張創(chuàng)偉 陳 悅 吳雪萍

“提高低技能成年人的技能水平，增加他們的就業(yè)機(jī)會(huì)，使他們不被甩在后面”，這一點(diǎn)已被歐盟視為能否實(shí)現(xiàn)歐洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。歐洲有6400萬(wàn)低技能成年人，他們還在為解決識(shí)字、算術(shù)或數(shù)字技能欠缺而掙扎。為支持這批龐大的群體提升技能水平，避免其因不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)綠色化、數(shù)字化發(fā)展而導(dǎo)致失業(yè)，歐洲理事會(huì)于2016年發(fā)布《技能提升路徑建議》（the Council Recommendation on Upskilling Pathways: New Opportunities for Adults）（以下簡(jiǎn)稱《建議》），以履行實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和社會(huì)進(jìn)步的使命[1]。盡管成員國(guó)的實(shí)施方案將持續(xù)至2022年[2]，但各國(guó)貫徹《建議》所采用的方法舉措已初顯深遠(yuǎn)的理論價(jià)值與豐富的實(shí)踐內(nèi)涵：建立全面的方法、以協(xié)調(diào)一致的方式來(lái)提高低技能成年人的技能，確保每個(gè)成年人都有終身學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)不斷更新和獲得新技能，以應(yīng)對(duì)不確定的時(shí)代，并在其生活和職業(yè)生涯中實(shí)現(xiàn)成長(zhǎng)。

一、歐洲開啟技能提升路徑的背景

在瞬息萬(wàn)變的全球化經(jīng)濟(jì)浪潮中，技能是通往充分就業(yè)和社會(huì)繁榮的途徑[3]，將在很大程度上決定國(guó)家或地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新力。有了合適的技能，人們就能勝任高質(zhì)量的工作，充分發(fā)揮自身潛力，成為自信、積極的公民。技能是投資的拉動(dòng)因素，是創(chuàng)造就業(yè)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的催化劑，也是促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)的凝聚力。低技能人群除在就業(yè)方面處于劣勢(shì)外，也更易于被社會(huì)排斥，出現(xiàn)貧困和犯罪現(xiàn)象，他們的收入往往較低，對(duì)現(xiàn)實(shí)生活滿意度也不高。歐盟清晰地認(rèn)識(shí)到除經(jīng)濟(jì)利益外，進(jìn)行技能投資可以在更廣泛的社會(huì)利益方面取得進(jìn)展[4]，因此在政策層面，致力于把享有高質(zhì)量和包容性的教育、培訓(xùn)和終身學(xué)習(xí)權(quán)利作為社會(huì)權(quán)利的第一原理。

（一）經(jīng)濟(jì)背景

數(shù)字化、綠色化和全球化趨勢(shì)伴隨新技術(shù)迭代促使歐洲正在經(jīng)歷快速的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型又加速了對(duì)技能的需求，并使高技能人才日益受益，越來(lái)越多的職位空缺要求更高層次和更廣泛的技能。在未來(lái)，即使是傳統(tǒng)上要求低水平資格或根本不要求資格的工作，對(duì)從業(yè)者技能的要求也會(huì)越來(lái)越高。絕大多數(shù)工作都需要一定程度的數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)力，越來(lái)越多的基礎(chǔ)工作需要從業(yè)者掌握一些核心或通用技能，如溝通、解決問(wèn)題和團(tuán)隊(duì)合作能力。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）開展的成人技能調(diào)查（PIAAC）表明，在技術(shù)豐富的環(huán)境中（in technology-rich environments），識(shí)字、計(jì)算和解決問(wèn)題能力較高的成年人在勞動(dòng)力市場(chǎng)上往往更容易取得成功[5]。然而，歐洲有20%～25%的年齡在16～65歲之間成年人的技能熟練程度較低，不太可能參與學(xué)習(xí)或充分參與數(shù)字化驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)[6]。在未就業(yè)人員（特別是長(zhǎng)期失業(yè)者）和其他弱勢(shì)群體中，在基本技能方面具有根本性缺陷的低素質(zhì)人員占很大比例，這些缺陷使他們更難進(jìn)入或重返勞動(dòng)力市場(chǎng)。盡管活躍的勞動(dòng)力市場(chǎng)需要失業(yè)人員盡快找到工作，但卻并不總是能提供靈活的個(gè)性化技能提升機(jī)會(huì)，也很少有公共政策能夠切實(shí)解決就業(yè)人員的技能需求問(wèn)題，這使他們面臨技能過(guò)時(shí)和失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)有增無(wú)減。為此，2016年，歐洲理事會(huì)發(fā)布《關(guān)于長(zhǎng)期失業(yè)者融入勞動(dòng)力市場(chǎng)的建議》（The Council Recommendation on the Integration of the Long Term Unemployed into the Labour Market）要求對(duì)失業(yè)時(shí)間達(dá)到18個(gè)月的人員實(shí)施點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的個(gè)性化服務(wù)，并對(duì)其開展深入的評(píng)估、指導(dǎo)和工作整合（job-integration）[7]。顯然，歐盟試圖通過(guò)（再）培訓(xùn)方案減少勞動(dòng)力市場(chǎng)的摩擦，正如馬丁·費(fèi)希爾（Martin Fischer）在21世紀(jì)初對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)政策的肯定：不是在需求和供給之間進(jìn)行調(diào)節(jié)，而是通過(guò)把失業(yè)者分配到“合適”的培訓(xùn)計(jì)劃之中進(jìn)行調(diào)節(jié)[8]。

（二）社會(huì)背景

聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)以及歐盟基本權(quán)利憲章所引領(lǐng)的社會(huì)風(fēng)尚是歐洲理事會(huì)出臺(tái)《建議》的社會(huì)底色。2015年聯(lián)合國(guó)提出可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，呼吁采取行動(dòng)，確保所有青年和相當(dāng)大比例的成年人，無(wú)論男女，到2030年都具有識(shí)字和算術(shù)能力。作為響應(yīng)，歐盟于2019年發(fā)布了《2030年歐洲實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展》（Towards a Sustainable Europe by 2030）的反思文本，指出：“當(dāng)今社會(huì)一切都在改變。教育、科學(xué)、技術(shù)、研究和創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)符合聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的可持續(xù)歐洲的先決條件”[9]。換言之，為適應(yīng)快速的變化，每個(gè)人都需要具備廣泛的技能、知識(shí)和能力，包括足夠的識(shí)字、計(jì)算和數(shù)字能力，以便充分發(fā)揮自身的潛力，承擔(dān)社會(huì)和公民責(zé)任。這些技能、知識(shí)和能力對(duì)于進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)和在勞動(dòng)力市場(chǎng)取得進(jìn)展以及參與進(jìn)一步的教育和培訓(xùn)也至關(guān)重要。在2015年，歐洲有6400萬(wàn)人口只有初中以下文化程度，超過(guò)25～64歲總?cè)丝诘?/4。OECD的成人技能調(diào)查測(cè)試了在技術(shù)豐富的環(huán)境中識(shí)字、計(jì)算和解決問(wèn)題的水平，表明在20個(gè)成員國(guó)的16～65歲成年人中也有相似比例的極低技能者。他們面臨更高的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、更高的失業(yè)率和社會(huì)排斥、更高的健康風(fēng)險(xiǎn)和更低的壽命預(yù)期，而他們的子女面臨更高的教育成就低下的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，為了使移民和難民快速進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)并順利融入新社區(qū)，也需要準(zhǔn)確評(píng)估和確認(rèn)他們的原有技術(shù)和能力并對(duì)之提升和更新。2000年發(fā)布的《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》（The Charter of Fundamental Rights of the European Union）承諾人人都有受教育及接受職業(yè)和繼續(xù)培訓(xùn)的權(quán)利，教育和培訓(xùn)權(quán)利是公民權(quán)利的核心。作為《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》的具體化舉措之一，歐洲理事會(huì)于2013年發(fā)布的《關(guān)于建立青年保障的建議》（on establishing a Youth Guarantee）提出，成員國(guó)為25歲以下的年輕人在失業(yè)或離開正規(guī)教育的4個(gè)月內(nèi)提供高質(zhì)量就業(yè)、繼續(xù)教育、學(xué)徒或?qū)嵙?xí)的機(jī)會(huì)；同時(shí)也能為早期離校者和低技能年輕人提供重新進(jìn)入教育和培訓(xùn)或二次機(jī)會(huì)教育的因地制宜方案，方案需要符合他們具體的學(xué)習(xí)環(huán)境，使他們能夠獲得相應(yīng)的資格。

（三）教育背景

終身學(xué)習(xí)已被歐洲奉為“社會(huì)權(quán)利的支柱”（Pillar of Social Rights）：每個(gè)人都有權(quán)接受高質(zhì)量的教育和培訓(xùn)，以保持和獲得技能來(lái)適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的新要求，實(shí)現(xiàn)充分參與社會(huì)活動(dòng)的理想；人人都有權(quán)獲得及時(shí)和量身定制的援助，包括獲得求職、培訓(xùn)和資格再認(rèn)證，以改善就業(yè)或創(chuàng)業(yè)前景[10]。這樣的理念在諸多歐盟教育政策中都得到充分體現(xiàn)，這為技能提升路徑的開拓鋪平了道路。歐盟2018年發(fā)布的《關(guān)于終身學(xué)習(xí)關(guān)鍵能力的建議》（Recommendation on key competences for lifelong learning）提供了一個(gè)參考框架，支持成員國(guó)確保在初級(jí)教育和培訓(xùn)結(jié)束時(shí)，青年人可以具備終身學(xué)習(xí)的關(guān)鍵能力，使他們能夠適應(yīng)成人的工作、生活和學(xué)習(xí)。該框架還支持成員國(guó)確保成年人能夠在一生中發(fā)展和更新自身的關(guān)鍵能力。歐盟2008年發(fā)布的《關(guān)于建立歐洲終身學(xué)習(xí)資格框架的建議》（Recommendation on the establishment of the European Qualifications Framework for lifelong learning）主張創(chuàng)建了一個(gè)共同的資格參考框架，學(xué)習(xí)成果以八個(gè)級(jí)別的資格形式表示，可以通過(guò)各種形式的正規(guī)（formal）、非正規(guī)（non-formal）和非正式（informal）學(xué)習(xí)來(lái)實(shí)現(xiàn)。2016年歐盟發(fā)布的《歐洲公民數(shù)字能力框架》（The European Digital Competence Framework for Citizens）為當(dāng)今社會(huì)的數(shù)字技術(shù)提供了一個(gè)共同的歐洲參考，并定義了五個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的能力和水平。2020年歐盟發(fā)布《歐洲教育和培訓(xùn)合作戰(zhàn)略框架》（The Joint Report of the Council and the Commission on the implementation of the strategic framework for European cooperation in education and training ），要求盡量使那些沒有達(dá)到4級(jí)資格（相當(dāng)于高中學(xué)歷）的人獲得4級(jí)資格。歐洲理事會(huì)于2012年發(fā)布的《歐洲理事會(huì)關(guān)于驗(yàn)證非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)的建議》（The Council Recommendation of 20 December 2012 on the validation of non-formal and informal learning）要求成員國(guó)建立非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)的評(píng)估和認(rèn)證的國(guó)家安排，包括對(duì)失業(yè)人員或有失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的人進(jìn)行技能評(píng)價(jià)，旨在確定他們的知識(shí)、技能和能力[11]。此外，2016年歐盟發(fā)布的《歐洲新技能議程》（A New Skills Agenda For Europe）提案的成員國(guó)政府代表達(dá)成共識(shí)：完成高中或同等學(xué)歷往往是確保從教育成功過(guò)渡到勞動(dòng)力市場(chǎng)和獲得進(jìn)一步學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)的最低要求。

二、歐洲技能提升路徑的政策架構(gòu)

“開發(fā)技能提升路徑護(hù)航社會(huì)繁榮”已成為歐洲最高級(jí)別的政治承諾。由于政策目標(biāo)群體的多樣性，包括就業(yè)、失業(yè)和邊緣等許多不同的群體，他們的技能提升需求具有特定性，而且這一政策領(lǐng)域的措施也比較分散和復(fù)雜，難以形成普遍的系統(tǒng)方法，公民對(duì)技能提升所帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益也缺乏普遍共識(shí)。因此，《建議》沒有采取一刀切的辦法，而是要求成員國(guó)基于有效協(xié)調(diào)和跨領(lǐng)域政策整合的方式，探索科學(xué)的實(shí)施路徑，確保政策行動(dòng)具有彈性，以最大可能地滿足社會(huì)各方的技能提升需求。

（一）決策層面的協(xié)調(diào)與連貫方法

歐盟運(yùn)用綜合方法擘畫了一個(gè)共同的愿景，嵌入最高級(jí)別的政治承諾，以整體方式協(xié)調(diào)多個(gè)相關(guān)政策領(lǐng)域，彰顯了技能提升路徑的戰(zhàn)略特質(zhì)。

成員國(guó)為人們提供提高技能的平等機(jī)會(huì)。《建議》所涵蓋的群體主要包括：未接受教育（包括早退學(xué)）、就業(yè)或培訓(xùn)的年輕人；公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的低學(xué)歷失業(yè)人員；低學(xué)歷或無(wú)學(xué)歷、面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)或在衰退行業(yè)工作的從業(yè)人員；就業(yè)或失業(yè)的老年工人——為了延長(zhǎng)他們的工作壽命，以50歲以上的工人為目標(biāo)；包括難民在內(nèi)的非歐盟移民，特別是在最近一波移民潮中抵達(dá)歐盟的移民；45歲以上的自營(yíng)職業(yè)者，或來(lái)自特定職業(yè)部門的殘疾或裁員員工；普通的不積極尋求就業(yè)的人；囚犯；殘疾人；成人教育工作人員；繼續(xù)教育部門的導(dǎo)師、協(xié)調(diào)員和管理人員。

為增加實(shí)現(xiàn)高度多樣化目標(biāo)群體滿足提升技能需求的機(jī)會(huì)，必須提高政策的一致性和有效性，“提升技能路徑是關(guān)于調(diào)整和利用現(xiàn)有結(jié)構(gòu)和資源，以釋放和利用協(xié)同效應(yīng)”[12]。因此，采取跨領(lǐng)域的綜合協(xié)調(diào)方法，在政策層面為促進(jìn)和維持低技能成年人的技能提升創(chuàng)設(shè)最佳條件?；诳沙掷m(xù)和包容性終身學(xué)習(xí)的共同愿景，提供靈活、適應(yīng)和定制的學(xué)習(xí)與個(gè)性化支持，確保所有橫向相關(guān)政策領(lǐng)域（如教育和培訓(xùn)、就業(yè)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、福利、司法、移民、家庭、衛(wèi)生）和縱向領(lǐng)域（連接決策和執(zhí)行、國(guó)家、區(qū)域和地方實(shí)體）的協(xié)調(diào)與連貫。盡管目標(biāo)群體、技能需求和政府隨著時(shí)間的推移會(huì)不斷變化，但該方法為以可持續(xù)方式鞏固、發(fā)展和實(shí)施技能提升路徑創(chuàng)造條件。

（二）支持層面的財(cái)政與非財(cái)政工具

歐盟不僅要求成員國(guó)使用“當(dāng)前和未來(lái)的歐洲融資方案支持技能發(fā)展領(lǐng)域”[13]，還要求成員國(guó)發(fā)揮非財(cái)政方面支持，制定職業(yè)指導(dǎo)戰(zhàn)略，實(shí)施推廣、信息和指導(dǎo)措施，通過(guò)財(cái)政和非財(cái)政手段的協(xié)同支持更多人參加教育和培訓(xùn)。

根據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局開展的成人教育調(diào)查（AES），財(cái)務(wù)成本是成人參與教育和培訓(xùn)的重要障礙之一，“2016年歐盟28%的成年人由于成本原因沒有參加教育和培訓(xùn)，同樣，高昂的財(cái)務(wù)成本也阻礙了公司提供培訓(xùn)”[14]。目標(biāo)明確的財(cái)政支持有助于減少這一障礙，激勵(lì)低技能成年人參加教育和培訓(xùn)，并鼓勵(lì)雇主在培訓(xùn)（低技能）員工方面投入更多資金?！督ㄗh》要求成員國(guó)從國(guó)家資助基金中列出項(xiàng)目，支持低技能成年人提升技能；地方當(dāng)局推出一些金融工具以刺激受教育水平較低的人參與學(xué)習(xí)，尤其是弱勢(shì)群體、殘疾人及非歐盟出生的女性，這些金融工具包括助學(xué)金、代金券/學(xué)習(xí)賬戶、補(bǔ)貼、貸款收入以及足夠長(zhǎng)的帶薪培訓(xùn)假；并通過(guò)立法改善失業(yè)人員福利條件，使他們能夠在技能提升途徑的第一步（技能審計(jì)）和第二步（定制學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)）中獲得經(jīng)費(fèi)支持；通過(guò)立法允許為面臨技能過(guò)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)的人提供培訓(xùn)活動(dòng)的公司予以稅收抵免；針對(duì)公司的金融工具包括稅收補(bǔ)貼機(jī)制、稅收激勵(lì)、補(bǔ)貼和回報(bào)條款。

財(cái)政支持的成敗取決于更廣泛的社會(huì)和教育背景，如果沒有一種更全面的辦法來(lái)解決參與方面的其他障礙，它們可能不會(huì)成功，因此需要通過(guò)向雇主和個(gè)人提供有針對(duì)性的非財(cái)政措施來(lái)加以配合。宣傳措施包括：地方當(dāng)局組織開展關(guān)于資格和成人參與學(xué)習(xí)重要性的動(dòng)員活動(dòng)，制作視頻推廣數(shù)字技術(shù)，并向潛在的學(xué)習(xí)者宣傳提高技能的好處；通過(guò)傳統(tǒng)媒體和社交媒體網(wǎng)絡(luò)、學(xué)校和地方社區(qū)進(jìn)行外展活動(dòng)（outreach），激勵(lì)目標(biāo)群體促進(jìn)終身學(xué)習(xí)；推進(jìn)普及終身學(xué)習(xí)運(yùn)動(dòng)，建立“成人學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)”吸引低技能成年人重新學(xué)習(xí)。指導(dǎo)措施包括：由職業(yè)學(xué)院等教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建立全國(guó)性的、全年齡段的、公正的、完全雙語(yǔ)的職業(yè)信息庫(kù)，為個(gè)人接受技能培訓(xùn)提供建議和指導(dǎo)，支持個(gè)人在教育、培訓(xùn)和工作方面作出正確的選擇，鼓勵(lì)職業(yè)院校和培訓(xùn)提供者推出自己的宣傳和指導(dǎo)流程。

（三）實(shí)施層面的三步法技能提升路徑

由于目標(biāo)群體側(cè)重于技能不合格的成年人、失業(yè)者和未接受教育、就業(yè)或培訓(xùn)的年輕人，所以識(shí)別和驗(yàn)證他們的先前學(xué)習(xí)信息顯得尤為重要。在此基礎(chǔ)上，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)才能有針對(duì)性地指導(dǎo)個(gè)人進(jìn)行技能學(xué)習(xí)、開展培訓(xùn)成果認(rèn)定以及選擇合適的技能進(jìn)階路徑。為此，《建議》運(yùn)用系統(tǒng)思維的方法提煉了邏輯嚴(yán)密的三步法實(shí)施路徑（the upskilling pathways on three steps），包括對(duì)培訓(xùn)對(duì)象的基本技能進(jìn)行全面評(píng)估、提供個(gè)性化培訓(xùn)、加強(qiáng)獲得技能的驗(yàn)證。

第一步，對(duì)目標(biāo)群體成員進(jìn)行技能評(píng)價(jià)，以確定現(xiàn)有技能和提高技能的需求。目標(biāo)群體主要為“低資格成年人”（low-qualified adults）——沒有完成高中或同等學(xué)力教育就離開初始教育或培訓(xùn)的人以及沒有資格獲得“青年保障”（the Youth Guarantee）的人。對(duì)“低資格成年人”開展技能評(píng)估，以確定現(xiàn)有技能水平并分析技能提升的具體需求。必要時(shí)，將根據(jù)《歐洲理事會(huì)關(guān)于驗(yàn)證非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)的建議》對(duì)“低資格成年人”先前的非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)進(jìn)行識(shí)別、記錄和評(píng)估，以作為提供培訓(xùn)機(jī)會(huì)的依據(jù)。

第二步，提供量身定制且靈活的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，使他們能夠更新技能并填補(bǔ)不足。教育和培訓(xùn)的內(nèi)容為：最低水平的識(shí)字、算術(shù)和數(shù)字能力；根據(jù)《2006年歐盟關(guān)于終身學(xué)習(xí)關(guān)鍵能力建議》（Recommendation 2006/962/EC on key competences for lifelong learning）的規(guī)定取得歐洲資格框架（EQF）3級(jí)或4級(jí)的資格認(rèn)證；獲得與勞動(dòng)力市場(chǎng)和積極參與社會(huì)相關(guān)的更廣泛技能、知識(shí)和能力。對(duì)于來(lái)自第三國(guó)的移民，酌情增加語(yǔ)言學(xué)習(xí)和培訓(xùn)機(jī)會(huì)。為了更好地滿足當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)的實(shí)際需要，在提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)時(shí)需要與地方利益相關(guān)者（relevant stakeholders）、特定的社會(huì)合作伙伴以及經(jīng)濟(jì)實(shí)體開展緊密合作。

第三步，使其獲得的知識(shí)和技能得到驗(yàn)證與認(rèn)可，從而獲得相應(yīng)資格或就業(yè)機(jī)會(huì)。根據(jù)歐洲理事會(huì)關(guān)于驗(yàn)證非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)的建議，對(duì)接受學(xué)習(xí)和培訓(xùn)（包括在工作中學(xué)習(xí)）后習(xí)得的知識(shí)、技能進(jìn)行認(rèn)定，并鼓勵(lì)他們根據(jù)國(guó)家資格框架和體系獲得資格認(rèn)證，為個(gè)人獲得新的資格提供路徑指導(dǎo)。要求成員國(guó)建立與歐洲職業(yè)教育學(xué)分體系（the European Credit system for VET）一致的國(guó)家學(xué)分體系，并用于將經(jīng)過(guò)驗(yàn)證的非正規(guī)或非正式技能學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化為資格證書學(xué)分，這有助于確保學(xué)習(xí)者能夠在他們?cè)谢A(chǔ)上選擇靈活的技能提升路徑。

三、歐洲技能提升路徑的實(shí)踐特色

歐盟委員會(huì)從可持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力、社會(huì)責(zé)任感和未來(lái)適應(yīng)力的高度確立了公民技能提升的重要性。各成員國(guó)結(jié)合國(guó)情，創(chuàng)造性地實(shí)施了技能提升路徑，在實(shí)踐中展示了高度的一致性，那就是以數(shù)字技能為優(yōu)先、以職業(yè)教育和培訓(xùn)改革為動(dòng)力、以技能評(píng)價(jià)為紐帶，支持全體公民提高和重新提高技能。

（一）以數(shù)字技能為優(yōu)先

歐洲人生活在一個(gè)日益復(fù)雜的數(shù)字世界中，這個(gè)世界正在徹底改變他們?cè)诠ぷ鳌⑸虅?wù)和學(xué)習(xí)中的行為方式，缺乏數(shù)字技能會(huì)對(duì)他們的生活能力和就業(yè)機(jī)會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。目前，歐盟大約有40%的人口數(shù)字技能水平不足，其中22%的人口根本沒有掌握數(shù)字技能[15]，為應(yīng)對(duì)數(shù)字化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，歐盟開發(fā)了《歐洲公民數(shù)字能力框架》（以下簡(jiǎn)稱“框架”）作為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)[16]。“數(shù)字成員聯(lián)合體”（a consortium of All-Digital members）依據(jù)《框架》開發(fā)了“數(shù)字能力開發(fā)系統(tǒng)”（Digital Competences Development System），對(duì)員工和求職者的數(shù)字技能水平進(jìn)行評(píng)估，然后開展針對(duì)性的培訓(xùn)以提高技能水平[17]。

《框架》作為標(biāo)準(zhǔn)解決了“什么是數(shù)字技能以及如何評(píng)估數(shù)字技能”的問(wèn)題。《框架》指出，為了實(shí)現(xiàn)與工作、就業(yè)、學(xué)習(xí)、休閑和參與社會(huì)的相關(guān)目標(biāo)，人們需要具備相應(yīng)數(shù)字領(lǐng)域的能力，共有五個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的21項(xiàng)能力[18]。關(guān)鍵領(lǐng)域一信息和數(shù)據(jù)素養(yǎng)具體為：闡明信息需求，定位和檢索數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)、信息和內(nèi)容；判斷來(lái)源及其內(nèi)容的相關(guān)性；存儲(chǔ)、管理和組織數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)、信息和內(nèi)容。關(guān)鍵領(lǐng)域二交流與合作具體為：通過(guò)數(shù)字技術(shù)進(jìn)行互動(dòng)、交流與合作，同時(shí)了解文化和代際多樣性；通過(guò)公共和私人數(shù)字服務(wù)以公民身份參與社會(huì)；管理個(gè)人的數(shù)字身份和聲譽(yù)。關(guān)鍵領(lǐng)域三數(shù)字內(nèi)容創(chuàng)建具體為：創(chuàng)建和編輯數(shù)字內(nèi)容，改進(jìn)信息和內(nèi)容并將其集成到現(xiàn)有知識(shí)體系中，同時(shí)了解如何應(yīng)用版權(quán)和許可證；了解如何為計(jì)算機(jī)系統(tǒng)提供可理解的指令。關(guān)鍵領(lǐng)域四安全性具體為：在數(shù)字環(huán)境中保護(hù)設(shè)備、內(nèi)容、個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私；保護(hù)身體和心理健康，并了解促進(jìn)社會(huì)福祉和社會(huì)包容的數(shù)字技術(shù)；了解數(shù)字技術(shù)及其使用對(duì)環(huán)境的影響。關(guān)鍵領(lǐng)域五問(wèn)題解決具體為：確定需求和問(wèn)題，解決數(shù)字環(huán)境中的概念問(wèn)題；使用數(shù)字工具創(chuàng)新流程和產(chǎn)品；跟上數(shù)字發(fā)展的步伐。

為提高國(guó)民的數(shù)字技能，保加利亞、塞浦路斯、捷克、德國(guó)、丹麥、愛沙尼亞、西班牙、芬蘭、法國(guó)、立陶宛、拉脫維亞、波蘭、英國(guó)等許多國(guó)家把執(zhí)行《框架》作為實(shí)施《建議》的優(yōu)先事項(xiàng)，啟動(dòng)“數(shù)字教育行動(dòng)計(jì)劃”（a Digital Education Action Plan），以應(yīng)對(duì)技術(shù)變革或數(shù)字化進(jìn)程。捷克在2015-2020年數(shù)字掃盲框架內(nèi)，啟動(dòng)了在線系統(tǒng)開發(fā)，以提升員工和求職者的數(shù)字能力，目的是使他們能夠根據(jù)歐洲數(shù)字能力框架自我評(píng)估數(shù)字技能水平。完成評(píng)估后，他們將會(huì)接受定制培訓(xùn)，以提高技能，該項(xiàng)目還旨在規(guī)劃相關(guān)培訓(xùn)機(jī)會(huì)、創(chuàng)建區(qū)域培訓(xùn)計(jì)劃，以提高勞動(dòng)力的數(shù)字能力。截至2021年，已有數(shù)千名捷克公民從這項(xiàng)計(jì)劃中獲益。德國(guó)還通過(guò)了一項(xiàng)新的法律，旨在為因數(shù)字化而可能導(dǎo)致失業(yè)的低技能人員提供支持。英國(guó)從2020年起規(guī)定，缺乏或不具有基本數(shù)字技能的成年人（19歲以上）有權(quán)接受數(shù)字技能評(píng)估，并有權(quán)獲得公共資金資助的數(shù)字技能提升課程。在芬蘭，由非政府組織為缺乏基本數(shù)字技能的成年人提供培訓(xùn)方案。AllDigital是為歐洲缺乏數(shù)字技能者提供培訓(xùn)服務(wù)的重要組織，該組織通過(guò)由25000個(gè)數(shù)字能力中心連接成的網(wǎng)絡(luò)每年培訓(xùn)300萬(wàn)人[19]。

（二）以職業(yè)教育和培訓(xùn)改革為動(dòng)力

職業(yè)教育和培訓(xùn)（VET）在技能提升中扮演著主體性角色，《建議》的實(shí)施倒逼著職業(yè)教育和培訓(xùn)進(jìn)行系統(tǒng)化的改革。2020年歐盟結(jié)合《建議》實(shí)施情況發(fā)布了《關(guān)于職業(yè)教育和培訓(xùn)理事會(huì)建議的提案》（European Union.Proposal for a COUNCIL RECOMMENDATION on vocational education and training）（以下簡(jiǎn)稱《提案》），為歐盟的職業(yè)教育和培訓(xùn)設(shè)計(jì)了新藍(lán)圖：加快歐盟職業(yè)教育和培訓(xùn)的現(xiàn)代化進(jìn)程，使其更好地適應(yīng)數(shù)字化、綠色化經(jīng)濟(jì)；確保職業(yè)教育和培訓(xùn)更靈活、迅速地滿足勞動(dòng)力市場(chǎng)需要，為年輕人和成年人提供優(yōu)質(zhì)就業(yè)機(jī)會(huì)；加強(qiáng)工作場(chǎng)所學(xué)習(xí)和學(xué)徒培訓(xùn)；增強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)的靈活性，包括鼓勵(lì)模塊化和非正規(guī)學(xué)習(xí)方法；加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)的質(zhì)量保證，促進(jìn)“卓越職業(yè)中心”（Centres of Vocational Excellence）建設(shè)；畢業(yè)生就業(yè)率至少為82%；60%的職業(yè)教育畢業(yè)生受益于工作場(chǎng)所學(xué)習(xí)；8%的職業(yè)教育學(xué)生受益于海外交流學(xué)習(xí)[20]。

在《提案》的引導(dǎo)下，歐盟成員國(guó)與社會(huì)伙伴、教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、學(xué)習(xí)者代表、企業(yè)和部門組織以及其他利益相關(guān)者一道努力，正在或?qū)⒁扇∫韵滦袆?dòng)：為職業(yè)教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供一定程度的自主權(quán)，使其能夠?qū)寄芴魬?zhàn)做出及時(shí)反應(yīng)，提供快速再培訓(xùn)方案，并與公共和私營(yíng)部門的雇主密切合作；制訂職業(yè)教育和培訓(xùn)方案，并將其擴(kuò)大到更高的資格和“微證書”（micro-credentials）水平；將職業(yè)教育和培訓(xùn)與前瞻性經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和創(chuàng)新體系聯(lián)系起來(lái)；將環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)性納入職業(yè)教育和培訓(xùn)課程以及組織管理；確保職業(yè)教育和培訓(xùn)各部門之間有更好的滲透性；提高職業(yè)教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的數(shù)字化準(zhǔn)備；為學(xué)習(xí)者和員工提供更多的流動(dòng)機(jī)會(huì)和其他融資機(jī)會(huì)；克服性別歧視，支持多樣性和包容性；確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以便對(duì)職業(yè)教育和培訓(xùn)系統(tǒng)的績(jī)效進(jìn)行定量和定性監(jiān)測(cè)[21]。

技能是歐洲在確保社會(huì)公平的同時(shí)保持競(jìng)爭(zhēng)力的底色，職業(yè)教育和培訓(xùn)是加固社會(huì)權(quán)利支柱的重要組成部分，是獲得技能的主要途徑，其改革和創(chuàng)新是技能提升的主要?jiǎng)恿?。保加利亞、捷克、愛沙尼亞、意大利、斯洛伐克、馬耳他、波蘭、立陶宛將技能提升路徑的實(shí)施方案置于終身學(xué)習(xí)戰(zhàn)略之中；在芬蘭、愛爾蘭、拉脫維亞、斯洛文尼亞，這些實(shí)施計(jì)劃也是職業(yè)教育和培訓(xùn)戰(zhàn)略的一個(gè)部分。瑞典把技能提升與職業(yè)教育和培訓(xùn)整合為一個(gè)體系，允許成年人將各種方案中的優(yōu)勢(shì)資源結(jié)合起來(lái)，失業(yè)的成年人可以將職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)與完成高中教育的權(quán)利結(jié)合起來(lái)；移民可以將語(yǔ)言學(xué)習(xí)與職業(yè)教育和培訓(xùn)結(jié)合起來(lái)；那些需要額外預(yù)備學(xué)習(xí)或掌握基本技能的人可以在預(yù)備勞動(dòng)力市場(chǎng)培訓(xùn)或民辦高中（Folk high schools）學(xué)習(xí)；兼職工作也要與職業(yè)教育和培訓(xùn)相結(jié)合；民辦高中可以靈活地（通過(guò)個(gè)人學(xué)習(xí)計(jì)劃）根據(jù)個(gè)人需求定制學(xué)習(xí)計(jì)劃；長(zhǎng)期失業(yè)者和參加相關(guān)“公共就業(yè)服務(wù)”（PES）項(xiàng)目的人員可以獲得量身定制的職業(yè)教育和培訓(xùn)[22]。

葡萄牙為支持技能不足的成年人、失業(yè)者及未接受職業(yè)教育和培訓(xùn)的年輕人提升技能，建設(shè)了300個(gè)“資格中心”（The Qualifica centres）。這些資格中心大多設(shè)在學(xué)校等現(xiàn)有的公共或私人機(jī)構(gòu)，提供信息、建議和推薦，以識(shí)別和驗(yàn)證之前的學(xué)習(xí)，然后引導(dǎo)個(gè)人接受培訓(xùn)?！百Y格中心”開發(fā)了資格護(hù)照（Qualifica passport），這是一個(gè)在線工具，可以記錄獲得的資格和技能信息；該在線系統(tǒng)還為個(gè)人提供獲得新資格所需渠道的指引，與國(guó)家信用體系保持一致，并用于將經(jīng)過(guò)驗(yàn)證的非正規(guī)或非正式學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化為資格證書學(xué)分，這有助于學(xué)習(xí)者靈活地選擇學(xué)習(xí)路徑。借此，葡萄牙將技能提升路徑實(shí)踐納入了作為社會(huì)主流的職業(yè)教育和培訓(xùn)系統(tǒng)。

比利時(shí)通過(guò)承認(rèn)成人先前學(xué)習(xí)獲得的能力證書與職業(yè)教育和培訓(xùn)系統(tǒng)聯(lián)系起來(lái)；制定驗(yàn)證程序，使能力證書與國(guó)家資格框架（NQF）對(duì)接，從而在正式體系中取得進(jìn)一步進(jìn)展。在保加利亞，國(guó)家職業(yè)教育考試局（National Agency for VET）開發(fā)靈活、個(gè)性化的課程，以更新國(guó)家資格框架及歐洲資格框架（NQF/EQF）中的2～4級(jí)專業(yè)資格。技能提升路徑實(shí)踐活動(dòng)加速了成人課程模塊化進(jìn)程：模塊廣泛應(yīng)用于愛爾蘭的職業(yè)教育和培訓(xùn)；拉脫維亞為未完成職業(yè)教育和培訓(xùn)的失業(yè)者實(shí)施了單元式職業(yè)培訓(xùn)和專業(yè)發(fā)展方案；克羅地亞實(shí)施了單元式基本技能方案；羅馬尼亞實(shí)施了單元式職業(yè)教育和培訓(xùn)的二次機(jī)會(huì)方案。

（三）以技能評(píng)價(jià)為樞紐

運(yùn)用系統(tǒng)方法且注重評(píng)價(jià)的反饋?zhàn)饔脷v來(lái)是歐盟創(chuàng)新行動(dòng)的傳統(tǒng)，《意見》的實(shí)施自然也不例外?！皞€(gè)人知識(shí)、技能和能力——以及對(duì)它們的評(píng)價(jià)——對(duì)于進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)并取得進(jìn)步、發(fā)揮個(gè)人潛力和在社會(huì)中發(fā)揮積極作用都至關(guān)重要?！盵23]個(gè)人只有通過(guò)技能評(píng)價(jià)才能使之前未記錄的學(xué)習(xí)成果變得可見并加以利用[24]。技能評(píng)價(jià)（也稱為“技能評(píng)估”或“技能評(píng)測(cè)”）是根據(jù)特定參考點(diǎn)或標(biāo)準(zhǔn)檢查個(gè)人學(xué)習(xí)成果的過(guò)程，是反思、展示、發(fā)展、需求分析等諸多行動(dòng)展開的依據(jù)，可在以下方面發(fā)揮重要作用：幫助個(gè)人反思并意識(shí)到自己的實(shí)際能力；為個(gè)人提供展示和營(yíng)銷其技能的手段；幫助發(fā)展職業(yè)和提高就業(yè)能力，特別是失業(yè)者和其他弱勢(shì)群體；分析個(gè)人技能與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求之間的匹配程度，預(yù)測(cè)進(jìn)一步的培訓(xùn)需求。

評(píng)價(jià)在技能提升行動(dòng)中具有樞紐功能，技能評(píng)價(jià)聯(lián)結(jié)了“技能提升路徑”的起點(diǎn)和終點(diǎn)，使“三步法技能提升路徑”形成閉環(huán)。起點(diǎn)的技能評(píng)價(jià)是對(duì)個(gè)人先前學(xué)習(xí)成果的陳述，是規(guī)劃下一步培訓(xùn)的基礎(chǔ)，終點(diǎn)階段的技能評(píng)價(jià)直接將經(jīng)過(guò)驗(yàn)證的非正規(guī)或非正式學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化為資格證書或?qū)W分，為學(xué)習(xí)者今后的就業(yè)和繼續(xù)學(xué)習(xí)提供依據(jù)，起點(diǎn)和終點(diǎn)都以《歐洲理事會(huì)關(guān)于驗(yàn)證非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)的建議》為技能評(píng)價(jià)的根本遵循?！稓W洲理事會(huì)關(guān)于驗(yàn)證非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)的建議》與作為終身學(xué)習(xí)導(dǎo)航圖的國(guó)家資格框架和歐洲資格框架緊密關(guān)聯(lián)[25]，確保評(píng)價(jià)的有效性和可靠性，使不同背景下的技能評(píng)價(jià)（教育和培訓(xùn)、就業(yè)和民間社會(huì)）標(biāo)準(zhǔn)趨向一致，允許不同背景的學(xué)習(xí)成果之間建立聯(lián)系。由此，技能評(píng)價(jià)不僅是技能提升路徑的樞紐，也是貫通整個(gè)終身學(xué)習(xí)體系的樞紐，許多技能提升實(shí)踐行動(dòng)的核心就是技能評(píng)價(jià)。

奧地利、希臘、克羅地亞、意大利、斯洛文尼亞和斯洛伐克等國(guó)明確提出要對(duì)所有三種基本技能（識(shí)字、算術(shù)和數(shù)字）開展評(píng)估，政府、各地區(qū)和自治省聯(lián)合采取“積極的勞工政策措施”（active labour policy measures）[26]，把對(duì)三種基本技能的評(píng)估作為就業(yè)的必要前提。在測(cè)試階段，公共就業(yè)機(jī)構(gòu)使用OECD的教育和培訓(xùn)在線評(píng)估工具——成人技能調(diào)查測(cè)試崗位候選人。比利時(shí)和塞浦路斯將發(fā)展評(píng)估作為驗(yàn)證非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)的必要環(huán)節(jié)。在希臘，基本技能評(píng)估作為獲得歐盟資助項(xiàng)目的要求之一，通過(guò)國(guó)家成人學(xué)習(xí)協(xié)調(diào)委員會(huì)來(lái)推進(jìn)該項(xiàng)工作。在丹麥和芬蘭，技能評(píng)估是獲得普通和職業(yè)課程的前提條件。捷克開展“歐洲技能提升路徑”項(xiàng)目試點(diǎn)，內(nèi)容包括識(shí)字、算術(shù)和數(shù)字技能的在線評(píng)估、能力分析和后續(xù)培訓(xùn)課程，從而獲得歐洲資格框架的3級(jí)或4級(jí)職業(yè)資格證書。