縣鄉(xiāng)政府履行經(jīng)濟(jì)職能的理論邏輯和實(shí)踐探索
——以河北欠發(fā)達(dá)區(qū)域?yàn)槔?/h1>
2022-11-21 06:27樊清
樊 清
(燕山大學(xué) 公共管理學(xué)院,河北 秦皇島 066004)
“全面建成小康社會(huì)和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)在農(nóng)村，最大的潛力和后勁也在農(nóng)村?！盵1]在國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略取得根本性成果，全面建成小康社會(huì)后，縣鄉(xiāng)政府以更高層次更深入更長(zhǎng)遠(yuǎn)的思維實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之道，從而更高效更恰當(dāng)?shù)芈男泻媒?jīng)濟(jì)職能，應(yīng)成為縣鄉(xiāng)政府下一階段的重要工作任務(wù)，這是一個(gè)創(chuàng)新型高效政府的必然選擇，具有重要的理論和實(shí)踐意義。本文以河北欠發(fā)達(dá)區(qū)域縣鄉(xiāng)政府履行經(jīng)濟(jì)職能為例，從理論邏輯和政府實(shí)踐兩個(gè)角度展開(kāi)討論。
一、地方政府尋求合作履行經(jīng)濟(jì)職能理論邏輯之演進(jìn)
從理論上講，政府履行經(jīng)濟(jì)職能是在復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中，依據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，政府對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)監(jiān)督，高效實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的過(guò)程。
新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)形成的“全能型政府”對(duì)經(jīng)濟(jì)生活具有絕對(duì)支配地位，其理論基礎(chǔ)是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)及其相關(guān)理論。改革開(kāi)放之初，鄧小平指出，這“同我們長(zhǎng)期認(rèn)為社會(huì)主義制度和計(jì)劃管理制度必須對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)都實(shí)行中央高度集權(quán)的管理體制有密切關(guān)系。我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)都管了很多不該管，管不好，管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章放在下面，放在企業(yè)事業(yè)社會(huì)單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來(lái)可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政機(jī)關(guān)，拿到中央部門來(lái)就很難辦?！盵2]他深刻認(rèn)識(shí)到政府履行經(jīng)濟(jì)職能的越位、缺位和錯(cuò)位以及由此帶來(lái)的問(wèn)題。
如今隨著信息化發(fā)展大數(shù)據(jù)時(shí)代到來(lái)，政府履行經(jīng)濟(jì)職能的社會(huì)環(huán)境變得更為復(fù)雜和艱難，要使政府管理建立在科學(xué)穩(wěn)固原理之上有其必要性，正如行政學(xué)學(xué)科創(chuàng)始人美國(guó)伍德羅·威爾遜所言：“行政學(xué)研究的目的在于，首先要弄清楚政府能夠適當(dāng)而且成功承擔(dān)的是什么任務(wù)。”“其次要弄清楚怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來(lái)完成這些專門的任務(wù)。政府在從事行政活動(dòng)前，首先要明確其職能是什么，范圍有哪些，政府應(yīng)該和不應(yīng)該管什么，研究政府用什么方式方法進(jìn)行管理，才能提高行政效率，履行職責(zé)，這些構(gòu)成了行政學(xué)各部分的具體研究?jī)?nèi)容。”[3]所以政府職能是政治學(xué)行政學(xué)研究的永恒主題。
17世紀(jì)后半葉英國(guó)啟蒙思想家洛克在其名著《政府論》中，認(rèn)為政府存在的價(jià)值是“保護(hù)社會(huì)成員的生命、權(quán)利和財(cái)產(chǎn)”[4]105，“一方面，使人民可以知道他們的責(zé)任，并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障；另一方面，也使統(tǒng)治者被限制在他們的適當(dāng)范圍之內(nèi)，不致為他們所擁有的權(quán)力所誘惑，利用他們本來(lái)不熟悉的或不愿承認(rèn)的手段來(lái)行使權(quán)力，以達(dá)到上述目的?！盵4]86他論述政府職能有限性，是其警惕政府行使權(quán)力可能產(chǎn)生的惡，同時(shí)也論及政府經(jīng)濟(jì)職能的必要性。1777年亞當(dāng)·斯密的《國(guó)富論》強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”可以自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，政府只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“守夜人”，影響了英國(guó)長(zhǎng)期奉行的自由放任政策，但他依然認(rèn)為政府具有為經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)提供環(huán)境保護(hù)的作用，雖然他反對(duì)政府深入經(jīng)濟(jì)生活內(nèi)部的直接干預(yù)。
第二次世界大戰(zhàn)后，凱恩斯主義一直是西方各國(guó)政府?dāng)U大職能干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理論依據(jù)。但隨著20世紀(jì)70年代以后西方各國(guó)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)滯脹和高福利導(dǎo)致的財(cái)政赤字等問(wèn)題的逐步顯現(xiàn)，引發(fā)了此后對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的再討論和再認(rèn)識(shí)，理論家重新認(rèn)識(shí)政府和市場(chǎng)，政府和社會(huì)關(guān)系，同時(shí)引發(fā)“重塑政府”及政府職能改革運(yùn)動(dòng)。理論觀點(diǎn)層出不窮，學(xué)者們連篇累牘論證自己的觀點(diǎn)，比如公共選擇學(xué)派的布坎南認(rèn)為，所謂公共選擇，實(shí)際上是政府選擇，政府做決定的人和其他人一樣會(huì)犯錯(cuò)誤。而官僚也可能是經(jīng)濟(jì)人，追求個(gè)人利益部門利益最大化，在政治市場(chǎng)上追求著自己最大效用，如權(quán)力、地位、待遇、名譽(yù)等，而把公共利益放在次要地位，因此他提出“政府失靈說(shuō)”。認(rèn)為政府失靈首先表現(xiàn)在政府政策低效率，即所實(shí)行的政策不是最好的政策，并不能確保資源的最佳配置；其次表現(xiàn)為因缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，缺乏降低成本的激勵(lì)機(jī)制的政府機(jī)構(gòu)工作低效率，甚至自我膨脹，權(quán)力尋租，監(jiān)督信息不完備等。[5]此論顯然有一定的片面性，但有其合理性和解釋力。
與公共選擇理論一脈相承，新公共管理理論強(qiáng)調(diào)為政府職能“卸載”，用民營(yíng)化的市場(chǎng)承包租賃等方式替代一部分政府管理職能，特別是在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域。該理論成為克林頓時(shí)期美國(guó)聯(lián)邦政府、州政府和地方政府改革的理論指導(dǎo)，以企業(yè)家精神改革和“重塑政府”，引進(jìn)成本收益觀念提高政府效率，促進(jìn)地方自治，提高公共服務(wù)質(zhì)量，降低政府規(guī)模和行政開(kāi)支。[6]此后登哈特提出新公共服務(wù)理論，主張以社區(qū)參與政府職能的履行，政府和行政官員要為這種參與提供必要的服務(wù)。
上述理論邏輯演進(jìn)和各國(guó)政府實(shí)踐證明，市場(chǎng)失靈需要尋求政府的作用，然而政府失靈又要尋求市場(chǎng)的助力和社會(huì)力量的支持。對(duì)我國(guó)而言，在新的歷史條件下，政府不可能重新回到“全能政府”狀態(tài)，需要在實(shí)踐中盡最大可能借力市場(chǎng)和社會(huì)，政府要扮演好元治理角色，保證政府的必要權(quán)威，努力在政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間，探索三者適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)方式，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)的合作共贏。
二、縣鄉(xiāng)政府借力市場(chǎng)和社會(huì)履行經(jīng)濟(jì)職能之探索
如今在國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略取得根本性成果，小康社會(huì)初步建成后，中國(guó)農(nóng)村由傳統(tǒng)粗放型向現(xiàn)代集約型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，探索縣鄉(xiāng)政府以何種方式方法去履行經(jīng)濟(jì)職能是急迫的現(xiàn)實(shí)課題。其實(shí)，早在2008年黨中央就明確指出：“把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品，要全面正確履行政府職能，改善經(jīng)濟(jì)條件，嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管，加強(qiáng)社會(huì)管理，更加注重公共服務(wù)?！盵7]因此政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的行政管理，統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，引導(dǎo)方向，發(fā)布信息，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)，檢查監(jiān)督，以公共治理思路，不僅要通過(guò)行政手段，還要盡可能通過(guò)市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)間接調(diào)節(jié)落實(shí)實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)前新經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，縣鄉(xiāng)政府履行經(jīng)濟(jì)職能要有所為有所不為，哪里該進(jìn)哪里該退，哪里該收哪里該放，需要重新思考和實(shí)踐探索。
但是現(xiàn)實(shí)狀況常常是，縣政府為加快縣鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以行政命令和激勵(lì)措施，對(duì)下級(jí)鄉(xiāng)政府分解任務(wù)和指標(biāo)。鄉(xiāng)政府直接面向民眾，秉承上級(jí)縣政府意志對(duì)上負(fù)責(zé)。當(dāng)前實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，鄉(xiāng)政府難以成為完整意義上的一級(jí)政府，卻又要按完整政府來(lái)負(fù)責(zé)，以主要精力抓經(jīng)濟(jì)工作，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加農(nóng)民收入。村委會(huì)決定本村事務(wù)又依賴鄉(xiāng)政府，對(duì)鄉(xiāng)政府只能被動(dòng)服從。涉及公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)時(shí)，民主決策不夠，忽視農(nóng)民需求和村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自組織自我管理能力較弱，在壓力型行政生態(tài)環(huán)境中，鄉(xiāng)政府艱難完成著考核責(zé)任書(shū)任務(wù)。在工作過(guò)程中有時(shí)強(qiáng)制包攬管理本不該管的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，強(qiáng)行開(kāi)展脫離農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的工程，甚至用不當(dāng)?shù)男姓侄胃深A(yù)農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)，而市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變，農(nóng)產(chǎn)品賣難、賤賣易引發(fā)農(nóng)民不滿，有時(shí)引發(fā)群體事件。
產(chǎn)生這些現(xiàn)象的原因是縣鄉(xiāng)政府履行經(jīng)濟(jì)職能的越位，用行政手段直接管理經(jīng)濟(jì)的結(jié)果，雖然工作成效快速明顯，但急功近利疲于應(yīng)付眼前，縣鄉(xiāng)政府缺乏從長(zhǎng)計(jì)議的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略謀劃，難以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)。但縣鄉(xiāng)政府一管就越位錯(cuò)位，新問(wèn)題不斷。不管就不作為，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后和公共服務(wù)缺位。究竟管什么，怎么管，一直沒(méi)有解決好。
縣鄉(xiāng)政府要在省市政府經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和總體規(guī)劃目標(biāo)引領(lǐng)下，要轉(zhuǎn)變主要精力直接抓經(jīng)濟(jì)的履職方式，以創(chuàng)新型政府的思路，因地制宜借助市場(chǎng)和社會(huì)之力來(lái)履職，不斷在實(shí)踐中探索磨合創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，這是文明生長(zhǎng)的內(nèi)在要求，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，更是現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效的需求?？h鄉(xiāng)政府要實(shí)行放管服改革，用權(quán)力負(fù)面清單制度，對(duì)自身權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制性約束，逐步探索從收費(fèi)審批管制轉(zhuǎn)變到引導(dǎo)幫助扶植提供服務(wù)上，激發(fā)農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)村市場(chǎng)內(nèi)在活力，加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品公共服務(wù)的供給，緩解進(jìn)而改變其與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展脫節(jié)、與城市發(fā)展差距拉大的狀況。
三、縣鄉(xiāng)政府直接履行經(jīng)濟(jì)職能之著力點(diǎn)
以河北北部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域?yàn)槔?，討論縣鄉(xiāng)政府履行經(jīng)濟(jì)職能的具體實(shí)現(xiàn)方式，為縣域經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供基礎(chǔ)和保障?？h鄉(xiāng)政府除了日常對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展加強(qiáng)監(jiān)管提供必要指導(dǎo)職能外，其工作著力的重點(diǎn)如以下五點(diǎn)所示。
(一)重視經(jīng)濟(jì)依托的自然環(huán)境保護(hù)
縣鄉(xiāng)政府的經(jīng)濟(jì)職能除了維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和為經(jīng)濟(jì)提供良好發(fā)展環(huán)境外，更要重視對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)。因?yàn)楹颖北辈拷?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域位于北緯四十度緯線上下，是400毫米等降水量線半濕潤(rùn)與半干旱區(qū)分界線，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)牧業(yè)交織地帶，歷史上就是游牧文化和農(nóng)耕文化交融沖突地區(qū)。與中原和江南地區(qū)相比，該區(qū)域寒冷，其生產(chǎn)生活對(duì)自然條件依賴度更高。一百多年前就有關(guān)于草原開(kāi)發(fā)爭(zhēng)論，有人認(rèn)為草原開(kāi)發(fā)對(duì)原生態(tài)草原對(duì)區(qū)域生產(chǎn)生活方式有不良影響。
新中國(guó)成立以后隨著大規(guī)模對(duì)該區(qū)域草原的開(kāi)發(fā)利用，農(nóng)業(yè)文明的生產(chǎn)生活方式對(duì)原來(lái)傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)交織帶形成了絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，草原生態(tài)日益脆弱，沙塵暴越來(lái)越嚴(yán)重，雖然緩解了當(dāng)時(shí)急迫的糧食問(wèn)題，但是也逐步影響著我國(guó)北方大部分地區(qū)的生態(tài)和生存條件，威脅到該區(qū)域以南的農(nóng)業(yè)區(qū)和城市，草原牧業(yè)也面臨新問(wèn)題。20世紀(jì)80年代開(kāi)始，國(guó)家實(shí)行“一退雙還”政策，使部分耕地退至草原森林，恢復(fù)自然植被。但該區(qū)域地勢(shì)高氣候溫和涼爽，農(nóng)作物生長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)獨(dú)特。近十幾年來(lái)無(wú)公害蔬菜和其他糧食作物得到大面積種植，是政府推動(dòng)的扶貧開(kāi)發(fā)農(nóng)民增收的主打項(xiàng)目。盡管該區(qū)域推廣節(jié)水灌溉渠，蔬菜和其他農(nóng)副產(chǎn)品基本是在水澆地種植，對(duì)區(qū)域地下水需求量大使用過(guò)多，而降水量基本穩(wěn)定，這對(duì)草地形成了極大的威脅，造成植被退化，草原沙漠化荒漠化日趨嚴(yán)重，且種植面積大，農(nóng)藥的使用通過(guò)地下水和空氣對(duì)地表草原植被造成污染和傷害。
基于上述問(wèn)題，縣鄉(xiāng)政府要展開(kāi)調(diào)研論證，調(diào)整甚至控制水澆地的種植面積，縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門要與高校、農(nóng)業(yè)研究所合作，研究出適合本區(qū)域內(nèi)土壤氣候條件的蔬菜、糧食及經(jīng)濟(jì)作物，引導(dǎo)農(nóng)民種植節(jié)水耐旱耐寒的高產(chǎn)良種作物，防止對(duì)草原地下水過(guò)度開(kāi)釆，鞏固前期“一退雙還”成果。當(dāng)然中央政府和省市政府也要加大對(duì)該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)生態(tài)補(bǔ)償力度，利于縣鄉(xiāng)政府履行該經(jīng)濟(jì)職能。
(二)實(shí)施產(chǎn)業(yè)布局的宏觀規(guī)劃和指導(dǎo)
河北北部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域地域廣闊，市場(chǎng)分散，農(nóng)民人口多，三農(nóng)問(wèn)題突出，所以利用好國(guó)家農(nóng)業(yè)政策，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵要素、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其空間布局進(jìn)行研究，因地制宜制定本地產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整方案，以此調(diào)節(jié)指導(dǎo)而非行政命令的方式實(shí)施政策激勵(lì)和技術(shù)服務(wù)影響農(nóng)民生產(chǎn)，因?yàn)闊o(wú)論是集約化的大農(nóng)場(chǎng)，還是農(nóng)民個(gè)體的小規(guī)模土地種植經(jīng)營(yíng)，種什么，怎么種，根本上都是經(jīng)營(yíng)者個(gè)人的事情。通過(guò)引導(dǎo)使農(nóng)民種植結(jié)構(gòu)趨于合理，符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，最終使農(nóng)民受益。
(三)提供高質(zhì)量完善的信息服務(wù)
對(duì)農(nóng)民個(gè)體或單個(gè)生產(chǎn)組織而言，其決策能適應(yīng)市場(chǎng)，基本與市場(chǎng)供求關(guān)系保持一致很困難。原因正如美國(guó)行政學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主西蒙所說(shuō)，人由于知識(shí)不完備性和備選行為范圍有限等原因，無(wú)法窮極未來(lái)所有可能性，只能具有有限理性，基于“最優(yōu)”方案來(lái)決策根本無(wú)法做到，所以決策失誤難以避免。如今大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息海量瞬息萬(wàn)變，農(nóng)村數(shù)字鴻溝、信息不對(duì)稱、信息失真、信息缺乏等問(wèn)題嚴(yán)重，因此縣鄉(xiāng)政府履行經(jīng)濟(jì)職能，要幫助農(nóng)民減少經(jīng)濟(jì)決策失誤，就要為農(nóng)民提供高質(zhì)量完善的信息服務(wù)，提升公共服務(wù)效能，使農(nóng)民掌握利用好真實(shí)有用的信息，助力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展農(nóng)民增收。
縣鄉(xiāng)政府職能部門要為農(nóng)民提供政策技術(shù)法律等各方面服務(wù)，還要有專門機(jī)構(gòu)和人員從事本區(qū)域農(nóng)村市場(chǎng)各方面信息的收集、匯總、分類、分析、預(yù)測(cè)，如為農(nóng)民生產(chǎn)決策提供信息方面的詳細(xì)數(shù)據(jù)和參考資料，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的未來(lái)價(jià)格走勢(shì)的分析預(yù)測(cè)。為方便農(nóng)民獲取政府所提供的市場(chǎng)信息的查詢利用，縣鄉(xiāng)政府職能部門要拓展信息發(fā)布渠道，通過(guò)鄉(xiāng)級(jí)政府、村民委員會(huì)、各類經(jīng)濟(jì)協(xié)作組織等實(shí)體組織線下發(fā)布傳播，還可以在農(nóng)民經(jīng)常光顧的種子公司、肥料公司、農(nóng)藥銷售點(diǎn)等場(chǎng)所做適當(dāng)?shù)男麄鳎疝r(nóng)民注意和重視；通過(guò)公共信息平臺(tái)發(fā)布傳播，通過(guò)縣政府電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、鄉(xiāng)政府網(wǎng)站、公共網(wǎng)吧、農(nóng)民手機(jī)APP軟件都能快捷方便地查詢。省市縣鄉(xiāng)政府相關(guān)部門定期把信息分析資料直接送到經(jīng)濟(jì)合作組織或農(nóng)民集中場(chǎng)所，對(duì)農(nóng)民使用信息資源進(jìn)行集中指導(dǎo)，以方便農(nóng)民決策參考。縣鄉(xiāng)政府使這項(xiàng)職能成為該部門工作職責(zé)的一部分，納入對(duì)其考評(píng)范圍，使之成為政府日常公共服務(wù)的重要內(nèi)容。
(四)引導(dǎo)農(nóng)民的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)培訓(xùn)
在復(fù)雜的新經(jīng)濟(jì)時(shí)代，即使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)也衍生出多樣化的新產(chǎn)業(yè)，知識(shí)與專業(yè)加速分化，僅靠知識(shí)和學(xué)習(xí)能力較弱的農(nóng)民個(gè)體難以應(yīng)對(duì)，所以縣鄉(xiāng)政府職能部門除了利用各級(jí)農(nóng)廣校、農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)技推廣服務(wù)機(jī)構(gòu)等線下培訓(xùn)外，更要用好互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)民教育培訓(xùn)，發(fā)揮信息化數(shù)字化學(xué)習(xí)資源的優(yōu)勢(shì)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，讓農(nóng)民主體基本了解新業(yè)態(tài)新知識(shí)新技術(shù)，以便于轉(zhuǎn)為農(nóng)民增收的生產(chǎn)思路和操作方法。
首先，除利用本地電視廣播的普及渠道外，要利用好全國(guó)云上智農(nóng)APP在線學(xué)習(xí)工具。云上智農(nóng)是由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部科教司、中央農(nóng)廣校、隆平高科信息技術(shù)有限公司共同開(kāi)發(fā)的，聚集各類農(nóng)業(yè)科技教育資源，提供在線學(xué)習(xí)、互動(dòng)交流、服務(wù)對(duì)接、產(chǎn)品展銷、農(nóng)技推廣等農(nóng)業(yè)綜合性服務(wù)。農(nóng)民可以自主報(bào)名，縣主管部門審核通過(guò)后即可成為培訓(xùn)學(xué)員在手機(jī)APP客戶端或電腦端在線課程學(xué)習(xí)，且可得到免費(fèi)信息共享服務(wù)。
其次，利用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的全國(guó)農(nóng)業(yè)科教云平臺(tái)，其信息管理系統(tǒng)具備遴選培育對(duì)象、教育培訓(xùn)、項(xiàng)目實(shí)施管理、培訓(xùn)流程監(jiān)控、網(wǎng)絡(luò)交流等功能，該系統(tǒng)目前已實(shí)現(xiàn)部、省、市、縣全覆蓋；還可利用中國(guó)農(nóng)村遠(yuǎn)程教育網(wǎng)“農(nóng)科講堂”、12316 三農(nóng)服務(wù)熱線、新媒體平臺(tái)技能培訓(xùn)APP、農(nóng)廣校錄屏課；借力農(nóng)民遠(yuǎn)程視頻教學(xué)培訓(xùn)和高校圖書(shū)館文獻(xiàn)信息情報(bào)中心的遠(yuǎn)程教育功能。
充分利用農(nóng)民教育培訓(xùn)信息化技術(shù)和工具，使農(nóng)民在線學(xué)習(xí)提高培訓(xùn)質(zhì)量，使農(nóng)民了解產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢(shì)以及自身優(yōu)勢(shì)和局限性，有利其提升自身經(jīng)營(yíng)能力，增加收益。
(五)籌建一體化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共圖書(shū)館、公共網(wǎng)吧
現(xiàn)代社會(huì)，公共圖書(shū)館、公共網(wǎng)吧是社會(huì)教育和文化信息交流傳播中心，是政府公共服務(wù)載體。我國(guó)經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放發(fā)展和政府推動(dòng)，即使在河北北部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，以文化引領(lǐng)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件和時(shí)機(jī)業(yè)已成熟，各縣在縣城大多已經(jīng)建起規(guī)模水平一流的圖書(shū)館。
對(duì)農(nóng)村而言，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)體圖書(shū)館、公共網(wǎng)吧建設(shè)的條件基本具備，因?yàn)殡S著城鎮(zhèn)化步伐加快居住聚集，農(nóng)村大型社區(qū)城鎮(zhèn)化特征日益明顯，分散于村莊的農(nóng)家書(shū)屋，實(shí)踐證明難以適應(yīng)這種新形勢(shì)的需要，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要與城市功能相同的公共圖書(shū)館、公共網(wǎng)吧，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地籌建一體化多功能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共圖書(shū)館、公共網(wǎng)吧的時(shí)機(jī)基本成熟。縣鄉(xiāng)政府要預(yù)先籌劃，多方籌集資金，實(shí)現(xiàn)集中規(guī)?；ㄔO(shè)，初步建成投入使用后再逐步完善功能和設(shè)施，使之成為文化信息中心和政府農(nóng)業(yè)信息化科技服務(wù)的平臺(tái)，成為消除農(nóng)村信息數(shù)字鴻溝開(kāi)啟民智的重要手段和途徑，服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村交通如今已經(jīng)比較發(fā)達(dá)，有閱讀查詢需求的農(nóng)民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書(shū)館、公共網(wǎng)吧非常方便。
首先，適度超前，縣鄉(xiāng)政府利用多方資源，聯(lián)合文化部門、高校、科研機(jī)構(gòu)等共同開(kāi)發(fā)建設(shè)數(shù)字資源服務(wù)平臺(tái)，利用數(shù)字虛擬圖書(shū)館圖像處理與人工智能等技術(shù)，打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共圖書(shū)館、公共網(wǎng)吧為一體智慧化信息服務(wù)平臺(tái)。
其次，整合資源，把各村農(nóng)家書(shū)屋閑置的圖書(shū)并入縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書(shū)館內(nèi)。因?yàn)檗r(nóng)家書(shū)屋由于閱讀主體不斷流失形同虛設(shè)，村里多為中老年人和兒童，農(nóng)家書(shū)屋要針對(duì)他們的需求購(gòu)置新書(shū)。
最后，悉心管護(hù)，縣鄉(xiāng)政府文化部門要安排編制規(guī)定人員管護(hù)，加強(qiáng)宣傳，鼓勵(lì)農(nóng)民讀者借閱圖書(shū)，逐步營(yíng)造鄉(xiāng)村讀書(shū)向?qū)W的風(fēng)氣。以此為平臺(tái)和載體，舉辦知識(shí)講座，觀看公益性的惠農(nóng)影音制品，開(kāi)展特色的經(jīng)濟(jì)文化服務(wù)，邀請(qǐng)各類有能力的農(nóng)業(yè)專家和各方面學(xué)者、高水平技術(shù)人員，通過(guò)固定的下鄉(xiāng)渠道進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)農(nóng)村技術(shù)培訓(xùn)。
四、縣鄉(xiāng)政府履職借力農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自組織和鄉(xiāng)賢之探索
除縣鄉(xiāng)政府與村委會(huì)共同工作維護(hù)好農(nóng)民利益外，要研究發(fā)揮農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自組織作用，提升農(nóng)民參與的主體性積極性，也是縣鄉(xiāng)政府借力間接履行經(jīng)濟(jì)職能的關(guān)鍵點(diǎn)。
(一)探索通過(guò)人民來(lái)工作的管理經(jīng)濟(jì)新模式
理論上，歷史唯物主義的基本觀點(diǎn)是人民群眾創(chuàng)造歷史，黨的群眾路線提倡黨對(duì)群眾的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也倡導(dǎo)相信群眾依靠群眾，尊重人民首創(chuàng)精神。美國(guó)行政學(xué)家登哈特在論及新公共服務(wù)理論的政府職能時(shí)認(rèn)為，公務(wù)員日益重要的角色是要幫助公民表達(dá)并滿足他們的共同利益需求，與私營(yíng)組織和非營(yíng)利組織一起為社區(qū)所面臨的問(wèn)題尋找解決辦法，其角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)槭瓜嚓P(guān)各方坐到一起為促進(jìn)公共問(wèn)題的解決提供便利，進(jìn)行協(xié)商。在公民參與中，公共部門行政官員要更加關(guān)注公民的利益需求，扮演的角色越來(lái)越不是服務(wù)的直接提供者，而是調(diào)停者、中間人甚至裁判員。他們有責(zé)任通過(guò)擔(dān)當(dāng)公共資源的管理者，公共組織的監(jiān)督者，公民權(quán)利和民主對(duì)話的促進(jìn)者，社區(qū)參與的催化劑以及基層領(lǐng)導(dǎo)等角色來(lái)為公民服務(wù)。而這些角色所需要的不是管理控制的老辦法，而是做中介協(xié)調(diào)以及解決沖突的新技巧，因此必須重新定位政府及其公共官員角色，探索通過(guò)人民來(lái)工作的具體實(shí)現(xiàn)形式。[8]
(二)培育經(jīng)濟(jì)自組織承擔(dān)經(jīng)濟(jì)自我管理任務(wù)
在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，縣鄉(xiāng)政府履行經(jīng)濟(jì)職能，不是事事越俎代庖。農(nóng)民通過(guò)將承包的土地租賃、流轉(zhuǎn)、入股等形式進(jìn)行相對(duì)集中經(jīng)營(yíng)，出現(xiàn)了農(nóng)民加公司加協(xié)會(huì)加農(nóng)戶、基地加協(xié)會(huì)加農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式，不同層次的各類經(jīng)濟(jì)協(xié)作組織，如蔬菜協(xié)會(huì)、牛奶協(xié)會(huì)、經(jīng)紀(jì)人協(xié)會(huì)等農(nóng)民專業(yè)協(xié)作的經(jīng)濟(jì)自組織越來(lái)越多，這就需要鄉(xiāng)政府在履行職能中，不僅服務(wù)支持幫助各種農(nóng)民經(jīng)濟(jì)協(xié)作組織和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)自組織，適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)組織的要求，為經(jīng)濟(jì)自組織這個(gè)市場(chǎng)主體發(fā)展提供公平公正公開(kāi)透明的公共服務(wù)和管理，通過(guò)建章立制，創(chuàng)設(shè)渠道和平臺(tái)，培育扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自組織參與經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)解決公共經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，讓農(nóng)民分享權(quán)力，表達(dá)自身意愿和需求，參與政府經(jīng)濟(jì)管理、決策和監(jiān)督，使之在推進(jìn)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工等生產(chǎn)環(huán)節(jié)，分擔(dān)政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和布局的具體落實(shí)職能，使農(nóng)民不再是旁觀者，也使縣鄉(xiāng)政府不斷調(diào)整自己履職方式，改變鄉(xiāng)政府忽視農(nóng)民主體作用、過(guò)多干預(yù)各村農(nóng)民具體事務(wù)的狀況。
(三)發(fā)揮鄉(xiāng)賢對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展之作用
中國(guó)古代鄉(xiāng)紳在鄉(xiāng)土中國(guó)是文化教育的引領(lǐng)者，是基層治理的主要群體。他們的作用或大或小其實(shí)一直存在于中國(guó)農(nóng)村，即使在邊遠(yuǎn)山村，每有德高望重辦事公道為村民所敬信之人，他們對(duì)社會(huì)基層治理非常重要。但隨著近現(xiàn)代革命的發(fā)生，特別是新中國(guó)成立以來(lái)很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，這個(gè)社會(huì)群體的作用被嚴(yán)重低估，而政府對(duì)基層社會(huì)復(fù)雜細(xì)致的治理卻力不從心，基于這樣的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，所以在新的歷史條件下在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)，縣鄉(xiāng)政府要重視農(nóng)村形成的新精英群體即鄉(xiāng)賢作用的發(fā)揮。
首先，縣鄉(xiāng)政府要把本地農(nóng)民企業(yè)家、精英人物信息匯總并加以利用，使鄉(xiāng)野無(wú)遺賢以利國(guó)家昌盛之道。通過(guò)經(jīng)濟(jì)自組織中介組織的帶頭人、行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人和有文化懂技術(shù)善經(jīng)營(yíng)會(huì)管理的農(nóng)業(yè)技術(shù)帶頭人發(fā)揮作用，帶動(dòng)影響農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)行為，使村民見(jiàn)賢思齊。縣鄉(xiāng)政府工作人員要禮賢下士，聯(lián)合村委會(huì)常與之接談，加以禮遇，以佐一村之治，使這些優(yōu)質(zhì)人力資源與政府充分合作，降低政府行政運(yùn)行成本，發(fā)揮其對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)的帶動(dòng)作用。
其次，縣鄉(xiāng)政府要網(wǎng)羅利用懂經(jīng)濟(jì)有經(jīng)營(yíng)能力的社會(huì)賢達(dá)人士、技術(shù)人員、各方面專家和熱愛(ài)農(nóng)村的鄉(xiāng)梓鄉(xiāng)賢，發(fā)揮他們的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，回鄉(xiāng)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供專業(yè)化服務(wù)，比如以離退休干部辦公室等機(jī)構(gòu)與縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同組織協(xié)調(diào)，通過(guò)各地人才市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)自組織、社團(tuán)組織、各專業(yè)協(xié)會(huì)、社區(qū)具體組織安排，集思廣益群策群力，調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量，突破體制機(jī)制障礙，不拘一格使用優(yōu)質(zhì)人力資源和各方面人才，助力農(nóng)民生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用科學(xué)理念和現(xiàn)代思維方式指導(dǎo)影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活，同時(shí)逐漸改變部分農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)生活中法律意識(shí)淡薄、責(zé)權(quán)利觀念錯(cuò)位、承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)自覺(jué)性不足等問(wèn)題，培養(yǎng)農(nóng)民與現(xiàn)代化社會(huì)相適用的思維方式和生產(chǎn)生活方式。
總之，中國(guó)共產(chǎn)黨“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，要求縣鄉(xiāng)政府在履行經(jīng)濟(jì)職能中，一方面要維護(hù)黨中央和政府的權(quán)威以團(tuán)結(jié)凝聚廣大農(nóng)民群眾；另一方面，要適應(yīng)對(duì)農(nóng)村從“輸血型”向“造血型”模式的轉(zhuǎn)變，縣鄉(xiāng)政府要從實(shí)踐中探索實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的具體方式，培育農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和內(nèi)在條件，推動(dòng)農(nóng)村不斷創(chuàng)造自我發(fā)展的強(qiáng)勁內(nèi)生動(dòng)力，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)興旺。這是解決三農(nóng)問(wèn)題的根本出路，也是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新要求的必然選擇。
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樊 清
(燕山大學(xué) 公共管理學(xué)院,河北 秦皇島 066004)
“全面建成小康社會(huì)和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)在農(nóng)村，最大的潛力和后勁也在農(nóng)村?！盵1]在國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略取得根本性成果，全面建成小康社會(huì)后，縣鄉(xiāng)政府以更高層次更深入更長(zhǎng)遠(yuǎn)的思維實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之道，從而更高效更恰當(dāng)?shù)芈男泻媒?jīng)濟(jì)職能，應(yīng)成為縣鄉(xiāng)政府下一階段的重要工作任務(wù)，這是一個(gè)創(chuàng)新型高效政府的必然選擇，具有重要的理論和實(shí)踐意義。本文以河北欠發(fā)達(dá)區(qū)域縣鄉(xiāng)政府履行經(jīng)濟(jì)職能為例，從理論邏輯和政府實(shí)踐兩個(gè)角度展開(kāi)討論。
一、地方政府尋求合作履行經(jīng)濟(jì)職能理論邏輯之演進(jìn)
從理論上講，政府履行經(jīng)濟(jì)職能是在復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中，依據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，政府對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)監(jiān)督，高效實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的過(guò)程。
新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)形成的“全能型政府”對(duì)經(jīng)濟(jì)生活具有絕對(duì)支配地位，其理論基礎(chǔ)是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)及其相關(guān)理論。改革開(kāi)放之初，鄧小平指出，這“同我們長(zhǎng)期認(rèn)為社會(huì)主義制度和計(jì)劃管理制度必須對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)都實(shí)行中央高度集權(quán)的管理體制有密切關(guān)系。我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)都管了很多不該管，管不好，管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章放在下面，放在企業(yè)事業(yè)社會(huì)單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來(lái)可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政機(jī)關(guān)，拿到中央部門來(lái)就很難辦?！盵2]他深刻認(rèn)識(shí)到政府履行經(jīng)濟(jì)職能的越位、缺位和錯(cuò)位以及由此帶來(lái)的問(wèn)題。
如今隨著信息化發(fā)展大數(shù)據(jù)時(shí)代到來(lái)，政府履行經(jīng)濟(jì)職能的社會(huì)環(huán)境變得更為復(fù)雜和艱難，要使政府管理建立在科學(xué)穩(wěn)固原理之上有其必要性，正如行政學(xué)學(xué)科創(chuàng)始人美國(guó)伍德羅·威爾遜所言：“行政學(xué)研究的目的在于，首先要弄清楚政府能夠適當(dāng)而且成功承擔(dān)的是什么任務(wù)。”“其次要弄清楚怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來(lái)完成這些專門的任務(wù)。政府在從事行政活動(dòng)前，首先要明確其職能是什么，范圍有哪些，政府應(yīng)該和不應(yīng)該管什么，研究政府用什么方式方法進(jìn)行管理，才能提高行政效率，履行職責(zé)，這些構(gòu)成了行政學(xué)各部分的具體研究?jī)?nèi)容。”[3]所以政府職能是政治學(xué)行政學(xué)研究的永恒主題。
17世紀(jì)后半葉英國(guó)啟蒙思想家洛克在其名著《政府論》中，認(rèn)為政府存在的價(jià)值是“保護(hù)社會(huì)成員的生命、權(quán)利和財(cái)產(chǎn)”[4]105，“一方面，使人民可以知道他們的責(zé)任，并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障；另一方面，也使統(tǒng)治者被限制在他們的適當(dāng)范圍之內(nèi)，不致為他們所擁有的權(quán)力所誘惑，利用他們本來(lái)不熟悉的或不愿承認(rèn)的手段來(lái)行使權(quán)力，以達(dá)到上述目的?！盵4]86他論述政府職能有限性，是其警惕政府行使權(quán)力可能產(chǎn)生的惡，同時(shí)也論及政府經(jīng)濟(jì)職能的必要性。1777年亞當(dāng)·斯密的《國(guó)富論》強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”可以自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，政府只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“守夜人”，影響了英國(guó)長(zhǎng)期奉行的自由放任政策，但他依然認(rèn)為政府具有為經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)提供環(huán)境保護(hù)的作用，雖然他反對(duì)政府深入經(jīng)濟(jì)生活內(nèi)部的直接干預(yù)。
第二次世界大戰(zhàn)后，凱恩斯主義一直是西方各國(guó)政府?dāng)U大職能干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理論依據(jù)。但隨著20世紀(jì)70年代以后西方各國(guó)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)滯脹和高福利導(dǎo)致的財(cái)政赤字等問(wèn)題的逐步顯現(xiàn)，引發(fā)了此后對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的再討論和再認(rèn)識(shí)，理論家重新認(rèn)識(shí)政府和市場(chǎng)，政府和社會(huì)關(guān)系，同時(shí)引發(fā)“重塑政府”及政府職能改革運(yùn)動(dòng)。理論觀點(diǎn)層出不窮，學(xué)者們連篇累牘論證自己的觀點(diǎn)，比如公共選擇學(xué)派的布坎南認(rèn)為，所謂公共選擇，實(shí)際上是政府選擇，政府做決定的人和其他人一樣會(huì)犯錯(cuò)誤。而官僚也可能是經(jīng)濟(jì)人，追求個(gè)人利益部門利益最大化，在政治市場(chǎng)上追求著自己最大效用，如權(quán)力、地位、待遇、名譽(yù)等，而把公共利益放在次要地位，因此他提出“政府失靈說(shuō)”。認(rèn)為政府失靈首先表現(xiàn)在政府政策低效率，即所實(shí)行的政策不是最好的政策，并不能確保資源的最佳配置；其次表現(xiàn)為因缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，缺乏降低成本的激勵(lì)機(jī)制的政府機(jī)構(gòu)工作低效率，甚至自我膨脹，權(quán)力尋租，監(jiān)督信息不完備等。[5]此論顯然有一定的片面性，但有其合理性和解釋力。
與公共選擇理論一脈相承，新公共管理理論強(qiáng)調(diào)為政府職能“卸載”，用民營(yíng)化的市場(chǎng)承包租賃等方式替代一部分政府管理職能，特別是在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域。該理論成為克林頓時(shí)期美國(guó)聯(lián)邦政府、州政府和地方政府改革的理論指導(dǎo)，以企業(yè)家精神改革和“重塑政府”，引進(jìn)成本收益觀念提高政府效率，促進(jìn)地方自治，提高公共服務(wù)質(zhì)量，降低政府規(guī)模和行政開(kāi)支。[6]此后登哈特提出新公共服務(wù)理論，主張以社區(qū)參與政府職能的履行，政府和行政官員要為這種參與提供必要的服務(wù)。
上述理論邏輯演進(jìn)和各國(guó)政府實(shí)踐證明，市場(chǎng)失靈需要尋求政府的作用，然而政府失靈又要尋求市場(chǎng)的助力和社會(huì)力量的支持。對(duì)我國(guó)而言，在新的歷史條件下，政府不可能重新回到“全能政府”狀態(tài)，需要在實(shí)踐中盡最大可能借力市場(chǎng)和社會(huì)，政府要扮演好元治理角色，保證政府的必要權(quán)威，努力在政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間，探索三者適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)方式，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)的合作共贏。
二、縣鄉(xiāng)政府借力市場(chǎng)和社會(huì)履行經(jīng)濟(jì)職能之探索
如今在國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略取得根本性成果，小康社會(huì)初步建成后，中國(guó)農(nóng)村由傳統(tǒng)粗放型向現(xiàn)代集約型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，探索縣鄉(xiāng)政府以何種方式方法去履行經(jīng)濟(jì)職能是急迫的現(xiàn)實(shí)課題。其實(shí)，早在2008年黨中央就明確指出：“把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品，要全面正確履行政府職能，改善經(jīng)濟(jì)條件，嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管，加強(qiáng)社會(huì)管理，更加注重公共服務(wù)?！盵7]因此政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的行政管理，統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，引導(dǎo)方向，發(fā)布信息，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)，檢查監(jiān)督，以公共治理思路，不僅要通過(guò)行政手段，還要盡可能通過(guò)市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)間接調(diào)節(jié)落實(shí)實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)前新經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，縣鄉(xiāng)政府履行經(jīng)濟(jì)職能要有所為有所不為，哪里該進(jìn)哪里該退，哪里該收哪里該放，需要重新思考和實(shí)踐探索。
但是現(xiàn)實(shí)狀況常常是，縣政府為加快縣鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以行政命令和激勵(lì)措施，對(duì)下級(jí)鄉(xiāng)政府分解任務(wù)和指標(biāo)。鄉(xiāng)政府直接面向民眾，秉承上級(jí)縣政府意志對(duì)上負(fù)責(zé)。當(dāng)前實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，鄉(xiāng)政府難以成為完整意義上的一級(jí)政府，卻又要按完整政府來(lái)負(fù)責(zé)，以主要精力抓經(jīng)濟(jì)工作，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加農(nóng)民收入。村委會(huì)決定本村事務(wù)又依賴鄉(xiāng)政府，對(duì)鄉(xiāng)政府只能被動(dòng)服從。涉及公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)時(shí)，民主決策不夠，忽視農(nóng)民需求和村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自組織自我管理能力較弱，在壓力型行政生態(tài)環(huán)境中，鄉(xiāng)政府艱難完成著考核責(zé)任書(shū)任務(wù)。在工作過(guò)程中有時(shí)強(qiáng)制包攬管理本不該管的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，強(qiáng)行開(kāi)展脫離農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的工程，甚至用不當(dāng)?shù)男姓侄胃深A(yù)農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)，而市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變，農(nóng)產(chǎn)品賣難、賤賣易引發(fā)農(nóng)民不滿，有時(shí)引發(fā)群體事件。
產(chǎn)生這些現(xiàn)象的原因是縣鄉(xiāng)政府履行經(jīng)濟(jì)職能的越位，用行政手段直接管理經(jīng)濟(jì)的結(jié)果，雖然工作成效快速明顯，但急功近利疲于應(yīng)付眼前，縣鄉(xiāng)政府缺乏從長(zhǎng)計(jì)議的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略謀劃，難以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)。但縣鄉(xiāng)政府一管就越位錯(cuò)位，新問(wèn)題不斷。不管就不作為，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后和公共服務(wù)缺位。究竟管什么，怎么管，一直沒(méi)有解決好。
縣鄉(xiāng)政府要在省市政府經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和總體規(guī)劃目標(biāo)引領(lǐng)下，要轉(zhuǎn)變主要精力直接抓經(jīng)濟(jì)的履職方式，以創(chuàng)新型政府的思路，因地制宜借助市場(chǎng)和社會(huì)之力來(lái)履職，不斷在實(shí)踐中探索磨合創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，這是文明生長(zhǎng)的內(nèi)在要求，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，更是現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效的需求?？h鄉(xiāng)政府要實(shí)行放管服改革，用權(quán)力負(fù)面清單制度，對(duì)自身權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制性約束，逐步探索從收費(fèi)審批管制轉(zhuǎn)變到引導(dǎo)幫助扶植提供服務(wù)上，激發(fā)農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)村市場(chǎng)內(nèi)在活力，加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品公共服務(wù)的供給，緩解進(jìn)而改變其與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展脫節(jié)、與城市發(fā)展差距拉大的狀況。
三、縣鄉(xiāng)政府直接履行經(jīng)濟(jì)職能之著力點(diǎn)
以河北北部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域?yàn)槔?，討論縣鄉(xiāng)政府履行經(jīng)濟(jì)職能的具體實(shí)現(xiàn)方式，為縣域經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供基礎(chǔ)和保障?？h鄉(xiāng)政府除了日常對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展加強(qiáng)監(jiān)管提供必要指導(dǎo)職能外，其工作著力的重點(diǎn)如以下五點(diǎn)所示。
(一)重視經(jīng)濟(jì)依托的自然環(huán)境保護(hù)
縣鄉(xiāng)政府的經(jīng)濟(jì)職能除了維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和為經(jīng)濟(jì)提供良好發(fā)展環(huán)境外，更要重視對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)。因?yàn)楹颖北辈拷?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域位于北緯四十度緯線上下，是400毫米等降水量線半濕潤(rùn)與半干旱區(qū)分界線，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)牧業(yè)交織地帶，歷史上就是游牧文化和農(nóng)耕文化交融沖突地區(qū)。與中原和江南地區(qū)相比，該區(qū)域寒冷，其生產(chǎn)生活對(duì)自然條件依賴度更高。一百多年前就有關(guān)于草原開(kāi)發(fā)爭(zhēng)論，有人認(rèn)為草原開(kāi)發(fā)對(duì)原生態(tài)草原對(duì)區(qū)域生產(chǎn)生活方式有不良影響。
新中國(guó)成立以后隨著大規(guī)模對(duì)該區(qū)域草原的開(kāi)發(fā)利用，農(nóng)業(yè)文明的生產(chǎn)生活方式對(duì)原來(lái)傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)交織帶形成了絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，草原生態(tài)日益脆弱，沙塵暴越來(lái)越嚴(yán)重，雖然緩解了當(dāng)時(shí)急迫的糧食問(wèn)題，但是也逐步影響著我國(guó)北方大部分地區(qū)的生態(tài)和生存條件，威脅到該區(qū)域以南的農(nóng)業(yè)區(qū)和城市，草原牧業(yè)也面臨新問(wèn)題。20世紀(jì)80年代開(kāi)始，國(guó)家實(shí)行“一退雙還”政策，使部分耕地退至草原森林，恢復(fù)自然植被。但該區(qū)域地勢(shì)高氣候溫和涼爽，農(nóng)作物生長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)獨(dú)特。近十幾年來(lái)無(wú)公害蔬菜和其他糧食作物得到大面積種植，是政府推動(dòng)的扶貧開(kāi)發(fā)農(nóng)民增收的主打項(xiàng)目。盡管該區(qū)域推廣節(jié)水灌溉渠，蔬菜和其他農(nóng)副產(chǎn)品基本是在水澆地種植，對(duì)區(qū)域地下水需求量大使用過(guò)多，而降水量基本穩(wěn)定，這對(duì)草地形成了極大的威脅，造成植被退化，草原沙漠化荒漠化日趨嚴(yán)重，且種植面積大，農(nóng)藥的使用通過(guò)地下水和空氣對(duì)地表草原植被造成污染和傷害。
基于上述問(wèn)題，縣鄉(xiāng)政府要展開(kāi)調(diào)研論證，調(diào)整甚至控制水澆地的種植面積，縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門要與高校、農(nóng)業(yè)研究所合作，研究出適合本區(qū)域內(nèi)土壤氣候條件的蔬菜、糧食及經(jīng)濟(jì)作物，引導(dǎo)農(nóng)民種植節(jié)水耐旱耐寒的高產(chǎn)良種作物，防止對(duì)草原地下水過(guò)度開(kāi)釆，鞏固前期“一退雙還”成果。當(dāng)然中央政府和省市政府也要加大對(duì)該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)生態(tài)補(bǔ)償力度，利于縣鄉(xiāng)政府履行該經(jīng)濟(jì)職能。
(二)實(shí)施產(chǎn)業(yè)布局的宏觀規(guī)劃和指導(dǎo)
河北北部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域地域廣闊，市場(chǎng)分散，農(nóng)民人口多，三農(nóng)問(wèn)題突出，所以利用好國(guó)家農(nóng)業(yè)政策，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵要素、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其空間布局進(jìn)行研究，因地制宜制定本地產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整方案，以此調(diào)節(jié)指導(dǎo)而非行政命令的方式實(shí)施政策激勵(lì)和技術(shù)服務(wù)影響農(nóng)民生產(chǎn)，因?yàn)闊o(wú)論是集約化的大農(nóng)場(chǎng)，還是農(nóng)民個(gè)體的小規(guī)模土地種植經(jīng)營(yíng)，種什么，怎么種，根本上都是經(jīng)營(yíng)者個(gè)人的事情。通過(guò)引導(dǎo)使農(nóng)民種植結(jié)構(gòu)趨于合理，符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，最終使農(nóng)民受益。
(三)提供高質(zhì)量完善的信息服務(wù)
對(duì)農(nóng)民個(gè)體或單個(gè)生產(chǎn)組織而言，其決策能適應(yīng)市場(chǎng)，基本與市場(chǎng)供求關(guān)系保持一致很困難。原因正如美國(guó)行政學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主西蒙所說(shuō)，人由于知識(shí)不完備性和備選行為范圍有限等原因，無(wú)法窮極未來(lái)所有可能性，只能具有有限理性，基于“最優(yōu)”方案來(lái)決策根本無(wú)法做到，所以決策失誤難以避免。如今大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息海量瞬息萬(wàn)變，農(nóng)村數(shù)字鴻溝、信息不對(duì)稱、信息失真、信息缺乏等問(wèn)題嚴(yán)重，因此縣鄉(xiāng)政府履行經(jīng)濟(jì)職能，要幫助農(nóng)民減少經(jīng)濟(jì)決策失誤，就要為農(nóng)民提供高質(zhì)量完善的信息服務(wù)，提升公共服務(wù)效能，使農(nóng)民掌握利用好真實(shí)有用的信息，助力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展農(nóng)民增收。
縣鄉(xiāng)政府職能部門要為農(nóng)民提供政策技術(shù)法律等各方面服務(wù)，還要有專門機(jī)構(gòu)和人員從事本區(qū)域農(nóng)村市場(chǎng)各方面信息的收集、匯總、分類、分析、預(yù)測(cè)，如為農(nóng)民生產(chǎn)決策提供信息方面的詳細(xì)數(shù)據(jù)和參考資料，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的未來(lái)價(jià)格走勢(shì)的分析預(yù)測(cè)。為方便農(nóng)民獲取政府所提供的市場(chǎng)信息的查詢利用，縣鄉(xiāng)政府職能部門要拓展信息發(fā)布渠道，通過(guò)鄉(xiāng)級(jí)政府、村民委員會(huì)、各類經(jīng)濟(jì)協(xié)作組織等實(shí)體組織線下發(fā)布傳播，還可以在農(nóng)民經(jīng)常光顧的種子公司、肥料公司、農(nóng)藥銷售點(diǎn)等場(chǎng)所做適當(dāng)?shù)男麄鳎疝r(nóng)民注意和重視；通過(guò)公共信息平臺(tái)發(fā)布傳播，通過(guò)縣政府電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、鄉(xiāng)政府網(wǎng)站、公共網(wǎng)吧、農(nóng)民手機(jī)APP軟件都能快捷方便地查詢。省市縣鄉(xiāng)政府相關(guān)部門定期把信息分析資料直接送到經(jīng)濟(jì)合作組織或農(nóng)民集中場(chǎng)所，對(duì)農(nóng)民使用信息資源進(jìn)行集中指導(dǎo)，以方便農(nóng)民決策參考。縣鄉(xiāng)政府使這項(xiàng)職能成為該部門工作職責(zé)的一部分，納入對(duì)其考評(píng)范圍，使之成為政府日常公共服務(wù)的重要內(nèi)容。
(四)引導(dǎo)農(nóng)民的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)培訓(xùn)
在復(fù)雜的新經(jīng)濟(jì)時(shí)代，即使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)也衍生出多樣化的新產(chǎn)業(yè)，知識(shí)與專業(yè)加速分化，僅靠知識(shí)和學(xué)習(xí)能力較弱的農(nóng)民個(gè)體難以應(yīng)對(duì)，所以縣鄉(xiāng)政府職能部門除了利用各級(jí)農(nóng)廣校、農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)技推廣服務(wù)機(jī)構(gòu)等線下培訓(xùn)外，更要用好互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)民教育培訓(xùn)，發(fā)揮信息化數(shù)字化學(xué)習(xí)資源的優(yōu)勢(shì)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，讓農(nóng)民主體基本了解新業(yè)態(tài)新知識(shí)新技術(shù)，以便于轉(zhuǎn)為農(nóng)民增收的生產(chǎn)思路和操作方法。
首先，除利用本地電視廣播的普及渠道外，要利用好全國(guó)云上智農(nóng)APP在線學(xué)習(xí)工具。云上智農(nóng)是由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部科教司、中央農(nóng)廣校、隆平高科信息技術(shù)有限公司共同開(kāi)發(fā)的，聚集各類農(nóng)業(yè)科技教育資源，提供在線學(xué)習(xí)、互動(dòng)交流、服務(wù)對(duì)接、產(chǎn)品展銷、農(nóng)技推廣等農(nóng)業(yè)綜合性服務(wù)。農(nóng)民可以自主報(bào)名，縣主管部門審核通過(guò)后即可成為培訓(xùn)學(xué)員在手機(jī)APP客戶端或電腦端在線課程學(xué)習(xí)，且可得到免費(fèi)信息共享服務(wù)。
其次，利用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的全國(guó)農(nóng)業(yè)科教云平臺(tái)，其信息管理系統(tǒng)具備遴選培育對(duì)象、教育培訓(xùn)、項(xiàng)目實(shí)施管理、培訓(xùn)流程監(jiān)控、網(wǎng)絡(luò)交流等功能，該系統(tǒng)目前已實(shí)現(xiàn)部、省、市、縣全覆蓋；還可利用中國(guó)農(nóng)村遠(yuǎn)程教育網(wǎng)“農(nóng)科講堂”、12316 三農(nóng)服務(wù)熱線、新媒體平臺(tái)技能培訓(xùn)APP、農(nóng)廣校錄屏課；借力農(nóng)民遠(yuǎn)程視頻教學(xué)培訓(xùn)和高校圖書(shū)館文獻(xiàn)信息情報(bào)中心的遠(yuǎn)程教育功能。
充分利用農(nóng)民教育培訓(xùn)信息化技術(shù)和工具，使農(nóng)民在線學(xué)習(xí)提高培訓(xùn)質(zhì)量，使農(nóng)民了解產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢(shì)以及自身優(yōu)勢(shì)和局限性，有利其提升自身經(jīng)營(yíng)能力，增加收益。
(五)籌建一體化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共圖書(shū)館、公共網(wǎng)吧
現(xiàn)代社會(huì)，公共圖書(shū)館、公共網(wǎng)吧是社會(huì)教育和文化信息交流傳播中心，是政府公共服務(wù)載體。我國(guó)經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放發(fā)展和政府推動(dòng)，即使在河北北部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，以文化引領(lǐng)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件和時(shí)機(jī)業(yè)已成熟，各縣在縣城大多已經(jīng)建起規(guī)模水平一流的圖書(shū)館。
對(duì)農(nóng)村而言，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)體圖書(shū)館、公共網(wǎng)吧建設(shè)的條件基本具備，因?yàn)殡S著城鎮(zhèn)化步伐加快居住聚集，農(nóng)村大型社區(qū)城鎮(zhèn)化特征日益明顯，分散于村莊的農(nóng)家書(shū)屋，實(shí)踐證明難以適應(yīng)這種新形勢(shì)的需要，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要與城市功能相同的公共圖書(shū)館、公共網(wǎng)吧，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地籌建一體化多功能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共圖書(shū)館、公共網(wǎng)吧的時(shí)機(jī)基本成熟。縣鄉(xiāng)政府要預(yù)先籌劃，多方籌集資金，實(shí)現(xiàn)集中規(guī)?；ㄔO(shè)，初步建成投入使用后再逐步完善功能和設(shè)施，使之成為文化信息中心和政府農(nóng)業(yè)信息化科技服務(wù)的平臺(tái)，成為消除農(nóng)村信息數(shù)字鴻溝開(kāi)啟民智的重要手段和途徑，服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村交通如今已經(jīng)比較發(fā)達(dá)，有閱讀查詢需求的農(nóng)民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書(shū)館、公共網(wǎng)吧非常方便。
首先，適度超前，縣鄉(xiāng)政府利用多方資源，聯(lián)合文化部門、高校、科研機(jī)構(gòu)等共同開(kāi)發(fā)建設(shè)數(shù)字資源服務(wù)平臺(tái)，利用數(shù)字虛擬圖書(shū)館圖像處理與人工智能等技術(shù)，打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共圖書(shū)館、公共網(wǎng)吧為一體智慧化信息服務(wù)平臺(tái)。
其次，整合資源，把各村農(nóng)家書(shū)屋閑置的圖書(shū)并入縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書(shū)館內(nèi)。因?yàn)檗r(nóng)家書(shū)屋由于閱讀主體不斷流失形同虛設(shè)，村里多為中老年人和兒童，農(nóng)家書(shū)屋要針對(duì)他們的需求購(gòu)置新書(shū)。
最后，悉心管護(hù)，縣鄉(xiāng)政府文化部門要安排編制規(guī)定人員管護(hù)，加強(qiáng)宣傳，鼓勵(lì)農(nóng)民讀者借閱圖書(shū)，逐步營(yíng)造鄉(xiāng)村讀書(shū)向?qū)W的風(fēng)氣。以此為平臺(tái)和載體，舉辦知識(shí)講座，觀看公益性的惠農(nóng)影音制品，開(kāi)展特色的經(jīng)濟(jì)文化服務(wù)，邀請(qǐng)各類有能力的農(nóng)業(yè)專家和各方面學(xué)者、高水平技術(shù)人員，通過(guò)固定的下鄉(xiāng)渠道進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)農(nóng)村技術(shù)培訓(xùn)。
四、縣鄉(xiāng)政府履職借力農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自組織和鄉(xiāng)賢之探索
除縣鄉(xiāng)政府與村委會(huì)共同工作維護(hù)好農(nóng)民利益外，要研究發(fā)揮農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自組織作用，提升農(nóng)民參與的主體性積極性，也是縣鄉(xiāng)政府借力間接履行經(jīng)濟(jì)職能的關(guān)鍵點(diǎn)。
(一)探索通過(guò)人民來(lái)工作的管理經(jīng)濟(jì)新模式
理論上，歷史唯物主義的基本觀點(diǎn)是人民群眾創(chuàng)造歷史，黨的群眾路線提倡黨對(duì)群眾的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也倡導(dǎo)相信群眾依靠群眾，尊重人民首創(chuàng)精神。美國(guó)行政學(xué)家登哈特在論及新公共服務(wù)理論的政府職能時(shí)認(rèn)為，公務(wù)員日益重要的角色是要幫助公民表達(dá)并滿足他們的共同利益需求，與私營(yíng)組織和非營(yíng)利組織一起為社區(qū)所面臨的問(wèn)題尋找解決辦法，其角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)槭瓜嚓P(guān)各方坐到一起為促進(jìn)公共問(wèn)題的解決提供便利，進(jìn)行協(xié)商。在公民參與中，公共部門行政官員要更加關(guān)注公民的利益需求，扮演的角色越來(lái)越不是服務(wù)的直接提供者，而是調(diào)停者、中間人甚至裁判員。他們有責(zé)任通過(guò)擔(dān)當(dāng)公共資源的管理者，公共組織的監(jiān)督者，公民權(quán)利和民主對(duì)話的促進(jìn)者，社區(qū)參與的催化劑以及基層領(lǐng)導(dǎo)等角色來(lái)為公民服務(wù)。而這些角色所需要的不是管理控制的老辦法，而是做中介協(xié)調(diào)以及解決沖突的新技巧，因此必須重新定位政府及其公共官員角色，探索通過(guò)人民來(lái)工作的具體實(shí)現(xiàn)形式。[8]
(二)培育經(jīng)濟(jì)自組織承擔(dān)經(jīng)濟(jì)自我管理任務(wù)
在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，縣鄉(xiāng)政府履行經(jīng)濟(jì)職能，不是事事越俎代庖。農(nóng)民通過(guò)將承包的土地租賃、流轉(zhuǎn)、入股等形式進(jìn)行相對(duì)集中經(jīng)營(yíng)，出現(xiàn)了農(nóng)民加公司加協(xié)會(huì)加農(nóng)戶、基地加協(xié)會(huì)加農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式，不同層次的各類經(jīng)濟(jì)協(xié)作組織，如蔬菜協(xié)會(huì)、牛奶協(xié)會(huì)、經(jīng)紀(jì)人協(xié)會(huì)等農(nóng)民專業(yè)協(xié)作的經(jīng)濟(jì)自組織越來(lái)越多，這就需要鄉(xiāng)政府在履行職能中，不僅服務(wù)支持幫助各種農(nóng)民經(jīng)濟(jì)協(xié)作組織和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)自組織，適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)組織的要求，為經(jīng)濟(jì)自組織這個(gè)市場(chǎng)主體發(fā)展提供公平公正公開(kāi)透明的公共服務(wù)和管理，通過(guò)建章立制，創(chuàng)設(shè)渠道和平臺(tái)，培育扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自組織參與經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)解決公共經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，讓農(nóng)民分享權(quán)力，表達(dá)自身意愿和需求，參與政府經(jīng)濟(jì)管理、決策和監(jiān)督，使之在推進(jìn)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工等生產(chǎn)環(huán)節(jié)，分擔(dān)政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和布局的具體落實(shí)職能，使農(nóng)民不再是旁觀者，也使縣鄉(xiāng)政府不斷調(diào)整自己履職方式，改變鄉(xiāng)政府忽視農(nóng)民主體作用、過(guò)多干預(yù)各村農(nóng)民具體事務(wù)的狀況。
(三)發(fā)揮鄉(xiāng)賢對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展之作用
中國(guó)古代鄉(xiāng)紳在鄉(xiāng)土中國(guó)是文化教育的引領(lǐng)者，是基層治理的主要群體。他們的作用或大或小其實(shí)一直存在于中國(guó)農(nóng)村，即使在邊遠(yuǎn)山村，每有德高望重辦事公道為村民所敬信之人，他們對(duì)社會(huì)基層治理非常重要。但隨著近現(xiàn)代革命的發(fā)生，特別是新中國(guó)成立以來(lái)很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，這個(gè)社會(huì)群體的作用被嚴(yán)重低估，而政府對(duì)基層社會(huì)復(fù)雜細(xì)致的治理卻力不從心，基于這樣的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，所以在新的歷史條件下在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)，縣鄉(xiāng)政府要重視農(nóng)村形成的新精英群體即鄉(xiāng)賢作用的發(fā)揮。
首先，縣鄉(xiāng)政府要把本地農(nóng)民企業(yè)家、精英人物信息匯總并加以利用，使鄉(xiāng)野無(wú)遺賢以利國(guó)家昌盛之道。通過(guò)經(jīng)濟(jì)自組織中介組織的帶頭人、行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人和有文化懂技術(shù)善經(jīng)營(yíng)會(huì)管理的農(nóng)業(yè)技術(shù)帶頭人發(fā)揮作用，帶動(dòng)影響農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)行為，使村民見(jiàn)賢思齊。縣鄉(xiāng)政府工作人員要禮賢下士，聯(lián)合村委會(huì)常與之接談，加以禮遇，以佐一村之治，使這些優(yōu)質(zhì)人力資源與政府充分合作，降低政府行政運(yùn)行成本，發(fā)揮其對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)的帶動(dòng)作用。
其次，縣鄉(xiāng)政府要網(wǎng)羅利用懂經(jīng)濟(jì)有經(jīng)營(yíng)能力的社會(huì)賢達(dá)人士、技術(shù)人員、各方面專家和熱愛(ài)農(nóng)村的鄉(xiāng)梓鄉(xiāng)賢，發(fā)揮他們的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，回鄉(xiāng)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供專業(yè)化服務(wù)，比如以離退休干部辦公室等機(jī)構(gòu)與縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同組織協(xié)調(diào)，通過(guò)各地人才市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)自組織、社團(tuán)組織、各專業(yè)協(xié)會(huì)、社區(qū)具體組織安排，集思廣益群策群力，調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量，突破體制機(jī)制障礙，不拘一格使用優(yōu)質(zhì)人力資源和各方面人才，助力農(nóng)民生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用科學(xué)理念和現(xiàn)代思維方式指導(dǎo)影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活，同時(shí)逐漸改變部分農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)生活中法律意識(shí)淡薄、責(zé)權(quán)利觀念錯(cuò)位、承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)自覺(jué)性不足等問(wèn)題，培養(yǎng)農(nóng)民與現(xiàn)代化社會(huì)相適用的思維方式和生產(chǎn)生活方式。
總之，中國(guó)共產(chǎn)黨“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，要求縣鄉(xiāng)政府在履行經(jīng)濟(jì)職能中，一方面要維護(hù)黨中央和政府的權(quán)威以團(tuán)結(jié)凝聚廣大農(nóng)民群眾；另一方面，要適應(yīng)對(duì)農(nóng)村從“輸血型”向“造血型”模式的轉(zhuǎn)變，縣鄉(xiāng)政府要從實(shí)踐中探索實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的具體方式，培育農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和內(nèi)在條件，推動(dòng)農(nóng)村不斷創(chuàng)造自我發(fā)展的強(qiáng)勁內(nèi)生動(dòng)力，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)興旺。這是解決三農(nóng)問(wèn)題的根本出路，也是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新要求的必然選擇。
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