣巡察隊(duì)伍建設(shè)的邏輯基點(diǎn)，為人民服務(wù)是隊(duì)伍建設(shè)的基本信條，忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)和專業(yè)能力強(qiáng)是隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)指引。巡察本質(zhì)上是黨內(nèi)監(jiān)督、政治監(jiān)督，開(kāi)展市縣巡察，就是要直視基層問(wèn)題、把握基層方向、指導(dǎo)基層發(fā)展，嚴(yán)肅政治紀(jì)律、政治規(guī)矩，督促基層黨組織、黨員干部自覺(jué)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央決策部署上來(lái)。巡察的方向在基層、重點(diǎn)在基層，巡察工作的目標(biāo)是著力發(fā)現(xiàn)和推動(dòng)解決群眾身邊的腐敗問(wèn)題和不正之風(fēng)，推動(dòng)管黨治黨責(zé)任傳導(dǎo)到黨組織的“神經(jīng)末梢”，讓群眾感受到黨的關(guān)懷就在身邊、正風(fēng)反腐就在身邊。習(xí)近平同志指出：“公權(quán)力姓公，也必須為公。只要公權(quán)力存在，就必須有制約和監(jiān)督。”[8]巡察工作作為全面從嚴(yán)治黨在基層衍生的重要舉措，是我黨“自我革新”“自我凈化”的有效途徑，是由市、縣紀(jì)委巡察組等專職巡察機(jī)構(gòu)對(duì)地方、部門、企事業(yè)單位黨組織進(jìn)行的監(jiān)督工作[9]。市縣巡察隊(duì)伍的發(fā)展深化了黨對(duì)基層權(quán)力運(yùn)行和政治生態(tài)的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)了市縣巡察由實(shí)踐探索向黨內(nèi)制度的轉(zhuǎn)化，也規(guī)范了基層權(quán)力和民主運(yùn)行。

(二)工具理性助推下的隊(duì)伍能力提升

市縣巡察隊(duì)伍建設(shè)中的工具理性，主要體現(xiàn)為黨領(lǐng)導(dǎo)下巡察隊(duì)伍在長(zhǎng)期監(jiān)督過(guò)程中探索形成的符合基層實(shí)際的，回應(yīng)巡察問(wèn)題的隊(duì)伍能力、素質(zhì)和效能實(shí)現(xiàn)形式。巡察是全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的重大舉措，是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排[10]。黨的十七大將巡視制度寫(xiě)入黨章，將其作為制度確定下來(lái)，為后期巡察制度的建設(shè)奠定了制度基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái)，黨中央結(jié)合基層實(shí)踐，把巡察制度作為全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的重大創(chuàng)新舉措。2016年，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》正式提出將市縣巡察制度作為黨內(nèi)監(jiān)督制度，為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督提供了制度遵循。2017年修改的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》明確要求市縣要建立巡察制度、設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對(duì)所管理的黨組織進(jìn)行巡察監(jiān)督。隨后，中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見(jiàn)》，要求市縣黨委根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立若干巡察組，承擔(dān)相應(yīng)的對(duì)市縣單位及機(jī)構(gòu)的巡察任務(wù)，系統(tǒng)規(guī)范市縣巡察工作發(fā)展，力圖構(gòu)建巡察監(jiān)督立體體系[11]。黨的十九大召開(kāi)以來(lái)，各級(jí)巡視巡察機(jī)構(gòu)不斷創(chuàng)新創(chuàng)造巡察方式，提升巡察干部隊(duì)伍素質(zhì)和能力，力求推動(dòng)各地巡察工作縱深發(fā)展。

推動(dòng)巡察工作內(nèi)容、方式方法、制度建設(shè)等方面的與時(shí)俱進(jìn)，完善工作機(jī)制，是市縣巡察隊(duì)伍建設(shè)踐行工具理性的本質(zhì)體現(xiàn)。從實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前各地市縣巡察工作在當(dāng)?shù)攸h委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，一般參照巡視機(jī)構(gòu)建立健全巡察機(jī)構(gòu)，基本由市縣黨委和專門領(lǐng)導(dǎo)小組分級(jí)負(fù)責(zé)，各有關(guān)單位支持配合。成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室處理日常事務(wù)，多與紀(jì)委合署辦公。巡察組具有一次性，實(shí)行組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而巡察干部則從各聯(lián)動(dòng)部門臨時(shí)抽調(diào)。對(duì)巡察干部的選用一般是由巡察辦公室根據(jù)各成員的職務(wù)及業(yè)務(wù)特長(zhǎng)進(jìn)行選用，部分由單位推薦，選用標(biāo)準(zhǔn)較為寬泛。各地在積極探索推動(dòng)巡察工作實(shí)質(zhì)化發(fā)展的過(guò)程中，在隊(duì)伍建設(shè)上也取得了許多工具性經(jīng)驗(yàn)。例如，重慶市大足區(qū)出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)巡察隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，以制度的形式進(jìn)一步規(guī)范巡察干部的抽調(diào)、選配和管理(1)[12]。山西省探索市縣“統(tǒng)籌巡察”，由各市委巡察辦整合市縣巡察力量混合編組。曲靖市委開(kāi)展縣級(jí)交叉巡察以及市級(jí)提級(jí)交叉巡察工作[13]。貴州荔波成立巡察組臨時(shí)黨支部，建立了支部會(huì)、組務(wù)會(huì)等，加強(qiáng)對(duì)巡察干部的教育和管理[14]。

經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展，市縣巡察隊(duì)伍在制度豐富與建設(shè)、方法探索與實(shí)踐、程序規(guī)范和細(xì)化乃至技術(shù)能力提升上都取得了進(jìn)步。在工具理性指導(dǎo)下，我國(guó)巡查隊(duì)伍建設(shè)取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，已然成為黨內(nèi)外監(jiān)督的利劍和巡察系統(tǒng)建設(shè)工程的重要一環(huán)。

(三)有限理性制約下的成員理念與行為

市縣巡察隊(duì)伍成員作為巡察的主要力量，對(duì)巡察的成效、隊(duì)伍的發(fā)展和制度的構(gòu)建都具有重要影響。然而，隊(duì)伍成員并非總是受價(jià)值理性和工具理性支配，很多時(shí)候也會(huì)深受基層政治生態(tài)、人事關(guān)系所在單位、自身認(rèn)識(shí)和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的綜合影響，忽視了作為巡察隊(duì)伍成員的職責(zé)和義務(wù)，做出有限理性或非理性的判斷、行為。一是市縣場(chǎng)域下的熟人社會(huì)成為影響巡察的重要因素。市縣作為一個(gè)特定場(chǎng)域，在中國(guó)語(yǔ)境下往往意味著巡察人員對(duì)市縣環(huán)境的依賴和被規(guī)訓(xùn)。巡察組作為臨時(shí)性的隊(duì)伍，巡察人員基本上都是在市州內(nèi)產(chǎn)生，“熟人社會(huì)”“禮尚往來(lái)”“人情關(guān)系”客觀上致使巡察人員難以絕對(duì)避免受到影響。二是結(jié)構(gòu)設(shè)置限制導(dǎo)致隊(duì)伍成員本身少制約。雖然巡察組在制度上接受當(dāng)?shù)厥形念I(lǐng)導(dǎo)，但是并無(wú)相關(guān)單位或者組織有權(quán)力對(duì)其結(jié)論或執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，被巡察的單位領(lǐng)導(dǎo)出于所謂的“政治考量”也基本難以對(duì)巡察的結(jié)果進(jìn)行抗辯。這種內(nèi)外均無(wú)制約的客觀狀況若長(zhǎng)久運(yùn)行必然會(huì)產(chǎn)生系列問(wèn)題。例如，實(shí)踐中既有個(gè)別巡察組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)礙于人情關(guān)系“輕拿輕放”，對(duì)組員發(fā)現(xiàn)的一些問(wèn)題不記入問(wèn)題臺(tái)賬、不做問(wèn)題底稿、不上報(bào)問(wèn)題線索、不寫(xiě)入巡察報(bào)告。三是巡察隊(duì)員面臨“囚徒困境”，抉擇困難導(dǎo)致工作能力受限。市縣巡察組組長(zhǎng)多為臨時(shí)受命、單次授權(quán)或者退居二線干部，組員多為抽調(diào)人員，身份現(xiàn)狀導(dǎo)致巡察人員工作壓力較大。一方面是要長(zhǎng)久打拼、事關(guān)自己“前途”“命運(yùn)”的本職工作，另一方面是政治性和價(jià)值性均較高的巡察工作。巡察隊(duì)員往往出現(xiàn)“身在曹營(yíng)心在漢”的情況，一邊對(duì)巡察工作敷衍應(yīng)付，一邊想方設(shè)法兼顧本職工作。

三、市縣巡察隊(duì)伍建設(shè)中的工具理性、價(jià)值理性與有限理性的外在表現(xiàn)及問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)市縣巡察工作推進(jìn)取得了較大成績(jī)，也發(fā)揮著日趨重要的作用。但是，就目前來(lái)看，依然存在工具理性與價(jià)值理性不匹配，有限理性甚至非理性大量存在，隊(duì)伍建設(shè)中存在“燈下黑”“多位婆婆”等困境，導(dǎo)致理性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)困難。

(一)價(jià)值理性與工具理性存在分裂

我國(guó)市縣巡察本身定位較高，是強(qiáng)化黨的基層領(lǐng)導(dǎo)、提升全面從嚴(yán)治黨和基層治理水平的重要保障，也是通過(guò)治理“微腐敗”等方式回應(yīng)鄉(xiāng)村振興等國(guó)家戰(zhàn)略的重要舉措。然而，實(shí)踐層面的工具理性卻難以匹配上層的價(jià)值理性，甚至出現(xiàn)分裂的狀態(tài)。《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》等文件對(duì)巡察工作進(jìn)行了規(guī)范，具體巡察工作及人員隊(duì)伍建設(shè)各地基本都是以“意見(jiàn)”等文件為主進(jìn)行規(guī)定。但“意見(jiàn)”法律層級(jí)低、效力不足、內(nèi)容不規(guī)范，在踐行全面從嚴(yán)治黨向基層延伸、提高黨的執(zhí)政能力和確保黨員干部為人民服務(wù)等價(jià)值理性上力量還有不足，在一定程度上制約巡察機(jī)構(gòu)及人員發(fā)展。特別是實(shí)際負(fù)責(zé)巡察工作的抽調(diào)巡察組成員，更缺乏基本的定位及身份保障，在人員選取、任用、職務(wù)保障、考核等方面都無(wú)系統(tǒng)規(guī)范，客觀上使巡察隊(duì)伍根基不穩(wěn)。

(二)工具理性整體發(fā)展水平偏低

在工具理性層面，基層市縣巡察隊(duì)伍建設(shè)存在體制機(jī)制支撐力不足，程序不合理、規(guī)制不力等問(wèn)題，導(dǎo)致隊(duì)伍正面激勵(lì)不足、工作壓力大、成員活力缺失等問(wèn)題。一是巡察人員本身制度制約較少?！敖^對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，巡察工作也不例外。對(duì)巡察干部的制約便是對(duì)巡察權(quán)力的制約，巡察本身作為制約權(quán)力的有效形式也需要制約，但現(xiàn)實(shí)是巡察隊(duì)伍卻少有約束，也沒(méi)有從制度上形成較為明確的規(guī)范。同時(shí)，很多巡察人員都是未經(jīng)系統(tǒng)培訓(xùn)就匆忙上陣巡察，尚未找到工作方法就匆忙結(jié)束，導(dǎo)致巡察問(wèn)題不準(zhǔn)不實(shí)，存在過(guò)分拔高和應(yīng)付完成任務(wù)的問(wèn)題。二是程序上接受多重領(lǐng)導(dǎo)，不利于監(jiān)督功能發(fā)揮。巡察組接受市委和市紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，巡察人員易受所在單位的左右，在“多位婆婆”的多重影響下，巡察效果必然會(huì)受到影響[15]。同時(shí)，巡察組成員基本都是從各單位抽調(diào)，這些成員多數(shù)沒(méi)有巡察經(jīng)驗(yàn)，對(duì)巡察的重點(diǎn)、方式、內(nèi)容和操作流程等都不熟悉，在巡察工作中基本都是“臨場(chǎng)發(fā)揮”，巡察質(zhì)量難以保障。三是巡察組員權(quán)力有限，能動(dòng)性較弱。由于巡察實(shí)行組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而巡察組多是一次一組合，組長(zhǎng)的權(quán)力多是一次一授權(quán)，組長(zhǎng)及組員根據(jù)每次巡察任務(wù)確定并授權(quán)。實(shí)踐中，個(gè)別組長(zhǎng)由于缺乏民主修養(yǎng)導(dǎo)致其擁有絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)，組員基本沒(méi)有發(fā)言權(quán)和匯報(bào)權(quán)，只能負(fù)責(zé)基礎(chǔ)工作，致使組員對(duì)工作喪失積極性；有的巡察組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)工作方式與組員需要深度磨合，適應(yīng)期較長(zhǎng)；有的組長(zhǎng)和組員將巡察工作看成“臨時(shí)站點(diǎn)”，在積極性未充分調(diào)動(dòng)的情況下，工作未形成合力，巡察效果大打折扣。

(三)有限理性導(dǎo)致忽視價(jià)值理性

在環(huán)境、利益等多重因素影響下，很多市縣巡察組、巡察人員會(huì)選擇在有限理性范圍下開(kāi)展行動(dòng)，進(jìn)而忽視巡察的價(jià)值理性，導(dǎo)致巡察公信力下降和功能性價(jià)值減弱。一是提供巡察人員的單位囿于自身發(fā)展，推薦“包袱型人員”參加巡察。市縣巡察組的成員基本都是從各單位抽調(diào)，具體巡察由巡察組接到任務(wù)后形成組長(zhǎng)和組員展開(kāi)行動(dòng)。但多數(shù)單位在有限理性指引下會(huì)將優(yōu)秀的干部“抓住不放”，在填報(bào)人員進(jìn)入巡察庫(kù)時(shí)就將年齡較大、工作能力較弱、工作作風(fēng)漂浮等“包袱型人員”送去巡察，以實(shí)現(xiàn)既不影響本單位正常工作開(kāi)展，又支持巡察工作的目的。二是巡察人員不固定，導(dǎo)致巡察實(shí)效有待提升。部分單位在填報(bào)人員進(jìn)入巡察庫(kù)時(shí)未審慎對(duì)待，將各方面素質(zhì)較好的人員“不慎”填入巡察庫(kù)，在巡察工作真正啟動(dòng)時(shí)抽到這類人員就想方設(shè)法“換人”。每年，各地市縣都會(huì)出現(xiàn)“巡察季換人風(fēng)波”，有的市縣巡察為了杜絕此類問(wèn)題、保障抽調(diào)巡察人員的整體素質(zhì)，采取“強(qiáng)行抽調(diào)”的方式。如先發(fā)文抽人、再向相關(guān)單位主要領(lǐng)導(dǎo)通報(bào)情況，此方式往往又會(huì)產(chǎn)生與相關(guān)單位主要領(lǐng)導(dǎo)的溝通難題，引發(fā)其他問(wèn)題。同時(shí)，很多“回頭看”案件和原來(lái)巡察的人員不是同一批，無(wú)法準(zhǔn)確對(duì)位巡察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)問(wèn)題是否落實(shí)到位難以準(zhǔn)確判斷。三是對(duì)巡察人員保護(hù)不足，導(dǎo)致易消極作為。按照巡察相關(guān)規(guī)定，市縣巡察對(duì)象基本覆蓋了所在市州和區(qū)縣主要單位的黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，而且巡察時(shí)間較長(zhǎng)、內(nèi)容詳細(xì)、覆蓋面廣，巡察過(guò)程可謂對(duì)被巡察對(duì)象的全面檢查。這在無(wú)形中會(huì)給巡察人員壓力，很多巡察人員都會(huì)擔(dān)心，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、深究問(wèn)題會(huì)得罪相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)甚至巡察單位，甚至?xí)獾綀?bào)復(fù)或影響自己的前途?，F(xiàn)階段制度中并無(wú)對(duì)巡察人員的保護(hù)機(jī)制，在任用巡察人員時(shí)也多以責(zé)任和要求為主，這種情況導(dǎo)致很多巡察人員不愿意積極作為，基于自身價(jià)值考量甚至拒絕參與巡察。

四、以理性思維優(yōu)化市縣巡察隊(duì)伍建設(shè)

(一)深化價(jià)值理性，提升巡察隊(duì)伍責(zé)任定位

巡察工作是加強(qiáng)基層黨建、促進(jìn)戰(zhàn)斗堡壘作用充分發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)需要，定位是政治“顯微鏡”和政治“探照燈”，應(yīng)成為基層黨內(nèi)監(jiān)督的“哨兵”、從嚴(yán)治黨的“利劍”。巡察隊(duì)伍建設(shè)是保障巡察工作順利開(kāi)展的組織基礎(chǔ)，隊(duì)伍價(jià)值理性的提升是確保隊(duì)伍人員政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、工作作風(fēng)的思想抓手。巡察隊(duì)伍建設(shè)的重點(diǎn)集中于思想政治建設(shè)，要求作為執(zhí)行力量的巡察隊(duì)伍的政治思想要求達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)。一方面，對(duì)巡察人員進(jìn)行入職教育，制定具體的操作手冊(cè)，明確巡察工作的具體內(nèi)容、巡察工作的權(quán)力邊界和責(zé)任清單。對(duì)人才庫(kù)的人員至少半年進(jìn)行一次實(shí)時(shí)學(xué)習(xí)，從全局上把握當(dāng)前巡察動(dòng)態(tài)及要求。同時(shí)，制作專門的巡察干部廉政手冊(cè)，載明巡察工作的思想要求。既要從大局上講奉獻(xiàn)精神，積極作為，面對(duì)問(wèn)題敢于較真；又要從小處預(yù)防，面對(duì)說(shuō)情公關(guān)絕不妥協(xié)，絕不泄漏相關(guān)涉密事項(xiàng)。另一方面，建立臨時(shí)黨支部，確保引導(dǎo)巡察人員思想良性發(fā)展。巡察工作開(kāi)展期間，由黨支部進(jìn)行專題教育，負(fù)責(zé)巡察工作的市委區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)要親自參加會(huì)議，原則上每位黨員干部都要在支部會(huì)議上匯報(bào)思想動(dòng)態(tài)和工作中面臨的思想危機(jī)和侵蝕等。

(二)加強(qiáng)工具理性，完善體制機(jī)制和程序

我國(guó)市縣巡察隊(duì)伍建設(shè)的重心應(yīng)當(dāng)是工具理性，而從制度層面回應(yīng)工具理性存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是我國(guó)市縣巡察隊(duì)伍建設(shè)的迫切任務(wù)。一是靈活配比巡察人員，建立專業(yè)工作組?？上鄬?duì)靈活化匹配巡察組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)，從人才庫(kù)中選取具有巡察經(jīng)驗(yàn)的干部進(jìn)行專門培養(yǎng)；也可以從省市一級(jí)進(jìn)行統(tǒng)籌，建立巡查組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)“成長(zhǎng)庫(kù)”，建立“任職回避、地域回避、公務(wù)回避”制度，靈活調(diào)配巡察組長(zhǎng)進(jìn)行市州和區(qū)縣之間的“交叉”巡察和“統(tǒng)籌”巡察，有效避免地域局限問(wèn)題。同時(shí)，專業(yè)化巡察組員。巡察辦公室注重在內(nèi)部建立專門的財(cái)審組、法律組、信息組、文案組、機(jī)動(dòng)組等專業(yè)組，組員從不同組中抽取出來(lái)負(fù)責(zé)專門的工作。根據(jù)各市縣實(shí)際情況，最好為每個(gè)巡察組配備一名專業(yè)財(cái)務(wù)工作人員、線索管理人員和信息聯(lián)絡(luò)員。固定設(shè)置這三個(gè)崗位人員的原因是：財(cái)務(wù)工作較為專業(yè)，特別是巡察工作中查詢一個(gè)單位的賬目，要在短時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題必須有過(guò)硬的基本功和巡察工作經(jīng)驗(yàn)，頻繁換人不利于發(fā)揮巡察“利劍”作用。線索管理需有較強(qiáng)的政治意識(shí)、規(guī)矩意識(shí)和保密意識(shí)，不宜在較大范圍內(nèi)公開(kāi)巡察發(fā)現(xiàn)的線索，建議由專人管理每個(gè)巡察組的線索。信息聯(lián)絡(luò)則涉及巡察各個(gè)方面，需要對(duì)相關(guān)情況較為熟悉。除了這三個(gè)位置，其他巡察人員例如黨建工作、政工工作、機(jī)動(dòng)人員等則可以從各個(gè)單位抽調(diào)人員組成的人才庫(kù)中隨機(jī)抽取。無(wú)論是固定財(cái)務(wù)人員、線索管理員、信息聯(lián)絡(luò)員，還是隨機(jī)抽取的黨建工作、政工工作、機(jī)動(dòng)人員，原則上每位成員對(duì)最后的報(bào)告都有建議權(quán)，報(bào)告由每位組員簽字。組員的不同意見(jiàn)背書(shū)明確寫(xiě)在附件報(bào)告中，附件報(bào)告必須同時(shí)上交。二是制度上賦予巡察組員表達(dá)權(quán)和匯報(bào)權(quán)，將工作成績(jī)納入考核?？少x予每位巡察組員在巡察之時(shí)的同等意見(jiàn)表達(dá)權(quán)和匯報(bào)權(quán)，即每位成員都有直接向巡察辦公室匯報(bào)的權(quán)利，每位成員之間實(shí)行相互監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理，不會(huì)影響整體巡察工作。同時(shí)，可考慮將是否參與過(guò)巡察工作作為干部提拔的條件之一，以保證將優(yōu)秀的人才納入巡察工作隊(duì)伍，形成各個(gè)單位和相關(guān)黨員干部主動(dòng)支持參與巡察工作的環(huán)境。三是健全保障考核機(jī)制，規(guī)范化巡察運(yùn)行。巡察機(jī)制的運(yùn)行離不開(kāi)基層黨委政府的“人財(cái)物力”支持和考核機(jī)制的完善?，F(xiàn)階段來(lái)看，保障的關(guān)鍵在于夯實(shí)其獨(dú)立地位，確保規(guī)范化運(yùn)行?？山⑾鄬?duì)獨(dú)立的財(cái)政保障機(jī)制。雖然《關(guān)于市縣工作黨委建立巡察制度的意見(jiàn)》已明確要求地方政府要為巡察提供財(cái)政支持，但在實(shí)際運(yùn)行中，這種財(cái)政保障還是缺乏具體的落實(shí)對(duì)策，操作中多由紀(jì)委相關(guān)部門負(fù)責(zé)保障。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還是應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立的財(cái)務(wù)保障機(jī)制，建議由省、市一級(jí)劃款專項(xiàng)資金的方式對(duì)每一次巡察進(jìn)行保障，在減少基層壓力的同時(shí)為巡察注入活力，同級(jí)黨委政府以年為單位進(jìn)行財(cái)政撥款和驗(yàn)收。同時(shí)，一項(xiàng)任務(wù)一次考核。巡察的內(nèi)部考核不僅應(yīng)當(dāng)從結(jié)果來(lái)看，還應(yīng)適當(dāng)關(guān)注巡察的過(guò)程，將巡察的線索數(shù)量和質(zhì)量作為巡察組和巡察人員的重要考核內(nèi)容[16]。建議對(duì)抽調(diào)的巡察成員原則上一年只抽一人一次，一次不超過(guò)一個(gè)月。若遇到特殊情況，超過(guò)一個(gè)月，則應(yīng)當(dāng)給其原單位在績(jī)效考核上進(jìn)行考量加分。每一項(xiàng)巡察任務(wù)結(jié)束由巡察辦公室給每位成員進(jìn)行考核，考核結(jié)果通報(bào)原單位，同時(shí)對(duì)一成左右的個(gè)別優(yōu)秀人員以黨委或巡察辦公室的名義給組織部提供人事建議以激活巡察人員積極性。另外，要建立與相關(guān)單位的信息溝通制度，特別注重建立巡察組與同級(jí)紀(jì)檢、組織、公檢法、信訪、審計(jì)等部門的信息溝通機(jī)制。

(三)破除有限理性，回應(yīng)隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

一方面，吸收多元力量，挖掘組織外人才。外聘巡察專員開(kāi)展巡察工作?；鶎訂挝坏墓珓?wù)員一般都是人少任務(wù)重，想要踏實(shí)干好巡察工作難度過(guò)高，為保障巡察的順利開(kāi)展，可以探索實(shí)行外聘巡察員制度。瑞典建立了世界上第一個(gè)行政監(jiān)察專員制度，發(fā)展至今已經(jīng)形成了較為完善的行政監(jiān)察體系。瑞典除了有首席專員外，還從民間團(tuán)體等聘請(qǐng)專員，設(shè)置行業(yè)性專業(yè)性專員，其經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)國(guó)情來(lái)看，市縣的巡察外聘人員的范圍可以適當(dāng)放寬，例如從離退休老干部、人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體中聘請(qǐng)巡察專員，建立外聘人才庫(kù)，每年實(shí)時(shí)更新，特別是從法學(xué)會(huì)、工青婦等21個(gè)國(guó)家認(rèn)可的免注冊(cè)的人民團(tuán)體中聘請(qǐng)。外聘的巡察員除了應(yīng)當(dāng)是黨員外，還應(yīng)當(dāng)具備“理想信念堅(jiān)定，對(duì)黨忠誠(chéng)，在思想上政治上行動(dòng)上同黨中央保持高度一致”等基本要求。外聘人員采用“按次結(jié)費(fèi)”形式，以每次巡察的效果來(lái)決定是否繼續(xù)聘用。當(dāng)然，對(duì)這些外聘人員要簽訂嚴(yán)格的保密協(xié)議，從法律上落實(shí)巡察人員的責(zé)任，確保巡察的外部監(jiān)督。

另一方面，培養(yǎng)專業(yè)的第三方協(xié)查機(jī)構(gòu)。巡察既然是政治巡察，在定位和運(yùn)行上除了應(yīng)當(dāng)注重內(nèi)部的政治效應(yīng)外，還應(yīng)當(dāng)注重外部政治效應(yīng)。培養(yǎng)相對(duì)獨(dú)立于我黨和被巡察單位之外運(yùn)行的協(xié)查機(jī)構(gòu)具有實(shí)踐探索價(jià)值?？晒膭?lì)社會(huì)形成第三方協(xié)查機(jī)構(gòu)；也可以建立如公證、仲裁、審計(jì)等組成的協(xié)查組織，或者依托公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)查外包，探索公正公開(kāi)的協(xié)查制度建設(shè)。同時(shí)，充分借助民主黨派力量。民主黨派是我國(guó)推動(dòng)基層建設(shè)和社會(huì)治理的重要力量，可為巡察提供助力。巡察可以借助民主黨派力量，在巡察的啟動(dòng)、運(yùn)行以及“回頭看”及驗(yàn)收上適當(dāng)吸收民主黨派人士的介入。特別是在司法、審計(jì)、紀(jì)律等單位從事相關(guān)業(yè)務(wù)民主黨派人士，可以充分調(diào)動(dòng)其積極性，切實(shí)發(fā)揮巡察除震懾、教育引導(dǎo)之外的政治作用。實(shí)踐中，有的地方已經(jīng)開(kāi)始探索吸收民主黨派力量參與巡察工作，但尚未形成長(zhǎng)效工作機(jī)制，民主黨派監(jiān)督作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。

五、結(jié)語(yǔ)

市縣政治生態(tài)有其獨(dú)特屬性，是中國(guó)整個(gè)政治生態(tài)中非常重要的組成部分。巡察工作肩負(fù)凈化市縣政治生態(tài)的重責(zé)，不僅要關(guān)注市縣整體的政治發(fā)展環(huán)境、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治生活狀況，還要關(guān)注“蠅貪”“微腐敗”“雁過(guò)拔毛”等消磨民心的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在當(dāng)前反腐斗爭(zhēng)的格局下，構(gòu)建科學(xué)合理的巡察隊(duì)伍是保障巡察工作順利開(kāi)展的基礎(chǔ)。

以價(jià)值理性、工具理性、有限理性為載體分析市縣巡察隊(duì)伍建設(shè)，其內(nèi)容包含了三個(gè)方面，一是價(jià)值理性上對(duì)巡察及其隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)定位和應(yīng)然追求；二是工具理性方面關(guān)于巡察隊(duì)伍建設(shè)的體制機(jī)制及其實(shí)效提升；三是有限理性上關(guān)注隊(duì)伍成員的思想塑造和行為約束，讓其回歸價(jià)值理性，確保巡察工作高質(zhì)高量。就現(xiàn)實(shí)而言，雖然市縣巡察價(jià)值理性定位較高，但工具理性層面上的制度、機(jī)制和程序等仍然存在很大的提升空間，如“包袱型”人員眾多導(dǎo)致隊(duì)伍組建不科學(xué)，巡察權(quán)力約束少致使出現(xiàn)“燈下黑”，組員在巡察之時(shí)工作壓力大但正面激勵(lì)少導(dǎo)致效能不足?；诖耍覈?guó)市縣巡察隊(duì)伍建設(shè)的重心應(yīng)是工具理性和有限理性，注重以制度規(guī)范化隊(duì)伍內(nèi)部結(jié)構(gòu)建設(shè)，固定組長(zhǎng)，實(shí)行交叉巡察和統(tǒng)籌巡察，巡察組員從專門的法律、財(cái)審人才庫(kù)進(jìn)行抽選，設(shè)置專業(yè)固定崗。健全考核保障機(jī)制，以專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)形式保障巡察順利開(kāi)展，對(duì)抽調(diào)人員的考核掛鉤績(jī)效和相關(guān)的職務(wù)晉升。提高巡察人員價(jià)值理性以提升工作能力，制作巡察干部廉政手冊(cè)、操作手冊(cè)，探索投票和報(bào)告制度，鼓勵(lì)成員相互監(jiān)督。同時(shí)，探索外聘巡察專員制度，培養(yǎng)專業(yè)第三方巡察協(xié)查機(jī)構(gòu)，協(xié)同推進(jìn)巡察力量發(fā)展。在價(jià)值理性、工具理性和有限理性的指引下，凈化市縣政治生態(tài)，確保巡察隊(duì)伍持久的生命力。

注釋：

(1)大足區(qū)委巡察人才庫(kù)300人，其中組長(zhǎng)庫(kù)50人，副組長(zhǎng)庫(kù)60人，巡察專業(yè)人才庫(kù)190人。