祝曉光，楊留強(qiáng)

(1.河北省人大常委會(huì) 研究室，河北 石家莊 050051；2.河北省人大常委會(huì) 監(jiān)察司法工委，河北 石家莊 050051)

習(xí)近平總書記指出：“人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督。”“各級(jí)人大及其常委會(huì)要擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，加強(qiáng)對(duì)‘一府兩院’執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實(shí)施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使。地方人大及其常委會(huì)要依法保證憲法法律、行政法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)決議在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行?！盵1]人大是司法的母體，母體的監(jiān)督具有天然的正當(dāng)性。[2]雖然關(guān)于人大監(jiān)督司法正當(dāng)性的爭論仍然很多，但無論概念言說有何差異，都無法否認(rèn)人大監(jiān)督司法作為國家權(quán)力實(shí)踐方式的客觀存在。[3]近年來，各地人大認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記講話精神，依法履行法定職責(zé)，對(duì)司法監(jiān)督工作做了大量探索，取得新的成效，同時(shí)也存在一些問題。及時(shí)總結(jié)人大司法監(jiān)督工作的新經(jīng)驗(yàn)，客觀分析人大司法監(jiān)督工作存在的問題，進(jìn)而提出加強(qiáng)和改進(jìn)人大司法監(jiān)督工作的新思路，對(duì)踐行執(zhí)政為民的理念，加強(qiáng)社會(huì)主義民主法治建設(shè)具有重要意義。

一、人大司法監(jiān)督工作尚待解決的主要問題

長期以來，人大司法監(jiān)督工作面臨諸多難題，突出表現(xiàn)在對(duì)司法權(quán)的行使缺少有效制約，宏觀的監(jiān)督多、微觀的監(jiān)督少，寬松的監(jiān)督多、較勁的監(jiān)督少，面子上的監(jiān)督多、里子上的監(jiān)督少，形式的監(jiān)督多、管用的監(jiān)督少，靶向不準(zhǔn)、力度不夠、剛性不足，效果不夠好。

(一)監(jiān)督司法專項(xiàng)工作的作用尚待充分發(fā)揮

人大對(duì)司法工作的監(jiān)督，最為常見的形式是對(duì)司法專項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督，主要采取聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告、開展執(zhí)法檢查的方式，有時(shí)也會(huì)采用聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告加開展專題詢問的方式，其他方式則較少。

人大對(duì)司法專項(xiàng)工作的監(jiān)督，主要問題并不是缺少有效的監(jiān)督手段，而是監(jiān)督手段的有效使用問題。主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)督對(duì)象說的并不是人大想聽的，存在偏離初衷、達(dá)不到預(yù)期目的的問題。在專題調(diào)研、執(zhí)法檢查聽取工作匯報(bào)時(shí)，監(jiān)督對(duì)象向人大提交的工作報(bào)告中，經(jīng)常存在避重就輕、避實(shí)就虛、避問題就成績的情況，材料偏離方案要求，將報(bào)告、座談異化為擺功評(píng)好、成績展示，不能有效發(fā)現(xiàn)和解決問題。二是人大自身的調(diào)研、執(zhí)法檢查報(bào)告、審議意見和監(jiān)督對(duì)象的工作報(bào)告，對(duì)問題和解決問題的措施大而化之、籠統(tǒng)括之，過于宏大、抽象，不能量化、細(xì)化、實(shí)化，不夠精準(zhǔn)、不能落地、不能有效實(shí)行，看似采取了不少措施，解決了不少問題，實(shí)際上仍然飄在空中、浮在面上，并沒有有效落實(shí)。三是同具體問題、具體案件沒有結(jié)合起來，脫離人民群眾的訴求和實(shí)際需要。人民群眾普遍關(guān)心的是具有社會(huì)影響的案件、同自身密切相關(guān)的案件，人大開展監(jiān)督過程中，包括調(diào)研、執(zhí)法檢查及有關(guān)報(bào)告中卻有意回避，不體現(xiàn)、不處理、不解決具體問題、具體案件。如果人大司法監(jiān)督工作不能解決人民群眾的現(xiàn)實(shí)司法問題，勢(shì)必造成監(jiān)督工作“一邊是海水，一邊是火焰”，甚至是“自娛自樂”的問題。

(二)監(jiān)督法官檢察官的有效手段需要加強(qiáng)

法官、檢察官是司法案件辦理的主體，司法不公、司法不廉問題的產(chǎn)生，司法公信力、辦案質(zhì)量的高低，都與法官、檢察官密切相關(guān)。法官、檢察官應(yīng)該是人大司法監(jiān)督工作的重點(diǎn)，同時(shí)也是難點(diǎn)，難就難在沒有行之有效的手段。

根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，人大監(jiān)督法官、檢察官的方式是撤職案的審議和決定，有權(quán)提出撤職案的主體是法院、檢察院、主任會(huì)議、五分之一以上常委會(huì)組成人員。由于人大不容易掌握法官、檢察官的履職情況，撤職案的提出者基本上是法院、檢察院在主導(dǎo)，主任會(huì)議、常委會(huì)組成人員基本沒有提出過撤職案。撤職案提出權(quán)，對(duì)人大而言，基本上是象征意義。除此之外，人大對(duì)法官、檢察官監(jiān)督的方式還有：法院、檢察院提請(qǐng)任免法官、檢察官需事先征求人大相關(guān)部門的意見，經(jīng)有關(guān)部門審核把關(guān)，主任會(huì)議同意后方可提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議表決。但這種任職前的審查是形式上的，審查的也是形式、程序上的合法性。以上是最常見的兩種監(jiān)督方式。另外，有的地方還探索嘗試對(duì)擬任命法官、檢察官進(jìn)行法律知識(shí)考試，對(duì)任職后的法官、檢察官進(jìn)行履職評(píng)議，但并沒有形成全國性的制度進(jìn)行推廣，也沒有成為正式的法律制度。

因此，人大對(duì)法官、檢察官的監(jiān)督尚缺乏有效手段和有力抓手，總體上看是形式、程序意義的。

(三)監(jiān)督司法案件的力度需要強(qiáng)化

人大對(duì)司法案件的監(jiān)督，分為對(duì)司法類案的監(jiān)督和司法個(gè)案的監(jiān)督。各級(jí)人大對(duì)監(jiān)督類案有較為一致的認(rèn)識(shí)，即人大可以搞類案監(jiān)督。即便如此，人大對(duì)司法類案的監(jiān)督也是非常謹(jǐn)慎的，司法類案多是以“專項(xiàng)工作”的名義出現(xiàn)，很少選取某一類案件進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督，而且方式較為單一，局限于聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告、開展專題詢問等，沒有將對(duì)司法類案的監(jiān)督同司法專項(xiàng)工作的監(jiān)督區(qū)別開。

對(duì)監(jiān)督個(gè)案，監(jiān)督法沒有作出規(guī)定，實(shí)踐中存在較大分歧。在理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)人大及其常委會(huì)能否以及如何監(jiān)督具體案件的問題爭論不休時(shí)，2006 年出臺(tái)的監(jiān)督法擱置了上述爭議，試圖將這一問題留待實(shí)踐進(jìn)一步摸索。[4]監(jiān)督法實(shí)施后，有的地方人大對(duì)司法案件的監(jiān)督顧忌較大，擔(dān)心落下個(gè)案監(jiān)督的口實(shí)，因此不愿監(jiān)督司法案件，往往趨向于開展司法工作專項(xiàng)監(jiān)督，有的甚至將監(jiān)督司法案件等同于個(gè)案監(jiān)督，認(rèn)為人大司法監(jiān)督工作不能監(jiān)督司法案件。為避開個(gè)案監(jiān)督的爭議，有的將人大受理對(duì)司法案件的申訴作為信訪方式處理，對(duì)人大代表和人民群眾的來信來訪，由人大的相關(guān)委員會(huì)或信訪機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交法院、檢察院依法處理，作為啟動(dòng)法院、檢察院內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)來源。

二、人大司法監(jiān)督工作的實(shí)踐與探索

近年來，我國各地人大對(duì)司法監(jiān)督工作作了一些探索，有些經(jīng)驗(yàn)非常值得總結(jié)。

(一)對(duì)司法專項(xiàng)工作監(jiān)督的探索

1.專項(xiàng)工作的評(píng)議和滿意度測(cè)評(píng)。監(jiān)督法沒有對(duì)工作評(píng)議和滿意度測(cè)評(píng)作出規(guī)定。一些地方性法規(guī)對(duì)此作出了規(guī)定，《河北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于司法監(jiān)督機(jī)關(guān)工作的規(guī)定》第七條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)聽取和審議司法機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，可以對(duì)專項(xiàng)工作進(jìn)行評(píng)議，也可以進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)結(jié)果當(dāng)場宣布。常務(wù)委員會(huì)全體組成人員半數(shù)以上對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告不滿意的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)專項(xiàng)工作進(jìn)行整改，并向常務(wù)委員會(huì)重新報(bào)告。重新報(bào)告的時(shí)間由主任會(huì)議決定?！?/p>

實(shí)踐中，各地人大在聽取審議“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告的同時(shí)，也會(huì)對(duì)“兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告、落實(shí)常委會(huì)審議意見報(bào)告進(jìn)行工作評(píng)議、滿意度測(cè)評(píng)。目前，這種監(jiān)督方式越來越多被廣泛使用。2014年，河北省人大常委會(huì)對(duì)法院執(zhí)行工作進(jìn)行了首次專項(xiàng)評(píng)議，省市人大代表、律師、群眾代表共計(jì)189人參加評(píng)議。2017年，河北省人大常委會(huì)在聽取審議省法院執(zhí)行工作情況報(bào)告過程中，組織常委會(huì)組成人員對(duì)法院執(zhí)行工作進(jìn)行了滿意度測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)分為滿意、基本滿意、不滿意三個(gè)等次，測(cè)評(píng)結(jié)果在常委會(huì)會(huì)議上當(dāng)場公布。2018年，河北省人大常委會(huì)在對(duì)全省法院執(zhí)行工作調(diào)研過程中，組織省、市、縣(市、區(qū))三級(jí)人大代表和律師、群眾代表426人對(duì)法院執(zhí)行工作情況進(jìn)行了評(píng)議。

2.聯(lián)動(dòng)、綜合監(jiān)督的開展。聯(lián)動(dòng)監(jiān)督，一般指不同層級(jí)的人大之間對(duì)同一或若干監(jiān)督議題共同開展監(jiān)督活動(dòng)。綜合監(jiān)督，一般指采取多種監(jiān)督方式或?qū)Χ鄠€(gè)監(jiān)督議題同時(shí)進(jìn)行監(jiān)督。聯(lián)動(dòng)監(jiān)督與綜合監(jiān)督往往相伴而行，聯(lián)動(dòng)監(jiān)督過程中，為增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，多采用執(zhí)法檢查、聽取工作報(bào)告、專題調(diào)研、暗查暗訪相結(jié)合的方式進(jìn)行。由于聯(lián)動(dòng)監(jiān)督和綜合監(jiān)督的社會(huì)影響大、監(jiān)督實(shí)效好，主要適用于特別重要的工作。2015年，浙江省人大常委會(huì)針對(duì)公檢法司機(jī)關(guān)司(執(zhí))法工作人員在依法履職、公正司(執(zhí))法方面容易發(fā)生的突出問題，由省、市、縣三級(jí)人大開展了聯(lián)動(dòng)監(jiān)督，省人大常委會(huì)會(huì)議聽取審議了省公檢法司機(jī)關(guān)就問題整改情況的專項(xiàng)報(bào)告，并開展了滿意度測(cè)評(píng)。

3.暗訪和問卷調(diào)查的試行。在執(zhí)法檢查、專題調(diào)研過程中，邀請(qǐng)媒體記者參加，同工作人員一起進(jìn)行暗查暗訪，現(xiàn)場錄制發(fā)現(xiàn)的問題，制作專題片并在常委會(huì)會(huì)議上播放。對(duì)一些專業(yè)性較強(qiáng)的執(zhí)法檢查、專題調(diào)研，主動(dòng)邀請(qǐng)相關(guān)方面的業(yè)務(wù)專家參與其中，對(duì)辦案部門的案卷進(jìn)行現(xiàn)場抽查。對(duì)一些人民群眾關(guān)注度高，與人民群眾切身利益相關(guān)的監(jiān)督活動(dòng)，委托相關(guān)部門開展問卷調(diào)查，提高監(jiān)督活動(dòng)的精準(zhǔn)性。典型的是，2021年6月，河北省人大監(jiān)察司法委員會(huì)對(duì)“一府兩院”落實(shí)省十三屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議關(guān)于打擊食品藥品領(lǐng)域犯罪情況的報(bào)告審議意見情況專題調(diào)研中，委托第三方在全省范圍內(nèi)就食藥品安全問題開展問卷調(diào)查，形成《河北省食品藥品安全問卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析報(bào)告》，作為調(diào)研報(bào)告的附件，供常委會(huì)審議時(shí)參閱。

(二)對(duì)法官和檢察官開展的履職評(píng)議

監(jiān)督法實(shí)施后，浙江省溫嶺市人大常委會(huì)于2008年和2009年對(duì)該市人民法院的部分法官和人民檢察院的部分檢察官開展了履職評(píng)議。浙江省臺(tái)州市人大常委會(huì)于2010年對(duì)該市中級(jí)人民法院部分法官開展了履職評(píng)議。之后，浙江省的杭州、寧波等市學(xué)習(xí)臺(tái)州市的經(jīng)驗(yàn)和做法，先后對(duì)本市部分法官和檢察官開展了履職評(píng)議。目前，浙江省絕大多數(shù)設(shè)區(qū)市已經(jīng)開展了這項(xiàng)工作，并且至今仍在開展。安徽省人大及云南省昭通市、河北省石家莊市等地人大常委會(huì)也都先后開展了對(duì)法官、檢查官的履職評(píng)議工作。

實(shí)踐中，各地人大常委會(huì)形成了各具特色的評(píng)議模式，主要分為以下幾種：

1.“述職—審議”式?！笆雎殹獙徸h”式以安徽省為代表，該模式的程序?yàn)楸辉u(píng)議人向人大常委會(huì)口頭或書面述職，然后人大常委會(huì)進(jìn)行分組審議，沒有述職調(diào)查和滿意度測(cè)評(píng)兩個(gè)程序?！栋不帐∪嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于省人民政府、省高級(jí)人民法院、省人民檢察院工作人員任前審查和任后監(jiān)督的規(guī)定》第十條第三款規(guī)定：“述職報(bào)告印發(fā)省人大常委會(huì)組成人員，口頭述職報(bào)告在常委會(huì)分組會(huì)議上進(jìn)行審議。組成人員對(duì)書面述職報(bào)告的意見和口頭述職報(bào)告的審議意見，由任免工作機(jī)構(gòu)匯總，向主任會(huì)議報(bào)告后，交有關(guān)機(jī)關(guān)研究處理，并向述職人員反饋?！?/p>

2.“調(diào)研—評(píng)議”式?！罢{(diào)查—評(píng)議”式以浙江省臺(tái)州市和杭州市為代表，該模式的程序?yàn)樵诩性u(píng)議開始前，先對(duì)被評(píng)議人進(jìn)行調(diào)研走訪，然后由人大常委會(huì)主任會(huì)議進(jìn)行集中評(píng)議，并確定評(píng)議等次。依照2013年《杭州市人大常委會(huì)對(duì)市檢察院部分檢察官開展履職評(píng)議的工作方案》規(guī)定，市人大常委會(huì)成立評(píng)議工作調(diào)研組，向市檢察院、市紀(jì)委(監(jiān)察局)、市委政法委、市法院、市公安局、市司法局等有關(guān)部門和部分市人大代表、人民監(jiān)督員、律師、案件當(dāng)事人等了解被評(píng)議對(duì)象的有關(guān)情況；抽查、閱看被評(píng)議對(duì)象近兩年來主辦的案件卷宗，旁聽被評(píng)議對(duì)象承辦案件的庭審。市人大常委會(huì)主任會(huì)議聽取評(píng)議工作調(diào)研組對(duì)被評(píng)議對(duì)象的履職評(píng)議建議意見報(bào)告，對(duì)評(píng)議對(duì)象進(jìn)行評(píng)議，并確定“優(yōu)秀”“稱職”“不稱職”三個(gè)評(píng)議等次。

3.“述職—審議—測(cè)評(píng)”式?！笆雎殹獙徸h—測(cè)評(píng)””式以河北省石家莊市為代表，該模式的程序?yàn)楸辉u(píng)議人向人大常委會(huì)報(bào)告履職情況，然后人大常委會(huì)對(duì)被評(píng)議人的履職報(bào)告進(jìn)行審議，最后由人大常委會(huì)組成人員對(duì)被評(píng)議人進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，沒有調(diào)研走訪這個(gè)程序。2015年2月27日，石家莊市十三屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議通過的《石家莊市人大常委會(huì)關(guān)于對(duì)市中級(jí)人民法院法官和市人民檢察院檢察官開展履職評(píng)議的暫行辦法》“五、方法步驟”中將集中評(píng)議的程序規(guī)定為：“1、市人大常委會(huì)全體會(huì)議聽取被評(píng)議法官、檢察官個(gè)人履職情況報(bào)告；2、市人大常委會(huì)組成人員對(duì)被評(píng)議法官、檢察官個(gè)人履職情況報(bào)告進(jìn)行審議；3、對(duì)被評(píng)議法官、檢察官履職情況進(jìn)行測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)票分為‘滿意’、‘基本滿意’、‘不滿意’三個(gè)格次。測(cè)評(píng)結(jié)果當(dāng)場宣布?！?/p>

4.“調(diào)查—述職—評(píng)議—測(cè)評(píng)”式?！罢{(diào)查—述職—評(píng)議—測(cè)評(píng)”式以安徽省阜陽市為代表，該模式的程序?yàn)橄葘?duì)被評(píng)議人進(jìn)行述職調(diào)查，然后被評(píng)議人向人大常委會(huì)進(jìn)行述職，人大常委會(huì)對(duì)被評(píng)議人進(jìn)行評(píng)議，并進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)?！陡逢柺腥舜蟪Ｎ瘯?huì)述職評(píng)議辦法(暫行)》第十二條規(guī)定：“常委會(huì)會(huì)議評(píng)議按下列程序進(jìn)行：(一)主任會(huì)議向市人大常委會(huì)組成人員印發(fā)述職人員的述職報(bào)告和評(píng)議調(diào)查組的調(diào)查報(bào)告；(二)述職人員向市人大常委會(huì)會(huì)議作述職報(bào)告；(三)市人大常委會(huì)組成人員根據(jù)述職報(bào)告、調(diào)查報(bào)告進(jìn)行評(píng)議；述職人員到會(huì)述職，聽取評(píng)議意見時(shí)，應(yīng)對(duì)常委會(huì)組成人員在評(píng)議中提出的問題給予回答或說明。(四)評(píng)議調(diào)查組匯總整理形成書面評(píng)議意見，經(jīng)主任會(huì)議審議通過后印發(fā)述職人員及其所在單位。(五)常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)述職人員的履職情況，以無記名投票方式，按照滿意、基本滿意、不滿意進(jìn)行測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)結(jié)果當(dāng)場公布。”

(三)探索對(duì)司法類案的監(jiān)督

這不同于對(duì)司法機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督，而是專門針對(duì)司法機(jī)關(guān)辦理的某一類案件進(jìn)行監(jiān)督。通常的方式是在聽取和審議司法機(jī)關(guān)某項(xiàng)工作的同時(shí)，對(duì)該項(xiàng)工作涉及的某種類型的案件采取一些監(jiān)督措施。以河北省人大常委會(huì)2020年開展的類案監(jiān)督工作為例，在常委會(huì)開展聽取審議省法院、省檢察院《關(guān)于案件評(píng)查工作情況的報(bào)告》過程中，對(duì)省法院、省檢察院辦理的部分民事抗訴案件進(jìn)行了類案評(píng)查，評(píng)查結(jié)果作為調(diào)研報(bào)告的附件供常委會(huì)審議時(shí)參閱。具體做法是：

1.科學(xué)劃定評(píng)查范圍。將案件評(píng)查范圍劃定為民事抗訴案件，選定為2018年和2019年省檢察院提出抗訴，法院維持原判、終結(jié)審理的44件民事案件；2019年省檢察院不支持下一級(jí)檢察院提請(qǐng)抗訴的50件民事案件(按立案時(shí)間先后順序從前往后截取)。范圍劃定客觀公正，兼顧法院、檢察院兩家。

2.慎重選定評(píng)查組成員。堅(jiān)持“專業(yè)的事由專業(yè)的人干”這一原則，組織專業(yè)人員組成評(píng)查組進(jìn)行類案評(píng)查。評(píng)查組成員由省人大常委會(huì)專家顧問、民商事領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者、資深執(zhí)業(yè)律師組成。常委會(huì)專家顧問、專家學(xué)者由監(jiān)察司法工委推薦，資深律師由省司法廳推薦，并報(bào)常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同意。每個(gè)評(píng)查小組由一名組長，兩名成員組成。各評(píng)查小組組長組成評(píng)查組組長會(huì)議，研究解決評(píng)查過程中的重要問題。實(shí)行嚴(yán)格的評(píng)查回避制度，評(píng)查組成員全部簽訂承諾書，確保評(píng)查組成員能夠全面、客觀、公正評(píng)查案件，嚴(yán)格保守案件信息和評(píng)查結(jié)果，嚴(yán)格保存電子卷宗。

3.嚴(yán)密確定評(píng)查內(nèi)容和方式。評(píng)查內(nèi)容以直接影響當(dāng)事人合法權(quán)益和司法公正的實(shí)體、程序方面為主，同時(shí)兼顧辦案的規(guī)范性，并設(shè)計(jì)了便于評(píng)查使用的制式表格。評(píng)查方式為集中評(píng)查，每件案件由評(píng)查小組三名成員分別獨(dú)立評(píng)查，并填寫評(píng)查表。經(jīng)三人研究，意見一致后，形成小組意見，填寫評(píng)查小組評(píng)查意見表；意見不一致的，分別書面說明理由，提交評(píng)查組組長會(huì)議研究，形成評(píng)查組組長會(huì)議意見，填寫評(píng)查組組長會(huì)議評(píng)查意見表。同時(shí)，省法院、省檢察院也組織專業(yè)人士對(duì)這些案件進(jìn)行自查，并形成自查情況報(bào)告，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。

4.以典型案件推動(dòng)影響司法公正問題的解決。評(píng)查結(jié)束后，對(duì)評(píng)查組的評(píng)查意見進(jìn)行認(rèn)真梳理，寫出類案評(píng)查工作情況報(bào)告，作為調(diào)研報(bào)告的附件供常委會(huì)組成人員參閱。在類案評(píng)查報(bào)告中，對(duì)評(píng)查情況進(jìn)行了介紹，對(duì)省法院審理民事抗訴案件情況和省檢察院辦理下一級(jí)檢察院提請(qǐng)抗訴民事案件進(jìn)行了分析?？紤]司法案件的特殊性，評(píng)查報(bào)告沒有顯示具體案件的內(nèi)容和評(píng)查結(jié)果。

(四)其他方面的嘗試

重視運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)加強(qiáng)人大司法監(jiān)督工作。湖北省和廣州市人大常委會(huì)建立了人大司法監(jiān)督工作的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。河北省人大常委會(huì)的司法監(jiān)督平臺(tái)于2019年8月投入使用，目前已啟動(dòng)運(yùn)行省法院板塊，包含工作動(dòng)態(tài)、裁判文書、庭審視頻、庭審巡查、案件查詢、案件統(tǒng)計(jì)、申訴信訪、轉(zhuǎn)辦案件、法律法規(guī)、各地動(dòng)態(tài)、指導(dǎo)性案例等11個(gè)模塊。

建設(shè)人大司法監(jiān)督平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和信息化手段對(duì)司法機(jī)關(guān)主要辦案活動(dòng)和司法人員主要履職情況進(jìn)行全程、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)督，順應(yīng)了信息化發(fā)展的大趨勢(shì)，滿足了新時(shí)代強(qiáng)化人大監(jiān)督工作的新需要，回應(yīng)了人民群眾的新期待，為人大司法監(jiān)督工作的創(chuàng)新發(fā)展，開辟了一條新路徑、打開了一個(gè)新窗口、增添了一份新活力。除此之外，一些地方人大也作了其他探索：強(qiáng)化對(duì)“兩院”制定的非司法解釋的司法文件的監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)重大司法活動(dòng)的監(jiān)督，建立任命司法人員的任前了解制度，做好人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督的銜接，等等。

三、人大司法監(jiān)督工作的創(chuàng)新發(fā)展

按照中央的要求，司法體制改革必須同我國根本政治制度、基本政治制度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)；法官、檢察官有審案判案的權(quán)力，也要加強(qiáng)對(duì)他們的監(jiān)督制約，把對(duì)司法權(quán)的法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等落實(shí)到位。[5]

(一)著力改進(jìn)對(duì)司法專項(xiàng)工作的監(jiān)督

人大對(duì)司法專項(xiàng)工作的監(jiān)督，在常用的聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、專題調(diào)研三種方式之外，近年來又使用了專題詢問、工作評(píng)議、滿意度測(cè)評(píng)這三種新方式。不管是“老三樣”，還是“新三樣”，都給人的感覺是力度不夠硬，不夠“解渴”。本文認(rèn)為，人大司法監(jiān)督工作需要跳出舊的思維模式，不能認(rèn)為司法制度是國家定的，碰不得，不用監(jiān)督；也不能認(rèn)為，監(jiān)督具體案件涉嫌個(gè)案監(jiān)督，涉嫌干預(yù)司法案件，不能碰、不能監(jiān)督。如果司法制度不用監(jiān)督，司法案件不能監(jiān)督，那人大司法監(jiān)督工作還能做什么？

栗戰(zhàn)書委員長在第十三屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議上的講話指出：“對(duì)于監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的具體問題、具體案件，要‘解剖麻雀’，提出有針對(duì)性的意見和建議，但不直接處理，以典型案件推動(dòng)面上問題的解決?！盵6]這為人大司法監(jiān)督工作指明了方向。處理具體問題、具體案件不是人大的主要職能，但人大開展監(jiān)督工作，不應(yīng)該脫離具體問題、具體案件，否則監(jiān)督將會(huì)變得“虛無縹緲”，不接地氣，失去剛性。

改進(jìn)對(duì)司法專項(xiàng)工作的監(jiān)督，增強(qiáng)人大司法監(jiān)督工作的剛性：一要將監(jiān)督工作同具體問題、具體案件結(jié)合起來。在調(diào)研報(bào)告、執(zhí)法檢查報(bào)告、審議意見中，通過附件以“拉清單”的方式詳細(xì)列明發(fā)現(xiàn)的問題和案例，交司法機(jī)關(guān)研究處理；司法機(jī)關(guān)的整改落實(shí)報(bào)告也以附件形式逐一說明整改落實(shí)情況。二要做好跟蹤監(jiān)督工作。對(duì)司法機(jī)關(guān)的整改落實(shí)情況，可以采取查閱案卷、現(xiàn)場核實(shí)、回訪當(dāng)事人等方式了解情況，必要時(shí)也可采取專題詢問，組織人大代表、人民群眾、案件當(dāng)事人評(píng)議，常委會(huì)組成人員滿意度測(cè)評(píng)等方式，確保整改到位。三要豐富監(jiān)督的手段。對(duì)司法專項(xiàng)工作監(jiān)督中，引入暗訪、媒體曝光、問卷調(diào)查、抽查、專家參與等方式，增加發(fā)現(xiàn)問題的渠道，增強(qiáng)監(jiān)督工作的針對(duì)性、有效性。

(二)加強(qiáng)對(duì)司法案件的監(jiān)督

1.加強(qiáng)類案監(jiān)督。人大對(duì)司法類案的監(jiān)督，通常采取類案評(píng)查的方式。開展類案評(píng)查，要避免陷入個(gè)案的誤區(qū)，司法機(jī)關(guān)每年辦理大量案件，人大常委會(huì)不可能、也沒有必要將大量的時(shí)間和精力用于監(jiān)督個(gè)案上。但任何類案都是由個(gè)案構(gòu)成的，對(duì)類案進(jìn)行監(jiān)督不可能脫離個(gè)案，要善于從司法個(gè)案特別是一些典型案例中分析、查找群眾反映強(qiáng)烈的共性問題，為“類案監(jiān)督”打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另外，人大開展類案評(píng)查應(yīng)當(dāng)與黨的政法部門和司法機(jī)關(guān)的案件質(zhì)量評(píng)查區(qū)別開來，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在個(gè)案中的共性問題上，對(duì)評(píng)查中發(fā)現(xiàn)的具體問題交由司法機(jī)關(guān)依法處理。

為增強(qiáng)評(píng)查的權(quán)威，體現(xiàn)評(píng)查的公正性，評(píng)查組成員應(yīng)當(dāng)由中立第三方組成。評(píng)查的范圍不宜過大，可以限定為一個(gè)時(shí)期的特定類型案件?！邦惏浮钡倪x擇上，應(yīng)當(dāng)是司法程序已經(jīng)終結(jié)的案件，尚在司法程序中的案件不宜進(jìn)行評(píng)查，而且應(yīng)當(dāng)選擇容易出現(xiàn)司法不公和司法不廉的案件，比如涉法涉訴案件、發(fā)生程序回轉(zhuǎn)的案件等。評(píng)查的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是廣泛的，包括事實(shí)認(rèn)定、法律適用、證據(jù)采信、辦案程序、實(shí)體處理、法律文書制作、立卷歸檔等方面的情況。評(píng)查中發(fā)現(xiàn)的個(gè)案問題，由司法機(jī)關(guān)依法處理；發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性、類型化問題，司法機(jī)關(guān)提出整改措施，并向人大常委會(huì)報(bào)告。

2.加強(qiáng)對(duì)具體案件的監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)將人大對(duì)司法具體案件的監(jiān)督與“個(gè)案監(jiān)督”區(qū)別開來。個(gè)案監(jiān)督，是指人大常委會(huì)采取介入司法機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)、適用法律等具體辦案活動(dòng)的方式對(duì)司法具體案件進(jìn)行的監(jiān)督。這種介入司法機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)、適用法律的監(jiān)督，不符合憲法規(guī)定的國家權(quán)力機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)分工，已經(jīng)被否定。[7]

人大監(jiān)督司法案件，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“不直接處理”的原則，對(duì)事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用等不提出具體處理意見，而是作為司法機(jī)關(guān)啟動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督程序、糾正錯(cuò)案的一種方式。人大監(jiān)督具體案件的方式主要是：一是開展專題調(diào)研、執(zhí)法檢查中受理的對(duì)司法案件的申訴，二是日常工作中工作機(jī)構(gòu)受理的對(duì)司法案件的申訴，三是組織人大代表旁聽評(píng)議法院庭審，四是見證執(zhí)行。

(三)強(qiáng)化對(duì)司法人員的監(jiān)督

對(duì)司法人員的監(jiān)督，是人大司法監(jiān)督工作的短板。對(duì)此，可以從以下幾方面強(qiáng)化這項(xiàng)工作。

1.做好任前審查。司法機(jī)關(guān)向常委會(huì)提請(qǐng)任免司法人員，應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)報(bào)送提請(qǐng)報(bào)告和有關(guān)材料，并說明任職或免職理由。選舉任免機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會(huì)同監(jiān)察司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，選舉任免機(jī)構(gòu)主要進(jìn)行形式審查，監(jiān)察司法機(jī)構(gòu)則要根據(jù)監(jiān)督司法人員履職的情況，對(duì)擬任免司法人員是否符合任職、免職條件提出意見。審查過程中，可以通過公示、設(shè)置意見箱、召開座談會(huì)等方式征求對(duì)擬任免司法人員的意見和建議。發(fā)現(xiàn)問題的，轉(zhuǎn)交提請(qǐng)機(jī)關(guān)按照干部管理權(quán)限調(diào)查處理。

2.建立數(shù)據(jù)檔案。常委會(huì)任命的司法人員受到黨紀(jì)政紀(jì)處分、行政或者刑事處罰的，所在司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于處分或者處罰決定生效之后一定期限內(nèi)，將處分、處罰情況報(bào)送人大監(jiān)察司法機(jī)構(gòu)。常委會(huì)任命的司法人員受到降級(jí)、撤職等處分的，所在司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)常委會(huì)免職或者撤職。在司法監(jiān)督工作中，發(fā)現(xiàn)任命的司法人員履職中存在問題的，應(yīng)當(dāng)要求其作出說明，提出整改措施。涉嫌違紀(jì)違法的，交有關(guān)機(jī)關(guān)調(diào)查處理。

3.報(bào)告履職情況。常委會(huì)可以采取聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告的方式，定期聽取被任命司法人員的依法履職情況報(bào)告。由于常委會(huì)任命的司法人員較多，對(duì)于司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員可由常委會(huì)進(jìn)行，對(duì)其他司法人員可委托監(jiān)察司法委員會(huì)進(jìn)行。同時(shí)，可以選擇一部分司法人員口頭報(bào)告履職情況，其他人員書面報(bào)告履職情況。根據(jù)審議情況，將審議意見匯總后發(fā)相關(guān)司法機(jī)關(guān)督促司法人員整改落實(shí)。

(四)強(qiáng)化對(duì)司法文件的監(jiān)督

地方司法機(jī)關(guān)不能制定、出臺(tái)司法解釋，但在實(shí)踐中，為了指導(dǎo)下級(jí)司法機(jī)關(guān)的工作，上級(jí)司法機(jī)關(guān)會(huì)制定一些指導(dǎo)性的司法文件，通常以會(huì)議紀(jì)要、指導(dǎo)意見、通知等方式出現(xiàn)。盡管這些司法文件在法律意義上不是地方司法機(jī)關(guān)的辦案依據(jù)，但由于對(duì)地方司法機(jī)關(guān)更具有“直接指導(dǎo)性”，往往會(huì)成為他們辦案的重要遵循。這些規(guī)范性文件通常替代法律和司法解釋而直接成為地方“兩院”辦案的依據(jù)。[8]近年來，群眾認(rèn)為司法文件違法，要求人大撤銷或監(jiān)督司法機(jī)關(guān)修改這些司法文件的反映不少。多數(shù)情況是在人大的監(jiān)督下，司法機(jī)關(guān)對(duì)這些司法文件作出修改。

司法文件對(duì)地方司法機(jī)關(guān)辦案有重要的指導(dǎo)作用，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)影響很大。人大應(yīng)當(dāng)重視對(duì)這些司法文件的監(jiān)督。公民、法人或者其他組織向常委會(huì)反映司法文件違法的，人大相關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)司法文件的合法性進(jìn)行審查。審查過程中，可以要求司法機(jī)關(guān)提供相關(guān)法律依據(jù)，并就該文件的合法性作出說明；可以組織法律專家對(duì)該文件的合法性進(jìn)行論證。經(jīng)審查，認(rèn)為司法機(jī)關(guān)制定的司法文件違法的，報(bào)請(qǐng)主任會(huì)議決定，責(zé)成司法機(jī)關(guān)限期糾正。