侯云錦

（中共安慶市委黨校，安徽 安慶 246000）

根據(jù)黨的十九大報告，要實施區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。接著，2018年在首屆中國國際進口博覽會開幕式上，習近平總書記宣布支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展，至此，長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。為適應及有力推進這一重大國家戰(zhàn)略部署，積極探索出臺了一系列政策措施辦法，其中，立法是負有引領(lǐng)社會發(fā)展功能的重要法律工作，而被界定為突破傳統(tǒng)地方立法思維與模式局限、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重要保障的長三角立法協(xié)同就是其中一項重要內(nèi)容，但是類似立法協(xié)同的涵義應當冠以什么樣的稱謂？說法不一，有的稱“立法協(xié)同”，有的稱“協(xié)同立法”，有的稱“立法協(xié)調(diào)”，有的稱“立法協(xié)作”，有的稱“立法合作”等，但大家對此理解的涵義是大體相同的。本文所稱的立法協(xié)同指的就是介于中央與地方之間的某個主體被中央或者地方賦予一定的特權(quán)，并就該地方的經(jīng)濟社會發(fā)展問題有權(quán)制定規(guī)范的立法行為［1］。

一、推進長三角立法協(xié)同的必要性和緊迫性

（一）是長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需要

推進實現(xiàn)長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展，根本上是要實現(xiàn)長江三角洲城市群市場經(jīng)濟一體化合作高質(zhì)量發(fā)展，它的前提條件是要實現(xiàn)規(guī)則的一體化，實現(xiàn)規(guī)則一體化的基礎(chǔ)之一就是要實現(xiàn)立法協(xié)同。立法協(xié)同能夠調(diào)動長江三角洲城市群各地立法資源，推動實現(xiàn)城市群規(guī)則一體化，為城市群市場經(jīng)濟一體化發(fā)展營造良好法治環(huán)境，為推進長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。未來國際上的競爭主要體現(xiàn)為城市群之間的競爭，隨著各國城市群建設(shè)的推進，作為我國城市群增長極之一的長江三角洲城市群的立法協(xié)同能夠助力我國長江三角洲城市群經(jīng)濟的長足發(fā)展，優(yōu)化國內(nèi)城市群發(fā)展格局，從而為在國際上城市群的發(fā)展競爭中爭取更多的協(xié)同立法話語權(quán)。長三角立法協(xié)同可以使長江三角洲城市群處于規(guī)范統(tǒng)一的法律制度框架下，穩(wěn)定、持續(xù)地推進經(jīng)濟發(fā)展、文化融合及社會和諧。主要表現(xiàn)為：一是統(tǒng)一調(diào)控法制。立法協(xié)同是促進長三角城市群內(nèi)市場經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，依靠它可以創(chuàng)建一個公平公正穩(wěn)定和諧的法治環(huán)境，從全局整體來看，有利于長江三角洲城市群的宏觀治理，也有利于城市群內(nèi)任何一個城市的具體市場經(jīng)濟活動。二是協(xié)同合作創(chuàng)新。立法協(xié)同以大局為先，求同存異，協(xié)調(diào)制定最大限度適合長江三角洲城市群一體化高質(zhì)量發(fā)展所需要的法律制度，為長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展提供了有力法治保障。三是和諧合作共進。在加快推進長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展的進程中，城市群之間不可避免得會出現(xiàn)沖突和矛盾，阻礙了一體化發(fā)展的進程，立法協(xié)同作為統(tǒng)一法制的保障機制，為長三角一體化發(fā)展提供統(tǒng)一的法制平臺和達成協(xié)調(diào)一致的行為準則。所以說，運用立法協(xié)同解決一體化發(fā)展進程中遇到的問題是必然要求。

（二）是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇

根據(jù)馬克思主義基本原理，社會主義市場經(jīng)濟是社會化大生產(chǎn)的產(chǎn)物。社會化大生產(chǎn)本質(zhì)上要求各種資源在全社會范圍內(nèi)按照市場規(guī)律進行合理配置，進而實現(xiàn)社會效益的最大化。社會主義市場經(jīng)濟形態(tài)下的資源配置是在全社會范圍內(nèi)進行的資源配置。這就要求我們必須打破行政區(qū)劃下地方割據(jù)觀念的束縛，在全社會范圍內(nèi)協(xié)調(diào)資源配置。能否很好地在全社會范圍內(nèi)協(xié)調(diào)資源配置的關(guān)鍵在于是否有健全的法制協(xié)調(diào)機制作保障。［2］深入推進長三角立法協(xié)同進而推動全國范圍內(nèi)區(qū)域立法協(xié)同機制，出臺更多在全國全社會范圍內(nèi)利于資源配置的法律等相關(guān)規(guī)定，客觀上是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是社會化大生產(chǎn)對制度內(nèi)容的要求。根據(jù)我國《立法法》及相關(guān)法律規(guī)定，地方各級人大與政府可以制定符合各地實際發(fā)展的情況需要的地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章。但是由于市場主體追求自身經(jīng)濟發(fā)展利益最大化的要求，導致具有地方立法權(quán)的地方人大及政府大都從保護本行政區(qū)域的發(fā)展利益為根本出發(fā)點，使得各地制定出來的地方性法律法規(guī)相互之間發(fā)生沖突，有些甚至同上位法互相沖突。這將會導致因規(guī)則不同而造成市場經(jīng)濟秩序的紊亂進而阻礙社會主義市場經(jīng)濟有序發(fā)展的結(jié)果。對于這種情況，長三角地區(qū)也不例外。如果任由這些沖突性規(guī)則對市場經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的不利影響持續(xù)發(fā)展，則必然會導致整個長三角地區(qū)發(fā)展的持續(xù)深度失衡，繼而障礙整個國家社會主義市場經(jīng)濟健康有序的發(fā)展。在這樣的情況下，立法協(xié)同機制應時應運而生。同時必須要明確的是，它的出現(xiàn)不是無視長江三角洲城市群各地發(fā)展的實際差別而強制要求必須在長三角地區(qū)無差別地進行立法，相反，它允許各地實際情況的差別及充分重視和體現(xiàn)這種客觀差異。這樣將更有利于各地方自身的經(jīng)濟發(fā)展，有利于長江三角洲城市群的協(xié)同發(fā)展，有利于整個國家社會主義市場經(jīng)濟健康穩(wěn)定有序地發(fā)展。

（三）是推進我國法治現(xiàn)代化進程的必然要求

立法是推進國家法治現(xiàn)代化進程的重要基礎(chǔ)。對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展來說，良好的立法協(xié)同機制是其中不可缺少的部分，它要求通過協(xié)同立法制定出來的區(qū)域內(nèi)各地方法律規(guī)范之間是相互協(xié)調(diào)、和諧統(tǒng)一的。但在實際發(fā)展過程中，地方在立法間的非合作博弈會導致地方立法在很多規(guī)定如公民權(quán)利義務、行政收費、勞動保障、道路交通等方面的不統(tǒng)一，會使人們在守法時無所適從，容易產(chǎn)生許多社會問題和矛盾。所以，客觀上要求我們建立統(tǒng)一規(guī)范嚴謹?shù)牧⒎▍f(xié)同機制，使得人們有著較為統(tǒng)一的行為適用依據(jù)。長江三角洲城市群作為我國經(jīng)濟發(fā)展的重點區(qū)域，也是工業(yè)企業(yè)比較集中的地區(qū)，建立長三角立法協(xié)同機制，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各地方的立法，將為推進整個法治國家的建設(shè)、在法治軌道上推進國家治理現(xiàn)代化提供堅實的立法基礎(chǔ)。

二、長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展中立法協(xié)同面臨的主要問題

（一）缺乏直接的憲法法律依據(jù)

沒有直接的、明確的憲法法律依據(jù)是長江三角洲城市群等區(qū)域立法協(xié)同共同面臨的問題，這也是一個無法回避的問題。我國憲法法律等均未明確規(guī)定區(qū)域立法協(xié)同，同時，立法法等相關(guān)法律也并沒有將“區(qū)域人大聯(lián)合”作為立法主體，立法協(xié)同本身是處于無法可依的狀態(tài)。但可以明確的是，雖然憲法法律沒有明確授權(quán)，但也沒有明令禁止區(qū)域立法協(xié)同?？梢哉f，區(qū)域協(xié)同立法實際上是遇到了憲法法律的盲點。但形勢逼人，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大形勢如長三角一體化迅速發(fā)展的良好態(tài)勢使得長江三角洲城市群對長三角立法協(xié)同的思考和實踐走到了憲法法律的前面，闖入了憲法法律的模糊地帶。

（二）城市群內(nèi)政府間互相協(xié)作難度較大

如果長江三角洲城市群中各地政府之間能夠親密有效地合作，就可以最大程度減少行政壁壘，統(tǒng)籌制定城市群內(nèi)的法律，將有利于整個區(qū)域法治的統(tǒng)一。但實際情況是，在實踐中真正建立起各地政府間穩(wěn)定高效的合作關(guān)系并維持其良性運行很不容易。主要體現(xiàn)為：一是合作協(xié)議難以有效達成。據(jù)統(tǒng)計，有很多地方政府間討論的合作議題討論多年毫無進展，更別提合作協(xié)議的達成；二是合作協(xié)議難以有效執(zhí)行。實踐中，還有很多情況是，即使政府間合作協(xié)議最終達成了，但是由于缺乏直接法律依據(jù)及完善的制度保障等原因，實際上仍不能得到有效的執(zhí)行，達成的合作協(xié)議也僅僅是停留在紙面上。三是合作協(xié)議難以監(jiān)督實施。城市群內(nèi)各地政府之間達成的合作協(xié)議因為沒有直接的法律依據(jù)，所以是沒有實際的法律效力的，因此，應由誰依據(jù)什么來監(jiān)督合作協(xié)議確定的合作行為，將成為合作協(xié)議有效執(zhí)行的障礙。

（三）城市群內(nèi)各方利益博弈激烈

三角洲城市群內(nèi)不同的區(qū)域需要精準定位各自的角色，互相友好協(xié)作。如果城市群內(nèi)區(qū)域協(xié)作良好，各盡其職，那么將有利推動長三角一體化的高質(zhì)量發(fā)展；而如果城市群內(nèi)各地有著明顯不同的分工角色，區(qū)域內(nèi)有各種不同的內(nèi)部利益沖突，那么就很可能使得一體化城市群內(nèi)部地方保護主義屢禁不止。表現(xiàn)為：一是同一城市群內(nèi)的地方成員易建立起地方利益保護壁壘。這樣壁壘的存在，是區(qū)域協(xié)同立法沖突的根源。因為一體化區(qū)域內(nèi)不同的地方成員代表著各地方不同的利益，不同的地方利益主體有著各自地方立法權(quán)限，而地方性法規(guī)的制定本身就是地方立法主體利益需求的體現(xiàn)，所以說一體化區(qū)域內(nèi)地方立法的沖突就是不同地方利益保護壁壘存在的體現(xiàn)。二是城市群內(nèi)流動的資源要素本身就是裹挾著利益沖突的。因為根據(jù)一般法學原理，法律事實引起法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅。城市群內(nèi)流動的資源要素會構(gòu)成不同的法律事實，法律事實引發(fā)市場經(jīng)濟法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅。而本身就存在著不同地方利益的地方成員，通過不同的地方立法又轉(zhuǎn)化成了現(xiàn)實的利益沖突，所以將導致各方利益沖突及博弈激烈。

（四）區(qū)域協(xié)同立法經(jīng)驗不足

對于地方立法協(xié)同，在全國甚至全球范圍里任一區(qū)域協(xié)同發(fā)展區(qū)域內(nèi)，都不是很成熟［3］。一方面，在全國范圍內(nèi)，區(qū)域一體化發(fā)展一般采用的是跨省協(xié)同立法模式，從我國目前的國情來看，這種立法模式屬于新型的立法模式，在現(xiàn)階段還處于不成熟的發(fā)展階段。長三角一體化發(fā)展立法協(xié)同模式就是跨省協(xié)同立法模式的一種，它主要采用的是三角洲城市群內(nèi)各區(qū)域簽訂行政協(xié)議的方式。但沒有直接明確的法律依據(jù)仍是當前各區(qū)域立法協(xié)同面臨的共同問題。同時，積極推進長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展的實踐進程中，會遇到很多新問題和新情況，相應地，作為關(guān)鍵保障的區(qū)域立法協(xié)同模式要不斷得隨之變化，這對尚處在發(fā)展初級階段的區(qū)域協(xié)同立法來說，亦是個不小的挑戰(zhàn)。另一方面，在全球范圍內(nèi)，一則其他國家區(qū)域立法協(xié)同的經(jīng)驗也不是十分成熟；二則由于不同國家的政體、立法制度及區(qū)域發(fā)展模式等有較大的差異，其他國家成功的經(jīng)驗也不一定適合我國國情，且區(qū)域立法協(xié)同在國外和國內(nèi)就呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式。

三、深化長三角立法協(xié)同推進高質(zhì)量一體化發(fā)展的策略解析

（一）以開放性思維應對合憲合法性困境

針對長三角立法協(xié)同發(fā)展面臨的合憲合法性困境，主張以開放性思維予以應對：一是區(qū)域一體化實踐發(fā)展到確實需要進行針對性立法的程度，則可以由全國人大常務委員會提出修改立法法，在其中明確增加區(qū)域立法協(xié)同的相關(guān)法律規(guī)定，或者是以授權(quán)立法的方式，專門作出區(qū)域立法協(xié)同的相關(guān)決定；二是充分認識到立法某種程度上的局限性，避免過高期待立法作用以至陷進法律至上即法律萬能的認識誤區(qū)，而積極建構(gòu)開放式的立法協(xié)同模式。這種立法協(xié)同模式，是在認識到立法具有局限性的基礎(chǔ)上，注意充分發(fā)揮規(guī)范的多元性及整體性功能，主要包括協(xié)同主體、內(nèi)容、過程及方式的開放性。它要求協(xié)同主體不僅只是具有地方立法權(quán)的地方立法機關(guān)，還應包括利益相關(guān)的市場主體和各類社會組織；它要求只要是與區(qū)域一體化發(fā)展相關(guān)的所有公共事務，都可以作為協(xié)同內(nèi)容；它要求只要不是涉及確需保密事宜的所有立法協(xié)同過程，都應當以合法合理的方式予以公開；它還要求開拓思維，積極創(chuàng)新有效可行的立法協(xié)同方式。

（二）堅持黨中央對長三角立法協(xié)同的集中統(tǒng)一領(lǐng)導

立法協(xié)同實踐發(fā)展至今，一般主要都是由人大常委會的工作機構(gòu)和政府及其法制辦事機構(gòu)作為協(xié)同立法機構(gòu)來積極推進的。但是根據(jù)黨的十九大報告，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的”，在特別強調(diào)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導這樣大的時代背景下，區(qū)域立法協(xié)同與黨的領(lǐng)導當然也是緊密聯(lián)系的。根據(jù)中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》規(guī)定，重大改革措施、重大立法事項、重大體制變動、重大項目推進、重大突發(fā)事件、重大機構(gòu)調(diào)整、重要干部任免、重要表彰獎勵、重大違紀違法和復雜敏感案件處理等應當由所在黨組織或者上級黨組織作出決定的重大事項，都應當向有關(guān)組織直至黨中央報告。①參見《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》第十三條。長三角立法協(xié)同中的很多工作就屬于上面規(guī)定的須請示報告的事項范圍，且因為又沒有直接的相關(guān)法律規(guī)定依據(jù)，所以切實落實請示報告制度，堅持黨中央對長三角立法協(xié)同的領(lǐng)導，具有重大意義?；诖?，要堅決維護黨中央的權(quán)威，同時結(jié)合國家要實現(xiàn)共同富裕和五位一體根本的發(fā)展任務，充分利用一些利益激勵機制及設(shè)立長三角立法協(xié)同機構(gòu)予以協(xié)調(diào)，最大限度地減少城市群中區(qū)域協(xié)同發(fā)展的行政壁壘，推進區(qū)域法治的統(tǒng)一，進而推動長三角一體化的高質(zhì)量發(fā)展。

（三）健全長三角協(xié)同立法利益平衡機制

長三角立法協(xié)同目的之一就是通過立法的方式對三角洲城市群內(nèi)各方利益進行協(xié)調(diào)平衡，從而助力實現(xiàn)區(qū)域間利益的合法合理分配。也正因為此，對區(qū)域各方利益分歧的協(xié)調(diào)，是推進長三角立法協(xié)同的大難點之一。由此倒逼我們在推進長三角立法協(xié)同的過程中，必須建立起一種“收益共享與利益補償”機制，注重區(qū)域協(xié)同發(fā)展利益的共享與補償。如果是對長江三角洲城市群內(nèi)各方及城市群整體都有益的項目如交通領(lǐng)域項目，那么就可以共同投入開發(fā)，互聯(lián)互通，互利共享，形成合力，助推整個城市群發(fā)展。如果是一方付出多方共同受益的項目，那么就應遵循“誰受益誰補償”的原則對項目利益進行公平分配。須說明的是，這里的“益”不是僅指經(jīng)濟利益，它也可以是政治、文化或生態(tài)文明價值等其他利益。如在城市群內(nèi)，為了項目的整體利益，要著手進行區(qū)域環(huán)境治理提供生態(tài)文明價值保障，某地犧牲了自身環(huán)境而致經(jīng)濟發(fā)展利益受損，則應積極尋求可行的途徑進行盡可能的經(jīng)濟補償。另外，長江三角洲城市群內(nèi)各地經(jīng)濟發(fā)展有相對發(fā)達和落后之分，對于推動長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展所能發(fā)揮的作用本身存在差異。根據(jù)馬克思主義唯物辯證法原理，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)。長三角立法協(xié)同所體現(xiàn)的一體化發(fā)展區(qū)域內(nèi)的各類社會關(guān)系，正是以區(qū)域內(nèi)各地經(jīng)濟社會發(fā)展為基礎(chǔ)的，屬于上層建筑的范疇。城市群內(nèi)各地經(jīng)濟基礎(chǔ)的差異決定了長三角立法協(xié)同的難度，所以為推進長三角協(xié)同立法的有效施行，還應積極構(gòu)建城市群內(nèi)各地之間的幫扶機制，促進各地協(xié)調(diào)發(fā)展，以最大限度減輕城市群內(nèi)經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱地方進行長三角立法協(xié)同的難度。建立健全協(xié)同立法利益平衡機制，要在城市群內(nèi)各方本著公正平等合作的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地不同情況區(qū)別對待，但立法協(xié)同最終能否達成仍有賴于各方利益的博弈。同時須明確的是，積極努力追求利益的平衡，并不是追求各方投入收益的完全一致，而是可以對其中經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱發(fā)展相對落后的一方予以適當照顧和適度幫扶，這是區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)要求，也是要實現(xiàn)國家共同富裕根本發(fā)展目標的基礎(chǔ)要求。

（四）總結(jié)國內(nèi)與參照域外區(qū)域協(xié)同立法的實踐經(jīng)驗

1.國內(nèi)區(qū)域協(xié)同立法實踐經(jīng)驗總結(jié)

一是特定區(qū)域立法協(xié)同的實踐經(jīng)驗總結(jié)。有學者集中分析了東北三省的區(qū)域協(xié)同立法實踐，認為目前的合作是一種分散型的協(xié)作，且主要集中在行政執(zhí)法領(lǐng)域，區(qū)域立法實踐的協(xié)調(diào)機制沒有形成體系；區(qū)域合作的框架協(xié)議帶有政策宣言特點，缺乏剛性約束能力［4］。該學者提出的問題可以說是當前我國區(qū)域協(xié)同立法實踐中的通病，各區(qū)域開展的立法協(xié)同或多或少都有這些問題。長三角立法協(xié)同機制也同樣有這個問題，其立法協(xié)同機制主要是簽訂行政協(xié)議與磋商溝通制度，強制約束性不夠。建議將來可以通過加強地方立法的制定和清理、擴大公眾參與、加強咨詢評估及完善行政契約制度等途徑構(gòu)建具有拘束力的法制統(tǒng)一方案。

二是特定領(lǐng)域立法協(xié)同的實踐經(jīng)驗總結(jié)。特定的領(lǐng)域主要集中在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理、區(qū)域法治、文化遺產(chǎn)保護等方面。如生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，一般環(huán)境污染具有不可替代、不可分割及整體性等的固有屬性，隨著環(huán)境的不斷惡化、環(huán)境污染問題的日益嚴重，迫切要求在城市群等特定區(qū)域內(nèi)全局考慮、全盤治理。但總體來看，一是城市群內(nèi)地方環(huán)境立法之間缺乏協(xié)同問題；二是有區(qū)域環(huán)境立法協(xié)同卻合法性不足、法律不完善等問題突出。針對問題，有學者提出一方面要從立法原則、立法機構(gòu)、立法信息交流平臺以及公眾立法參與制度等維度建立區(qū)域協(xié)同立法機制，另一方面要通過制定區(qū)域統(tǒng)一立法、清理現(xiàn)有法規(guī)等規(guī)范性文件、建設(shè)程序法等途徑完善區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理法律法規(guī)［5］。再如區(qū)域文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域，有學者認為區(qū)域文化遺產(chǎn)保護協(xié)同立法存在著法律位階不明且零散、優(yōu)先立法與劣后立法博弈、區(qū)域內(nèi)各主體行政力量不對等問題，要以效率、公平、正義為原則來開展區(qū)域文化遺產(chǎn)保護的立法協(xié)同［6］。

2.域外區(qū)域協(xié)同立法實踐經(jīng)驗總結(jié)

一些發(fā)達國家和地區(qū)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中經(jīng)過長期探索，積累了較為豐富的立法經(jīng)驗，可為完善我國區(qū)域協(xié)同立法機制提供借鑒。國內(nèi)學者對美國、德國、法國、日本等域外區(qū)域協(xié)同立法的實踐經(jīng)驗作了比較研究。有學者對美國區(qū)域協(xié)同立法的整體運作情況考察后，對我國區(qū)域協(xié)同立法提出兩點啟示：一是通過修憲、法律解釋解決區(qū)域協(xié)同立法缺乏憲法和法律依據(jù)的難題；二是通過綜合運用區(qū)域間政府行政協(xié)議等解決區(qū)域政府間糾紛難題［7］。有通過比較德國柏林勃蘭登堡地區(qū)、日本東京首都圈、法國巴黎大都市區(qū)等首都所在區(qū)域的治理模式，發(fā)現(xiàn)我國在以京津冀為例的城市圈協(xié)同治理上主要依托行政方式，即政策和行政協(xié)議的手段，而法律手段不足，未來應加快立法協(xié)同，制定相關(guān)法律法規(guī)［8］。有對美國、德國、日本的區(qū)域立法經(jīng)驗進行分析，總結(jié)出構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法治體系的經(jīng)驗：一是建立由不同位階、不同功能的法律組成的系統(tǒng)化體系；二是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的立法或法律觀念，必須從主流的以權(quán)利為中心的個體沖突主義向整體和諧主義轉(zhuǎn)換；三是從我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實際國情出發(fā)，系統(tǒng)化的法律體系應該包括綜合性的區(qū)域開發(fā)基本法、特定區(qū)域開發(fā)振興法、區(qū)域開發(fā)特別法，即由基本法、特別區(qū)域振興法及一些特別的單項法等不同層次的法規(guī)構(gòu)成一個整體［9］。