馬 輝，賈月江，任安才

(四川省冶金地質(zhì)勘查局測(cè)繪工程大隊(duì)，成都 610212)

自然資源作為整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中至關(guān)重要的組成部分，在當(dāng)今環(huán)境和資源消耗巨大的狀況下，已日益受到社會(huì)各界的關(guān)注。但基于其在全國(guó)往往以低價(jià)甚至無償獲取的客觀背景，各種機(jī)構(gòu)和組織無法合理將其消耗情況與獲得的經(jīng)濟(jì)效益更好聯(lián)系，進(jìn)而造成自然資源進(jìn)一步消耗。為了進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”。

通過開展自然資源資產(chǎn)清查、探索編制自然資源負(fù)債表，對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)進(jìn)行全面清理和核查，推動(dòng)建立健全科學(xué)規(guī)范的自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度和建立資源資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)庫(kù)，努力摸清自然資源家底及其變動(dòng)情況，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、有效保護(hù)和永續(xù)利用自然資源提供信息基礎(chǔ)、監(jiān)測(cè)預(yù)警和決策支持。

1 研究背景

1.1 自然資源部門成立前自然資源管理情況

自建國(guó)以來，我國(guó)在對(duì)濕地、森林、礦藏、草原、荒漠、海洋等自然資源的管理上，主要實(shí)行的是與自然資源相關(guān)部門進(jìn)行專業(yè)化管理。從專業(yè)化角度來說，在管理效率、工業(yè)化開發(fā)和科技進(jìn)步上提供了保障，能夠縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家在資源利用技術(shù)和工業(yè)化的差距。但與此同時(shí)，由于自然資源本身的復(fù)雜性，政出多門、規(guī)劃打架、協(xié)調(diào)不暢、執(zhí)行不力、追責(zé)乏力等問題開始不同程度地出現(xiàn)。

1.1.1 管理分散 各類自然資源的管理以產(chǎn)業(yè)類別進(jìn)行分工，由不同主管部門分別管理，權(quán)利體系由國(guó)土、林業(yè)、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等各部門分散構(gòu)建。

1.1.2 管理混亂 海洋、林業(yè)、草原、濕地資源多部門交叉管控。水資源實(shí)行単門類統(tǒng)一管理。土地、礦產(chǎn)資源實(shí)行相對(duì)集中統(tǒng)一管理。

1.1.3 規(guī)劃編制混亂 土地利用總規(guī)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主題功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)分散、層級(jí)結(jié)構(gòu)、編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，規(guī)劃目標(biāo)相抵觸，內(nèi)容相矛盾，內(nèi)容乏味，八股化、程式化，導(dǎo)致項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，和國(guó)家資源、資產(chǎn)、資本的浪費(fèi)和流失。

1.2 自然資源部門履行自然資源管理兩統(tǒng)一職責(zé)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。”

1.3 全民所有自然資源資產(chǎn)清查及負(fù)債表編制的目的

以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明體制改革的總體要求和統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)要求，以"履行所有者職責(zé)、維護(hù)所有者權(quán)益"為目的，以開展全民所有自然資源資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)為基礎(chǔ)，以探索資源資產(chǎn)價(jià)值及負(fù)債核算為手段，摸清全民所有自然資源資產(chǎn)的家底及其變動(dòng)情況，準(zhǔn)確掌握自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益。為健全國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度，完善全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的中國(guó)特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系，進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)提供基礎(chǔ)支撐。

2 試點(diǎn)工作方法

2.1 自然資源資產(chǎn)清查

2.1.1 自然資源資產(chǎn)清查技術(shù)路線 基于“國(guó)土三調(diào)”(或最新的國(guó)土變更調(diào)查)成果，并疊加各類自然資源專項(xiàng)調(diào)查成果，形成自然資源實(shí)物量成果。以“國(guó)土三調(diào)”圖斑為依據(jù)，疊加林地“一張圖”、草原和濕地調(diào)查監(jiān)測(cè)成果、確權(quán)登記成果等，先核實(shí)各類自然資源的權(quán)屬、分布、面積和范圍，再確定各類自然資源的數(shù)量和質(zhì)量，形成全民所有自然資源資產(chǎn)權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、用途、分布等實(shí)物屬性信息。

以“國(guó)土三調(diào)”或國(guó)土變更調(diào)查底圖為基礎(chǔ)，疊加基準(zhǔn)地價(jià)等成果，形成清查單元對(duì)應(yīng)的基準(zhǔn)地價(jià)信息，實(shí)現(xiàn)價(jià)值屬性的清查。

以匯集、補(bǔ)充的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，估算全民所有自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

圖1 自然資源資產(chǎn)清查工藝流程

2.2 自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制

2.2.1 自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制技術(shù)路線 基于自然資源資產(chǎn)清查成果，形成7類自然資源資產(chǎn)賬戶，充分利用現(xiàn)有的各類調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)填報(bào)各類賬戶報(bào)表，并在此基礎(chǔ)上核算編制全民所有自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的主表和附表，通過分析和評(píng)價(jià)自然資源管理情況編制分析表。

圖2 自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工藝流程

3 試點(diǎn)過程中的具體做法

3.1 三大類地類調(diào)整

在清查時(shí)對(duì)表A-6全民所有土地資源資產(chǎn)清查地類范圍對(duì)照表中一些地類做了調(diào)整。

首先是農(nóng)用地，補(bǔ)充了三級(jí)地類，0201K、0202K、0203K、0204K，雖然此次土地資源清查和負(fù)債表編制未對(duì)坑塘水面(1104)和溝渠(1107)進(jìn)行清查，但在國(guó)土三調(diào)中，這兩個(gè)地類按照三大類分類也是屬于農(nóng)用地，且這兩個(gè)地類對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意義重大，因此我們認(rèn)為在土地資源清查時(shí)將坑塘水面和溝渠一并納入農(nóng)用地清查。

其次是建設(shè)用地，補(bǔ)充了廣場(chǎng)用地、高教用地等三級(jí)地類，也將農(nóng)村居民地(0702)納入了建設(shè)用地的清查。雖然農(nóng)村居民點(diǎn)原則上不屬于國(guó)有建設(shè)用地，但權(quán)屬調(diào)查為國(guó)有的農(nóng)村居民點(diǎn)一般為已征收為國(guó)有的土地地塊中未開始建設(shè)的農(nóng)村居民地，應(yīng)按國(guó)有用地調(diào)查，同時(shí)農(nóng)村居民點(diǎn)屬于建設(shè)用地，因此在土地資源清查時(shí)將權(quán)屬標(biāo)注為國(guó)有的農(nóng)村居民地一并進(jìn)行了清查并對(duì)已供土地中的農(nóng)村居民地進(jìn)行了價(jià)值估算。

3.2 國(guó)有農(nóng)用地經(jīng)濟(jì)價(jià)值估算

由于試點(diǎn)縣并未完成國(guó)有農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)的評(píng)價(jià)工作，但我們認(rèn)為對(duì)國(guó)有農(nóng)用地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的估算，應(yīng)使用國(guó)有農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估更為合理，更具有可操作性和可復(fù)制性。因此，筆者經(jīng)過查閱收集大量資料，選取了廣東省興寧縣、貴州省江口縣、湖北省襄陽(yáng)市、遼寧省鐵嶺市的國(guó)有農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)成果，估算出耕地、林地、園地、設(shè)施農(nóng)用地的基準(zhǔn)地價(jià)，并參考多個(gè)地市國(guó)有農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)成果中的修正系數(shù)確定了試點(diǎn)縣各地類的修正系數(shù)，按照修正系數(shù)預(yù)估了各地類的基準(zhǔn)地價(jià)。這個(gè)預(yù)估基準(zhǔn)地價(jià)僅僅是一個(gè)參考，待試點(diǎn)縣國(guó)有農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)定工作結(jié)束后再替換為試點(diǎn)縣的國(guó)有農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)。

3.3 林地價(jià)值量估算

試點(diǎn)縣只有商品林，沒有公益林。林地價(jià)值估算時(shí)，筆者采用了兩種方法。一是林地和林木所有權(quán)均為國(guó)有的商品林資源資產(chǎn)的，只評(píng)估林木價(jià)格，不評(píng)估林地價(jià)格；二是林地所有權(quán)為國(guó)有、林木所有權(quán)為非國(guó)有的商品林資源資產(chǎn)的，只評(píng)估林地價(jià)格，不評(píng)估林木價(jià)格。林木價(jià)格評(píng)估時(shí)，根據(jù)林業(yè)部門收集的統(tǒng)計(jì)資料，林木價(jià)格按600元/m3計(jì)算，林木體積按胸徑、林木高度等進(jìn)行估算。林地價(jià)格在評(píng)估時(shí)，采用預(yù)估的國(guó)有農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)中的林地價(jià)格進(jìn)行估算。此方法更便于推廣和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。否則，必須由專業(yè)的林業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)來進(jìn)行價(jià)值估算，第一是估價(jià)成本會(huì)提高，第二是標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，可操作性不強(qiáng)。

3.4 林地質(zhì)量等級(jí)評(píng)定

在對(duì)清查表C-1中林地質(zhì)量等級(jí)填寫時(shí)，參考《林地保護(hù)利用規(guī)劃林地落界技術(shù)規(guī)程》(LY1955-2011)中林地質(zhì)量等級(jí)評(píng)定方法對(duì)全民所有森林資源資產(chǎn)中的林地進(jìn)行質(zhì)量等級(jí)評(píng)定。交通區(qū)位采用以縣城中心建立緩沖區(qū)的方法，按照縣城中心到林區(qū)最遠(yuǎn)距離將區(qū)位分為5個(gè)緩沖區(qū)，由近及遠(yuǎn)賦予5個(gè)等級(jí)，作為林地質(zhì)量等級(jí)評(píng)定因子。坡向因子評(píng)價(jià)內(nèi)容采用的坡向與林地一張圖中采用的地理坡向不同，根據(jù)相關(guān)資料將二者統(tǒng)一。土壤類型因子評(píng)價(jià)中，相對(duì)于《林地保護(hù)利用規(guī)劃林地落界技術(shù)規(guī)程》，林地一張圖中的土壤類型更加細(xì)化，因此將林地一張圖中土壤類型按大類歸入評(píng)定等級(jí)中進(jìn)行評(píng)價(jià)，但丹棱涉及到的沖積土及盆地盆周山地林區(qū)無對(duì)應(yīng)土壤類型，經(jīng)查資料，也無確切資料對(duì)其進(jìn)行認(rèn)定歸類，我們暫且將沖積土歸為新積土，盆地盆周山地林區(qū)歸為黃壤。對(duì)于無林地一張圖屬性的圖斑，按低等級(jí)評(píng)價(jià)。最后根據(jù)各評(píng)定因子的權(quán)重來綜合評(píng)定林地質(zhì)量等級(jí)。

3.5 供地?cái)?shù)據(jù)中道路的分析

高速公路的征供地范圍與道路修建實(shí)際位置有偏差。因此在進(jìn)行空間分析時(shí)，只采用了供地?cái)?shù)據(jù)中的相關(guān)屬性，將屬性直接賦在相應(yīng)道路圖斑上，而未進(jìn)行直接分析賦值。

4 主要問題及建議

4.1 全民所有土地資源資產(chǎn)清查三大類地類范疇

在對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)進(jìn)行清查時(shí)，《全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點(diǎn)技術(shù)指南》(征求意見稿)中定義的全民所有土地資源資產(chǎn)清查的三大地類的范疇與第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查三大地類的范疇有一些出入，對(duì)此筆者提出了以下疑問。

4.1.1 全民所有土地資源資產(chǎn)清查的地類范疇是否合理 首先是農(nóng)用地，在《全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點(diǎn)技術(shù)指南》(征求意見稿)中的農(nóng)用地只包括耕地、種植園用地、其他土地中的設(shè)施農(nóng)用地和田坎。未包含坑塘水面和溝渠。在第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查中，這兩個(gè)地類按照三大類分類也是屬于農(nóng)用地，且這兩個(gè)地類對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意義重大，同時(shí)，在國(guó)有農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)定中，坑塘也是作為國(guó)有農(nóng)用地進(jìn)行基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)定的，如果僅因?yàn)槠湓诘仡愐患?jí)類中屬于水域及水利設(shè)施用地，就將其歸到水資源進(jìn)行調(diào)查并不合理，因此筆者認(rèn)為在土地資源清查時(shí)將坑塘水面和溝渠一并納入農(nóng)用地清查。

其次是建設(shè)用地，農(nóng)村居民地(0702)是否應(yīng)納入建設(shè)用地的清查。雖然農(nóng)村居民點(diǎn)原則上不屬于國(guó)有建設(shè)用地，但權(quán)屬調(diào)查為國(guó)有的農(nóng)村居民點(diǎn)一般為已征收為國(guó)有的土地地塊中未開始建設(shè)的農(nóng)村居民地，應(yīng)按國(guó)有用地調(diào)查，同時(shí)農(nóng)村居民點(diǎn)屬于建設(shè)用地，因此在土地資源清查時(shí)應(yīng)將權(quán)屬標(biāo)注為國(guó)有的農(nóng)村居民地一并進(jìn)行清查并對(duì)已供土地中的農(nóng)村居民地進(jìn)行了價(jià)值估算。

4.1.2 其他草地是納入草原資源清查還是土地資源清查 其他草地(0404)在第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查中屬于宜農(nóng)未利用地，在實(shí)際調(diào)查中大多為荒草地，本身并不用于放牧，也不產(chǎn)生干草或其他草產(chǎn)品，也可能很快就被開發(fā)利用，尤其是權(quán)屬為國(guó)有的其他草地，很大部分都是已經(jīng)被征用開發(fā)的推土區(qū)由于未及時(shí)建設(shè)長(zhǎng)滿雜草而調(diào)查為其他草地，廣東省國(guó)有農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估中也將其他草地作為宜農(nóng)未利用地納入了國(guó)有農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)定。建議將國(guó)有其他草地納入土地資源進(jìn)行清查，或者單獨(dú)清查統(tǒng)計(jì)。

4.1.3 田坎的清查方式 根據(jù)四川省第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果來看，全省無田坎圖斑，在進(jìn)行地類面積統(tǒng)計(jì)時(shí)田坎面積全部由田坎系數(shù)計(jì)算得出。田坎僅由面積體現(xiàn)，不由圖斑體現(xiàn)，在清查過程中，田坎是否要單獨(dú)按地類進(jìn)行清查，清查時(shí)在清查相關(guān)表格中應(yīng)如何表示。建議如果無田坎圖斑，則在實(shí)物量清查時(shí)不單獨(dú)清查田坎，在價(jià)值量清查時(shí)，耕地圖斑的價(jià)值量可按耕地和田坎分別計(jì)算價(jià)值量后相加得出。

4.2 各部門數(shù)據(jù)統(tǒng)一口徑和屬性不一致的問題

4.2.1 國(guó)土三調(diào)、國(guó)土二調(diào)與其他部門專題數(shù)據(jù)地類認(rèn)定、空間位置、屬性不一致的問題 國(guó)土三調(diào)、國(guó)土二調(diào)成果與其他部門的專題數(shù)據(jù)不僅在地類認(rèn)定上，還有屬性上都存在一定差異，比如：“林地一張圖”中屬性與三調(diào)成果在地類認(rèn)定上有差異，果樹林在林業(yè)數(shù)據(jù)中為林地，但在國(guó)土三調(diào)中為種植園用地，還有林地權(quán)屬不一致，這種不一致會(huì)導(dǎo)致在價(jià)值估算方法的選擇不一致，影響經(jīng)濟(jì)價(jià)值估算成果。

國(guó)土三調(diào)成果與“林地一張圖”屬性不一致的問題。如：國(guó)土三調(diào)成果中地類為喬木林地，但“林地一張圖”中可能是竹林地，或灌木林地，在實(shí)際操作過程中，我們既保留國(guó)土三調(diào)中的地類，同時(shí)也保留“林地一張圖”中的林地地類，并且在價(jià)值估算時(shí)以“林地一張圖”中的各項(xiàng)林地立地因子進(jìn)行計(jì)算。

如果為了使兩種調(diào)查成果屬性統(tǒng)一，采用外業(yè)調(diào)查核實(shí)的方法，同樣會(huì)有幾個(gè)問題：一是對(duì)外業(yè)調(diào)查人員專業(yè)素質(zhì)要求較高，否則林分因子無法準(zhǔn)確調(diào)查清楚；二是外業(yè)調(diào)查結(jié)果與現(xiàn)有數(shù)據(jù)成果中屬性不一致，如何修改及統(tǒng)一更新到相關(guān)成果中也是需要探討的問題。

4.2.2 自然資源部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)存在差異 自然資源部門內(nèi)部不同股室之間的數(shù)據(jù)也存在差異，如征供地范圍與國(guó)土三調(diào)圖斑范圍存在差異，會(huì)導(dǎo)致空間疊加分析結(jié)果與實(shí)際不符，造成全民自然資源清查產(chǎn)生誤差。

對(duì)于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的口徑不統(tǒng)一、屬性不一致問題，一是建議加快國(guó)土調(diào)查成果與林地調(diào)查成果的整合、統(tǒng)一，現(xiàn)在林業(yè)已合并到自然資源部門，應(yīng)加快促進(jìn)國(guó)土調(diào)查成果與林地調(diào)查成果的整合、統(tǒng)一。二是建議加強(qiáng)自然資源部門內(nèi)部各股室數(shù)據(jù)的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，對(duì)于征供地?cái)?shù)據(jù)中存在的屬性不全、拓?fù)鋯栴}進(jìn)行處理，尤其是用地管理信息數(shù)據(jù)應(yīng)統(tǒng)一進(jìn)行集中清理坐標(biāo)偏移、用地范圍重疊、拓?fù)溴e(cuò)誤問題，便于今后數(shù)據(jù)的管理和使用。